–

w imieniu E – A. Durmus i E. Köse, advocaten,

–

w imieniu C – A. Agayev i Š. Petković, advocaten,

–

w imieniu S – N. van Bremen, advocaat,

–

w imieniu rządu niderlandzkiego – M.K. Bulterman i A. Hanje, w charakterze pełnomocników,

–

w imieniu rządu duńskiego – M. Brochner Jespersen, J. Farver Kronborg, V. Pasternak Jørgensen, M. Søndahl Wolff i Y. Thyregod Kollberg, w charakterze pełnomocników,

–

w imieniu rządu niemieckiego – J. Möller i R. Kanitz, w charakterze pełnomocników,

–

w imieniu Komisji Europejskiej – D. Martin i H. van Vliet, w charakterze pełnomocników,

1

Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczy wykładni art. 6, 7, 13 i 14 decyzji Rady Stowarzyszenia nr 1/80 z dnia 19 września 1980 r. w sprawie rozwoju stowarzyszenia między Europejską Wspólnotą Gospodarczą a Turcją (zwanej dalej „decyzją nr 1/80”).

2

Wniosek ten został złożony w ramach sporów pomiędzy, po pierwsze, Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (sekretarzem stanu ds. sprawiedliwości i bezpieczeństwa, Niderlandy) (zwanym dalej „sekretarzem stanu”) a S i, po drugie, odpowiednio E i C a sekretarzem stanu, dotyczących przyjęcia przez sekretarza stanu decyzji w sprawie cofnięcia prawa pobytu S, E i C (zwanych dalej łącznie „zainteresowanymi”) i wydalenia ich z terytorium Niderlandów.

3

Z art. 2 ust. 1 Układu ustanawiającego stowarzyszenie między Europejską Wspólnotą Gospodarczą a Turcją, podpisanego w dniu 12 września 1963 r. w Ankarze przez Republikę Turcji z jednej strony i przez państwa członkowskie EWG oraz Wspólnotę z drugiej strony, zawartego, zatwierdzonego i ratyfikowanego w imieniu tej ostatniej decyzją Rady 64/732/EWG z dnia 23 grudnia 1963 r. (Dz.U. 1964, 217, s. 3685, zwanego dalej „układem stowarzyszeniowym”), wynika, że układ ten ma na celu promowanie stałego i zrównoważonego wzmacniania więzi handlowych i gospodarczych między stronami, przy pełnym uwzględnieniu konieczności zapewnienia przyspieszonego rozwoju gospodarki Republiki Turcji oraz podniesienia poziomu zatrudnienia i warunków życia narodu tureckiego.

4

W tym celu układ stowarzyszeniowy obejmuje okres przygotowawczy, pozwalający Republice Turcji na wzmocnienie z pomocą Wspólnoty jej gospodarki (art. 3 układu), okres przejściowy, podczas którego umawiające się strony zapewniają stopniowe ustanowienie unii celnej i zbliżenie ich polityk gospodarczych (art. 4 układu), oraz okres końcowy, opierający się na unii celnej i skutkujący wzmocnieniem koordynacji polityk gospodarczych umawiających się stron (art. 5 układu).

5

Artykuł 6 układu stowarzyszeniowego stanowi:

„Aby zapewnić zastosowanie i stopniowy rozwój stowarzyszenia, umawiające się strony zbierają się w radzie stowarzyszenia, która działa w granicach uprawnień przyznanych jej przez układ [stowarzyszeniowy]” [tłumaczenie nieoficjalne].

6

Protokół dodatkowy podpisany w dniu 23 listopada 1970 r. w Brukseli oraz zawarty, zatwierdzony i ratyfikowany w imieniu Wspólnoty rozporządzeniem Rady (EWG) nr 2760/72 z dnia 19 grudnia 1972 r. (Dz.U. 1972, L 293, s. 1, zwany dalej „protokołem dodatkowym”), który zgodnie z jego art. 62 stanowi integralną część układu stowarzyszeniowego, określa zgodnie z jego art. 1 warunki, środki i etapy realizacji okresu przejściowego określonego w art. 4 tego układu.

7

Protokół dodatkowy zawiera tytuł II, zatytułowany „Przepływ osób i usług”, którego rozdział I dotyczy „[p]racowni[ków]”, a rozdział II jest zatytułowany „Prawo [swoboda] przedsiębiorczości, usługi i transport” [tłumaczenie nieoficjalne, podobnie jak wszystkie cytaty z tego protokołu poniżej].

8

Artykuł 59 tego protokołu stanowi:

„W dziedzinach objętych niniejszym protokołem [Republika] Turcj[i] nie będzie traktowana w sposób bardziej korzystny niż sposób, w jaki państwa członkowskie traktują się wzajemnie na mocy traktatu [WE]”.

9

Rozdział II decyzji nr 1/80, zatytułowany „Przepisy o charakterze socjalnym”, zawiera sekcję 1, zatytułowaną „Kwestie dotyczące zatrudnienia i swobodnego przepływu pracowników”, w której zawarto art. 6–16 tej decyzji [tłumaczenie nieoficjalne, podobnie jak wszystkie cytaty z tej decyzji poniżej].

10

Artykuł 6 wspomnianej decyzji stanowi:

„1.   Pracownik turecki legalnie zatrudniony na rynku pracy państwa członkowskiego ma w tym państwie członkowskim, z zastrzeżeniem postanowień art. 7 dotyczącego dostępu członków jego rodziny do zatrudnienia, prawo:

[…]

3.   Zasady stosowania ust. 1 i 2 są ustanawiane w przepisach krajowych”.

11

Artykuł 7 tej decyzji stanowi:

„Członkowie rodziny pracownika tureckiego zatrudnionego legalnie na rynku pracy państwa członkowskiego, którzy uzyskali zgodę na dołączenie do niego:

Dzieci pracowników tureckich, które ukończyły kształcenie zawodowe w państwie przyjmującym, niezależnie od okresu zamieszkiwania w tym państwie członkowskim, jednakże pod warunkiem legalnego zatrudnienia jednego z rodziców w tym państwie przez okres co najmniej trzech lat, mają prawo przyjąć w tym państwie członkowskim dowolną ofertę pracy”.

12

Artykuł 13 decyzji nr 1/80 stanowi:

„Państwa członkowskie Wspólnoty i [Republika] Turcj[i] nie mogą wprowadzać nowych ograniczeń w zakresie warunków dostępu do rynku pracy pracowników i członków ich rodzin, którzy przebywają i są zatrudnieni na ich terytoriach zgodnie z prawem”.

13

Artykuł 14 tej decyzji ma następujące brzmienie:

„1.   Przepisy niniejszej sekcji stosuje się z zastrzeżeniem ograniczeń uzasadnionych względami porządku, bezpieczeństwa i zdrowia publicznego.

2.   Przepisy te nie naruszają praw i obowiązków wynikających z przepisów prawa krajowego lub umów dwustronnych zawartych między [Republiką] Turcj[i] a państwami członkowskimi Wspólnoty w zakresie, w jakim przewidziano w nich korzystniejszy system dla ich obywateli”.

14

Zgodnie z art. 16 wspomnianej decyzji przepisy sekcji 1 jej rozdziału II mają zastosowanie od dnia 1 grudnia 1980 r.

15

Artykuł 12 dyrektywy Rady 2003/109/WE z dnia 25 listopada 2003 r. dotyczącej statusu obywateli państw trzecich będących rezydentami długoterminowymi (Dz.U. 2004, L 16, s. 44), zatytułowany „Ochrona przed wydaleniem”, stanowi:

„1.   Państwa członkowskie mogą podjąć decyzję o wydaleniu rezydenta długoterminowego wyłącznie, jeżeli osoba ta stanowi faktyczne i wystarczająco poważne zagrożenie dla porządku publicznego lub bezpieczeństwa publicznego.

2.   Decyzja określona w ust. 1 nie może być oparta na względach ekonomicznych.

3.   Przed podjęciem decyzji o wydaleniu rezydenta długoterminowego państwa członkowskie biorą pod uwagę następujące czynniki:

[…]”.

16

Artykuł 22 Wet tot algehele herziening van de Vreemdelingenwet (Vreemdelingenwet 2000) (ustawy o cudzoziemcach z 2000 r.) z dnia 23 listopada 2000 r. (Stb. 2000, nr 495), w brzmieniu mającym zastosowanie w postępowaniach głównych (zwanej dalej „ustawą o cudzoziemcach”), stanowi:

„[…]

2.   Zezwolenie na pobyt na czas nieokreślony, o którym mowa w art. 20, może być cofnięte, gdy:

[…]

3.   Przepisy dookreślające przyczyny, o których mowa w ust. 2, mogą zostać ustanowione w przepisach wykonawczych lub na ich podstawie”.

17

Artykuł 3.86 Besluit tot uitvoering van de Vreemdelingenwet 2000 (Vreemdelingenbesluit 2000) (dekretu dotyczącego cudzoziemców z 2000 r.) z dnia 23 listopada 2000 r. (Stb. 2000, nr 497), w brzmieniu mającym zastosowanie do dnia 1 lipca 2012 r. (zwanego dalej „dekretem dotyczącym cudzoziemców”), miał następujące brzmienie:

„[…]

4.   Wniosek [o przedłużenie okresu zezwolenia na pobyt na czas określony] może również być oddalony na podstawie art. 18 ust. 1 lit. e) ustawy [o cudzoziemcach], gdy cudzoziemiec został skazany prawomocnym orzeczeniem sądu za popełnienie co najmniej pięciu przestępstw lub, w wypadku pobytu przez okres krótszy niż dwa lata, za popełnienie co najmniej trzech przestępstw na karę pozbawienia wolności lub zatrzymania nieletniego, karę wykonywania pracy [w celach społecznych] lub środek wskazany w art. 37a, w art. 38m lub w art. 77h ust. 4 lit. a) lub b) kodeksu karnego, lub na mocy ostatecznej decyzji o nałożeniu kary wydanej przez prokuraturę (»strafbeschikking«), na karę wykonywania pracy [w celach społecznych] lub karę równoważną za granicą tej karze lub temu środkowi, a całkowity okres części tych kar lub środków podlegający bezwarunkowemu wykonaniu jest co najmniej równy okresowi wskazanemu w ust. 5.

5.   Okres wskazany w ust. 4 wynosi:

[…]

[gdy okres pobytu wyniósł] co najmniej 15 lat, lecz mniej niż 20 lat: 14 miesięcy.

[…]

11.   W drodze odstępstwa od poprzednich ustępów wniosek [o przedłużenie okresu zezwolenia na pobyt na czas określony] nie jest oddalany:

[…]

[…]”.

18

Artykuł 3.98 tego dekretu stanowi:

„1.   Na mocy art. 22 ust. 2 lit. c) ustawy [o cudzoziemcach] zezwolenie na pobyt na czas nieokreślony może być cofnięte, gdy dany cudzoziemiec został skazany prawomocnym orzeczeniem sądu za popełnienie przestępstwa podlegającego karze pozbawienia wolności w wymiarze trzech lat lub wyższym, karze pozbawienia wolności, karze wykonywania pracy [w celach społecznych] lub środkowi wskazanemu w art. 37a kodeksu karnego lub karze równoważnej za granicą takiej karze lub środkowi, a całkowity okres tych kar lub środków jest co najmniej równy okresowi wskazanemu w art. 3.86 ust. 2, 3 lub 5.

2.   Artykuły 3.86 i 3.87 stosuje się odpowiednio”.

19

Artykuł 8.7 wspomnianego dekretu ma następujące brzmienie:

„1.   Niniejszy ustęp stosuje się do cudzoziemców mających obywatelstwo państwa będącego stroną traktatu UE lub Porozumienia o Europejskim Obszarze Gospodarczym, lub Konfederacji Szwajcarskiej, wjeżdżających do Niderlandów lub przebywających w Niderlandach.

[…]”.

20

Artykuł 8.22 tego dekretu stanowi:

„1.   Minister może odmówić legalnego pobytu lub nakazać jego zakończenie ze względów porządku publicznego lub bezpieczeństwa publicznego, gdy indywidualne zachowanie danego cudzoziemca stanowi faktyczne, aktualne i wystarczająco poważne zagrożenie dla jednego z podstawowych interesów społeczeństwa. Przed przyjęciem decyzji minister uwzględnia okres pobytu zainteresowanego w Niderlandach, jego wiek, stan zdrowia, sytuację rodzinną i ekonomiczną, integrację społeczną i kulturalną w Niderlandach oraz stopień jego więzi z państwem pochodzenia.

[…]

3.   Z wyjątkiem gdy wymagają tego nadrzędne względy bezpieczeństwa publicznego, nie nakazuje się zakończenia legalnego pobytu, gdy cudzoziemiec:

[…]”.

21

Artykuł I Besluit houdende wijziging van het Vreemdelingenbesluit 2000 in verband met aanscherping van de glijdende schaal (dekretu zmieniającego dekret dotyczący cudzoziemców w celu wzmocnienia skali ruchomej) z dnia 26 marca 2012 r. (Stb. 2012, nr 158), w brzmieniu mającym zastosowanie w postępowaniach głównych (zwanego dalej „dekretem z dnia 26 marca 2012 r.”), zmienił dekret dotyczący cudzoziemców w podany niżej sposób.

22

Brzmienie art. 3.86 ust. 5 dekretu dotyczącego cudzoziemców zostało zastąpione następującym tekstem:

„Okres wskazany w ust. 4 wynosi: […]

[gdy okres pobytu osiągnął] co najmniej 15 lat: 14 miesięcy”.

23

Brzmienie art. 3.86 ust. 11 dekretu dotyczącego cudzoziemców, który w następstwie zmiany numeracji stał się ust. 10 tego artykułu, zostało zastąpione następującym tekstem:

„W drodze odstępstwa od poprzednich ustępów wniosek nie jest oddalany, gdy okres pobytu wynosi dziesięć lat, chyba że popełniono:

24

Artykuł II dekretu z dnia 26 marca 2012 r. stanowi:

„Niniejszy dekret nie ma zastosowania do cudzoziemca, którego pobyt nie mógł być przerwany zgodnie z prawem obowiązującym przed wejściem w życie niniejszego dekretu”.

25

Paragraf B10/2.3 Vreemdelingencirculaire 2000 (okólnika o cudzoziemcach z 2000 r.), w brzmieniu mającym zastosowanie w postępowaniach głównych, stanowi:

„[…]

Porządek publiczny i bezpieczeństwo publiczne

Zgodnie z art. 8.22 ust. 1 dekretu dotyczącego cudzoziemców [właściwy organ] odmawia legalnego pobytu lub nakazuje jego zakończenie, gdy indywidualne zachowanie obywatela Unii lub członka jego rodziny stanowi aktualne, faktyczne i poważne zagrożenie dla jednego z podstawowych interesów społeczeństwa, chyba że zastosowanie w drodze analogii art. 3.77 lub 3.86 dekretu dotyczącego cudzoziemców nie skutkuje zakończeniem pobytu.

[…]”.

26

Paragraf B12/2.8 tego okólnika, w brzmieniu mającym zastosowanie w postępowaniach głównych, stanowi:

„[Właściwy organ] cofa zezwolenie na pobyt na czas nieokreślony, gdy zaistnieje okoliczność wskazana w art. 22 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach, a w art. 3.97 i 3.98 dekretu dotyczącego cudzoziemców nie ustanowiono odstępstwa”.

27

S, będący obywatelem tureckim, przebywa legalnie w Niderlandach od dnia 15 lutego 1983 r. i posiada zezwolenie na pobyt na czas nieokreślony od dnia 9 marca 1992 r.

28

Decyzją z dnia 5 października 2017 r. sekretarz stanu, na podstawie art. 3.98 dekretu dotyczącego cudzoziemców, a także art. 3.86 tego dekretu, zmienionego dekretem z dnia 26 marca 2012 r. (zwanych dalej „wzmocnioną skalą ruchomą”), cofnął S zezwolenie na pobyt, nakazał mu natychmiastowe opuszczenie terytorium niderlandzkiego i orzekł wobec niego zakaz wjazdu na to terytorium.

29

Decyzję tę uzasadniono okolicznością, że od listopada 1994 r. S został skazany 39 razy za przestępstwa podlegające karze pozbawienia wolności w wymiarze trzech lat lub wyższym i że całkowity okres wymierzonych mu kar bezwarunkowego pozbawienia wolności, a mianowicie 66 miesięcy, w stosunku do okresu jego legalnego pobytu w Niderlandach, spełnia wymogi wzmocnionej skali ruchomej. Wspomniana decyzja została również uzasadniona okolicznością, że indywidualne zachowanie S stanowi faktyczne, aktualne i wystarczająco poważne zagrożenie dla jednego z podstawowych interesów społeczeństwa, ponieważ, po pierwsze, popełnił on poważne przestępstwa, w szczególności rozbój, włamanie i wprowadzanie do obrotu środków odurzających, i po drugie, ryzyko recydywy zainteresowanego jest wysokie ze względu na to, iż S nadal popełniał przestępstwa po umieszczeniu go przez okres dwóch lat w specjalnym ośrodku dla wielokrotnych recydywistów.

30

Decyzją z dnia 27 marca 2018 r. sekretarz stanu oddalił jako bezzasadne zażalenie wniesione przez S na decyzję z dnia 5 października 2017 r.

31

Rozpatrując skargę wniesioną przez S na tę decyzję, rechtbank Den Haag (sąd pierwszej instancji w Hadze, Niderlandy), z siedzibą w Rotterdamie (Niderlandy), wyrokiem z dnia 18 października 2018 r. uchylił decyzję z dnia 27 marca 2018 r. i decyzję z dnia 5 października 2017 r. ze względu na to, że wzmocniona skala ruchoma stanowi „nowe ograniczenie” w rozumieniu art. 13 decyzji nr 1/80.

32

Sekretarz stanu wniósł apelację od tego wyroku przed Raad van State (radę stanu, Niderlandy), sąd odsyłający, podnosząc w szczególności, że brak zastosowania tego ustawodawstwa krajowego w stosunku do S stwarzałby dla S sytuację korzystniejszą niż sytuacja obywateli Unii, co byłoby niezgodne z art. 59 protokołu dodatkowego.

33

C, będący obywatelem tureckim, przebywa legalnie w Niderlandach od dnia 3 maja 1976 r. i posiada zezwolenie na pobyt na czas nieokreślony od dnia 25 marca 1983 r.

34

Decyzją z dnia 22 kwietnia 2018 r. sekretarz stanu na podstawie wzmocnionej skali ruchomej cofnął C zezwolenie na pobyt, nakazał mu natychmiastowe opuszczenie terytorium niderlandzkiego i orzekł wobec niego zakaz wjazdu na to terytorium. Decyzję tę uzasadniono okolicznością, że od 1988 r. C został skazany 22 razy, w szczególności po 2012 r., za przestępstwa włamania, agresji i wprowadzania do obrotu twardych środków odurzających i że całkowity okres wymierzonych mu kar bezwarunkowego pozbawienia wolności, a mianowicie 56 miesięcy, w stosunku do okresu jego legalnego pobytu w Niderlandach, spełnia wymogi wzmocnionej skali ruchomej. Sekretarz stanu stwierdził również, iż okoliczność, że między dniem 1 września 1990 r. a dniem 31 grudnia 2000 r. C molestował seksualnie swoją małoletnią córkę, wzmacnia ocenę, zgodnie z którą indywidualne zachowanie zainteresowanego stanowi faktyczne, aktualne i wystarczająco poważne zagrożenie dla jednego z podstawowych interesów społeczeństwa.

35

Decyzją z dnia 3 października 2018 r. sekretarz stanu oddalił jako bezzasadne zażalenie wniesione przez C na tę decyzję.

36

Wyrokiem z dnia 24 lipca 2019 r. rechtbank Den Haag (sąd pierwszej instancji w Hadze), z siedzibą w Middelburgu (Niderlandy), uznał za bezzasadną skargę złożoną przez C na decyzję z dnia 3 października 2018 r. Sąd ten orzekł, że art. 14 decyzji nr 1/80 ma zastosowanie, ponieważ indywidualne zachowanie C stanowi faktyczne, aktualne i wystarczająco poważne zagrożenie dla jednego z podstawowych interesów społeczeństwa, i że w tym wypadku C nie może powołać się na art. 13 tej ostatniej decyzji.

37

C wniósł apelację od tego wyroku przed sąd odsyłający, podnosząc, że jego indywidualne zachowanie nie stanowi aktualnego zagrożenia dla jednego z podstawowych interesów społeczeństwa i że art. 13 decyzji nr 1/80 ma zastosowanie w niniejszym wypadku.

38

E, będący obywatelem tureckim, przebywa legalnie w Niderlandach od 1981 r. i posiada zezwolenie na pobyt na czas nieokreślony od dnia 16 marca 1995 r.

39

Decyzją z dnia 30 maja 2018 r. sekretarz stanu na podstawie wzmocnionej skali ruchomej cofnął E zezwolenie na pobyt, nakazał mu natychmiastowe opuszczenie terytorium niderlandzkiego i orzekł wobec niego zakaz wjazdu na to terytorium. Decyzję tę uzasadniono okolicznością, że od 1990 r. E był skazany 13 razy, w tym po 2012 r., i że całkowity okres wymierzonych mu kar bezwarunkowego pozbawienia wolności, a mianowicie 25 miesięcy, w stosunku do okresu jego legalnego pobytu na wspomnianym terytorium, spełnia wymogi wzmocnionej skali ruchomej. Ponadto sekretarz stanu stwierdził, że indywidualne zachowanie E stanowi faktyczne, aktualne i wystarczająco poważne zagrożenie dla jednego z podstawowych interesów społeczeństwa.

40

Decyzją z dnia 24 września 2018 r. zażalenie wniesione przez E na decyzję z dnia 30 maja 2018 r. zostało oddalone jako bezzasadne.

41

Wyrokiem z dnia 2 maja 2019 r. rechtbank Den Haag (sąd pierwszej instancji w Hadze), z siedzibą w Amsterdamie (Niderlandy), uznał za bezzasadną skargę złożoną przez E na decyzję z dnia 24 września 2018 r., stwierdzając, po pierwsze, że nawet jeśli wzmocniona skala ruchoma stanowi „nowe ograniczenie” w rozumieniu art. 13 decyzji nr 1/80, zakres stosowania tego przepisu jest ograniczony przez art. 14 decyzji nr 1/80, i po drugie, że niezgodne z art. 59 protokołu dodatkowego byłoby niestosowanie do E tego ustawodawstwa krajowego, ponieważ stworzyłoby to dla niego sytuację korzystniejszą od sytuacji, w jakiej znajdują się obywatele Unii.

42

E wniósł apelację od tego wyroku przed sąd odsyłający, podnosząc, że stosowanie wzmocnionej skali ruchomej jest niezgodne z art. 13 decyzji nr 1/80 i że nie byłyby on w sytuacji korzystniejszej od sytuacji, w jakiej znajduje się obywatel Unii, gdyby nie zastosowano do niego wspomnianego ustawodawstwa krajowego.

43

Sąd odsyłający, rozpatrując apelacje wniesione od wyroków wydanych w pierwszej instancji w odniesieniu do S, C i E, stwierdził, że dla celów rozstrzygnięcia sporów w postępowaniach głównych, niezbędne jest dokonanie wykładni art. 13 i 14 decyzji nr 1/80.

44

Sąd ten nie wyklucza, że rozpatrywane ustawodawstwo krajowe, a mianowicie dekret z dnia 26 marca 2012 r. przewidujący wzmocnioną skalę ruchomą, można uznać za „nowe ograniczenie” w rozumieniu art. 13 decyzji nr 1/80, ponieważ – odmiennie niż ustawodawstwo krajowe mające zastosowanie przed wejściem w życie tego dekretu – nie zawiera ono już zakazu cofnięcia zezwolenia na pobyt cudzoziemców przebywających legalnie na terytorium niderlandzkim od co najmniej 20 lat i utrudnia zatem korzystanie przez obywateli tureckich z ich prawa do swobodnego przepływu na tym terytorium.

45

Niemniej wspomniany sąd dąży do ustalenia, czy obywatel turecki, który podobnie jak zainteresowani korzysta z prawa pobytu odpowiadającego prawom wywodzonym z art. 6 decyzji nr 1/80, co się tyczy C, lub art. 7 decyzji nr 1/80, co się tyczy S i E, może powołać się na art. 13 tej decyzji, aby uniemożliwić zastosowanie w stosunku do niego takiego ustawodawstwa krajowego, ponieważ zdaniem sądu odsyłającego w orzecznictwie Trybunału nie udzielono jasnej odpowiedzi w tym względzie.

46

Sąd odsyłający stwierdził, że indywidualne zachowanie zainteresowanych stanowi faktyczne, aktualne i wystarczająco poważne zagrożenie dla jednego z podstawowych interesów społeczeństwa. Z orzecznictwa Trybunału, w szczególności z wyroków z dnia 18 lipca 2007 r., Derin (C‑325/05, EU:C:2007:442, pkt 74), i z dnia 8 grudnia 2011 r., Ziebell (C‑371/08, EU:C:2011:809, pkt 82), wynika, że na podstawie oceny indywidualnego zachowania zapewniającej przestrzeganie zasady proporcjonalności i praw podstawowych danego obywatela tureckiego państwo członkowskie może na mocy art. 14 decyzji nr 1/80 cofnąć mu prawa przyznane na mocy art. 6 i 7 tej decyzji, jeśli stanowi on takie zagrożenie. Ponadto z brzmienia art. 14 wspomnianej decyzji wynika, że art. 13 tej decyzji ma zastosowanie z zastrzeżeniem ograniczeń uzasadnionych w szczególności względami porządku publicznego.

47

Sąd odsyłający podkreśla, że w niniejszym wypadku z przedstawienia uzasadnienia dekretu z dnia 26 marca 2012 r. wynika, że przyjęcie rozpatrywanego ustawodawstwa krajowego jest uzasadnione zmianą sposobu postrzegania ochrony porządku publicznego w społeczeństwie niderlandzkim. W tym względzie wychodzi on z założenia, że indywidualne zachowanie S, C i E stanowi faktyczne, aktualne i wystarczająco poważne zagrożenie dla jednego z interesów społeczeństwa, w związku z czym można co do zasady nakazać zakończenie ich prawa pobytu zgodnie z art. 14 decyzji nr 1/80. Niemniej sąd ten dąży do ustalenia, czy art. 13 decyzji nr 1/80 ma zastosowanie, gdy cudzoziemiec wywodzi już prawa z art. 6 lub 7 tej decyzji, i – na wypadek udzielenia odpowiedzi twierdzącej – w jaki sposób stosuje się art. 13 w związku z art. 14 wspomnianej decyzji.

48

W tych okolicznościach Raad van State (rada stanu) postanowiła zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującymi pytaniami prejudycjalnymi:

49

Poprzez pytanie pierwsze sąd odsyłający dąży do ustalenia, czy art. 13 decyzji nr 1/80 należy interpretować w ten sposób, że obywatele tureccy, którym przysługują prawa wskazane w art. 6 lub 7 tej decyzji, mogą powołać się na ten art. 13.

50

W tym względzie z brzmienia art. 13 decyzji nr 1/80 wynika, że w przepisie tym ustanowiono klauzulę standstill zakazującą państwom członkowskim ustanawiania nowych ograniczeń dotyczących warunków dostępu do zatrudnienia pracowników tureckich i członków ich rodzin, którzy przebywają i są zatrudnieni na ich terytoriach zgodnie z prawem.

51

Jak wynika z utrwalonego orzecznictwa, ta klauzula standstill ma skutek bezpośredni (wyrok z dnia 21 października 2003 r., Abatay i in., C‑317/01 i C‑369/01, EU:C:2003:572, pkt 58 i przytoczone tam orzecznictwo) i winna mieć zastosowanie do obywateli tureckich, którym nie przysługują jeszcze prawa w zakresie zatrudnienia i związane z nimi prawa w zakresie pobytu na mocy art. 6 ust. 1 tej decyzji (wyrok z dnia 29 kwietnia 2010 r., Komisja/Niderlandy, C‑92/07, EU:C:2010:228, pkt 45 i przytoczone tam orzecznictwo). Wspomniana klauzula standstill ma swoją rację bytu w okoliczności, że państwa członkowskie zachowały uprawnienie do zezwolenia obywatelom tureckim na dostęp do ich terytorium i do podjęcia tam pierwszego zatrudnienia, i ma na celu zapewnienie, by organy krajowe powstrzymały się od przyjmowania przepisów mogących podważyć osiągnięcie celu decyzji nr 1/80 związanego z ustanowieniem swobodnego przepływu pracowników, nawet jeśli, na pierwszym etapie, w perspektywie stopniowego wdrożenia tej podstawowej swobody, uprzednio istniejące ograniczenia krajowe w dziedzinie dostępu do zatrudnienia mogą być utrzymane (zob. podobnie wyrok z dnia 21 października 2003 r., Abatay i in., C‑317/01 i C‑369/01, EU:C:2003:572, pkt 80, 81).

52

Niemniej z utrwalonego orzecznictwa wynika również, że ta klauzula standstill zakazuje w sposób generalny wprowadzania jakiegokolwiek nowego środka krajowego, którego celem lub skutkiem byłoby poddanie korzystania przez obywatela tureckiego ze swobody przepływu pracowników na terytorium krajowym wymogom bardziej restrykcyjnym niż te, które obowiązywały w chwili wejścia w życie decyzji nr 1/80 w stosunku do danego państwa członkowskiego (wyroki: z dnia 29 marca 2017 r., Tekdemir, C‑652/15, EU:C:2017:239, pkt 25; a także z dnia 2 września 2021 r., Udlændingenævnet, C‑379/20, EU:C:2021:660, pkt 19 i przytoczone tam orzecznictwo).

53

Taka szeroka wykładnia zakresu stosowania rozpatrywanej klauzuli standstill jest uzasadniona w świetle celu decyzji nr 1/80 polegającego na ustanowieniu swobodnego przepływu pracowników. Zarówno nowe ograniczenie zaostrzające przesłanki dostępu do pierwszej działalności zawodowej pracownika tureckiego lub członków jego rodziny, jak i ograniczenie, które – gdy ten pracownik lub członkowie jego rodziny korzystają z praw w dziedzinie zatrudnienia na mocy art. 6 lub 7 tej decyzji – ogranicza jego dostęp do zatrudnienia gwarantowanego przez te prawa, są sprzeczne z celem wspomnianej decyzji związanym z realizacją swobodnego przepływu tych pracowników.

54

Prawdą jest, jak wskazał sąd odsyłający, iż Trybunał stwierdził w pkt 81 wyroku z dnia 21 października 2003 r., Abatay i in. (C‑317/01 i C‑369/01, EU:C:2003:572), że obywatel turecki wykonujący już legalną pracę w państwie członkowskim nie ma dalszej potrzeby ochrony na mocy klauzuli standstill dotyczącej dostępu do zatrudnienia, ponieważ taki dostęp miał już właśnie miejsce i zainteresowany korzysta w dalszym toku swojej kariery zawodowej w przyjmującym państwie członkowskim z praw przyznanych mu wyraźnie w art. 6 wspomnianej decyzji.

55

Niemniej powyższe stwierdzenie nie skutkuje wyłączeniem możności stosowania tej klauzuli standstill w takiej sytuacji. Nawet jeśli obywatel turecki i członkowie jego rodziny objęci, odpowiednio, zakresem stosowania art. 6 i 7 decyzji nr 1/80 mogą powołać się na prawa, jakie wywodzą z tych przepisów, aby sprzeciwić się ograniczeniom wykonywania przez nich prawa do swobodnego przepływu – ponadto bez konieczności wykazania, że te ograniczenia są nowe i w konsekwencji niezgodne ze wspomnianą klauzulą standstill – te dwa przypadki mogą jednak zaistnieć równocześnie.

56

Trybunał uściślił zresztą w pkt 84 wyroku z dnia 21 października 2003 r., Abatay i in. (C‑317/01 i C‑369/01, EU:C:2003:572), że zakres stosowania art. 13 decyzji nr 1/80 nie jest ograniczony do obywateli tureckich już zintegrowanych z rynkiem pracy państwa członkowskiego. A zatem obywateli tych należy uznać za objętych zakresem stosowania tego przepisu.

57

W niniejszym wypadku z wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym wynika, że spory w postępowaniach głównych mają swoje źródło w cofnięciu przez właściwe organy niderlandzkie prawa pobytu zainteresowanych zgodnie z ustawodawstwem krajowym przyjętym ze względów porządku publicznego. To ustawodawstwo krajowe, wprowadzone po wejściu w życie decyzji nr 1/80 na terytorium niderlandzkim, upoważnia właściwe organy do cofnięcia prawa pobytu i wydalenia pracownika tureckiego przebywającego legalnie na tym terytorium od ponad 20 lat i korzystającego z tego względu z praw określonych w art. 6 ust. 1 tiret trzecie lub art. 7 akapit drugi tej decyzji, gdy stanowi on aktualne, faktyczne i wystarczająco poważne zagrożenie dla jednego z podstawowych interesów społeczeństwa.

58

W tym względzie z orzecznictwa wynika, że środki danego państwa członkowskiego mające na celu zdefiniowanie kryteriów zgodności z prawem sytuacji obywateli tureckich poprzez przyjęcie lub zmianę w szczególności przesłanek pobytu tych obywateli na terytorium danego państwa członkowskiego mogą stanowić nowe ograniczenia w rozumieniu art. 13 decyzji nr 1/80 (zob. podobnie wyrok z dnia 7 listopada 2013 r., Demir, C‑225/12, EU:C:2013:725, pkt 38, 39).

59

W konsekwencji ustawodawstwo krajowe umożliwiające cofnięcie praw pobytu zainteresowanych, jakie przysługują im na mocy art. 6 ust. 1 tiret trzecie i art. 7 akapit drugi decyzji nr 1/80, ogranicza ich prawo do swobodnego przepływu w porównaniu z prawem do swobodnego przepływu, z jakiego korzystali w chwili wejścia w życie tej decyzji, i stanowi zatem nowe ograniczenie w rozumieniu art. 13 tej decyzji.

60

W świetle powyższych rozważań na pytanie pierwsze należy udzielić odpowiedzi, że art. 13 decyzji nr 1/80 należy interpretować w ten sposób, że obywatele tureccy, którym przysługują prawa wskazane w art. 6 lub 7 tej decyzji, mogą powołać się na ten art. 13.

61

Poprzez pytania drugie i trzecie, które należy rozpatrzyć łącznie, sąd odsyłający dąży w istocie do ustalenia, czy art. 14 ust. 1 decyzji nr 1/80 należy interpretować w ten sposób, że obywatele tureccy mogą powołać się na art. 13 tej decyzji, aby sprzeciwić się zastosowaniu do nich „nowego ograniczenia” w rozumieniu tego przepisu, umożliwiającego właściwym organom krajowym państwa członkowskiego cofnięcie ich prawa pobytu, ponieważ stanowią oni zdaniem tych organów faktyczne, aktualne i wystarczająco poważne zagrożenie dla jednego z podstawowych interesów społeczeństwa. Na wypadek udzielenia odpowiedzi twierdzącej sąd odsyłający dąży do ustalenia, czy i na jakich warunkach takie ograniczenie może być uzasadnione zgodnie z art. 14 wspomnianej decyzji.

62

W tym względzie należy przypomnieć, że w art. 14 ust. 1 decyzji nr 1/80 przewidziano możliwość ustanowienia przez państwa członkowskie odstępstwa od stosowania przepisów tej decyzji przyznających określone prawa pracownikom tureckim.

63

Zgodnie z tym art. 14 stosowanie przepisów sekcji decyzji nr 1/80 dotyczącej zatrudnienia i swobodnego przepływu pracowników może bowiem stanowić przedmiot ograniczeń uzasadnionych względami porządku, bezpieczeństwa i zdrowia publicznego.

64

Z powyższego wynika, że środek niezgodny z przewidzianym w art. 13 decyzji nr 1/80 zakazem przyjmowania wszelkiego nowego środka wewnętrznego, mającego za przedmiot lub skutek uzależnienie wykonywania przez obywatela tureckiego prawa do swobodnego przepływu pracowników na terytorium krajowym od warunków bardziej restrykcyjnych od warunków mających zastosowanie w dniu wejścia w życie tej decyzji w odniesieniu do danego państwa członkowskiego, może być uzasadniony względami porządku publicznego wskazanymi w art. 14 ust. 1 wspomnianej decyzji (zob. podobnie wyrok z dnia 2 września 2021 r., Udlændingenævnet, C‑379/20, EU:C:2021:660, pkt 22, 23 i przytoczone tam orzecznictwo).

65

Ponadto należy wskazać, że obywatel turecki posiadający prawo pobytu w przyjmującym państwie członkowskim zgodnie z decyzją nr 1/80, na którego nałożono takie ograniczenie ze względów porządku publicznego, może je kwestionować przed sądami krajowymi, powołując się na zakaz przyjmowania „nowych ograniczeń” zawarty w art. 13 tej decyzji i błędne stosowanie art. 14 wspomnianej decyzji. Z utrwalonego orzecznictwa Trybunału wynika bowiem, że art. 13 decyzji nr 1/80 może być ważnie powoływany przed sądami państw członkowskich przez obywateli tureckich, do których ma on zastosowanie, w celu wyłączenia stosowania sprzecznych z nim norm prawa krajowego (wyrok z dnia 17 września 2009 r., Sahin, C‑242/06, EU:C:2009:554, pkt 62 i przytoczone tam orzecznictwo). Co więcej, Trybunał stwierdził, że obywatel turecki posiadający prawo pobytu w przyjmującym państwie członkowskim zgodnie z decyzją nr 1/80 może ważnie powołać się na art. 14 ust. 1 tej decyzji przed sądami krajowymi tego państwa członkowskiego w celu doprowadzenia do odstąpienia od stosowania środka krajowego sprzecznego z tym przepisem (zob. podobnie wyrok z dnia 8 grudnia 2011 r., Ziebell, C‑371/08, EU:C:2011:809, pkt 51).

66

Jednakże ze względu na to, że wyjątek przewidziany w art. 14 ust. 1 decyzji nr 1/80 stanowi odstępstwo od podstawowego prawa do swobodnego przepływu pracowników, należy go rozumieć ściśle, a państwa członkowskie nie mogą określać jego zakresu jednostronnie (zob. podobnie wyrok z dnia 8 grudnia 2011 r., Ziebell, C‑371/08, EU:C:2011:809, pkt 81).

67

W niniejszym wypadku sąd odsyłający dąży do ustalenia, na jakich warunkach nowy środek niezgodny z klauzulą standstill, taki jak środek krajowy rozpatrywany w postępowaniach głównych, może być uznany za uzasadniony wymogami dotyczącymi porządku publicznego. W szczególności dąży on do ustalenia, czy wzmocnienie skali ruchomej, przewidzianej w ramach tego środka krajowego ze względu na zmianę poglądów społecznych, uwzględnia w wystarczającym stopniu zawężającą wykładnię, jaką należy nadać pojęciu „porządku publicznego”, i czy jest ona objęta zakresem uznania danego państwa członkowskiego.

68

W tym kontekście należy przypomnieć, że o ile zasadniczo państwa członkowskie posiadają swobodę w określaniu – zgodnie z krajowymi potrzebami, które mogą być odmienne w różnych państwach i okresach – wymogów porządku publicznego, w szczególności jako uzasadnienie odstępstwa od zasady swobodnego przemieszczania się osób (zob. podobnie wyrok z dnia 22 maja 2012 r., I, C‑348/09, EU:C:2012:300, pkt 23), o tyle wykonywanie tego uprawnienia dyskrecjonalnego jest ograniczone pod kilkoma względami.

69

A zatem z pkt 66 niniejszego wyroku wynika, że wymogi porządku publicznego powinny być rozumiane ściśle.

70

Co więcej, z orzecznictwa wynika, że przyjęte przez państwa członkowskie środki objęte tymi wymogami i wskazane w art. 14 ust. 1 decyzji nr 1/80 muszą być właściwe do zagwarantowania osiągnięcia zamierzonego celu związanego z ochroną porządku publicznego i nie powinny wykraczać poza to, co jest konieczne do jego osiągnięcia (zob. podobnie wyrok z dnia 2 września 2021 r., Udlændingenævnet, C‑379/20, EU:C:2021:660, pkt 23 i przytoczone tam orzecznictwo).

71

Co się tyczy sytuacji obywatela tureckiego, który podobnie jak zainteresowani zamieszkuje od ponad dziesięciu lat w przyjmującym państwie członkowskim, Trybunał orzekł ponadto, że ramami odniesienia dla celów stosowania art. 14 ust. 1 decyzji nr 1/80 jest art. 12 dyrektywy 2003/109. Z tych ram odniesienia wynika w pierwszej kolejności, że zainteresowany rezydent długoterminowy może być wydalony jedynie wówczas, gdy stanowi faktyczne i wystarczająco poważne zagrożenie dla porządku publicznego lub bezpieczeństwa publicznego, w drugiej kolejności, że decyzja o wydaleniu nie może zostać podjęta ze względów ekonomicznych, i w trzeciej kolejności, że przed podjęciem takiej decyzji właściwe organy przyjmującego państwa członkowskiego mają obowiązek wzięcia pod uwagę okresu zamieszkiwania zainteresowanego na terytorium tego państwa, jego wieku, konsekwencji wydalenia dla zainteresowanego oraz członków jego rodziny, a także powiązań z państwem zamieszkania lub braku powiązań z krajem pochodzenia (zob. podobnie wyrok z dnia 8 grudnia 2011 r., Ziebell, C‑371/08, EU:C:2011:809, pkt 79, 80).

72

I tak Trybunał stwierdził, że środki uzasadnione względami porządku publicznego lub bezpieczeństwa publicznego można podejmować jedynie po dokonaniu w każdym konkretnym przypadku przez właściwe organy krajowe oceny – zapewniającej poszanowanie zarówno zasady proporcjonalności, jak i praw podstawowych zainteresowanego, a w szczególności prawa do poszanowania życia prywatnego i rodzinnego – czy indywidualne zachowanie danej osoby stanowi aktualne, faktyczne i wystarczająco poważne zagrożenie dla jednego z podstawowych interesów społeczeństwa (wyrok z dnia 8 grudnia 2011 r., Ziebell, C‑371/08, EU:C:2011:809, pkt 82).

73

Trybunał uściślił, że aby określić, czy to zagrożenie jest aktualne, należy uwzględnić okoliczności faktyczne, które miały miejsce po wydaniu ostatniej decyzji przez właściwe organy, a które mogą oznaczać ustanie lub znaczne zmniejszenie zagrożenia, jakie zachowanie zainteresowanego stwarza dla rozpatrywanego podstawowego interesu (zob. podobnie wyrok z dnia 8 grudnia 2011 r., Ziebell, C‑371/08, EU:C:2011:809, pkt 84).

74

W świetle powyższych rozważań należy stwierdzić, że w niniejszym wypadku wzmocnienie skali ruchomej przewidzianej w ramach środka krajowego rozpatrywanego w postępowaniach głównych ze względów związanych z porządkiem publicznym jest objęte zakresem uznania właściwych organów niderlandzkich, wskazanym w art. 14 ust. 1 decyzji nr 1/80. Ponadto odniesienie do zmiany poglądów społecznych prowadzącej do tego nowego ograniczenia i okoliczność, że to nowe ograniczenie służy celowi porządku publicznego, mogą przyczynić się do jego uzasadnienia.

75

Jednakże odniesienie do zmiany poglądów społecznych i uzasadnienie oparte na porządku publicznym nie wystarczają same w sobie do uzasadnienia środka krajowego rozpatrywanego w postępowaniach głównych, przyjętego na podstawie art. 14 ust. 1 decyzji nr 1/80. Środki te muszą bowiem również być właściwe do zagwarantowania osiągnięcia zamierzonego celu związanego z ochroną porządku publicznego i nie powinny wykraczać poza to, co jest konieczne do jego osiągnięcia – co powinien ocenić sąd odsyłający. W ramach tej oceny sąd ten powinien uwzględnić prawa przyznane w decyzji nr 1/80, a w szczególności prawa wskazane w art. 6, 7 i 13 tej decyzji. Ponadto sąd odsyłający powinien ocenić, czy w ramach tych środków przewidziano wstępną i indywidualną ocenę aktualnej sytuacji danego pracownika tureckiego, przestrzegającą zarówno zasady proporcjonalności, jak i praw podstawowych tego pracownika, jak wskazano to w pkt 71–73 niniejszego wyroku.

76

W niniejszym wypadku dla celów określenia, czy ustawodawstwo rozpatrywane w postępowaniach głównych zapewnia przestrzeganie tych wymogów, podane niżej okoliczności mogą – z zastrzeżeniem weryfikacji, jakie powinien przeprowadzić sąd odsyłający – stanowić okoliczności istotne. Po pierwsze, brak automatyzmu między wymierzeniem kary i cofnięciem prawa pobytu przyznanego danej osobie na mocy decyzji nr 1/80 i wydaleniem tej osoby z terytorium niderlandzkiego. Po drugie, okoliczność, że właściwe organy zamierzające przyjęcie takiej decyzji cofającej zezwolenie na pobyt powinny uwzględnić okres pobytu danej osoby w Niderlandach, jej wiek, stan zdrowia, sytuację rodzinną i ekonomiczną, integrację społeczną i kulturalną w tym państwie członkowskim oraz stopień jej więzi z państwem pochodzenia, a także powinny, in fine, zrównoważyć z jednej strony surowość kary wymierzonej danej osobie za popełnione przez nią przestępstwo, a z drugiej strony – okres pobytu tej osoby. Po trzecie, fakt, że organy te powinny dla celów przyjęcia takiej decyzji uwzględnić nie tylko okoliczność, że osoba ta popełniała w sposób powtarzalny przestępstwa przez szereg lat lub ich nie popełniała, lecz także inne okoliczności, takie jak fakt, że wspomniana osoba zmieniła swoje zachowanie w sposób pozytywny w następstwie jej skazania, w szczególności wyrażając skruchę, kończąc zażywanie środków odurzających, rozpoczynając kształcenie, czy też, przeciwnie, osoba ta podważa zaistnienie czynów, która których popełnienie została skazana, lub je relatywizuje.

77

W konsekwencji na pytania drugie i trzecie należy udzielić odpowiedzi, że art. 14 ust. 1 decyzji nr 1/80 należy interpretować w ten sposób, że obywatele tureccy, którzy zdaniem właściwych organów krajowych danego państwa członkowskiego stanowią faktyczne, aktualne i wystarczająco poważne zagrożenie dla jednego z interesów społeczeństwa, mogą powołać się na art. 13 tej decyzji, aby sprzeciwić się zastosowaniu do nich „nowego ograniczenia” w rozumieniu tego przepisu, umożliwiającego tym organom cofnięcie ich prawa pobytu ze względów porządku publicznego. Takie ograniczenie może być uzasadnione zgodnie z art. 14 wspomnianej decyzji pod warunkiem, że jest ono właściwe dla zagwarantowania realizacji zamierzonego celu związanego z ochroną porządku publicznego i nie wykracza poza to, co jest konieczne do osiągnięcia tego celu.

78

Dla stron w postępowaniach głównych niniejsze postępowanie ma charakter incydentalny, dotyczy bowiem kwestii podniesionej przed sądem odsyłającym, do niego zatem należy rozstrzygnięcie o kosztach. Koszty poniesione w związku z przedstawieniem uwag Trybunałowi, inne niż koszty stron w postępowaniach głównych, nie podlegają zwrotowi.

Z powyższych względów Trybunał (druga izba) orzeka, co następuje: