1

W odwołaniu Amazon.com Inc., Amazon Services Europe Sàrl, Amazon EU Sàrl i Amazon Europe Core Sàrl (zwane dalej łącznie „Amazonem”) wnoszą o uchylenie postanowienia Sądu Unii Europejskiej z dnia 14 października 2021 r., Amazon.com i in./Komisja (T‑19/21, zwanego dalej zaskarżonym postanowieniem, EU:T:2021:730), w którym Sąd odrzucił jako niedopuszczalną ich skargę o stwierdzenie nieważności części decyzji Komisji C(2020) 7692 final z dnia 10 listopada 2020 r. o wszczęciu postępowania na podstawie art. 102 TFUE w sprawie AT.40703 – Amazon – Buy Box (zwanej dalej „sporną decyzją”).

2

Zgodnie z motywami 17 i 32 rozporządzenia Rady (WE) nr 1/2003 z dnia 16 grudnia 2002 r. w sprawie wprowadzenia w życie reguł konkurencji ustanowionych w art. [101 i 102 TFUE] (Dz.U. 2003, L 1, s. 1):

[…]

3

Artykuł 11 ust. 6 tego rozporządzenia stanowi:

„Wszczęcie przez Komisję postępowania w celu przyjęcia decyzji na mocy rozdziału III pozbawia organy ochrony konkurencji państw członkowskich ich kompetencji w zakresie stosowania art. [101 i 102 TFUE]. Jeżeli organ ochrony konkurencji państwa członkowskiego prowadzi już postępowanie w sprawie, Komisja wszczyna postępowanie po zasięgnięciu opinii krajowego organu ochrony konkurencji”.

4

Zgodnie z motywem 10 rozporządzenia Komisji (WE) nr 773/2004 z dnia 7 kwietnia 2004 r. odnoszącego się do prowadzenia przez Komisję postępowań zgodnie z art. [101 i 102 TFUE] (Dz.U. 2004, L 123, s. 18), zmienionego rozporządzeniem Komisji (WE) nr 622/2008 z dnia 30 czerwca 2008 r. (Dz.U. 2008, L 171, s. 3) (zwanego dalej „rozporządzeniem nr 773/2004”):

„Aby respektować prawo [W celu przestrzegania prawa] przedsiębiorstw do obrony Komisja powinna dać [przyznać] zainteresowanym stronom prawo do bycia wysłuchanym przed podjęciem decyzji”.

5

Artykuł 2 ust. 1 rozporządzenia nr 773/2004 stanowi:

„Komisja może postanowić o wszczęciu postępowań w celu przyjęcia decyzji zgodnie z rozdziałem III rozporządzenia [nr 1/2003] w dowolnym czasie, lecz nie później niż w dniu wydania wstępnej oceny, o której mowa w art. 9 ust. 1 tego rozporządzenia, przedstawienia oświadczenia w sprawie zarzutów lub zwrócenia się do stron o wyrażenie zainteresowania przystąpieniem do rozmów ugodowych albo też w dniu, w którym publikowane jest streszczenie sprawy, zgodnie z art. 27 ust. 4 tego rozporządzenia, w zależności od tego, co nastąpi wcześniej”.

6

Okoliczności powstania sporu zostały przedstawione w pkt 1–5 zaskarżonego postanowienia w następujący sposób:

7

Pismem złożonym w sekretariacie Sądu w dniu 19 stycznia 2021 r. Amazon wniósł skargę o stwierdzenie nieważności części spornej decyzji w zakresie, w jakim wyłącza ona Włochy z zakresu postępowania wyjaśniającego i skutków prawnych art. 11 ust. 6 rozporządzenia nr 1/2003.

8

Odrębnym pismem złożonym w sekretariacie Sądu w dniu 29 marca 2021 r. Komisja podniosła zarzut niedopuszczalności tej skargi, twierdząc w szczególności, że sporna decyzja nie stanowi aktu zaskarżalnego w rozumieniu art. 263 TFUE, ponieważ nie wywołuje ona wiążącego skutku prawnego mogącego wpłynąć na interesy Amazona poprzez istotną zmianę jego sytuacji prawnej. W dniu 14 maja 2021 r. Amazon przedłożył uwagi w przedmiocie tego zarzutu niedopuszczalności.

9

Zaskarżonym postanowieniem Sąd odrzucił skargę Amazona jako niedopuszczalną ze względu na to, że sporna decyzja wywoływała jedynie skutki właściwe dla czynności procesowej, a zatem nie wpływała, poza jego sytuacją proceduralną, na sytuację prawną Amazona.

10

Ponadto Sąd, zgodnie z art. 144 § 3 regulaminu postępowania, umorzył postępowanie w przedmiocie wniosków o dopuszczenie do sprawy w charakterze interwenienta, w tym wniosku złożonego przez Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato (urząd ochrony konkurencji i rynku, Włochy) (zwany dalej „AGCM”).

11

Pismem złożonym w sekretariacie Trybunału w dniu 21 grudnia 2021 r. Amazon wniósł niniejsze odwołanie.

12

Pismem złożonym w dniu 13 kwietnia 2022 r. AGCM, na podstawie art. 40 akapit drugi statutu Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej oraz art. 129 i 130 regulaminu postępowania przed Trybunałem, wniósł o dopuszczenie go do sprawy w charakterze interwenienta na poparcie żądań Komisji.

13

Postanowieniem prezesa Trybunału z dnia 14 lipca 2022 r., Amazon.com i in./Komisja (C‑815/21 P, niepublikowanym, EU:C:2022:596) ten ostatni uwzględnił ów wniosek. W zakresie, w jakim wspomniany wniosek został złożony po upływie terminu, o którym mowa w art. 130 tego regulaminu, lecz przed podjęciem decyzji o otwarciu ustnego etapu postępowania, AGCM został, zgodnie z art. 129 § 4 tego regulaminu, dopuszczony do sprawy w charakterze interwenienta popierającego żądania Komisji i do przedstawienia uwag na rozprawie, na wypadek gdyby miała się odbyć.

14

W odwołaniu Amazon wnosi do Trybunału o:

15

Komisja wnosi do Trybunału o:

16

Na poparcie odwołania Amazon podnosi jeden zarzut, podzielony na trzy części, dotyczące, po pierwsze, naruszenia przez Sąd art. 263 TFUE, po drugie, błędnej wykładni art. 11 ust. 6 rozporządzenia nr 1/2003, i po trzecie, tego, że uzasadnienie przyjęte przez Sąd opiera się na błędnych i nieistotnych dla sprawy wnioskach pomocniczych.

17

W części drugiej jedynego zarzutu, którą należy zbadać w pierwszej kolejności, Amazon utrzymuje, że Sąd w zaskarżonym postanowieniu dokonał błędnej wykładni art. 11 ust. 6 rozporządzenia nr 1/2003.

18

W pkt 28–50 zaskarżonego postanowienia Sąd miał dokonać paradoksalnej wykładni tego przepisu, wskazując z jednej strony, w pkt 41 tego postanowienia, że przepis ten ma na celu ochronę przedsiębiorstw przed równoległymi postępowaniami prowadzonymi przez organy ochrony konkurencji państw członkowskich i Komisję, i przyznając jednocześnie z drugiej strony, że Komisja może dyskrecjonalnie odmówić tej ochrony.

19

Ta błędna wykładnia wynika z pomylenia w pkt 26–28 zaskarżonego postanowienia pojęć „rynku geograficznego”, „zakresu geograficznego” i „zakresu geograficznego postępowania”. W tym względzie Amazon utrzymuje, że w spornej decyzji nie określono żadnego „rynku geograficznego”, lecz ograniczono się do wyłączenia Włoch z terytorialnego zakresu stosowania dochodzenia prowadzonego przez Komisję wyłącznie w celu obejścia obowiązków wynikających z art. 11 ust. 6 rozporządzenia nr 1/2003.

20

Wreszcie Amazon podnosi, że w pkt 28 zaskarżonego postanowienia Sąd uzależnia ochronę przyznaną przez art. 11 ust. 6 rozporządzenia nr 1/2003 od uprawnień dyskrecjonalnych Komisji. Tymczasem co do zasady w żadnej dziedzinie prawa Unii administracja nie może, w drodze dyskrecjonalnego wyboru, znieść ochrony przyznanej przez prawo.

21

Komisja kwestionuje zasadność tych argumentów.

22

W odniesieniu do wykładni art. 11 ust. 6 rozporządzenia nr 1/2003 należy podkreślić, że w pkt 23 zaskarżonego postanowienia Sąd wskazał, iż akt, mocą którego Komisja wszczyna postępowanie na podstawie art. 102 TFUE, powoduje co do zasady jedynie skutki wywierane przez czynności proceduralne i nie ma wpływu – z wyjątkiem ich sytuacji procesowej – na sytuację prawną skarżących. Stwierdził on więc w pkt 38 tego postanowienia, że decyzja o wyłączeniu Włoch z zakresu postępowania wszczętego przez Komisję, będąca efektem wydania zaskarżonej decyzji, wywołuje jedynie skutki właściwe dla czynności proceduralnej i nie wywiera wpływu na sytuację prawną Amazona poza zmianą jego sytuacji procesowej.

23

Dodał on w pkt 39 tego postanowienia, że wniosku tego nie mogą podważyć twierdzenia Amazona, zgodnie z którymi zaskarżona decyzja, mimo że ma charakter proceduralny, wywołuje wiążące skutki prawne, ponieważ wyłączenie terytorium Włoch z zakresu jej stosowania pozbawi Amazona ochrony przed równoległymi postępowaniami przewidzianej w art. 11 ust. 6 rozporządzenia nr 1/2003.

24

Tak więc Sąd, podkreśliwszy w pkt 41 zaskarżonego postanowienia, że wynikające z tego ostatniego przepisu pozbawienie kompetencji organów ochrony konkurencji państw członkowskich pozwala chronić przedsiębiorstwa przed równoległymi postępowaniami prowadzonymi przez te organy i Komisję, orzekł w pkt 45–48 tego postanowienia, że ochrona ta nie oznacza żadnego prawa na rzecz przedsiębiorstwa do pełnego rozpatrzenia sprawy przez Komisję. W konsekwencji Sąd stwierdził w pkt 49 wspomnianego postanowienia, że Amazon nie miał podstaw, by twierdzić, iż poprzez sporną część zaskarżonej decyzji został pozbawiony ochrony przewidzianej w art. 11 ust. 6 rozporządzenia nr 1/2003, ponieważ ów skutek ochronny nie oznacza, że Komisja jest zobowiązana do wszczęcia postępowania w celu pozbawienia krajowych organów ochrony konkurencji ich kompetencji do stosowania art. 101 i 102 TFUE.

25

Wbrew temu, co twierdzi Amazon, taka wykładnia art. 11 ust. 6 rozporządzenia nr 1/2003 nie jest obarczona błędem.

26

Zgodnie bowiem z brzmieniem art. 11 ust. 6 zdanie pierwsze rozporządzenia nr 1/2003 organy ochrony konkurencji państw członkowskich tracą kompetencje w zakresie stosowania art. 101 i 102 TFUE, jeżeli Komisja wszczyna postępowanie w celu przyjęcia jednej z decyzji określonych w rozdziale III tego rozporządzenia, które mają na celu stwierdzenie naruszenia art. 101 i 102 TFUE, zobowiązanie przedsiębiorstw, których sprawa dotyczy, by zaprzestały naruszenia, zarządzenie środków tymczasowych po stwierdzeniu prima facie takich naruszeń, uczynienie wiążącymi dla przedsiębiorstw podjętych przez nie zobowiązań lub stwierdzenie niestosowania art. 101 i 102 TFUE.

27

Wynika stąd, że z chwilą wszczęcia przez Komisję – na podstawie art. 11 ust. 6 zdanie pierwsze rozporządzenia nr 1/2003 – postępowania przeciwko jednemu lub kilku przedsiębiorstwom z powodu naruszenia art. 101 lub 102 TFUE, jakiego miało lub miały się one dopuścić, organy ochrony konkurencji państw członkowskich zostają pozbawione kompetencji w zakresie ścigania tych przedsiębiorstw w odniesieniu do tych samych antykonkurencyjnych zachowań, które miały zaistnieć na tych samych rynkach produktów i rynkach geograficznych w tym samym okresie lub tych samych okresach (wyrok z dnia 25 lutego 2021 r., Slovak Telekom, C‑857/19, EU:C:2021:139, pkt 30).

28

Takie pozbawienie kompetencji jest uzasadnione faktem, że organy ochrony konkurencji państw członkowskich są uprawnione do stosowania reguł konkurencji Unii równolegle z Komisją, w związku z czym, jak wynika z motywu 17 rozporządzenia nr 1/2003, rozporządzenie to ma w szczególności na celu zapewnienie spójnego stosowania reguł konkurencji Unii i zapewnienie optymalnego zarządzania siecią organów władzy publicznej odpowiedzialnych za egzekwowanie tych reguł. Ponadto, ponieważ równoległe stosowanie tych reguł nie może odbywać się kosztem przedsiębiorstw, pozbawienie organów ochrony konkurencji państw członkowskich ich kompetencji pozwala również chronić te przedsiębiorstwa przed równoległymi postępowaniami prowadzonymi przez te organy i Komisję (zob. podobnie wyrok z dnia 25 lutego 2021 r., Slovak Telekom, C‑857/19, EU:C:2021:139, pkt 32 i przytoczone tam orzecznictwo).

29

W tym względzie należy przypomnieć, że decyzja o wszczęciu postępowania w rozumieniu art. 2 ust. 1 rozporządzenia nr 773/2004 nie skutkuje pozbawieniem jej adresatów ich uprawnień procesowych. Postępowanie to, wręcz przeciwnie, przewidziano w celu umożliwienia danym przedsiębiorstwom przedstawienia ich stanowiska w celu zapewnienia Komisji najpełniejszej wiedzy, zanim podejmie ona decyzję naruszającą ich interesy. Ma ono zatem na celu przyznanie im gwarancji proceduralnych oraz, jak wynika z motywu 32 rozporządzenia nr 1/2003 i motywu 10 rozporządzenia nr 773/2004, urzeczywistnienie prawa przedsiębiorstw do bycia wysłuchanymi przez Komisję (postanowienie z dnia 29 stycznia 2020 r., Silgan Closures i Silgan Holdings/Komisja, C‑418/19 P, niepublikowane, EU:C:2020:43, pkt 48).

30

W związku z tym argumentacja przedstawiona przez Amazona na poparcie rozpatrywanej części jedynego zarzutu, zgodnie z którą art. 11 ust. 6 rozporządzenia nr 1/2003 przyznaje przedsiębiorstwom ochronę przed równoległymi postępowaniami prowadzonymi przez organy ochrony konkurencji państw członkowskich i Komisję, której to ochrony instytucja ta miała go pozbawić poprzez wykluczenie w sposób niezgodny z prawem Włoch z terytorialnego zakresu stosowania dochodzenia wszczętego sporną decyzją, opiera się na ewidentnie błędnej wykładni tego przepisu.

31

Ochrona wynikająca z art. 11 ust. 6 rozporządzenia nr 1/2003 znajduje bowiem zastosowanie jedynie w przypadku równoległych postępowań prowadzonych przez organy ochrony konkurencji państw członkowskich i Komisję przeciwko tym samym przedsiębiorstwom w odniesieniu do tych samych domniemanych zachowań antykonkurencyjnych, które miały miejsce na tym samym lub tych samych rynkach produktowych i geograficznych w tym samym okresie lub tych samych okresach.

32

Jak słusznie podnosi Komisja w odpowiedzi na skargę, ochrona ta zależy od zakresu stosowania decyzji o wszczęciu postępowania na podstawie art. 101 TFUE lub art. 102 TFUE.

33

W konsekwencji przedsiębiorstwa nie mogą skorzystać ze wspomnianej ochrony, jeżeli Komisja nie wszczęła postępowania lub nie wszczęła postępowania w odniesieniu do danego terytorium.

34

W niniejszej sprawie, ponieważ terytorialny zakres stosowania postępowania wszczętego zgodnie ze sporną decyzją nie obejmował Włoch, przewidziana w art. 11 ust. 6 rozporządzenia nr 1/2003 ochrona przed równoległymi postępowaniami nie mogła znaleźć zastosowania.

35

Ponadto, jak wskazał Sąd w pkt 45 zaskarżonego postanowienia, nie popełniając przy tym błędu, owa ochrona przed równoległymi postępowaniami nie oznacza żadnego prawa na rzecz przedsiębiorstwa do pełnego rozpatrzenia sprawy przez Komisję.

36

Twierdzenie bowiem, podobnie jak czyni to Amazon, że decyzja Komisji o wszczęciu postępowania w celu wydania decyzji na podstawie przepisów rozdziału III rozporządzenia nr 1/2003 powinna nieuchronnie obejmować cały EOG, mogłoby pozbawić tę instytucję szerokiego zakresu uznania, jakim dysponuje ona przy wydawaniu takiej decyzji zgodnie z art. 2 ust. 1 rozporządzenia nr 773/2004.

37

Z powyższych rozważań wynika, że Sąd nie popełnił żadnego błędu w wykładni art. 11 ust. 6 rozporządzenia nr 1/2003. W konsekwencji argumentacja Amazona, zgodnie z którą Sąd pomylił pojęcia „rynku geograficznego”, „obszaru geograficznego” i „geograficznego obszaru postępowania”, jest bezskuteczna.

38

Z tego względu druga część jedynego zarzutu winna zostać oddalona jako bezzasadna.

39

Amazon utrzymuje, że Sąd naruszył art. 263 akapity pierwszy i czwarty TFUE, błędnie stwierdzając, że skarga o stwierdzenie nieważności była niedopuszczalna ze względu na to, że sporna decyzja nie wywoływała skutków prawnych wobec Amazona.

40

Tymczasem skutki i charakter prawny spornej decyzji należało poddać ocenie w świetle jej funkcji. Amazon zarzuca Sądowi, że ten ograniczył się do orzeczenia, iż zgodnie z orzecznictwem akt wszczynający postępowanie na podstawie art. 102 TFUE wywołuje w sposób ogólny jedynie skutki właściwe dla czynności procesowej i nie wpływa, poza ich sytuacją procesową, na sytuację prawną przedsiębiorstw będących adresatami, bez przeprowadzenia konkretnej analizy tej decyzji.

41

Zdaniem Amazona gdyby Sąd przeprowadził analizę rzeczonej decyzji co do istoty, stwierdziłby, że decyzja ta nie ogranicza się do wszczęcia postępowania, lecz wywołuje autonomiczny skutek prawny, pozbawiając go w sposób niezgodny z prawem przewidzianej w art. 11 ust. 6 rozporządzenia nr 1/2003 ochrony przed równoległym postępowaniem prowadzonym przez dwa organy ochrony konkurencji przeciwko temu samemu przedsiębiorstwu.

42

Komisja kwestionuje argumentację Amazona, uznając tytułem głównym, że pierwsza część jedynego zarzutu jest niedopuszczalna, ponieważ zakwestionowane części zaskarżonego postanowienia nie zostały sprecyzowane, a posiłkowo, że ta część zarzutu jest bezzasadna.

43

Co się tyczy dopuszczalności niniejszej części zarzutu, wystarczy stwierdzić, że wbrew temu, co twierdzi Komisja, Amazon wskazał w sposób wystarczająco dokładny zakwestionowane części zaskarżonego postanowienia, do których odnoszą się jego argumenty. Z odwołania wynika bowiem w sposób oczywisty, że Amazon zarzuca Sądowi, iż ten orzekł, że sporna decyzja jest aktem wszczynającym postępowanie na podstawie art. 102 TFUE, który to akt wywierał jedynie skutki właściwe dla czynności procesowej i nie wpływał, poza ich sytuacją proceduralną, na sytuację prawną przedsiębiorstw będących adresatami tej decyzji, bez przeprowadzenia konkretnej analizy tej decyzji.

44

Z powyższego wynika, że niniejsza część jedynego zarzutu jest dopuszczalna.

45

Co do istoty w pkt 27 i 28 odwołania Amazona wyraźnie wskazano, że Amazon podnosi, iż w niniejszej sprawie Sąd naruszył art. 263 TFUE, ograniczając się do formalnego przedstawienia spornej decyzji bez przeprowadzenia analizy merytorycznej, która pozwoliłaby stwierdzić, że decyzja ta nie ogranicza się do wszczęcia postępowania w celu przyjęcia decyzji na podstawie przepisów rozdziału III rozporządzenia nr 1/2003, zgodnie z art. 2 ust. 1 rozporządzenia nr 773/2004, lecz wywołuje odrębny skutek prawny, ponieważ kończy ochronę przewidzianą w art. 11 ust. 6 rozporządzenia nr 1/2003.

46

Argumentacja ta opiera się na założeniu, że Amazon miał podstawy, by powoływać się na ochronę przewidzianą w tym przepisie. Tymczasem z analizy części drugiej jedynego zarzutu wynika, że takie założenie jest błędne.

47

W konsekwencji część pierwszą jedynego zarzutu, która opiera się w całości na tym błędnym założeniu, należy oddalić jako bezzasadną.

48

W części trzeciej jedynego zarzutu Amazona, dotyczącej pkt 32–50 zaskarżonego postanowienia, Amazon podnosi, że postanowienie to opiera się na „błędnych i bezskutecznych wnioskach pomocniczych”. Przede wszystkim Sąd niesłusznie odniósł się w swoim uzasadnieniu do argumentów Amazona dotyczących tego, że spółka ta mogłaby być zmuszona do obrony przed dwoma odrębnymi organami ochrony konkurencji, ponieważ Sąd nie uwzględnił naruszenia praw Amazona. Następnie tymczasowy charakter spornej decyzji jest pozbawiony znaczenia dla niniejszej skargi. Wreszcie błędem jest utożsamianie skargi z wnioskiem o wszczęcie przez Komisję postępowania na rynku włoskim.

49

Komisja odpiera tę argumentację.

50

W tym względzie należy zauważyć, że skoro dwie pierwsze części jedynego zarzutu zostały oddalone, wniosku Sądu, zgodnie z którym skarga Amazona była niedopuszczalna, nie może podważyć trzecia część tego zarzutu, w której Amazon ogranicza się do zakwestionowania „wniosków pomocniczych” Sądu w zakresie, w jakim są one błędne i bezskuteczne, w związku z czym część trzecią tego zarzutu należy oddalić jako bezskuteczną.

51

W świetle powyższych rozważań należy oddalić jedyny zarzut w odniesieniu do każdej z jego części, a tym samym odwołanie w całości.

52

Zgodnie z art. 184 § 2 regulaminu postępowania przed Trybunałem jeżeli odwołanie jest bezzasadne, Trybunał rozstrzyga o kosztach. Artykuł 138 § 1 tego regulaminu, mający zastosowanie do postępowania odwoławczego na podstawie jego art. 184 § 1, stanowi, że kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę.

53

Ponieważ Komisja wniosła o obciążenie Amazona kosztami postępowania, a odwołanie Amazona podlega oddaleniu, należy obciążyć Amazona kosztami postępowania.

54

Zgodnie z art. 140 § 3 regulaminu postępowania, mającym zastosowanie do postępowania odwoławczego na podstawie art. 184 § 1 tego regulaminu, Trybunał może postanowić, że interwenient niewymieniony w art. 140 §§ 1 i 2 regulaminu postępowania pokryje własne koszty. W niniejszej sprawie należy orzec, że AGCM pokryje własne koszty związane z odwołaniem.

Z powyższych względów Trybunał (siódma izba) orzeka, co następuje: