1.

„Sprawiedliwość powinna nie tylko być wymierzana, ale także wymierzana w sposób widoczny dla wszystkich”. Tę znaną angielską maksymę często przytacza się w odniesieniu do kwestii niezawisłości sędziowskiej, ponieważ u sedna tych kwestii leży zaufanie, jakie sądy powinny budzić w jednostkach w społeczeństwie demokratycznym ( 2 ).

2.

W 2019 r. sekcja ds. sędziów Consiliul Superior al Magistraturii (najwyższej rady sądownictwa, Rumunia, zwanej dalej „CSM”) zatwierdziła krajowe rozporządzenie reformujące procedurę awansu mającą zastosowanie do sędziów sądów niższej instancji w Rumunii (zwane dalej „zaskarżonym rozporządzeniem”) ( 3 ). Powodowie w postępowaniu głównym, Asociaţia „Forumul Judecătorilor din România” (stowarzyszenie „Forum sędziów Rumunii”, zwane dalej „Forum sędziów Rumunii”) i YN, wnoszą o stwierdzenie częściowej nieważności tej decyzji do Curtea de Apel Ploieşti (sądu apelacyjnego w Ploeszti, Rumunia), który jest sądem odsyłającym w niniejszej sprawie.

3.

Podnoszą oni, że reforma wprowadzona przez zaskarżone rozporządzenie jest problematyczna w zakresie, w jakim według nich procedura awansu sędziów sądów krajowych niższej instancji jest przeprowadzana przez prezesów i członków sądów apelacyjnych, w których mają być obsadzone stanowiska, i opiera się na subiektywnych i uznaniowych kryteriach, a nie na obiektywnej ocenie kandydatów biorących udział w tej procedurze dokonywanej jedynie, jak miało to miejsce przed przyjęciem zaskarżonego rozporządzenia, na podstawie wyników egzaminu pisemnego.

4.

Poprzez rozpatrywany tu wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym sąd odsyłający zwraca się o ustalenie, czy tego rodzaju reforma jest zgodna z zasadą niezawisłości sędziowskiej, która zdaniem tego sądu wynika z art. 47 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej (zwanej dalej „kartą praw podstawowych”) (prawo podstawowe do dostępu do bezstronnego sądu) i art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE (prawo do skutecznej ochrony sądowej), a także z wartości państwa prawnego w rozumieniu art. 2 TUE.

5.

Podsumowując, z powodów, które przedstawię poniżej, jestem zdania, że zmiany legislacyjne, takie jak te wprowadzone przez zaskarżone rozporządzenie, nie naruszają zasady niezawisłości sędziowskiej.

6.

Zgodnie z art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE „[p]aństwa członkowskie ustanawiają środki niezbędne do zapewnienia skutecznej ochrony prawnej w dziedzinach objętych prawem Unii”.

7.

Artykuł 47 karty praw podstawowych, zatytułowany „Prawo do skutecznego środka prawnego i dostępu do bezstronnego sądu” stanowi w akapicie drugim:

„Każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia jego sprawy w rozsądnym terminie przez niezawisły i bezstronny sąd ustanowiony uprzednio na mocy ustawy. […]”.

8.

Legea nr. 303/2004 privind statutul judecătorilor și procurorilor (ustawa nr 303/2004 o statusie sędziów i prokuratorów) z dnia 28 czerwca 2004 r., ponownie opublikowana w Monitorul Oficial al României, Partea I, nr 826 z dnia 13 września 2005 r. (zwana dalej „ustawą nr 303/2004”) została zmieniona i uzupełniona Legea nr. 242/2018 pentru modificarea și completarea Legii nr. 303/2004 privind statutul judecătorilor și procurorilor (ustawą nr 242/2018 o zmianie i uzupełnieniu ustawy nr 303/2004 o statusie sędziów i prokuratorów) z dnia 12 października 2018 r., Monitorul Oficial al României, Partea I, nr 868 z dnia 15 października 2018 r. (zwaną dalej „ustawą nr 242/2018”), która weszła w życie w dniu 18 października 2018 r.

9.

Na mocy ustawy nr 242/2018 do ustawy nr 303/2004 dodano art. 461– 463. Przepisy te stanowią, że faktyczny awans sędziów i prokuratorów odbywa się wyłącznie w drodze konkursu organizowanego na szczeblu krajowym, w którym ocenia się wyniki pracy i zachowanie kandydatów w okresie ostatnich trzech lat poprzedzających procedurę awansu. Szczegółowe zasady dotyczące organizacji i przebiegu tych procedur awansu ustala się w drodze rozporządzenia wydanego odpowiednio przez sekcję ds. sędziów i sekcję ds. prokuratorów CSM.

10.

Zaskarżone rozporządzenie, które zawiera zasady organizacji i przeprowadzania konkursów na awans urzędujących sędziów, przyjęto poprzez zastosowanie art. 461–463 ustawy nr 303/2004. Rozporządzenie to zatwierdzono decyzją sekcji ds. sędziów CSM nr 1348 z dnia 17 września 2019 r.

11.

W powództwie, które wpłynęło w dniu 12 listopada 2019 r., powodowie w postępowaniu głównym wystąpili do Curtea de Apel Ploieşti (sądu apelacyjnego w Ploeszti) o stwierdzenie częściowej nieważności decyzji sekcji ds. sędziów CSM nr 1348 z dnia 17 września 2019 r. zatwierdzającej zaskarżone rozporządzenie. Twierdzą oni, że rozporządzenie to narusza zasadę niezawisłości sędziowskiej i zostało przyjęte z pominięciem zaleceń wydanych przez Komisję Europejską zgodnie z „mechanizmem współpracy i weryfikacji” (zwanym dalej „MWiW”), który ustanowiono w związku z przystąpieniem Rumunii do Unii Europejskiej.

12.

Po pierwsze, twierdzą oni, że zaskarżone rozporządzenie przyznaje zbyt wiele uprawnień prezesom sądów apelacyjnych z uwagi na to, iż w skład komisji konkursowej odpowiedzialnej za przeprowadzenie procedury awansu wchodzi prezes danego sądu apelacyjnego i innych członków tego sądu, których powołanie do komisji konkursowej następuje na wniosek organu zarządzającego sądu apelacyjnego (w którego skład wchodzi również prezes). Członkowie komisji konkursowej są w praktyce odpowiedzialni także za rozstrzyganie środków odwoławczych od wyroków wydawanych przez kandydatów w sądach niższej instancji oraz za dokonywanie okresowych ocen pracy kandydatów jako sędziów po ewentualnym awansie do sądów apelacyjnych ( 4 ).

13.

Po drugie, podnoszą oni, że we wprowadzonej zaskarżonym rozporządzeniem procedurze awansu zbyt wielkie znaczenie ma subiektywna ocena działalności i zachowania kandydatów w okresie trzech lat poprzedzających ich udział w tej procedurze. W ramach tej oceny komisja konkursowa zapoznaje się jedynie z nielicznymi orzeczeniami wydanymi przez poszczególnych kandydatów. Ponadto pozytywny wynik kandydatów w procedurze awansu zależy nie od ich zasług, ale od ich subiektywnej oceny dokonanej przez komisję konkursową oraz od opinii wyrażonych przez współpracowników tych kandydatów opartych na ich zachowaniu.

14.

Zdaniem powodów w postępowaniu głównym zmiany wprowadzone w drodze zaskarżonego rozporządzenia mogą doprowadzić do postaw hierarchicznego podporządkowania względem członków sądów apelacyjnych, ponieważ kandydaci mogliby być zachęcani, w celu uzyskania awansu, do wykazywania się posłuszeństwem wobec prezesów i innych członków sądów apelacyjnych zasiadających w komisjach konkursowych.

15.

Powziąwszy wątpliwości co do zgodności z prawem Unii reformy wprowadzonej przez zaskarżone rozporządzenie, Curtea de Apel Ploieşti (sąd apelacyjny w Ploeszti) postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującymi pytaniami prejudycjalnymi:

16.

Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym, datowany na 16 lutego 2021 r., wpłynął do Trybunału w dniu 6 kwietnia 2021 r. Rumuńskie Forum sędziów, CSM, rząd polski, jak również Komisja, przedstawili swoje uwagi na piśmie. Nie przeprowadzono rozprawy.

17.

Niniejsza sprawa daje Trybunałowi możliwość poczynienia po raz pierwszy rozważań w kwestii zastosowania jego orzecznictwa dotyczącego niezawisłości sędziowskiej do procedur awansu sędziów, a także zbadania, czy reforma taka jak ta wprowadzona w Rumunii w drodze zaskarżonego rozporządzenia jest zgodna z wymogami określonymi w tym orzecznictwie.

18.

Zanim przejdę do pytań prejudycjalnych, pokrótce przedstawię elementy kontekstowe, które mają znaczenie dla niniejszej sprawy.

19.

W toku negocjacji prowadzących do przystąpienia Rumunii do Unii Europejskiej w 2007 r. wyrażono obawy dotyczące poważnych niedociągnięć w systemie wymiaru sprawiedliwości i walki z korupcją w tym państwie ( 6 ). W celu złagodzenia tych obaw Komisja przyjęła, zgodnie z uprawnieniem przysługującym jej na mocy art. 37 i 38 aktu dotyczącego warunków przystąpienia Republiki Bułgarii i Rumunii ( 7 ), decyzję ( 8 ), w której podkreśliła znaczenie państwa prawnego jako warunku wstępnego przystąpienia każdego państwa do Unii Europejskiej ( 9 ) i przypomniała o konieczności posiadania przez wszystkie państwa członkowskie bezstronnego i niezawisłego sądownictwa ( 10 ). Na mocy tej decyzji ustanowiono MWiW, środek przejściowy mający ułatwić Rumunii dalsze działania na rzecz reformy sądownictwa i nasilenia walki z korupcją w latach następujących po jej przystąpieniu do Unii Europejskiej.

20.

Ściślej mówiąc, decyzja w sprawie MWiW przewiduje przyjmowanie przez Komisję Europejską sprawozdań okresowych. Sprawozdania te mają na celu okresową ocenę postępów Rumunii w reformowaniu jej wymiaru sprawiedliwości w oparciu o szereg celów (zwanych dalej „celami MWiW”) ( 11 ), które stanowią konkretny wyraz specyficznych zobowiązań zaciągniętych przez to państwo członkowskie i wymagań zaakceptowanych przez nie przy zakończeniu negocjacji w sprawie przystąpienia, w szczególności w odniesieniu do zachowania i poprawy niezależności sądownictwa na całym terytorium ( 12 ).

21.

W tym kontekście szczególną uwagę zwrócono, zarówno na szczeblu krajowym, jak i na szczeblu Unii, na to, czy niedawne reformy systemu sądownictwa w Rumunii w sposób wystarczający chronią niezawisłość sędziów krajowych. Już w 2019 r. do Trybunału skierowano szereg spraw dotyczących zmian przyjętych w Rumunii w latach 2018–2019, odnoszących się do postępowań karnych i dyscyplinarnych, którym mogą podlegać członkowie rumuńskiego wymiaru sprawiedliwości, a także mającego do nich zastosowanie reżimu odpowiedzialności cywilnej.

22.

Trybunał rozważył zgodność tych zmian z zasadą niezawisłości sędziowskiej w wyroku Asociaţia „Forumul Judecătorilor din România” i in ( 13 ). W wyroku tym wyjaśnił również, że decyzja MWiW oraz sprawozdania sporządzone przez Komisję na podstawie tej decyzji są aktami przyjętymi przez instytucje Unii, podlegającymi wykładni Trybunału. Ponadto uznał, że decyzja MWiW jest dla Rumunii wiążąca w całości wraz z celami MWiW, które zmierzają do zapewnienia przestrzegania przez to państwo członkowskie wartości państwa prawnego zapisanej w art. 2 TUE. Wskazał również, że Rumunia ma obowiązek przyjęcia odpowiednich środków dla osiągnięcia tych celów, z należytym uwzględnieniem sprawozdań sporządzonych przez Komisję na podstawie decyzji MWiW, w szczególności zaleceń sformułowanych w tych sprawozdaniach ( 14 ).

23.

Rozpatrywany tu wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym wpłynął do Trybunału zaledwie kilka tygodni po wydaniu wyroku w Asociaţia „Forumul Judecătorilor din România” i in. ( 15 ). Należy jednak zauważyć, że poprzez pytanie pierwsze sąd odsyłający ponownie domaga się wyjaśnienia charakteru i skutków prawnych decyzji MWiW oraz sprawozdań przyjmowanych na jej podstawie.

24.

Ponieważ ustalenia Trybunału w tym wcześniejszym wyroku dostarczają już odpowiedzi na to pytanie, niniejsza opinia dotyczyć będzie, zgodnie z wnioskiem Trybunału, jedynie pozostałych trzech pytań prejudycjalnych.

25.

Przedstawiona analiza będzie miała następującą strukturę. W pierwszej kolejności omówię pokrótce zakres i znaczenie różnych przepisów prawa Unii, które sąd odsyłający przytoczył we wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym (B). Odniosę się również do zgłoszonych przez CSM i rząd polski zastrzeżeń co do właściwości Trybunału (C). Następnie przedstawię orzecznictwo Trybunału dotyczące niezawisłości sędziowskiej (wywodzące się z wyroku Asociaţia „Forumul Judecătorilor din România” i in. oraz wyroków w innych sprawach) i wyjaśnię, dlaczego moim zdaniem wystarczające gwarancje niezawisłości sędziowskiej należy utrzymać również w kontekście procedur awansu urzędujących sędziów (pytanie drugie) (D). W świetle tego orzecznictwa przedstawię powody, dla których uważam, że – z zastrzeżeniem weryfikacji dokonanych przez sąd odsyłający – reforma taka jak ta wprowadzona przez zaskarżone rozporządzenie nie narusza zasady niezawisłości sędziowskiej (pytanie trzecie) (E). Wreszcie postaram się odpowiedzieć na obawy sądu odsyłającego, że taka reforma może być sprzeczna z zaleceniami sformułowanymi w niektórych sprawozdaniach przygotowanych przez Komisję zgodnie z MWiW (pytanie czwarte).

26.

W pytaniach prejudycjalnych jako właściwe przepisy prawa Unii, na podstawie których należy ocenić zgodność zaskarżonego rozporządzenia, wskazano art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE, art. 47 karty praw podstawowych oraz art. 2 TUE. Związek między tymi różnymi postanowieniami jest w orzecznictwie Trybunału wyraźnie widoczny. Trybunał stwierdził bowiem, że wymóg niezawisłości sędziowskiej, stanowiącej integralny element sądzenia, wchodzi w zakres istoty prawa do skutecznej ochrony sądowej (art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE) oraz prawa podstawowego do rzetelnego procesu sądowego (art. 47 karty), które to prawo ma fundamentalne znaczenie jako gwarancja ochrony wszystkich praw wywodzonych przez jednostki z prawa Unii, oraz zachowania wartości wspólnych państwom członkowskim wyrażonych w art. 2 TUE, w szczególności wartości państwa prawnego ( 16 ). Jest więc jasne, że w ramach porządku prawnego Unii istnieje jedna zasada niezawisłości sędziowskiej oraz że jeżeli chodzi o niezawisłość sędziowską treść art. 19 ust. 1 TUE i art. 47 karty praw podstawowych jest zasadniczo taka sama ( 17 ).

27.

Niemniej jednak istnienie tych odrębnych podstaw prawnych oraz różne funkcje pełnione przez art. 19 TUE i art. 47 karty praw podstawowych oznaczają, że rodzaj badania, jakie Trybunał musi przeprowadzić na potrzeby weryfikacji poszanowania zasady niezawisłości sędziowskiej, może być odmienny.

28.

W tym względzie rzecznik generalny M Bobek wyjaśnił ( 18 ), że art. 19 TUE ma szeroki zakres zastosowania. Wymaga to od państw członkowskich między innymi „ustan[owienia] środk[ów] niezbędn[ych] do zapewnienia skutecznej ochrony prawnej” i w związku z tym dotyczy głównie strukturalnych i systemowych elementów krajowych ram prawnych, a nie elementów odnoszących się do konkretnych spraw lub poszczególnych akt. Jednocześnie próg naruszenia art. 19 ust. 1 TUE jest dość wysoki. Celem tego postanowienia nie jest objęcie jego zakresem wszystkich ewentualnych kwestii związanych z krajowym wymiarem sprawiedliwości, lecz jedynie tych o określonej wadze lub o charakterze systemowym, mogących zagrażać prawidłowemu funkcjonowaniu krajowego systemu sądownictwa i zdolności danego państwa członkowskiego do zapewnienia jednostkom niezbędnych środków prawnych.

29.

Z kolei art. 47 karty praw podstawowych, odwrotnie, ma na celu ochronę prawa podmiotowego każdej strony postępowania do skutecznego środka prawnego i dostępu do bezstronnego sądu „ustanowion[ego] uprzednio na mocy ustawy”. Potwierdzenie „niezawisłości” sądu w tym kontekście wymaga szczegółowej i właściwej dla danej sprawy oceny wszystkich istotnych okoliczności. Kwestie związane z jakimś aspektem strukturalnym lub systemowym krajowego systemu sądownictwa mają znaczenie tylko o tyle, o ile mogły mieć wpływ na dane postępowanie ( 19 ). Możliwość powołania się na art. 47 karty praw podstawowych uzależniona jest jednak od spełnienia określonych przesłanek. Zastosowanie karty praw podstawowych w całości wchodzi w grę tylko wtedy, gdy sprawa objęta jest zakresem stosowania prawa Unii ( 20 ). Ponadto ewentualna kwestia skutkująca naruszeniem art. 47 karty praw podstawowych może zostać podniesiona jedynie w odniesieniu do prawa podmiotowego zagwarantowanego w prawie Unii.

30.

Ta różnica między art. 19 ust. 1 TUE a art. 47 karty praw podstawowych w zakresie i celu, jak również w przesłankach regulujących możliwość zastosowania tych postanowień, oznacza, że co do zasady do Trybunału można wnieść dwa rodzaje spraw dotyczących zgodności przepisów krajowych z zasadą niezawisłości sędziowskiej ( 21 ). Z jednej strony chodzi o sprawy, w których kwestia niezawisłości sędziowskiej jest podnoszona przez jednostkę jako kwestia incydentalna ujawniona w sytuacji, w której jednostka ta podnosi, że zostały naruszone jej prawa indywidualne chronione prawem Unii. W takich sprawach niezawisłość sędziowska będzie zwykle oceniana w świetle art. 47 karty praw podstawowych. Z drugiej strony chodzi o sprawy dotyczące zgodności in abstracto pewnych instrumentów legislacyjnych czy elementów strukturalnych przyjętych w państwach członkowskich z wymogami prawa Unii, które nie są związane z danym przypadkiem naruszenia indywidualnego prawa do rzetelnego procesu sądowego. W tym kontekście Trybunał zwykle stosuje art. 19 ust. 1 TUE jako główny lub jedyny punkt odniesienia ( 22 ).

31.

Niniejsza sprawa jest nieco osobliwa. Z jednej strony z akt sprawy wynika, że powodowie w postępowaniu głównym nie podnoszą naruszenia ich praw indywidualnych chronionych prawem Unii, lecz raczej wskazują, że reforma wprowadzona przez zaskarżone rozporządzenie stwarza problem o charakterze systemowym, przekrojowym. Wnoszą oni o dokonanie oceny in abstracto zgodności tej reformy z zasadą niezawisłości sędziowskiej. Z drugiej strony trudno uznać, że głównym lub jedynym punktem odniesienia dla celów tej oceny jest art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE i że w tym sensie art. 47 karty praw podstawowych nie jest istotny w niniejszej sprawie. Jak stwierdził rzecznik generalny Bobek w swojej opinii w sprawie Asociaţia „Forumul Judecătorilor din România” i in. ( 23 ), przepisy krajowe takie jak te będące przedmiotem postępowania głównego mają tę szczególną cechę, że – jak wyjaśniłem w sekcji A powyżej – zostały przyjęte przez Rumunię jako „wdrożenie na szczeblu krajowym” decyzji w sprawie MWiW i aktu przystąpienia. Chodzi tutaj zatem o zachowanie państwa członkowskiego (in casu Rumunii) w sytuacji, gdy wykonuje ono swoje zobowiązania wynikające z prawa Unii, a zatem działa w ramach prawa Unii, i gdy w rezultacie dochodzi do zastosowania karty praw podstawowych.

32.

Podzielam stanowisko rzecznika generalnego M. Bobeka, że ten szczególny kontekst otwiera drogę do drugiego scenariusza, odmiennego od tego przedstawionego powyżej w pkt 29, w którym postanowienia karty praw podstawowych (w tym jej art. 47) – mające taką samą wartość jak postanowienia traktatów ( 24 ) – mogą być powołane przez Trybunał nie w związku z jakimkolwiek naruszeniem praw jednostki (jak już stwierdzono, w przedmiotowej sprawie nie podnosi się naruszenia takich praw), lecz jako obiektywny miernik lub punkt odniesienia służący ocenie zgodności wdrożenia przez Rumunię wymogów prawa Unii.

33.

Z powyższego wynika, że niniejsza sprawa należy do drugiej kategorii spraw opisanych w pkt 30 powyżej, ponieważ wymaga ona przeprowadzenia kontroli in abstracto zgodności reformy wprowadzonej przez zaskarżone rozporządzenie w świetle zasady niezawisłości sędziowskiej, a nie kontroli in concreto w odniesieniu do podnoszonego naruszenia praw indywidualnych. Biorąc jednak pod uwagę szczególny kontekst niniejszej sprawy (w którym Rumunia podlega MWiW, a karta praw podstawowych rzutuje na rozwiązania przyjęte w rezultacie przez ustawodawcę krajowego), uważam, że zarówno art. 47 karty praw podstawowych, jak i art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE w związku z art. 2 TUE, a nie tylko art. 19 ust. 1 TUE ( 25 ), można uznać za właściwe punkty odniesienia dla celów przeprowadzenia tej kontroli.

34.

CSM i rząd polski przedstawili szereg zastrzeżeń, podnosząc zasadniczo, że pytania skierowane do Trybunału są niedopuszczalne, ponieważ Trybunał nie jest właściwy do ich rozpatrzenia. W ocenie tych stron organizacja wymiaru sprawiedliwości, w tym kwestie takie jak procedury awansu sędziów krajowych, należą do wyłącznej kompetencji państw członkowskich, pozostając poza zakresem prawa Unii. Tym samym, według nich, dziedzina ta nie podlega właściwości Trybunału Sprawiedliwości.

35.

Moim zdaniem argumenty te nie zasługują na uwzględnienie i z łatwością można je odrzucić. Po pierwsze, jak wskazałem w pkt 31 powyżej, zaskarżone rozporządzenie zostało przyjęte przez Rumunię w czasie, gdy podlegała ona MWiW. Należy je zatem uznać za „wdrożenie” zobowiązań, które MWiW nakłada na to państwo członkowskie ze względu na to, że jest to akt przyjęty przez instytucję Unii, który jest dla tego państwa członkowskiego wiążący w całości ( 26 ). W tych okolicznościach błędne byłoby uznanie, że niniejsza sprawa nie jest objęta zakresem prawa Unii.

