–

w imieniu Friends of the Irish Environment CLG – N. Steen, SC, J. Kenny, BL, i F. Logue, solicitor,

–

w imieniu Irlandii – M. Browne, Chief State Solicitor, A. Joyce i M. Tierney, w charakterze pełnomocników, których wspierali M. Gray, SC, F. Valentine, SC, i E. Synnott, BL,

–

w imieniu rządu czeskiego – A. Edelmannová, L. Langrová, M. Smolek i J. Vláčil, w charakterze pełnomocników,

–

w imieniu Komisji Europejskiej – C. Hermes i M. Noll-Ehlers, w charakterze pełnomocników,

1

Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczy dyrektywy 2001/42/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 27 czerwca 2001 r. w sprawie oceny wpływu niektórych planów i programów na środowisko (Dz.U. 2001, L 197, s. 30).

2

Wniosek ten został złożony w ramach sporu pomiędzy Friends of the Irish Environment CLG – organizacją pozarządową działającą w dziedzinie ochrony środowiska a Government of Ireland (rządem irlandzkim), Minister for Housing, Planning and Local Government (ministrem mieszkalnictwa, planowania przestrzennego i samorządu terytorialnego, Irlandia), państwem irlandzkim i Attorney General (prokuratorem generalnym, Irlandia) w przedmiocie przyjętej przez rząd irlandzki decyzji w sprawie krajowych ram planowania i krajowego planu rozwoju.

3

Zgodnie z art. 1 dyrektywy 2001/42, zatytułowanym „Cele”:

„Celem niniejszej dyrektywy jest zapewnienie wysokiego poziomu ochrony środowiska i przyczynienie się do uwzględniania aspektów środowiskowych w przygotowaniu i przyjmowaniu planów i programów w celu wspierania stałego rozwoju, poprzez zapewnienie, że zgodnie z niniejszą dyrektywą dokonywana jest ocena wpływu na środowisko [skutków dla środowiska] niektórych planów i programów, które potencjalnie mogą powodować znaczący wpływ na środowisko”.

4

Artykuł 2 tej dyrektywy, zatytułowany „Definicje”, ma następujące brzmienie:

„Do celów niniejszej dyrektywy:

5

Artykuł 3 tej dyrektywy, zatytułowany „Zakres”, przewiduje:

„1.   Ocenę wpływu na środowisko, zgodnie z art. 4–9, przeprowadza się w odniesieniu do określonych w ust. 2–4 planów i programów, które potencjalnie mogą powodować znaczący wpływ na środowisko.

2.   Z zastrzeżeniem art. 3 ocenę wpływu na środowisko przeprowadza się w odniesieniu do wszystkich planów i programów,

[…]

4.   Państwa członkowskie ustalają, czy plany i programy inne niż określone w ust. 2 i które określają ramy dla przyszłego zezwolenia na inwestycję dotyczącego projektów [przedsięwzięć], mogą potencjalnie powodować [mieć] znaczący wpływ na środowisko.

[…]

8.   Następujące plany i programy nie podlegają niniejszej dyrektywie:

9.   Niniejsza dyrektywa nie ma zastosowania do planów i programów współfinansowanych w ramach […] okresów programowania rozporządzeń Rady (WE) nr 1260/1999 [z dnia 21 czerwca 1999 r. ustanawiającego przepisy ogólne w sprawie funduszy strukturalnych (Dz.U. 1999, L 161, s. 1)] i [Rady (WE) nr 1257/1999 z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR) oraz zmieniającego i uchylającego niektóre rozporządzenia (Dz.U. 1999, L 160, s. 80)]”.

6

Artykuł 4 ust. 3 wspomnianej dyrektywy ma następujące brzmienie:

„W przypadku gdy plany i programy tworzą część hierarchii, państwa członkowskie, w celu uniknięcia powielania oceny, uwzględniają fakt, że oceny dokonuje się, zgodnie z niniejszą dyrektywą, na różnych poziomach hierarchii. W celu, między innymi, uniknięcia powielania oceny, państwa członkowskie stosują art. 5 ust. 2 i 3”.

7

Zgodnie z art. 5 dyrektywy 2001/42, zatytułowanym „Sprawozdanie dotyczące środowiska”:

„1.   W przypadku gdy na mocy art. 3 ust. 1 wymagana jest ocena wpływu na środowisko, przygotowuje się sprawozdanie, w którym zostanie zidentyfikowany, opisany i oszacowany potencjalny znaczący wpływ na środowisko wynikający z realizacji planu lub programu oraz rozsądne rozwiązania alternatywne uwzględniające cele i geograficzny zasięg planu lub programu. Informacje, które w tym celu mają być podane, są określone w załączniku I.

2.   Sprawozdanie dotyczące środowiska, przygotowane zgodnie z ust. 1, zawiera informacje, które mogą być racjonalnie wymagane, z uwzględnieniem obecnego stanu wiedzy i metod oceny, zawartości i poziomu szczegółowości planu lub programu, jego stadium w procesie podejmowania decyzji oraz zakresu, w jakim niektóre sprawy mogą zostać właściwiej ocenione na różnych etapach tego procesu, w celu uniknięcia powielania oceny.

3.   Odpowiednie dostępne informacje na temat wpływu na środowisko, wynikającego z planów i programów, oraz otrzymane na innych poziomach procesu decyzyjnego lub poprzez inne prawodawstwo wspólnotowe mogą być wykorzystywane do dostarczenia informacji określonych w załączniku I.

[…]”.

8

Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/UE z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko (Dz.U. 2012, L 26, s. 1), która weszła w życie w dniu 17 lutego 2012 r., uchyliła i zastąpiła dyrektywę 85/337.

9

Zgodnie z art. 28 ust. 2 konstytucji irlandzkiej:

„Z zastrzeżeniem postanowień niniejszej konstytucji władza wykonawcza państwa jest sprawowana przez rząd lub z jego upoważnienia”.

10

Artykuł 2 ust. 1 Planning and Development Act 2000 (ustawy z 2000 r. o zagospodarowaniu przestrzennym i rozwoju), w brzmieniu mającym zastosowanie do sporu w postępowaniu głównym, (zwanej dalej „ustawą z 2000 r.”) stanowił:

„»Krajowa strategia zagospodarowania przestrzennego« oznacza »krajową strategię zagospodarowania przestrzennego: 2002–2020« opublikowaną przez rząd w dniu 28 listopada 2002 r. lub każdy dokument opublikowany przez rząd, który zmienia lub zastępuje tę strategię”.

11

W następstwie wejścia w życie w dniu 22 października 2018 r. Planning and Development (Amendment) Act 2018 [ustawy z 2018 r. (o zmianie ustawy) o zagospodarowaniu przestrzennym i rozwoju, zwanej dalej „ustawą z 2018 r.”] rozdział IIA części II ustawy z 2000 r. ma następujące brzmienie:

„Krajowe ramy planowania

[…]

Kwestie, które należy rozpatrzyć w krajowych ramach planowania

20C. […]

12

Decyzją z dnia 16 lutego 2018 r. rząd irlandzki przyjął National Planning Framework (krajowe ramy planowania, zwane dalej „NPF”) i National Development Plan (krajowy plan rozwoju, zwany dalej „NDP”), dwie części Project Ireland 2040 (projektu Irlandia 2040). Decyzja ta została „potwierdzona” decyzją tego rządu z dnia 29 maja 2018 r.

13

Celem projektu Irlandia 2040 jest opracowanie jednolitego i spójnego planu zagospodarowania przestrzennego i rozwoju w kraju. NPF ustanawiają ramy planowania w celu ukierunkowania rozwoju i inwestycji w nadchodzących latach oraz określają zgodnie z ich preambułą „cele krajowe i kluczowe zasady, na podstawie których opracowane zostaną plany bardziej szczegółowe i precyzyjne”. Tym samym nie przewidują one wszystkich szczegółów w odniesieniu do całego terytorium krajowego, lecz „upoważniają każdy region do przyjęcia roli lidera w dziedzinie planowania oraz rozwoju jego społeczności lokalnych”. NPF są połączone z NDP, który jest opisany jako dziesięcioletnia strategia w dziedzinie inwestycji kapitału publicznego w wysokości 116 mld EUR, określająca, w jaki sposób finansowanie zostanie udostępnione na potrzeby realizacji niektórych przedsięwzięć uznanych za niezbędne do osiągnięcia strategicznych wyników określonych w NPF, oraz określająca istotne prace infrastrukturalne, które proponuje finansować, bez zajmowania się kwestiami związanymi z planowaniem i rozwojem.

14

Wyrokiem i postanowieniem z dnia 24 kwietnia 2020 r. oraz postanowieniem z dnia 13 maja 2020 r. High Court (wysoki trybunał, Irlandia) oddalił złożony przez skarżącą w postępowaniu głównym wniosek o wydanie postanowień certiorari mających na celu uchylenie decyzji z dnia 16 lutego 2018 r., potwierdzonej decyzją z dnia 29 maja 2018 r.

15

Wyrokiem z dnia 26 listopada 2021 r. i postanowieniem z dnia 7 grudnia 2021 r. Court of Appeal (sąd apelacyjny, Irlandia) oddalił apelację wniesioną przez skarżącą w postępowaniu głównym od tych orzeczeń High Court (wysokiego trybunału).

16

W dniu 4 stycznia 2022 r. skarżąca w postępowaniu głównym wniosła skargę kasacyjną od tych orzeczeń Court of Appeal (sądu apelacyjnego) do Supreme Court (sądu najwyższego, Irlandia), który jest sądem odsyłającym, w której kwestionuje ważność NPF i NDP. Twierdzi ona zasadniczo, że przy ich przyjmowaniu nie przestrzegano wymogów dyrektywy 2001/42 i że w szczególności w odniesieniu do NPF rozsądne rozwiązania alternatywne nie zostały wystarczająco opisane i ocenione w oparciu o właściwą podstawę w stosunku do analizy dokonanej w odniesieniu do wariantu preferowanego.

17

Przed sądem odsyłającym strony pozwane w postępowaniu głównym podnoszą, że nawet gdyby NPF był przedmiotem oceny na podstawie dyrektywy 2001/42, ocena ta nie była wymagana przez tę dyrektywę, ponieważ NPF nie są planem lub programem, o których mowa w art. 2 lit. a) tej dyrektywy, ponieważ NPF nie są „wymagane przez przepisy ustawowe, wykonawcze lub administracyjne” w rozumieniu tego przepisu. To samo dotyczy NDP, który jest ponadto wyłączony z zakresu stosowania tej dyrektywy na mocy jej art. 3 ust. 8.

18

W tych okolicznościach Supreme Court (sąd najwyższy) postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującymi pytaniami prejudycjalnymi:

19

Poprzez pytanie pierwsze sąd odsyłający dąży zasadniczo do ustalenia, czy art. 2 lit. a) dyrektywy 2001/42 należy interpretować w ten sposób, że środek przyjęty przez rząd państwa członkowskiego wyłącznie na podstawie przepisu konstytucji tego państwa członkowskiego przewidującego, że władza wykonawcza państwa jest sprawowana przez ten rząd lub z jego upoważnienia, może stanowić „plan” lub „program” w rozumieniu tego art. 2 lit. a), jeżeli środek ten określa ramy dla przyszłego zezwolenia lub odmowy zezwolenia na realizację niektórych przedsięwzięć.

20

Artykuł 3 dyrektywy 2001/42 przewiduje, że niektóre plany lub programy, które mogą mieć znaczący wpływ na środowisko, muszą podlegać ocenie wpływu na środowisko.

21

W szczególności zgodnie z art. 3 ust. 2 lit. a) dyrektywy 2001/42 ocenie wpływu na środowisko podlegają „plany” i „programy”, które spełniają dwie przesłanki kumulatywne, a mianowicie w pierwszej kolejności są przygotowywane dla sektorów, do których odnosi się ten przepis, a w drugiej kolejności ustalają ramy dla przyszłego zezwolenia na realizację przedsięwzięć wymienionych w załącznikach I i II do dyrektywy 2011/92 [wyrok z dnia 9 marca 2023 r., An Bord Pleanála i in. (Obszar St Teresa’s Gardens), C‑9/22, EU:C:2023:176, pkt 36].

22

W niniejszej sprawie zdaniem sądu odsyłającego NPF spełniają drugi warunek z art. 3 ust. 2 lit. a) tej dyrektywy.

23

Należy jednak podkreślić, że zakresem dyrektywy 2001/42, a zatem jej art. 3, objęte są jedynie „plany i programy”, które odpowiadają definicji tego pojęcia zawartej w art. 2 lit. a) tej dyrektywy.

24

W tym względzie art. 2 lit. a) dyrektywy 2001/42 definiuje „plany i programy” w rozumieniu tej dyrektywy jako te, które spełniają dwie przesłanki kumulatywne przewidziane w tym przepisie, a mianowicie, że z jednej strony muszą one być przygotowywane lub przyjmowane przez organ na poziomie krajowym, regionalnym lub lokalnym lub przygotowywane przez organ w celu przyjęcia ich w drodze procedury ustawodawczej przez parlament lub rząd (pierwsza przesłanka), a z drugiej strony muszą być wymagane przez przepisy ustawowe, wykonawcze lub administracyjne (druga przesłanka) [wyrok z dnia 9 marca 2023 r., An Bord Pleanála i in. (Obszar St Teresa’s Gardens), C‑9/22, EU:C:2023:176, pkt 27 i przytoczone tam orzecznictwo].

25

Co się tyczy drugiej przesłanki wskazanej w poprzednim punkcie niniejszego wyroku, z utrwalonego orzecznictwa Trybunału wynika, że za „wymagane” w rozumieniu i do celów stosowania dyrektywy 2001/42, a tym samym podlegające ocenie ich wpływu na środowisko zgodnie z określonymi w niej warunkami, należy uznać te plany i programy, których przyjęcie jest uregulowane w krajowych przepisach ustawowych lub wykonawczych określających organy właściwe do ich przyjęcia oraz procedurę ich przygotowania. I tak Trybunał orzekł, że w świetle celu art. 2 lit. a) dyrektywy 2001/42, który polega na zapewnieniu wysokiego poziomu ochrony środowiska, i dla zachowania skuteczności tego przepisu środek należy uznać za „wymagany”, jeżeli w prawie krajowym istnieje szczególna podstawa prawna upoważniająca właściwe organy do jego przyjęcia, nawet jeśli przyjęcie takiego planu lub programu nie ma charakteru bezwzględnie obowiązującego (wyrok z dnia 22 lutego 2022 r., Bund Naturschutz in Bayern, C‑300/20, EU:C:2022:102, pkt 37 i przytoczone tam orzecznictwo).

26

Tymczasem w niniejszej sprawie, biorąc pod uwagę informacje, którymi dysponuje Trybunał, nie okazuje się, by NPF zostały przyjęte na takiej szczególnej podstawie prawnej.

27

Zdaniem sądu odsyłającego NPF zostały przyjęty decyzją rządu działającego wyłącznie na podstawie uprawnień przyznanych mu w art. 28 ust. 2 konstytucji irlandzkiej.

28

Zgodnie z tym przepisem „[z] zastrzeżeniem postanowień [konstytucji irlandzkiej] władza wykonawcza państwa jest sprawowana przez rząd lub z jego upoważnienia”.

29

Zatem przepis ten, daleki od ustanowienia ram dla przyjmowania planów lub programów poprzez ustanowienie organów właściwych do ich przyjęcia, jak również procedury ich opracowania, ogranicza się do ustanowienia zgodnie z konstytucyjną zasadą podziału władzy, że w przeciwieństwie do władzy ustawodawczej i sądowniczej władza wykonawcza państwa jest, ogólnie rzecz biorąc, sprawowana przez rząd lub z jego upoważnienia.

30

Co prawda, mając na uwadze cel dyrektywy 2001/42 polegający zgodnie z jej art. 1 na zapewnieniu wysokiego poziomu ochrony środowiska, przepisy wyznaczające zakres stosowania tej dyrektywy, w szczególności te zawierające definicje objętych przez nią aktów, należy interpretować rozszerzająco (wyrok z dnia 22 lutego 2022 r., Bund Naturschutz in Bayern, C‑300/20, EU:C:2022:102, pkt 44 i przytoczone tam orzecznictwo).

31

Jednakże wykładnia dyrektywy 2001/42, zgodnie z którą środek spełniający warunki przyjęcia NPF byłby objęty zakresem stosowania tej dyrektywy, wykraczałaby poza rozszerzającą wykładnię tej dyrektywy. Taka wykładnia prowadziłaby bowiem do pozbawienia znaczenia drugiej z dwóch kumulatywnych przesłanek wymienionych w art. 2 lit. a) tej dyrektywy.

32

W konsekwencji nie można uznać, że środek taki jak NPF przyjęty wyłącznie na podstawie przepisu konstytucji państwa członkowskiego takiego jak przepis, o którym mowa w pkt 27 niniejszego wyroku, wchodzi w zakres stosowania dyrektywy 2001/42, nawet gdyby środek ten spełniał drugą przesłankę z art. 3 ust. 2 lit. a) tej dyrektywy, przypomnianą w pkt 21 niniejszego wyroku.

33

Takiej wykładni nie podważa ponadto podniesiona przez sąd odsyłający okoliczność, że art. 2 ust. 1 ustawy z 2000 r. przewidywał, iż „krajowa strategia zagospodarowania przestrzennego” lub wszelkie zmiany do niej są publikowane. Należy bowiem stwierdzić, że przepis ten ograniczał się do ustanowienia wymogu publikacji, nie określając jednak procedury opracowania NPF. Zatem nawet przy uwzględnieniu tego przepisu nie można uznać, że jego przyjęcie na podstawie art. 28 ust. 2 konstytucji irlandzkiej było „uregulowane” w rozumieniu orzecznictwa przypomnianego w pkt 25 niniejszego wyroku.

34

Wynika z tego, że środek spełniający warunki przyjęcia NPF nie spełnia drugiej z dwóch przesłanek określonych w art. 2 lit. a) dyrektywy 2001/42 i w konsekwencji nie stanowi „planu lub programu” w rozumieniu tego przepisu.

35

Wniosek ten pozostaje bez uszczerbku dla oceny w świetle dyrektywy 2001/42 planów lub programów, które zostaną ewentualnie przyjęte w celu wdrożenia NPF.

36

W tym względzie, co się tyczy takich planów lub programów, które spełniałyby przesłanki przewidziane w dyrektywie 2001/42, aby podlegać obowiązkowi przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, należy w szczególności zauważyć, że ponieważ NPF nie są „planem” lub „programem” w rozumieniu art. 2 lit. a) tej dyrektywy, a zatem nie tworzą „części hierarchii” w rozumieniu art. 4 ust. 3 wspomnianej dyrektywy, żaden jej przepis nie zezwala władzom krajowym na uzasadnienie ewentualnego wpływu tych planów lub programów na środowisko na tej podstawie, że taki wpływ wynika z wytycznych, o których zadecydowano w akcie takim jak NPF.

37

Wniosek zawarty w pkt 34 niniejszego wyroku pozostaje również bez uszczerbku dla oceny w świetle tej dyrektywy planów lub programów, które w zależności od przypadku zostaną przyjęte na podstawie właściwych przepisów ustawy z 2000 r., zmienionej ustawą z 2018 r., w tym w szczególności ewentualnej zmiany lub ewentualnego zastąpienia NPF zgodnie z procedurą przewidzianą w tych przepisach.

38

W świetle całości powyższych rozważań na pytanie pierwsze należy odpowiedzieć, iż art. 2 lit. a) dyrektywy 2001/42 należy interpretować w ten sposób, że środek przyjęty przez rząd państwa członkowskiego wyłącznie na podstawie przepisu konstytucji tego państwa członkowskiego przewidującego, że władza wykonawcza państwa jest sprawowana przez ten rząd lub z jego upoważnienia, nie spełnia przesłanki bycia „wymagan[ym] przez przepisy ustawowe, wykonawcze lub administracyjne”, a w konsekwencji nie może stanowić „planu” lub „programu” w rozumieniu tego art. 2 lit. a).

39

Poprzez pytanie drugie sąd odsyłający dąży zasadniczo do ustalenia, czy art. 3 ust. 1 dyrektywy 2001/42 w związku z art. 3 ust. 8 i 9 tej dyrektywy należy interpretować w ten sposób, że:

40

Z wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym wynika, że pytanie to dotyczy NDP.

41

Z wniosku tego wynika jednak również, że NDP, który stanowi jedną z dwóch części projektu Irlandia 2040, został przyjęty przez rząd irlandzki na tej samej podstawie prawnej co NPF.

42

W związku z tym, uwzględniając rozważania przedstawione w pkt 26–34 niniejszego wyroku i odpowiedź udzieloną na pytanie pierwsze, nie ma potrzeby udzielania odpowiedzi na pytanie drugie.

43

Z odpowiedzi udzielonej na pytanie pierwsze wynika, że środek taki jak NPF nie stanowi „planu” lub „programu” w rozumieniu art. 2 lit. a) dyrektywy 2001/42 i w konsekwencji nie jest objęty zakresem stosowania tej dyrektywy.

44

W tych okolicznościach nie ma potrzeby badania pytania trzeciego dotyczącego art. 5 dyrektywy 2001/42 i metodologii mającej zastosowanie do oceny planów i programów podlegających tej dyrektywie.

45

Dla stron w postępowaniu głównym niniejsze postępowanie ma charakter incydentalny, dotyczy bowiem kwestii podniesionej przed sądem odsyłającym, do niego zatem należy rozstrzygnięcie o kosztach. Koszty poniesione w związku z przedstawieniem uwag Trybunałowi, inne niż koszty stron w postępowaniu głównym, nie podlegają zwrotowi.

Z powyższych względów Trybunał (druga izba) orzeka, co następuje:

Artykuł 2 lit. a) dyrektywy 2001/42/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 27 czerwca 2001 r. w sprawie oceny wpływu niektórych planów i programów na środowisko

należy interpretować w ten sposób, że:

środek przyjęty przez rząd państwa członkowskiego wyłącznie na podstawie przepisu konstytucji tego państwa członkowskiego przewidującego, że władza wykonawcza państwa jest sprawowana przez ten rząd lub z jego upoważnienia, nie spełnia przesłanki bycia „wymaganym przez przepisy ustawowe, wykonawcze lub administracyjne”, a w konsekwencji nie może stanowić „planu” lub „programu” w rozumieniu tego art. 2 lit. a).