36.

Ponadto zastrzeżenia przedstawione przez CSM i rząd polski z całą pewnością nie są niczym nowym i w rzeczywistości były wcześniej podnoszone, między innymi przez ten rząd, w szeregu innych spraw również dotyczących niezawisłości sędziowskiej ( 27 ).

37.

W tych wcześniejszych sprawach Trybunał odniósł się do tych zastrzeżeń w sposób spójny, podkreślając, że chociaż organizacja wymiaru sprawiedliwości w państwach członkowskich należy do kompetencji tych państw, to przy wykonywaniu tej kompetencji państwa członkowskie mają obowiązek dotrzymywać zobowiązań wynikających dla nich z prawa Unii, w tym zobowiązań wynikających z art. 2 i art. 19 ust. 1 TUE ( 28 ).

38.

Przedmiot rozpatrywanego tu wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczy, po raz kolejny, właśnie zobowiązań państw członkowskich, które wynikają z tych postanowień, a także z art. 47 karty praw podstawowych i z decyzji w sprawie MWiW, oraz tego, czy sporne przepisy krajowe rzeczywiście wypełniają te zobowiązania. Ponadto sformułowane przez CSM i rząd polski zastrzeżenia dotyczą w istocie rzeczywistego zakresu zasady niezawisłości sędziowskiej, tak jak jest ona określona w art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE i art. 47 karty praw podstawowych w związku z art. 2 TUE, a zatem wykładni tych przepisów. Jak stwierdził Trybunał, taka wykładnia w sposób oczywisty należy do jego właściwości na podstawie art. 267 TFUE ( 29 ).

39.

Poprzez pytanie drugie sąd odsyłający zwraca się do Trybunału zasadniczo o wyjaśnienie, czy zasadę niezawisłości sędziowskiej należy interpretować w ten sposób, że ma ona zastosowanie również do procedur awansu urzędujących sędziów.

40.

Pragnę zauważyć, że CSM jest zdania, iż pytanie drugie jest niedopuszczalne ze względu na to, że odpowiedź na nie wynika z orzecznictwa Trybunału w sposób tak oczywisty, iż nie pozostawia miejsca na jakiekolwiek racjonalne wątpliwości. W tym względzie chciałbym jedynie zaznaczyć, że o ile taka okoliczność – przy założeniu jej prawdziwości – może doprowadzić Trybunał do wydania postanowienia na podstawie art. 99 regulaminu postępowania, o tyle okoliczność ta nie może jednak uniemożliwić sądowi krajowemu zwrócenia się z pytaniem prejudycjalnym ani nie może skutkować niedopuszczalnością przedstawionego w ten sposób pytania prejudycjalnego ( 30 ). W związku z tym, moim zdaniem, nie ma podstaw do stwierdzenia niedopuszczalności pytania drugiego, którą podnosi CSM.

41.

Aby udzielić odpowiedzi na to pytanie, w pierwszej kolejności przedstawię orzecznictwo Trybunału dotyczące niezawisłości sędziów krajowych z punktu widzenia art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE i art. 47 karty praw podstawowych w związku z art. 2 TUE (1), a następnie wyjaśnię, dlaczego moim zdaniem zasada niezawisłości sędziowskiej ma zastosowanie do procedur awansu sędziów (2).

42.

Na wstępie należy zauważyć, że ani art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE, ani art. 47 karty nie wymagają od państw członkowskich przyjęcia żadnego konkretnego modelu w odniesieniu do organizacji ich systemów sądowniczych. Postanowienia te mają raczej na celu wykluczenie przepisów krajowych dotyczących organizacji wymiaru sprawiedliwości, które podważają w danych państwach członkowskich ochronę wartości, jaką na mocy art. 2 TUE jest państwo prawne ( 31 ). W związku z tym orzecznictwo opracowane przez Trybunał w odniesieniu do zasady niezawisłości sędziowskiej koncentruje się na minimalnych wymogach, które muszą być spełnione przez systemy krajowe. W szczególności te minimalne wymogi nie mogą naruszać poziomu ochrony gwarantowanego przez art. 6 europejskiej konwencji praw człowieka (zwanej dalej „EKPC”) zgodnie z jego wykładnią dokonaną przez Europejski Trybunał Praw Człowieka ( 32 ).

43.

W tym kontekście Trybunał orzekł, że pojęcie niezawisłości sędziowskiej obejmuje dwa aspekty. Pierwszy aspekt, o charakterze zewnętrznym, wymaga, aby dany organ wypełniał swoje zadania w pełni autonomicznie, bez podległości w ramach hierarchii służbowej, bez podporządkowania komukolwiek, w sposób wolny od nakazów czy wytycznych z jakiegokolwiek źródła, pozostając w ten sposób pod ochroną przed ingerencją i naciskami z zewnątrz, które mogą zagrozić niezależności osądu jego członków i wpływać na ich rozstrzygnięcia. Drugi aspekt, o charakterze wewnętrznym, łączy się z pojęciem bezstronności i dotyczy jednakowego dystansu do stron sporu i ich odpowiednich interesów w odniesieniu do jego przedmiotu. Aspekt ten wymaga przestrzegania obiektywizmu oraz braku wszelkiego interesu w rozstrzygnięciu sporu poza ścisłym stosowaniem przepisu prawa ( 33 ). Oba aspekty są oczywiście ściśle powiązane ( 34 ).

44.

W tym względzie Trybunał opracował jedno kryterium, które zasadniczo wymaga istnienia zasad, w szczególności co do składu organu, powoływania jego członków, okresu trwania ich kadencji oraz powodów ich wyłączania lub odwoływania, pozwalających wykluczyć, w przekonaniu uczestników postępowania, wszelką uzasadnioną wątpliwość co do niezależności tego organu od czynników zewnętrznych oraz neutralności względem ścierających się przed nim interesów ( 35 ). Ponadto Trybunał wskazał, że sędziowie muszą być zabezpieczeni przed ewentualną pokusą poddania się ingerencji lub naciskom z zewnątrz, w postaci zaleceń, ale również bardziej pośrednich form oddziaływania, które mogą zaważyć na decyzjach danych sędziów ( 36 ).

45.

W kolejnych wyrokach Trybunał stwierdzał, że zasada niezawisłości sędziowskiej ma szeroki zakres stosowania. Odnosi się do zasad regulujących powoływanie sędziów ( 37 ), warunków rozwoju i zakończenia kariery zawodowej (w tym zmiany wynagrodzenia) ( 38 ), usuwania sędziów z urzędu ( 39 ), systemu odpowiedzialności dyscyplinarnej ( 40 ) czy też postępowań karnych ( 41 ) wszczynanych względem nich oraz prawa decydowania o dalszym zajmowaniu stanowiska sędziego po ukończeniu zwykłego wieku przejścia w stan spoczynku ( 42 ). Ponadto zasada ta znajduje również zastosowanie do przepisów regulujących delegowanie sędziów do sądów wyższej instancji przez ministra sprawiedliwości. Zasady te muszą przewidywać gwarancje niezbędne w celu uniknięcia ryzyka wykorzystywania takiego delegowania do politycznej kontroli treści orzeczeń sądowych ( 43 ).

46.

W świetle wyżej przytoczonego orzecznictwa nie mam wątpliwości, a strony postępowania głównego tego nie kwestionują, że zasada niezawisłości sędziowskiej ma zastosowanie do procedur awansu sędziów. Wymienione w pkt 45 przykłady świadczą o tym, że Trybunał zastosował już tę zasadę do szerokiego zakresu aspektów i elementów organizacji strukturalnej sądów krajowych i należy ją interpretować jako mającą szeroki zakres. W szczególności Trybunał stwierdził już, że należy zachować niezbędne gwarancje niezawisłości sędziowskiej w zakresie zasad powoływania sędziów, ich delegowania do sądów wyższych instancji oraz warunków rozwoju i zakończenia ich kariery zawodowej w ogóle. Procedury awansu pomiędzy sądami różnej instancji dotyczą właśnie sposobu, w jaki sędziowie sądów niższych instancji są wyłaniani do celów powołania lub delegowania do sądów wyższych instancji ( 44 ). Ponadto procedury te stanowią część przesłanek rozwoju i zakończenia kariery sędziowskiej. Należy zatem wymagać, by były zgodne z zasadą niezawisłości sędziowskiej ( 45 ).

47.

W świetle tych elementów jestem zdania, że art. 47 karty praw podstawowych i art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE w związku z art. 2 TUE należy interpretować w ten sposób, że zasada niezawisłości sędziowskiej dotyczy również procedur awansu urzędujących sędziów.

48.

Poprzez pytania trzecie i czwarte sąd odsyłający zmierza do ustalenia, czy reforma taka jak ta wprowadzona w Rumunii przez zaskarżone rozporządzenie jest zgodna z zasadą niezawisłości sędziowskiej. Zastanawia się również, czy taka reforma jest sprzeczna z zaleceniami zawartymi w sprawozdaniach przygotowanych przez Komisję zgodnie z MWiW.

49.

Zanim przejdę do tych pytań, przedstawię trzy uwagi wstępne.

50.

Po pierwsze, CSM twierdzi, że pytania trzecie i czwarte są niedopuszczalne, ponieważ opierają się na błędnym opisie procedury awansu, której dotyczy postępowanie główne. W tym względzie przypominam, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem pytania dotyczące wykładni prawa Unii przedstawione przez sąd krajowy w ramach stanu faktycznego i prawnego, za którego ustalenie sąd ten jest odpowiedzialny i którego prawidłowość nie podlega ocenie Trybunału, korzystają z domniemania, że mają znaczenie dla sprawy ( 46 ). Ponadto należy podkreślić, że argumenty CSM dotyczące niedopuszczalności pytań trzeciego i czwartego co do zasady dotyczą treści tych pytań i odpowiedzi, jakiej Trybunał udzieli w tym zakresie. Wynika z tego, że pytania trzecie i czwarte są w moim przekonaniu dopuszczalne.

51.

Po drugie, sam fakt, że niniejsza sprawa wymaga, jak stwierdziłem w sekcji B powyżej, dokonania oceny ( 47 )in abstracto zgodności reformy wprowadzonej przez zaskarżone rozporządzenie, nie oznacza, że sama możliwość wystąpienia nadużycia procedury wprowadzonej przez tę reformę będzie wystarczająca do poddania krytyce tej procedury w całości. Jak stwierdził rzecznik generalny M. Bobek ( 48 ), przed Trybunałem należy podnieść przekonujące argumenty pokazujące, w jaki konkretny i szczególny sposób określona procedura, taka jak procedura będąca przedmiotem postępowania głównego, może stworzyć zagrożenie dla zasady niezawisłości sędziowskiej.

52.

Dokładniej rzecz ujmując, zgodnie z kryterium, które przedstawiłem w punkcie 44 powyżej, kwestie konkretnie podniesione w tym zakresie muszą wywoływać w przekonaniu jednostek uzasadnione wątpliwości co do niezawisłości i bezstronności danych sędziów; w przeciwnym razie nie może być mowy o strukturalnym problemie niezawisłości sędziowskiej. Jak wskazał Trybunał, przypominając orzecznictwo Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w tym względzie, w celu ustalenia istnienia elementu „niezawisłości” jednym z istotnych elementów, które należy rozważyć, jest kwestia, czy organ przejawia „oznaki niezawisłości”, ponieważ chodzi właśnie o zaufanie, jakie sądy muszą wzbudzać w społeczeństwie demokratycznym. Kluczowy element polega, innymi słowy, na tym, jak opinia publiczna może zasadnie postrzegać sporne uregulowania ( 49 ). Uregulowania te należy rozpatrywać jako całość, ponieważ pewne aspekty danej procedury lub systemu, które na pierwszy rzut oka mogą wydawać się problematyczne, mogą zostać zrównoważone przez inne aspekty ( 50 ).

53.

Po trzecie, do sądu odsyłającego należy, po dokonaniu odpowiednich ustaleń w tym zakresie, ostatecznie rozstrzygnięcie, czy w niniejszym wypadku istnieje strukturalny problem niezawisłości sędziowskiej. Należy bowiem przypomnieć, że art. 267 TFUE nie upoważnia Trybunału do stosowania przepisów prawa Unii w określonej sprawie, lecz wyłącznie do orzekania w kwestii wykładni traktatów oraz aktów przyjętych przez instytucje Unii. Jednakże – zgodnie z utrwalonym orzecznictwem – w ramach współpracy sądowej ustanowionej w art. 267 TFUE, Trybunał może, na podstawie przedstawionych mu informacji, dostarczyć sądowi krajowemu elementów wykładni prawa Unii, które mogą być dla niego przydatne przy dokonywaniu oceny skutków wywieranych przez dany przepis tego prawa ( 51 ).

54.

Po dokonaniu tych wyjaśnień pragnę zauważyć, że procedura awansu sędziów zasiadających w sądach niższej instancji w Rumunii wydaje się, jak wyjaśnia sąd odsyłający, składać z dwóch etapów. Pierwszy etap, uregulowany w rozdziale II zaskarżonego rozporządzenia, nosi nazwę „awansu tytularnego”. Opiera się on na konkursie pisemnym, który ma na celu sprawdzenie zarówno wiedzy teoretycznej, jak i umiejętności praktycznych kandydatów. Wyłonieni kandydaci są następnie awansowani do wyższej rangi zawodowej, ale w rzeczywistości nadal sprawują ten sam urząd ( 52 ).

55.

Drugi etap, zwany „awansem właściwym”, jest uregulowany w rozdziale III tego rozporządzenia. Umożliwia on rzeczywiste przydzielenie do sądu okręgowego lub sądu apelacyjnego kandydatów, którzy zostali już awansowani „tytularnie” i którzy uzyskali wymaganą rangę zawodową ( 53 ).

56.

Powodowie w postępowaniu głównym nie kwestionują pierwszego etapu procedury awansu, czyli awansu „tytularnego”. Starają się jedynie zakwestionować zasady drugiego etapu tej procedury (procedury „awansu właściwego”), w ramach którego komisja konkursowa musi ocenić pracę i zachowanie kandydatów w ciągu ostatnich trzech lat poprzedzających ich udział w owym drugim etapie ( 54 ). Ich zdaniem szczególnie problematyczne wydają się dwa aspekty tej procedury: (i) sposób wyznaczania członków komisji konkursowej, którzy uczestniczą w procedurze „awansu właściwego”, oraz skład tej komisji, a także (ii) kryteria stosowane przez członków komisji konkursowej w celu dokonania wyboru kandydatów do awansu ( 55 ).

57.

Zaskarżone rozporządzenie przewiduje, że ocena kandydatów do „awansu właściwego” jest dokonywana przez komisję konkursową, której członkowie są wyznaczani przez sekcję ds. sędziów CSM ( 56 ). W skład tej komisji, na szczeblu każdego sądu apelacyjnego, wchodzi prezes tego sądu i czterech jego członków, których specjalizacja powinna odpowiadać specjalizacji wolnych stanowisk. Ci czterej członkowie są wybierani przez sekcję ds. sędziów CSM na wniosek organu zarządzającego sądu apelacyjnego (którego członkiem jest prezes tego sądu) ( 57 ).

58.

Powodowie w postępowaniu głównym twierdzą, że zaskarżone rozporządzenie przyznaje zbyt szerokie uprawnienia prezesom sądów apelacyjnych. Ponadto reforma stwarza ich zdaniem ryzyko, że kandydaci biorący udział w procedurze „awansu właściwego” będą wykazywać się posłuszeństwem wobec prezesów i członków sądów apelacyjnych i poczują się wobec nich zobowiązani. W tym względzie powodowie zwracają uwagę, że osoby zasiadające w komisji konkursowej są również odpowiedzialne za kontrolę w postępowaniu odwoławczym wyroków wydanych przez kandydatów podczas zasiadania w sądach niższej instancji i są odpowiedzialne za dokonywanie okresowych ocen pracy kandydatów jako sędziów po ewentualnym awansie do sądów apelacyjnych. Twierdzą oni, że niezawisłość sędziowska może być zagrożona nie tylko w sytuacji, gdy sędziowie są narażeni na naciski polityczne, lecz również gdy w sądownictwie promuje się stronniczość i nepotyzm.

59.

Moim zdaniem, z zastrzeżeniem dokonania przez sąd odsyłający weryfikacji w tym względzie, elementy przedstawione przez powodów w postępowaniu głównym nie mogą same w sobie wywołać w przekonaniu jednostek uzasadnionych wątpliwości co do niepodatności kandydatów biorących udział w procedurze „awansu właściwego” na czynniki zewnętrzne, zgodnie z kryterium, które przedstawiłem w pkt 44 powyżej.

60.

Do takiego wniosku skłaniają mnie dwa powody.

61.

Po pierwsze, pragnę zauważyć, że o ile Trybunał w swoim orzecznictwie bardzo mocno podkreślał, że niezależność władzy sądowniczej należy zapewnić w szczególności w stosunku do władzy ustawodawczej i wykonawczej ( 58 ), o tyle dotychczas nie wskazywał wyraźnie, że istnienie relacji podporządkowania lub kontroli pomiędzy różnymi sądami (nieobejmujące władzy wykonawczej lub ustawodawczej) może stwarzać problemy związane z niezawisłością sędziowską ( 59 ).

62.

Uważam, że istnieje oczywiste wyjaśnienie tej różnicy w traktowaniu. Sprawy dotyczące niezależności sądownictwa od innych organów władzy (takie jak sprawy dotyczące powoływania członków organu sądowniczego przez ministra) trafiają na wokandę Trybunału częściej, ponieważ – jak wskazał Trybunał ( 60 ) – trafiają one w sedno doktryny „rozdziału władz”. To czyni je zarówno łatwiejszymi do zauważenia, jak i do zasygnalizowania jako potencjalnie problematyczne. Sprawy dotyczące wpływu wywieranego przez niektórych członków środowiska sędziowskiego na innych sędziów są bardziej subtelne. Tymczasem mogą one również stwarzać problemy związane z niezawisłością sędziowską. Z całą pewnością możliwe jest bowiem, i wcale nie trudne do wyobrażenia, że pewne formy samorządności sędziowskiej mogą doprowadzić do powstania „systemu sędziów zależnych w ramach niezależnego sądownictwa”, w którym urzędnicy sądowi, tacy jak prezesi sądów lub urzędnicy organów samorządu sędziowskiego, wywierają nadmierny wpływ w ramach sądownictwa ( 61 ). Kwestie niezawisłości sędziowskiej nie ograniczają się do sytuacji dotyczących innych gałęzi władzy lub osób trzecich, ale mogą pojawić się w samym systemie sądowniczym, gdy istnieje ryzyko, że sędziowie mogą pozostawać pod niewłaściwym wpływem innych członków środowiska sędziowskiego ( 62 ). Jednakże, o ile sam udział władzy wykonawczej lub ustawodawczej w decyzjach mających wpływ na sądownictwo jest wystarczający, aby stanowił potencjalną „czerwoną flagę” w świetle doktryny rozdziału władz, o tyle sam fakt, że niektórzy sędziowie sprawują kontrolę nad innymi członkami środowiska sędziowskiego, sam w sobie nie stanowi takiej sytuacji (o ile władza wykonawcza lub ustawodawcza nie ingeruje w tym zakresie) ( 63 ), nie wskazuje na istnienie potencjalnego problemu w obszarze niezawisłości sędziowskiej ( 64 ).

63.

W związku z powyższym podzielam stanowisko powodów w postępowaniu głównym, zgodnie z którym w każdym systemie demokratycznym nigdy nie jest dobrze (niezależnie od tego, o którą gałąź władzy chodzi) powierzać zbyt szerokiej władzy w rękach jednej osoby lub w gestii jednego organu. Zbyt szeroka władza w rękach zbyt małej liczby osób oznacza mniejszą odpowiedzialność i większy potencjał arbitralnego podejmowania decyzji, stronniczości, nepotyzmu i nadużyć ( 65 ). W tym przypadku prawdą jest, że członkowie komisji konkursowej łączą kilka ról, które mogą mieć wpływ na życie zawodowe i kariery sędziów w sądach niższej instancji. Są oni odpowiedzialni za prowadzenie procedury awansu sędziów sądów niższych instancji, dokonywanie w postępowaniu odwoławczym kontroli orzeczeń wydawanych przez tych sędziów oraz przeprowadzanie okresowych ocen ich pracy, jeśli i gdy zostaną ostatecznie awansowani i powołani do sądu apelacyjnego (oraz, w przypadku prezesów sądów apelacyjnych, za wydawanie rekomendacji co do składu komisji konkursowej).

64.

Czy jednak jest to wystarczające, aby w przekonaniu jednostek wywołać uzasadnioną wątpliwość co do niepodatności sędziów sądów niższych instancji na czynniki zewnętrzne? W mojej ocenie potrzeba czegoś więcej. Musi istnieć przesłanka, że taka koncentracja władzy mogłaby rzeczywiście powodować interwencję lub naciski z zewnątrz, które mogą zagrozić niezależnemu osądowi sędziów sądów niższych instancji i wpłynąć na ich rozstrzygnięcia, na przykład poprzez stworzenie dla nich zachęty do orzekania na korzyść jednej, a nie drugiej strony w toczącym się przed nimi postępowaniu, lub w celu przypodobania się osobom, które ich powołują lub awansują ( 66 ). Wydaje mi się, że sam fakt, iż w celu zwiększenia szans na awans sędziowie sądów niższych instancji są zachęcani (nie kierując się innymi względami, takimi jak to, czy wydawane przez nich wyroki przypadną do gustu konkretnemu członkowi, np. prezesowi sądu apelacyjnego) do dołożenia wszelkich starań, aby te wyroki były jak najlepszej jakości, minimalizując w ten sposób ryzyko ich unieważnienia w postępowaniu odwoławczym, jest stosunkowo nieszkodliwym stanem rzeczy w systemie, w którym sądy niższych instancji powinny, w braku istotnych odmiennych przesłanek ( 67 ), stosować się do orzecznictwa sądów wyższych instancji.

65.

Ponadto i wbrew raczej negatywnemu obrazowi przedstawionemu przez powodów w postępowaniu głównym można by stwierdzić, że ponieważ członkowie sądów apelacyjnych państw członkowskich sami są zobowiązani, zgodnie z prawem Unii, do przestrzegania zasady niezawisłości sędziowskiej i bycia wolnymi od zewnętrznych wpływów lub nacisków, są oni co do zasady kompetentni, by ocenić pracę kandydatów i ustalić, którzy spośród nich zasługują na awans, w sytuacji takiej jak w postępowaniu głównym, w której ich niezawisłość nie jest kwestionowana. Fakt, że w postępowaniu odwoławczym mogą być odpowiedzialni za kontrolę wyroków, które kandydaci wydają jako sędziowie, zasiadając w sądach niższej instancji, oraz że są zaznajomieni z funkcjonowaniem sądów i sporządzaniem orzeczeń sądowych, tylko potwierdza moim zdaniem – w sytuacji takiej jak ta występująca w postępowaniu głównym, gdy ich własna niezawisłość nie jest podważana – ich zdolność do dokonania tej oceny.

66.

Po drugie, sam fakt, iż decyzje w zakresie powoływania sędziów (lub, jak w niniejszej sprawie, ich awansu) powierzane są pewnym osobom lub grupom osób, a nie innym, nie jest moim zdaniem wystarczający do stwierdzenia braku wystarczających gwarancji niezawisłości sędziowskiej. Ktoś musi być odpowiedzialny za te nominacje, czy to członkowie władzy wykonawczej lub ustawodawczej, czy to inni członkowie władzy sądowniczej, lub też przedstawiciele wszystkich tych gałęzi władzy, a może nawet zupełnie inny organ, przy czym często nie łatwo jest znaleźć idealnego kandydata do wykonania tego zadania. Jak już wyjaśniłem, członkowie sądownictwa są co do zasady dobrze przygotowani do pełnienia tych funkcji. Jednakże wydaje się, że nawet jeśli sędziowie są faktycznie powoływani lub awansowani przez władzę wykonawczą, to nie jest to samo w sobie problematyczne z punktu widzenia niezawisłości sędziowskiej ( 68 ).

67.

Trybunał podzielił to stanowisko w wyrokach A.B i in. (Powołanie sędziów Sądu Najwyższego – Odwołanie) ( 69 ) oraz Prokuratura Rejonowa w Mińsku Mazowieckim i in. ( 70 ) Ten ostatni wyrok dotyczył warunków, na jakich Minister Sprawiedliwości może delegować sędziego do sądu wyższej instancji i zakończyć to delegowanie. W sprawie tej Trybunał podkreślił, że aby uniknąć uznaniowości i ryzyka manipulacji, istotne jest nie tyle „kto” jest odpowiedzialny za podejmowanie decyzji, ale to, aby decyzje te były podejmowane na podstawie znanych wcześniej kryteriów i były należycie uzasadnione ( 71 ). Oczywiście nie oznacza to, że kwestia „kto” jest odpowiedzialny za powoływanie lub awansowanie sędziów jest nieistotna: im bardziej wydaje się, że ten „ktoś” jest problematyczny z perspektywy, na przykład, rozdziału władzy lub ze względu na stopień podporządkowania, który istnieje pomiędzy organem odpowiedzialnym za powołanie, a sędziami, którzy z niego korzystają, tym więcej zabezpieczeń materialnych i proceduralnych jest moim zdaniem wymaganych w celu zrównoważenia pozorów niestosowności, które mogą w przeciwnym razie powstać. Zatem w tym zakresie to właśnie te zabezpieczenia są decydujące.

68.

Ustalenia te można moim zdaniem zastosować również do niniejszej sprawy. We wszystkich sprawach, także w tych, w których organ odpowiedzialny za decyzje dotyczące powoływania lub awansowania sędziów wydaje się właściwy do pełnienia takich funkcji, z punktu widzenia niezawisłości sędziowskiej decydujące znaczenie ma nie tyle to, kto przeprowadza procedurę awansu taką jak ta wprowadzona przez zaskarżone rozporządzenie, lecz raczej to, czy kryteria stosowane przez organ odpowiedzialny za przeprowadzenie takiej procedury są wystarczająco jasne, obiektywne i weryfikowalne ( 72 ) oraz czy organ ten jest zobowiązany do przedstawienia uzasadnienia swoich decyzji. Istotne jest również to, czy decyzje te mogą zostać zaskarżone w postępowaniu sądowym ( 73 ).

69.

Mając powyższe na względzie, przejdę do zbadania, czy w sytuacji takiej jak ta będąca przedmiotem postępowania głównego kryteria, które komisja konkursowa musi zastosować, spełniają te wymogi.

70.

W niniejszej sprawie, jak już podkreśliłem, do sądu odsyłającego należy sprawdzenie, czy kryteria stosowane przez komisję konkursową w ramach procedury „awansu właściwego” spełniają wymagania przedstawione w pkt 68 powyżej, czy też przeciwnie, mogą przyznawać jej członkom „nadmierny zakres uznania”, który może wywołać w przekonaniu jednostek uzasadnione wątpliwości co do niezawisłości sędziów sądów niższej instancji, których dotyczy ta procedura. Nadmierny zakres uznania istnieje w szczególności wtedy, gdy zasady dotyczące danej procedury lub kryteria stosowane przy jej przeprowadzaniu nie są przewidziane przez ustawę (a zatem nie są weryfikowalne), są niejasne lub nieistotne, lub pozwalają na spekulacje dotyczące wpływu sił politycznych lub innych (na przykład, gdy stosowane kryteria nie są wystarczająco obiektywne) ( 74 ).

71.

W tym kontekście wydaje mi się, że kilka elementów z akt sprawy zasługuje na szczególną uwagę.

72.

Po pierwsze, procedura „awansu właściwego” podlega dwóm odrębnym i jasno określonym zestawom kryteriów. Zgodnie bowiem z zaskarżonym rozporządzeniem przy ocenie pracy kandydatów należy brać pod uwagę trzy kryteria: (i) zdolność do dokonywania analizy i syntezy; spójność w sposobie wyrażania się; (ii) jasność i logiczność rozumowania; analizę argumentów przedstawionych przez strony w pismach procesowych i środkach obrony; poszanowanie orzecznictwa Înalta Curte de Casație şi Justiție (wysokiego trybunału kasacyjnego i sprawiedliwości) i sądów apelacyjnych; oraz (iii) przestrzeganie rozsądnych terminów rozpatrywania spraw i sporządzania orzeczeń ( 75 ). Ponadto w celu oceny zachowania kandydatów stosuje się dwa kryteria: (i) odpowiedniość postawy lub zachowania kandydata wobec stron, adwokatów, biegłych i tłumaczy podczas rozpraw i innych czynności zawodowych, a także jego umiejętność radzenia sobie z sytuacjami zaistniałymi na sali sądowej oraz (ii) umiejętność kandydata w zakresie współpracy z innymi członkami składu sędziowskiego oraz porozumiewania się z innymi sędziami i personelem ( 76 ). Kryteria te zostały wyraźnie wskazane w zaskarżonym rozporządzeniu, a zatem są możliwe do zweryfikowania. Ponadto są one wszystkie istotne dla celów wypracowania stanowiska na temat działalności orzeczniczej i osiągnięć kandydatów ( 77 ).

73.

Po drugie, w odniesieniu do kwestii, czy tego rodzaju kryteria są wystarczająco obiektywne, zauważam, że w celu sprawdzenia, czy pierwsze dwa kryteria są spełnione, komisja konkursowa korzysta z próby dziesięciu orzeczeń wydanych przez kandydatów w ciągu ostatnich trzech lat ( 78 ). Orzeczenia te są wybierane losowo, przy użyciu programu komputerowego, i również na podstawie jednolitych kryteriów ( 79 ). Ponadto, w celu oceny umiejętności kandydatów pod kątem różnych kryteriów dotyczących ich zachowania, komisja konkursowa zapoznaje się z próbką nagrań rozpraw, którym każdy z kandydatów przewodniczył ( 80 ). Komisja bierze również pod uwagę informacje zawarte w aktach zawodowych kandydatów, informacje udostępnione przez Inspecția Judiciarâ (inspekcję sądową, Rumunia) dotyczące ewentualnych naruszeń dyscyplinarnych i etycznych w danym okresie, a także wszelkie inne informacje o kandydatach, które można zweryfikować ( 81 ).

74.

Oczywiście nie można wykluczyć, a nawet jest to nieuniknione, że pewien stopień subiektywizmu wchodzi w grę, gdy komisja konkursowa interpretuje te różne elementy w celu wypracowania sobie stanowiska na temat pracy i zachowania kandydatów. Niemniej jednak moim zdaniem źródła informacji i dowodów, na których członkowie komisji konkursowej muszą oprzeć swoją decyzję w odniesieniu do każdego kandydata, są dość liczne i zróżnicowane. P Okoliczność ta przyczynia się do uczynienia z całej procedury „awansu właściwego” procesu opartego a priori na obiektywnej, a nie uznaniowej ocenie.

75.

Po trzecie, pragnę zauważyć, że – jak wynika z akt sprawy – zaskarżone rozporządzenie przewiduje również, że do celów podjęcia decyzji, który z kandydatów powinien dostać awans, komisja konkursowa uwzględnia uzasadnione opinie sekcji, w której każdy z kandydatów zasiada w czasie, gdy toczy się procedura awansu ( 82 ), oraz sekcji odpowiadającej jego specjalizacji w sądzie hierarchicznie wyższym ( 83 ). W tym względzie Trybunał zasugerował, że udział innego organu w procedurze prowadzącej do wydania takich decyzji może co do zasady przyczynić się do obiektywizacji tej procedury. Oczywiście dzieje się tak tylko wtedy, gdy organ ten jest niezależny od władzy ustawodawczej i wykonawczej oraz od organu, któremu ma przedstawić swoją opinię, a także, gdy taka opinia będzie wydawana na podstawie zarazem obiektywnych i istotnych kryteriów, a ponadto będzie należycie uzasadniona, tak by mogła w obiektywny sposób być pomocna dla tego organu przy podejmowaniu przez niego decyzji ( 84 ). Oczywiście to do sądu odsyłającego należy sprawdzenie, czy rzeczywiście tak jest.

76.

Wreszcie w odniesieniu do ciążącego na komisji konkursowej obowiązku uzasadnienia i możliwości zaskarżenia decyzji tej komisji w postępowaniu sądowym zwracam uwagę, że po zakończeniu procedury komisja konkursowa musi sporządzić sprawozdanie z uzasadnieniem, w którym wskazuje oceny przyznane za pięć wyżej wymienionych kryteriów, jak również ogólną ocenę uzyskaną przez kandydata ( 85 ). Ponadto, jeżeli kandydat ma jakiekolwiek zastrzeżenia do tego sprawozdania, może je zgłosić podczas rozmowy z komisją konkursową, która odbywa się we wszystkich przypadkach, a także w formie pisemnej ( 86 ). Kandydat ma również 48 godzin od daty ogłoszenia wyników na zakwestionowanie uzyskanej oceny przed sekcją ds. sędziów CSM, która następnie rozważy, czy konieczna jest nowa ocena i, w zależności od przypadku, sama przystąpi do dokonania nowej oceny ( 87 ).

77.

Moim zdaniem wszystkie te elementy, rozpatrywane łącznie, wydają się potwierdzać brak rzeczywistego ryzyka „nadmiernego zakresu uznania”, powodującego powstanie w przekonaniu jednostek uzasadnionych wątpliwości co do niezawisłości danych sędziów. Do sądu odsyłającego należy jednak sprawdzenie, czy jest tak rzeczywiście. Z zastrzeżeniem takiej weryfikacji, raczej nie podzielam wyrażonych przez powodów w postępowaniu głównym obaw co do braku obiektywizmu kryteriów stosowanych przez komisję konkursową

78.

W związku z tym uważam, że nie dochodzi do naruszenia zasady niezawisłości sędziowskiej, zawartej w art. 47 karty praw podstawowych i art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE w związku z art. 2 TUE, poprzez wprowadzenie procedury awansu sędziów krajowych do sądu wyższej instancji opierająca się na ocenie ich pracy i zachowania przez komisję złożoną z prezesa i sędziów takiego sądu wyższej instancji, którzy oprócz tej oceny dokonują w postępowaniu odwoławczym kontroli orzeczeń wydanych przez sędziów sądów niższych instancji i przeprowadzają okresowe oceny tych sędziów po ewentualnym ich awansie do odpowiedniego sądu wyższej instancji. Jednak nawet wówczas, gdy członkowie tej komisji są niezależni, stosowane przez nich kryteria muszą być wystarczająco obiektywne, istotne i możliwe do zweryfikowania, tak aby nie wywoływać w przekonaniu jednostek uzasadnionych wątpliwości co do niepodatności danych sędziów sądów niższych instancji na ingerencje i naciski z zewnątrz, które mogą zagrozić niezależności ich osądu i wpływać na ich rozstrzygnięcia, przy czym komisja podlega obowiązkowi przedstawienia należytego uzasadnienia swoich decyzji. Innym istotnym czynnikiem w tym zakresie jest możliwość zaskarżenia przez tych sędziów do sądu decyzji mających wpływ na ich awans ( 88 ).

79.

Pozostaje mi zbadać, czy reforma wprowadzona przez zaskarżone rozporządzenie narusza jakiekolwiek postanowienie decyzji w sprawie MWiW lub nie uwzględnia zaleceń zawartych w sprawozdaniach opracowanych przez Komisję w ramach stosowania tego mechanizmu (pytanie czwarte).

80.

W tym względzie pragnę zauważyć, że decyzja w sprawie MWiW nie nakłada na Rumunię żadnych konkretnych zobowiązań poza obowiązkiem składania sprawozdań z postępów we wdrażaniu celów MWiW oraz reformowania systemu sądownictwa zgodnie z tymi celami. Ponadto, jak wyjaśnia sama Komisja, żadne ze sprawozdań sporządzonych przez nią w ramach stosowania MWiW, czy to przed przyjęciem zaskarżonego rozporządzenia, czy też w następstwie jego przyjęcia, nie zawiera konkretnych zaleceń dotyczących procedur awansu sędziów sądów niższej instancji w Rumunii.

81.

W rzeczywistości Komisja przyjęła swoje ostatnie sprawozdanie w sprawie stosowania MWiW w dniu 22 listopada 2022 r. ( 89 )... W sprawozdaniu tym Komisja przyznała, że zmiana procedury awansu wprowadzona przez zaskarżone rozporządzenie została skrytykowana przez niektóre stowarzyszenia sędziów i organizacje społeczeństwa obywatelskiego, które twierdzą, że merytokratyczny i konkurencyjny charakter procedury został ograniczony. Nie wskazała jednak na żaden konkretny problem ani nie sformułowała żadnego zalecenia dotyczącego procedury awansu sędziów.

82.

Mimo to wydaje mi się, że pytanie czwarte skierowane przez sąd odsyłający ma zasadniczo na celu ustalenie, czy właśnie dlatego, że sprawozdania MWiW opublikowane przed przyjęciem zaskarżonego rozporządzenia nie zawierają takich zaleceń, należy rozumieć, że Rumunia była pozbawiona możliwości zmiany swojej procedury awansu. Innymi słowy, brak wzmianek w tej kwestii w owych sprawozdaniach należy odczytywać jako zobowiązanie Rumunii do niezmieniania zaistniałego stanu rzeczy.

83.

W mojej ocenie stanowisko to nie jest właściwe. Moim zdaniem Rumunia ma możliwość, przy stosowaniu MWiW, zorganizowania swojego systemu sądownictwa według własnego uznania, o ile uwzględni zalecenia zawarte w sprawozdaniach Komisji przyjętych w ramach stosowania tego mechanizmu i zapewni, aby wszystkie reformy, które przyjmie w tym kontekście, były zgodne z celami MWiW i ogólnie z innymi wymogami prawa Unii. Również w tym przypadku, zgodnie z tym, co stwierdzono w pkt 42 powyżej, celem nie jest narzucenie Rumunii konkretnego modelu organizacji jej sądownictwa, ale raczej zapewnienie, że w ramach modelu, który chce ona przyjąć, wprowadzone zostaną pewne zabezpieczenia. W związku z tym moim zdaniem nie ma znaczenia, że poprzednia procedura awansu pozostawała niezmieniona przez ponad dziesięć lat: Rumunia była uprawniona do jej zmiany ( 90 ).

84.

W świetle powyższego proponuję, aby na pytania prejudycjalne skierowane przez Curtea de Apel Ploieşti (sąd apelacyjny w Ploeszti, Rumunia) Trybunał odpowiedział w następujący sposób: