Wydanie tymczasowe

OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO

GIOVANNIEGO PITRUZZELLI

przedstawiona w dniu 14 listopada 2023 r.(1)

Sprawy połączone od C‑541/20 do C‑555/20

Republika Litewska (C‑541/20 i C‑542/20)

Republika Bułgarii (od C‑543/20 do C‑545/20)

Rumunia (od C‑546/20 do C‑548/20)

Republika Cypryjska (C‑549/20 i C‑550/20)

Węgry (C‑551/20)

Republika Malty (C‑552/20)

Rzeczpospolita Polska (od C‑553/20 do C‑555/20)

przeciwko

Parlamentowi Europejskiemu

Radzie Unii Europejskiej

Skarga o stwierdzenie nieważności – Pakiet na rzecz mobilności – Rozporządzenie (UE) 2020/1054 – Maksymalny dzienny i tygodniowy czas prowadzenia pojazdu – Minimalne przerwy oraz dzienny i tygodniowy czas odpoczynku – Obowiązek dotyczący powrotu kierowców – Zakaz wykorzystywania regularnych tygodniowych okresów odpoczynku i tygodniowych okresów odpoczynku trwających ponad 45 godzin w pojeździe – Termin do zainstalowania inteligentnych tachografów drugiej generacji (V2) – Data wejścia w życie – Rozporządzenie (UE) 2020/1055 – Warunki wykonywania zawodu przewoźnika drogowego – Warunki związane z wymogiem posiadania siedziby – Obowiązek dotyczący powrotu pojazdów do bazy eksploatacyjnej w państwie członkowskim siedziby – Obowiązek dotyczący liczby pojazdów i kierowców umiejscowionych zazwyczaj w bazie eksploatacyjnej państwa członkowskiego siedziby – Przewozy kabotażowe – Czterodniowy okres karencji w odniesieniu do kabotażu – Odstępstwo w zakresie kabotażu w ramach operacji transportu kombinowanego – Dyrektywa (UE) 2020/1057 – Szczegółowe zasady dotyczące delegowania kierowców w sektorze transportu drogowego – Termin transpozycji – Rynek wewnętrzny – Szczególne uregulowania prawne sektora transportu – Swobody podstawowe – Zasada proporcjonalności – Ocena skutków – Zasada niedyskryminacji – Ochrona środowiska naturalnego – Artykuł 11 TFUE – Artykuł 37 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej – Zasada pewności prawa – Artykuł 91 TFUE – Uwzględnienie sytuacji gospodarczej przewoźników – Artykuł 94 TFUE

Spis treści

I. Ramy prawne

A. Rozporządzenie 2020/1054 (pakiet mobilności, aspekt „czas pracy”)

B. Rozporządzenie 2020/1055 (pakiet mobilności, aspekt „siedziba”)

C. Dyrektywa 2020/1057 (pakiet mobilności, aspekt „delegowanie pracowników”)

II. Okoliczności powstania sporu

III. Żądania stron oraz postępowanie przed Trybunałem

IV. Analiza

A. Uwagi wstępne

1. W przedmiocie szczególnych uregulowań prawnych sektora transportu w ramach rynku wewnętrznego

2. W przedmiocie zasady proporcjonalności

a) W przedmiocie zasady proporcjonalności, szerokiego zakresu uznania prawodawcy i kontroli sądowej

b) W przedmiocie danych, które należy uwzględnić w procesie legislacyjnym, oraz w przedmiocie oceny skutków

3. W przedmiocie zasad równego traktowania i niedyskryminacji

4. W przedmiocie przepisów prawa Unii dotyczących polityki w dziedzinie środowiska

B. W przedmiocie rozporządzenia 2020/1054 (sprawy C541/20, C543/20, C546/20, C551/20 i C553/20)

1. W przedmiocie zarzutów odnoszących się do obowiązku dotyczącego powrotu kierowców

a) W przedmiocie dopuszczalności skargi w sprawie C543/20 w odniesieniu do art. 1 pkt 6 lit. d) rozporządzenia 2020/1054

1) Argumenty stron

2) Analiza

b) W przedmiocie naruszenia zasady pewności prawa

1) Argumenty stron

2) Analiza

c) W przedmiocie naruszenia podstawowych swobód zagwarantowanych w traktacie FUE

1) Argumenty stron

2) Analiza

d) W przedmiocie naruszenia zasady proporcjonalności

1) W przedmiocie zarzutów odnoszących się do proporcjonalności obowiązku dotyczącego powrotu kierowców

i) Argumenty stron

ii) Analiza

– W przedmiocie celów analizowanego uregulowania

– W sprawie negatywnych konsekwencji dla kierowców

– W przedmiocie negatywnych konsekwencji dla przewoźników

– W przedmiocie negatywnych konsekwencji dla środowiska naturalnego

– W przedmiocie istnienia mniej restrykcyjnych rozwiązań alternatywnych

2) W przedmiocie zarzutów dotyczących badania przez prawodawcę Unii proporcjonalności obowiązku dotyczącego powrotu kierowców

i) Argumenty stron

ii) Analiza

e) W przedmiocie naruszenia art. 91 ust. 2 i art. 94 TFUE

1) Argumenty stron

2) Analiza

i) W przedmiocie zakresu art. 91 ust. 2 i art. 94 TFUE

ii) W przedmiocie podnoszonego naruszenia art. 91 ust. 2 i art. 94 TFUE

f) W przedmiocie naruszenia przepisów prawa Unii dotyczących polityki w dziedzinie ochrony środowiska i przeciwdziałania zmianom klimatu

1) Argumenty stron

2) Analiza

g) W przedmiocie zasad równego traktowania i niedyskryminacji

1) Argumenty stron

2) Analiza

h) Wniosek w przedmiocie zarzutów odnoszących się do obowiązku dotyczącego powrotu kierowców

2. W przedmiocie zarzutów dotyczących zakazu regularnego tygodniowego odpoczynku w kabinie

a) W przedmiocie naruszenia zasady proporcjonalności

1) Argumenty stron

2) Analiza

i) Uwagi wstępne

ii) W przedmiocie wyroku Vaditrans i jego zakresu

iii) W przedmiocie proporcjonalności art. 1 pkt 6 lit. c) rozporządzenia 2020/1054

b) W przedmiocie naruszenia art. 91 ust. 2 i art. 94 TFUE

1) Argumenty stron

2) Analiza

c) W przedmiocie zasad równego traktowania i niedyskryminacji

1) Argumenty stron

2) Analiza

d) W przedmiocie naruszenia przepisów prawa Unii w dziedzinie swobody świadczenia usług transportowych i jednolitego rynku

1) Argumenty stron

2) Analiza

e) Wniosek w przedmiocie zarzutów dotyczących zakazu regularnego tygodniowego odpoczynku w kabinie

3. W przedmiocie zarzutów dotyczących art. 2 pkt 2 rozporządzenia 2020/1054

a) W przedmiocie naruszenia zasady proporcjonalności

1) Argumenty stron

2) Analiza

b) W przedmiocie naruszenia zasad ochrony uzasadnionych oczekiwań i pewności prawa

1) Argumenty stron

2) Analiza

c) W przedmiocie naruszenia art. 151 akapit drugi TFUE

1) Argumenty stron

2) Analiza

4. W przedmiocie zarzutów dotyczących art. 3 rozporządzenia 2020/1054

a) W przedmiocie skuteczności zarzutów dotyczących art. 3 rozporządzenia 2020/1054

b) W przedmiocie naruszenia zasady proporcjonalności

1) Argumenty stron

2) Analiza

c) W przedmiocie naruszenia obowiązku uzasadnienia

1) Argumenty stron

2) Analiza

d) Naruszenie zasady lojalnej współpracy ustanowionej w art. 4 ust. 3 TUE

1) Argumenty stron

2) Analiza

5. Wnioski w przedmiocie skarg dotyczących rozporządzenia 2020/1054

C. W przedmiocie rozporządzenia 2020/1055 (sprawy C542/20, C545/20, C547/20, C549/20, C551/20 C552/20 i C554/20)

1. W przedmiocie obowiązku powrotu pojazdów co osiem tygodni [art. 1 pkt 3 rozporządzenia 2020/1055 w zakresie, w jakim zmienia on art. 5 ust. 1 lit. b) rozporządzenia nr 1071/2009]

a) W przedmiocie zarzutów dotyczących naruszenia art. 91 ust. 1 TFUE poprzez brak konsultacji z EKESem i Komitetem Regionów

1) Argumenty stron

2) Analiza

b) W przedmiocie zarzutów dotyczących naruszenia polityki Unii w obszarze środowiska i zmiany klimatu

1) Argumenty stron

2) Analiza

i) W przedmiocie podnoszonego naruszenia art. 3 TUE, art. 11 i 191 TFUE oraz art. 37 Karty

ii) W przedmiocie zarzucanego naruszenia międzynarodowych zobowiązań Unii i państw członkowskich w dziedzinie ochrony środowiska

iii) W przedmiocie zarzucanego naruszenia unijnej polityki ochrony środowiska ze względu na niezgodność obowiązku powrotu pojazdów co osiem tygodni z wtórnym prawem ochrony środowiska, konkluzjami Rady Europejskiej i Europejskim Zielonym Ładem

iv) Wnioski z analizy

c) W przedmiocie zarzutów dotyczących naruszenia zasad równego traktowania i niedyskryminacji

1) Argumenty stron

2) Analiza

d) W przedmiocie zarzutów dotyczących naruszenia zasady proporcjonalności

1) W przedmiocie badania przez prawodawcę Unii proporcjonalności obowiązku powrotu pojazdów co osiem tygodni

i) Argumenty stron

ii) Analiza

2) W przedmiocie badania proporcjonalności rozpatrywanego środka

e) W przedmiocie zarzutów dotyczących naruszenia art. 91 ust. 2 oraz art. 94 TFUE

1) Argumenty stron

2) Analiza

f) W przedmiocie zarzutów naruszenia podstawowych swobód zagwarantowanych w traktacie FUE

1) Argumenty stron

2) Analiza

g) Wnioski

2. W przedmiocie obowiązku dysponowania liczbą pojazdów i kierowców w proporcji do wielkości wykonywanych przez przedsiębiorstwo przewozów [art. 1 pkt 3 rozporządzenia 2020/1055 w zakresie, w jakim dodaje on lit. g) w art. 5 ust. 1 rozporządzenia nr 1071/2009]

a) W przedmiocie zarzutu pierwszego dotyczącego naruszenia zasady proporcjonalności

1) Argumenty stron

2) Analiza

b) W przedmiocie zarzutu dotyczącego naruszenia zasady pewności prawa

1) Argumenty stron

2) Analiza

c) W przedmiocie zarzutu dotyczącego naruszenia art. 11 TFUE oraz art. 37 Karty

1) Argumenty stron

2) Analiza

d) Wnioski

3. W przedmiocie czterodniowego okresu karencji między dwoma okresami kabotażu [art. 2 pkt 4 lit. a) rozporządzenia 2020/1055 wprowadzający ust. 2a w art. 8 rozporządzenia nr 1072/2009]

a) W przedmiocie zarzutów dotyczących naruszenia polityki Unii w obszarze środowiska i zmiany klimatu

1) Argumenty stron

2) Analiza

b) W przedmiocie zarzutów dotyczących naruszenia zasady proporcjonalności

1) Argumenty stron

2) Analiza

i) W przedmiocie badania przez prawodawcę Unii proporcjonalności okresu karencji między dwoma okresami kabotażu

ii) W przedmiocie proporcjonalnego charakteru czterodniowego okresu karencji pomiędzy dwoma dozwolonymi okresami kabotażu

c) W przedmiocie zarzutów dotyczących naruszenia art. 91 ust. 2 oraz art. 94 TFUE

1) Argumenty stron

2) Analiza

d) W przedmiocie zarzutów dotyczących naruszenia zasad równego traktowania i niedyskryminacji

1) Argumenty stron

2) Analiza

e) W przedmiocie zarzutów dotyczących naruszenia art. 26, 34–36 i art. 58 ust. 1 TFUE

1) Argumenty stron

2) Analiza

f) Wnioski

4. W przedmiocie możliwości objęcia operacji transportu kombinowanego okresem karencji [art. 2 pkt 5 lit. b) rozporządzenia 2020/1055 w zakresie, w jakim dodaje ust. 7 w art. 10 rozporządzenia nr 1072/2009 lub „klauzulę ochronną”]

a) W przedmiocie zarzutu dotyczącego naruszenia zasady proporcjonalności

1) Argumenty stron

2) Analiza

b) W przedmiocie zarzutów dotyczących naruszenia art. 91 ust. 2 oraz art. 94 TFUE

1) Argumenty stron

2) Analiza

c) W przedmiocie zarzutu dotyczącego naruszenia art. 11 TFUE oraz art. 37 Karty

1) Argumenty stron

2) Analiza

d) Wnioski

5. Wnioski w przedmiocie skarg dotyczących rozporządzenia 2020/1055

D. W przedmiocie dyrektywy 2020/1057

1. Uwagi wstępne

a) W przedmiocie dyrektywy 2020/1057 i przewidzianych w niej przepisów dotyczących delegowania kierowców

b) W przedmiocie zakresu skarg Republiki Bułgarii i Republiki Cypryjskiej odpowiednio w sprawach C544/20 i C550/20

2. W przedmiocie zarzutów odnoszących się do przepisów szczególnych dotyczących delegowania kierowców

a) Uwagi wstępne

b) W przedmiocie orzecznictwa Trybunału dotyczącego delegowania kierowców w sektorze transportu drogowego

c) W przedmiocie zarzutu dotyczącego braku zastosowania dyrektywy 96/71 do kierowców w sektorze transportu drogowego

1) Argumenty stron

2) Analiza

d) W przedmiocie naruszenia art. 91 ust. 1 TFUE

1) Argumenty stron

2) Analiza

e) W przedmiocie naruszenia zasady proporcjonalności

1) W przedmiocie zarzutów dotyczących naruszenia zasady proporcjonalności

i) Argumenty stron

– W przedmiocie nieodpowiedniego charakteru kryterium opartego na rodzaju przewozu

– W przedmiocie nieadekwatności „modelu hybrydowego” i braku jego niezbędności do przyczynienia się do osiągnięcia zamierzonych celów

– W przedmiocie nieproporcjonalnych negatywnych skutków

ii) Analiza

– Uwagi wstępne

– W przedmiocie celów przepisów szczególnych dotyczących delegowania kierowców, zawartych w dyrektywie 2020/1057

– W przedmiocie nieodpowiedniego charakteru kryterium rodzaju przewozów

– W przedmiocie nieadekwatności „modelu hybrydowego” i braku jego niezbędności do przyczynienia się do osiągnięcia zamierzonych celów

– W przedmiocie nieproporcjonalnych negatywnych skutków

2) W przedmiocie zarzutów dotyczących zbadania proporcjonalności przez prawodawcę Unii

i) Argumenty stron

ii) Analiza

– Uwagi wstępne

– W przedmiocie braku uzupełnienia oceny skutków w odniesieniu do ostatecznej wersji przepisów dyrektywy 2020/1057 dotyczących delegowania kierowców

f) W przedmiocie naruszenia art. 90 TFUE (w związku z art. 3 ust. 3 TUE), art. 91 ust. 2 i art. 94 TFUE

1) Argumenty stron

2) Analiza

g) W przedmiocie naruszenia zasady równego traktowania

1) Argumenty stron

2) Analiza

i) Uwagi wstępne

ii) W przedmiocie zarzucanego naruszenia zasady równego traktowania w odniesieniu do przewozów dwustronnych oraz przewozów cross-trade (Republika Litewska, Republika Bułgarii, Rumunia i Republika Cypryjska)

iii) W przedmiocie zarzucanego naruszenia zasady równego traktowania w odniesieniu do operacji transportu kombinowanego i przewozów dwustronnych (Węgry)

iv) Wnioski

h) W przedmiocie naruszenia swobodnego przepływu towarów i swobody świadczenia usług

1) Argumenty stron

2) Analiza

i) W przedmiocie naruszenia art. 11 TFUE i art. 37 Karty

1) Argumenty stron

2) Analiza

3. W przedmiocie zarzutów dotyczących art. 9 ust. 1 dyrektywy 2020/1057

a) W przedmiocie naruszenia zasady pewności prawa

1) Argumenty stron

2) Analiza

b) W przedmiocie naruszenia zasady proporcjonalności i art. 94 TFUE

1) Argumenty stron

2) Analiza

4. Wnioski w przedmiocie skarg dotyczących dyrektywy 2020/1057

V. W przedmiocie kosztów

VI. Wnioski

1.        Niniejsza opinia dotyczy 15 skarg wniesionych przez siedem państw członkowskich – Republikę Litewską, Republikę Bułgarii, Rumunię, Republikę Cypryjską, Węgry, Republikę Malty i Rzeczpospolitą Polską – w których owe państwa wnoszą o stwierdzenie nieważności określonych przepisów trzech aktów ustawodawczych składających się na tzw. „pakiet na rzecz mobilności”, zwany też „pakietem mobilności” („Mobility Pack”), a w niektórych przypadkach, tytułem ewentualnym, stwierdzenie nieważności tych aktów w całości.

2.        Trzy przedmiotowe akty ustawodawcze, które wszystkie dotyczą prawnych regulacji sektora transportu drogowego, to: 1) rozporządzenie (UE) 2020/1054 dotyczące w szczególności maksymalnego dziennego i tygodniowego czasu prowadzenia pojazdu, minimalnych przerw oraz dziennego i tygodniowego okresu odpoczynku, jak również określania położenia za pomocą tachografów(2); 2) rozporządzenie (UE) 2020/1055, na mocy którego zmieniono w szczególności wspólne zasady dotyczące warunków wykonywania zawodu przewoźnika drogowego oraz wspólne zasady dotyczące warunków dostępu do rynku międzynarodowych przewozów drogowych(3); oraz 3) dyrektywa (UE) 2020/1057 ustanawiająca przepisy szczególne dotyczące delegowania kierowców w sektorze transportu drogowego(4) (zwane też dalej łącznie „trzema zaskarżonymi aktami”).

3.        Tych piętnaście spraw połączonych ma naprawdę wyjątkowy wymiar. Rzadko zdarza się, aby przedsięwzięcie legislacyjne wywołało na szczeblu Unii tak zgrupowaną i intensywną reakcję w zakresie sporu na drodze sądowej. Taka reakcja była oczekiwana, zważywszy na debaty a niekiedy sprzeciw wyrażany przez wiele państw członkowskich w trakcie procedury ustawodawczej, która zakończyła się przyjęciem trzech aktów wchodzących w skład pakietu mobilności. W kwestii, która ma fundamentalne znaczenie dla rynku wewnętrznego, krystalizuje się ryzyko rozłamu między dwiema wizjami Unii. Stawką w skargach tych jest zatem również, poza kwestią prawną, w pewnym sensie dążenie do życia razem na wspólnych fundamentach gospodarczych i społecznych. Dlatego ważne jest, aby niezależnie od ich wyniku, poświęcić im uwagę, na jaką zasługują.
Z tą odpowiedzialnością przedkładam Trybunałowi niniejszą analizę.

I.      Ramy prawne

A.      Rozporządzenie 2020/1054 (pakiet mobilności, aspekt „czas pracy”)

4.        Artykuł 1 pkt 6 lit. c) i d) oraz art. 1 pkt 8 i 11 rozporządzenia 2020/1054 mają następujące brzmienie:

„W rozporządzeniu (WE) nr 561/2006 wprowadza się następujące zmiany:

[…]

6)      w art. 8 wprowadza się następujące zmiany:

[…]

c)      ust. 8 otrzymuje brzmienie:

»8.      Regularne tygodniowe okresy odpoczynku oraz dowolny tygodniowy okres odpoczynku trwający ponad 45 godzin wykorzystywany jako rekompensata za wcześniejsze skrócone tygodniowe okresy odpoczynku nie mogą być wykorzystywane w pojeździe. Muszą one być wykorzystane w odpowiednim dla każdej płci miejscu zakwaterowania wyposażonym w odpowiednią infrastrukturę noclegową i sanitarną.

Wszelkie koszty zakwaterowania poza pojazdem pokrywa pracodawca.«;

d)      dodaje się ustęp w brzmieniu:

»8a.      Przedsiębiorstwo transportowe organizuje pracę kierowców w taki sposób, aby umożliwić im powrót do centrum operacyjnego pracodawcy, które jest zwyczajową bazą dla danego kierowcy i w którym rozpoczyna się jego tygodniowy okres odpoczynku, w państwie członkowskim siedziby pracodawcy lub powrót do miejsca zamieszkania kierowcy w każdym okresie czterech kolejnych tygodni, tak aby wykorzystali oni przynajmniej jeden regularny tygodniowy okres odpoczynku lub tygodniowy okres odpoczynku trwający ponad 45 godzin wykorzystywany jako rekompensata za skrócony tygodniowy okres odpoczynku.

Jednakże, w przypadku gdy kierowca wykorzystał dwa kolejne skrócone tygodniowe okresy odpoczynku zgodnie z ust. 6 przedsiębiorstwo transportowe organizuje pracę tego kierowcy w taki sposób, by mógł on wrócić przed rozpoczęciem regularnego tygodniowego okresu odpoczynku trwającego ponad 45 godzin wykorzystywanego jako rekompensata.

Przedsiębiorstwo dokumentuje, w jaki sposób spełnia ten obowiązek, i przechowuje tę dokumentację w swoim lokalu oraz przedstawia ją na żądanie organów kontrolnych.«

[…]

8)      w art. 9 wprowadza się następujące zmiany:

[…]

b)      ust. 2 otrzymuje brzmienie:

»2.      Czas spędzony na dojeździe do miejsca postoju pojazdu objętego zakresem niniejszego rozporządzenia lub powrotu z tego miejsca, jeżeli pojazd nie znajduje się ani w miejscu zamieszkania kierowcy, ani w centrum operacyjnym pracodawcy, w którym kierowca zwykle pracuje, nie jest liczony jako odpoczynek lub przerwa, chyba że kierowca znajduje się na promie lub w pociągu i ma do dyspozycji kabinę sypialną, koję lub kuszetkę.«

[…]

11)      w art. 12 dodaje się akapity w brzmieniu:

»Pod warunkiem że nie zagraża to bezpieczeństwu ruchu drogowego, w wyjątkowych okolicznościach kierowca może także odstąpić od art. 6 ust. 1 i 2 oraz art. 8 ust. 2, przekraczając dzienny i tygodniowy czas prowadzenia pojazdu o maksymalnie jedną godzinę, aby dotrzeć do centrum operacyjnego pracodawcy lub swojego miejsca zamieszkania w celu wykorzystania tygodniowego okresu odpoczynku.

Na tych samych warunkach kierowca może przekroczyć dzienny i tygodniowy czas prowadzenia pojazdu o maksymalnie dwie godziny, pod warunkiem że wykorzystał on przerwę trwającą nieprzerwanie 30 minut bezpośrednio przed tym dodatkowym czasem prowadzenia pojazdu niezbędnym, aby dotrzeć do centrum operacyjnego pracodawcy lub swojego miejsca zamieszkania w celu wykorzystania regularnego tygodniowego okresu odpoczynku.

[…]«.”.

5.        Artykuł 2 rozporządzenia 2020/1054 ma następujące brzmienie:

„W rozporządzeniu (UE) nr 165/2014 wprowadza się następujące zmiany:

[…]

2)      art. 3 ust. 4 otrzymuje brzmienie:

»4.      Nie później niż trzy lata od końca roku wejścia w życie szczegółowych przepisów, o których mowa w art. 11 akapit drugi, następujące kategorie pojazdów użytkowanych w państwie członkowskim innym niż ich państwo członkowskie rejestracji muszą zostać wyposażone w inteligentny tachograf zgodnie z art. 8, 9 i 10 niniejszego rozporządzenia:

a)      pojazdy wyposażone w tachograf analogowy;

b)      pojazdy wyposażone w tachograf cyfrowy zgodny ze specyfikacjami określonymi w załączniku IB do rozporządzenia (EWG) nr 3821/85 obowiązującymi do dnia 30 września 2011 r.;

c)      pojazdy wyposażone w tachograf cyfrowy zgodny ze specyfikacjami określonymi w załączniku IB do rozporządzenia (EWG) nr 3821/85 obowiązującymi od dnia 1 października 2011 r.; oraz

d)      pojazdy wyposażone w tachograf cyfrowy zgodny ze specyfikacjami określonymi w załączniku IB do rozporządzenia (EWG) nr 3821/85 obowiązującymi od dnia 1 października 2012 r.

4a.      Nie później niż cztery lata od wejścia w życie szczegółowych przepisów, o których mowa w art. 11 akapit drugi, pojazdy wyposażone w inteligentny tachograf zgodny z załącznikiem IC do rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) 2016/799 [z dnia 18 marca 2016 r. w sprawie wykonania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 165/2014 ustanawiającego wymogi dotyczące budowy, sprawdzania, instalacji, użytkowania i naprawy tachografów oraz ich elementów składowych (Dz.U. 2016, L 139, s. 1)] użytkowane w państwie członkowskim innym niż ich państwo członkowskie rejestracji muszą zostać wyposażone w inteligentny tachograf zgodnie z art. 8, 9 i 10 niniejszego rozporządzenia.«

[…]

8)      w art. 11 wprowadza się następujące zmiany:

a)      akapit pierwszy otrzymuje brzmienie:

»W celu zapewnienia zgodności inteligentnych tachografów z zasadami i wymogami określonymi w niniejszym rozporządzeniu, Komisja, w drodze aktów wykonawczych, przyjmuje szczegółowe przepisy konieczne do jednolitego stosowania art. 8, 9 i 10, z wyłączeniem wszelkich przepisów, które przewidywałyby rejestrowanie przez tachograf dodatkowych informacji.

Do dnia 21 sierpnia 2021 r. Komisja przyjmuje akty wykonawcze ustanawiające szczegółowe przepisy dotyczące jednolitego stosowania obowiązku rejestrowania i przechowywania danych dotyczących każdego przekroczenia granicy przez pojazd oraz czynności, o których mowa w art. 8 ust. 1 akapit pierwszy tiret drugie i trzecie oraz art. 8 ust. 1 akapit drugi.

[…]«”.

6.        Artykuł 3 rozporządzenia 2020/1054 stanowi:

„Niniejsze rozporządzenie wchodzi w życie dwudziestego dnia po jego opublikowaniu w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej.

Artykuł 1 pkt 15 i art. 2 pkt 12 stosuje się od dnia 31 grudnia 2024 r.”.

B.      Rozporządzenie 2020/1055 (pakiet mobilności, aspekt „siedziba”)

7.        Zgodnie z brzmieniem motywów 6–8 i 20–22 rozporządzenia 2020/1055:

„(6)      Aby zwalczać zjawisko wykorzystywania tzw. firm »skrzynek pocztowych« oraz zagwarantować uczciwą konkurencję i równe warunki na rynku wewnętrznym, konieczne jest zapewnienie, aby przewoźnicy drogowi mający siedzibę w danym państwie członkowskim faktycznie i w sposób ciągły przebywali na jego terytorium oraz prowadzili działalność transportową z tego państwa. W związku z tym oraz w świetle zdobytych doświadczeń konieczne jest doprecyzowanie i wzmocnienie przepisów dotyczących istnienia rzeczywistej i stałej siedziby, unikając przy tym wprowadzania nieproporcjonalnych obciążeń administracyjnych.

(7)      Faktyczne przebywanie w sposób ciągły w państwie członkowskim siedziby powinno w szczególności oznaczać wymóg, aby dany przedsiębiorca wykonywał przewozy z wykorzystaniem odpowiedniego sprzętu technicznego znajdującego się w tym państwie członkowskim.

(8)      W rozporządzeniu (WE) nr 1071/2009 wymaga się od przedsiębiorców rzeczywistego i ciągłego wykonywania przewozów przy użyciu odpowiedniego sprzętu technicznego i odpowiednich urządzeń technicznych zlokalizowanych w bazie eksploatacyjnej, która znajduje się w państwie członkowskim siedziby, oraz zezwala się na wprowadzenie dodatkowych wymogów na szczeblu krajowym, przy czym najczęściej dotyczą one dysponowania miejscami parkingowymi w państwie członkowskim siedziby. Jednakże wymogi te stosowane są niejednolicie i nie były wystarczające, aby zapewnić rzeczywisty związek z tym państwem członkowskim, w celu skutecznego zwalczania firm »skrzynek pocztowych« i zmniejszania ryzyka występowania systematycznego kabotażu oraz zatrudniania kierowców nomadycznych z przedsiębiorstwa, do którego pojazdy nie wracają. Biorąc pod uwagę, że w celu zapewnienia właściwego funkcjonowania rynku wewnętrznego w obszarze transportu niezbędne mogą być przepisy szczególne w sprawie swobody przedsiębiorczości i świadczenia usług, wskazana jest dalsza harmonizacja wymogów dotyczących siedziby i wzmocnienie wymogów związanych z przebywaniem pojazdów wykorzystywanych przez przewoźnika na terytorium państwa członkowskiego siedziby. Doprecyzowanie minimalnego okresu, po którym pojazd musi powrócić do państwa siedziby, przyczynia się również do zapewnienia należytego utrzymania pojazdów przy użyciu wyposażenia technicznego znajdującego się w państwie członkowskim siedziby i ułatwia przeprowadzanie kontroli.

Cykl takich powrotów powinien być zsynchronizowany z obowiązkiem nałożonym na przedsiębiorstwo transportowe rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 561/2006 [z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniające rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) nr 2135/98, jak również uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz.U. 2006, L 102, s. 1)] dotyczącym organizowania jego przewozów w sposób umożliwiający kierowcy powrót do domu nie rzadziej niż raz na cztery tygodnie, tak aby oba obowiązki mogły być spełniane przez powrót kierowcy wraz z pojazdem nie rzadziej niż raz na dwa czterotygodniowe cykle. Synchronizacja ta wzmacnia prawo kierowcy do powrotu i zmniejsza ryzyko, że pojazd musiałby powrócić do państwa siedziby jedynie w celu spełnienia tego nowego wymogu dotyczącego siedziby. Wymóg powrotu do państwa członkowskiego siedziby nie powinien jednak wymagać przeprowadzenia określonej liczby operacji w państwie członkowskim siedziby ani w inny sposób ograniczać możliwości świadczenia przez przewoźników usług na rynku wewnętrznym.

[…]

(20)      Przepisy dotyczące transportu krajowego realizowanego na zasadzie tymczasowości przez przewoźników niemających siedziby w przyjmującym państwie członkowskim (zwanego dalej »kabotażem«) powinny być jasne, proste i łatwe do wyegzekwowania a jednocześnie powinny utrzymywać osiągnięty do tej pory poziom liberalizacji.

(21)      Przewozy kabotażowe powinny pomóc w zwiększeniu współczynnika obciążenia pojazdów ciężarowych i ograniczenia pustych przebiegów i powinny być dozwolone, o ile nie są wykonywane w sposób powodujący powstanie stałej lub ciągłej działalności w danym państwie członkowskim. W celu zapewnienia, by przewozy kabotażowe nie były wykonywane w sposób skutkujący prowadzeniem stałej lub ciągłej działalności, przewoźnicy nie powinni mieć możliwości wykonywania przewozów kabotażowych w tym samym państwie członkowskim przez pewien czas po zakończeniu okresu przeznaczonego na wykonywanie przewozów kabotażowych.

(22)      Dalsza liberalizacja kabotażu ustanowiona art. 4 dyrektywy Rady 92/106/EWG [z dnia 7 grudnia 1992 r. w sprawie ustanowienia wspólnych zasad dla niektórych typów transportu kombinowanego towarów między państwami członkowskimi(5)] w porównaniu do kabotażu wykonywanego na podstawie rozporządzenia (WE) nr 1072/2009 wpłynęła korzystnie na promowanie transportu kombinowanego i powinna co do zasady zostać utrzymana, należy jednak zapewnić, aby nie dochodziło do nadużyć. Doświadczenie wskazuje, że w pewnych regionach Unii przepis ten był systematycznie wykorzystywany jako sposób na obchodzenie tymczasowego charakteru kabotażu i jako podstawa stałej obecności pojazdów w państwie członkowskim innym niż państwo siedziby przedsiębiorcy. Takie nieuczciwe praktyki mogą prowadzić do dumpingu socjalnego i zagrażają przestrzeganiu ram prawnych dotyczących kabotażu. W związku z tym państwa członkowskie powinny mieć możliwość wprowadzenia odstępstwa od art. 4 dyrektywy 92/106/EWG i stosowania przepisów dotyczących kabotażu zawartych w rozporządzeniu (WE) nr 1072/2009 w celu rozwiązania takich problemów poprzez wprowadzenie proporcjonalnego ograniczenia ciągłego przebywania pojazdów na swoim terytorium”.

8.        Artykuł 1 rozporządzenia 2020/1055 stanowi:

„W rozporządzeniu (WE) nr 1071/2009 wprowadza się następujące zmiany:

[…]

2)      uchyla się art. 3 ust. 2;

3)      art. 5 otrzymuje brzmienie:

»Artykuł 5

Warunki związane z wymogiem posiadania siedziby

1.      Aby spełnić wymóg określony w art. 3 ust. 1 lit. a), przedsiębiorca musi w danym państwie członkowskim siedziby:

a)      posiadać lokale, w których ma dostęp do oryginałów dokumentów dotyczących głównej działalności – w formie elektronicznej lub w dowolnej innej formie – w szczególności do umów przewozowych, dokumentów dotyczących pojazdów, którymi dysponuje przedsiębiorca, dokumentów księgowych, akt dotyczących pracowników, umów o pracę, dokumentów dotyczących zabezpieczenia społecznego, dokumentów zawierających dane na temat przydziału zleceń dla kierowców i ich delegowania, dokumentów zawierających dane na temat kabotażu, czasu prowadzenia pojazdu i okresów odpoczynku oraz do wszelkich innych dokumentów, do których właściwy organ musi mieć dostęp, w celu weryfikacji spełnienia przez przedsiębiorcę warunków przewidzianych w tym rozporządzeniu;

b)      organizować przewozy flotą pojazdów w taki sposób, aby pojazdy, którymi dysponuje przedsiębiorca i które są wykorzystywane w przewozach międzynarodowych, wracały do jednej z baz eksploatacyjnych w tym państwie członkowskim nie później niż w ciągu ośmiu tygodni od jego opuszczenia;

c)      być zarejestrowany w rejestrze spółek handlowych tego państwa członkowskiego lub w innym rejestrze tego rodzaju, gdy wymaga tego prawo krajowe;

d)      podlegać podatkowi od dochodów oraz, gdy wymaga tego prawo krajowe, posiadać ważny numer identyfikacyjny do celów podatku od wartości dodanej;

e)      gdy zezwolenie zostanie wydane – dysponować co najmniej jednym pojazdem, który został zarejestrowany lub wprowadzony do ruchu i dopuszczony do użytkowania zgodnie z przepisami tego państwa członkowskiego, niezależnie od tego, czy jest właścicielem tego pojazdu czy użytkownikiem z innego tytułu, np. na podstawie umowy najmu z opcją zakupu, umowy najmu lub umowy leasingu;

f)      w sposób rzeczywisty i ciągły prowadzić działania administracyjne i handlowe przy wykorzystaniu odpowiedniego sprzętu i urządzeń w lokalach, o których mowa w lit. a), znajdujący[ch] się w tym państwie członkowskim oraz w sposób rzeczywisty i ciągły zarządzać przewozami z wykorzystaniem pojazdów, o których mowa w lit. g), przy użyciu odpowiedniego sprzętu technicznego znajdującego się w tym państwie członkowskim;

g)      na bieżąco i w sposób regularny dysponować liczbą pojazdów spełniających warunki określone w lit. e), i kierowcami umiejscowionymi zazwyczaj w bazie eksploatacyjnej w tym państwie członkowskim, proporcjonalnie do wielkości wykonywanych przez przedsiębiorcę przewozów.

[…].«”.

9.        Artykuł 2 rozporządzenia 2020/1055 stanowi:

„W rozporządzeniu (WE) nr 1072/2009 wprowadza się następujące zmiany:

[…]

4)      w art. 8 wprowadza się następujące zmiany:

a)      dodaje się ustęp w brzmieniu:

»2a.      Przewoźnicy nie mogą wykonywać przewozów kabotażowych tym samym pojazdem lub, w przypadku zespołu pojazdów, pojazdem silnikowym tego samego pojazdu w tym samym państwie członkowskim przez cztery dni od zakończenia przewozu kabotażowego w tym państwie członkowskim.«;

b)      ust. 3 akapit pierwszy otrzymuje brzmienie:

»3.      Krajowe przewozy drogowe rzeczy wykonywane w przyjmującym państwie członkowskim przez przewoźnika niemającego siedziby w tym państwie uznaje się za zgodne z niniejszym rozporządzeniem jedynie wtedy, gdy przewoźnik może przedstawić wyraźny dowód potwierdzający wykonanie poprzedniego przewozu międzynarodowego oraz każdego kolejnego przewozu kabotażowego. W przypadku gdy pojazd znajdował się na terytorium przyjmującego państwa członkowskiego w okresie czterech dni poprzedzających przewóz międzynarodowy, przewoźnik przedstawia również wyraźne dowody potwierdzające wszystkie przewozy wykonane w tym okresie.«;

[…]

5)      w art. 10 wprowadza się następujące zmiany:

[…]

b)      dodaje się ustęp w brzmieniu:

»7.      W uzupełnieniu ust. 1–6 niniejszego artykułu, i w drodze odstępstwa od art. 4 dyrektywy 92/106/EWG, państwa członkowskie mogą – jeżeli jest to konieczne do uniknięcia nadużywania tego ostatniego przepisu poprzez świadczenie nieograniczonych i ciągłych usług obejmujących początkowe lub końcowe odcinki drogowe w przyjmującym państwie członkowskim, stanowiące część operacji transportu kombinowanego między państwami członkowskimi – przewidzieć, że art. 8 niniejszego rozporządzenia ma zastosowanie do przewoźników podczas wykonywania przez nich w tym państwie członkowskim takich początkowych lub końcowych odcinków drogowego przewozu rzeczy. W odniesieniu do takich odcinków drogowego przewozu rzeczy państwa członkowskie mogą przewidzieć okres dłuższy niż siedmiodniowy okres przewidziany w art. 8 ust. 2 niniejszego rozporządzenia i mogą przewidzieć okres krótszy niż czterodniowy okres przewidziany w art. 8 ust. 2a niniejszego rozporządzenia. Stosowanie art. 8 ust. 4 niniejszego rozporządzenia do takich przewozów pozostaje bez uszczerbku dla wymogów wynikających z dyrektywy 92/106/EWG. Państwa członkowskie korzystające z odstępstwa przewidzianego w niniejszym ustępie powiadamiają o tym Komisję przed zastosowaniem odpowiednich środków krajowych. Dokonują przeglądu tych środków nie rzadziej niż co pięć lat i powiadamiają Komisję o wynikach tego przeglądu. W przejrzysty sposób udostępniają do wiadomości publicznej przepisy, w tym informację o czasie trwania odpowiednich okresów.«”.

C.      Dyrektywa 2020/1057 (pakiet mobilności, aspekt „delegowanie pracowników”)

10.      Artykuł 1 dyrektywy 2020/1057, zatytułowany „Przepisy szczególne dotyczące delegowania kierowców”, w ust. 1–7 ma następujące brzmienie:

„1.      W niniejszym artykule ustanawia się przepisy szczególne w odniesieniu do niektórych aspektów dyrektywy 96/71/WE dotyczących delegowania kierowców w sektorze transportu drogowego oraz dyrektywy 2014/67/UE odnoszących się do wymogów administracyjnych i środków kontrolnych dotyczących delegowania tych kierowców.

2.      Te przepisy szczególne stosuje się do kierowców zatrudnionych przez przedsiębiorstwa mające siedzibę w państwie członkowskim, które podejmują środek wybiegający poza granice państwowe, o którym mowa w art. 1 ust. 3 lit. a) dyrektywy 96/71/WE.

3.       Nie naruszając art. 2 ust. 1 dyrektywy 96/71/WE, kierowcy wykonującego przewozy dwustronne rzeczy nie uznaje się za pracownika delegowanego do celów dyrektywy 96/71/WE.

Do celów niniejszej dyrektywy przewóz dwustronny rzeczy to przewożenie rzeczy, na podstawie umowy przewozowej, z państwa członkowskiego siedziby – zgodnie z art. 2 pkt 8 rozporządzenia (WE) nr 1071/2009 – do innego państwa członkowskiego lub państwa trzeciego lub z innego państwa członkowskiego lub państwa trzeciego do państwa członkowskiego siedziby.

Od dnia 2 lutego 2022 r., od którego, zgodnie z art. 34 ust. 7 rozporządzenia [Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 165/2014 z dnia 4 lutego 2014 r. w sprawie tachografów stosowanych w transporcie drogowym i uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3821/85 w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym oraz zmieniającego rozporządzenie (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego (Dz.U. 2014, L 60, s. 1)], kierowcy są zobowiązani do ręcznego rejestrowania danych dotyczących przekroczenia granicy, państwa członkowskie stosują odstępstwo dotyczące dwustronnego przewozu rzeczy określone w akapicie pierwszym i drugim niniejszego ustępu również w przypadku, gdy oprócz wykonywania dwustronnego przewozu kierowca wykonuje dodatkowo jedną czynność załadunku lub rozładunku w państwach członkowskich lub państwach trzecich, przez które przejeżdża, pod warunkiem że kierowca nie wykonuje załadunku i rozładunku rzeczy w tym samym państwie członkowskim.

W przypadku gdy po przewozie dwustronnym, który rozpoczęto w państwie członkowskim siedziby i w czasie którego nie wykonywano żadnej dodatkowej czynności, następuje przewóz dwustronny do państwa członkowskiego siedziby, odstępstwo dotyczące dodatkowych czynności określonych w akapicie trzecim stosuje się do maksymalnie dwóch dodatkowych czynności załadunku lub rozładunku, na warunkach określonych w akapicie trzecim.

Odstępstwa dotyczące dodatkowych czynności określonych w akapicie trzecim i czwartym niniejszego ustępu stosuje się wyłącznie do dnia, od którego pojazdy po raz pierwszy rejestrowane w państwie członkowskim, zgodnie z art. 8 ust. 1 akapit czwarty rozporządzenia (UE) nr 165/2014, mają być wyposażone w inteligentne tachografy spełniające wymogi rejestrowania przekraczania granic i dodatkowych czynności, o których mowa w art. 8 ust. 1 akapit pierwszy tego rozporządzenia. Od tego dnia odstępstwa dotyczące dodatkowych czynności określonych w akapicie trzecim i czwartym niniejszego ustępu stosuje się wyłącznie do kierowców korzystających z pojazdów wyposażonych w inteligentne tachografy zgodnie z art. 8, 9 i 10 tego rozporządzenia.

4. Nie naruszając art. 2 ust. 1 dyrektywy 96/71/WE, kierowcy wykonującego przewozy dwustronne osób nie uznaje się za pracownika delegowanego do celów dyrektywy 96/71/WE.

Do celów niniejszej dyrektywy przewóz dwustronny w ramach międzynarodowego okazjonalnego lub regularnego przewozu osób, w rozumieniu rozporządzenia (WE) nr 1073/2009, ma miejsce, gdy kierowca wykonuje jedną z następujących czynności:

a)      zabiera pasażerów w państwie członkowskim siedziby i wysadza ich w innym państwie członkowskim lub państwie trzecim;

b)      zabiera pasażerów w państwie członkowskim lub państwie trzecim i wysadza ich w państwie członkowskim siedziby; lub

c)      zabiera i wysadza pasażerów w państwie członkowskim siedziby w celu przeprowadzania wycieczek lokalnych w innym państwie członkowskim lub państwie trzecim zgodnie z rozporządzeniem (WE) nr 1073/2009.

Od dnia 2 lutego 2022 r., od którego, zgodnie z art. 34 ust. 7 rozporządzenia (UE) nr 165/2014, kierowcy są zobowiązani do ręcznego rejestrowania danych dotyczących przekroczenia granicy, państwa członkowskie stosują odstępstwo dotyczące przewozu dwustronnego osób określone w akapicie pierwszym i drugim niniejszego ustępu również w przypadku gdy, oprócz wykonywania przewozu dwustronnego, kierowca także jednokrotnie zabiera pasażerów lub jednokrotnie wysadza pasażerów w państwach członkowskich lub państwach trzecich, przez które przejeżdża, o ile kierowca nie oferuje usług przewozu osób między dwiema lokalizacjami w państwie członkowskim, przez które przejechał. To samo dotyczy przejazdu powrotnego.

Odstępstwo dotyczące dodatkowych czynności określonych w akapicie trzecim niniejszego ustępu stosuje się wyłącznie do dnia, od którego pojazdy po raz pierwszy rejestrowane w państwie członkowskim, zgodnie z art. 8 ust. 1 akapit czwarty rozporządzenia (UE) nr 165/2014, mają być wyposażone w inteligentne tachografy spełniające wymogi rejestrowania przekraczania granic i dodatkowych czynności, o których mowa w art. 8 ust. 1 akapit pierwszy tego rozporządzenia. Od tego dnia odstępstwa dotyczące dodatkowych czynności określonych w akapicie trzecim niniejszego ustępu stosuje się wyłącznie do kierowców korzystających z pojazdów wyposażonych w inteligentne tachografy zgodnie z art. 8, 9 i 10 tego rozporządzenia.

5.      Nie naruszając art. 2 ust. 1 dyrektywy 96/71/WE, kierowcy przejeżdżającego tranzytem przez terytorium państwa członkowskiego, który nie wykonuje załadunku ani rozładunku, ani nie zabiera ani nie wysadza pasażerów, nie uznaje się za pracownika delegowanego do celów dyrektywy 96/71/WE.

6.      Nie naruszając art. 2 ust. 1 dyrektywy 96/71/WE, kierowcy wykonującego początkowy lub końcowy odcinek drogowy przewozu kombinowanego zgodnie z definicją z dyrektywy Rady 92/106/EWG [z dnia 7 grudnia 1992 r. w sprawie ustanowienia wspólnych zasad dla niektórych typów kombinowanego transportu towarów między państwami członkowskimi, Dz.U. 1992, L 368, s. 38] nie uznaje się za pracownika delegowanego do celów dyrektywy 96/71/WE, jeżeli ten odcinek drogowy sam w sobie składa się z przewozów dwustronnych zgodnie z definicją w ust. 3 niniejszego artykułu.

7. Kierowcę wykonującego przewóz kabotażowy w rozumieniu rozporządzeń (WE) nr 1072/2009 i (WE) nr 1073/2009 uznaje się za pracownika delegowanego na podstawie dyrektywy 96/71/WE”.

II.    Okoliczności powstania sporu

11.      W dniu 31 maja 2017 r. Komisja Europejska przyjęła kilka wniosków stanowiących część pakietu na rzecz mobilności, którego celem jest zmiana niektórych aspektów prawodawstwa Unii mającego zastosowanie do sektora transportu. Wnioski te obejmowały w szczególności: wniosek dotyczący dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady zmieniającej dyrektywę 2006/22/WE w odniesieniu do wymogów w zakresie egzekwowania prawa oraz ustanawiającej szczegółowe zasady w odniesieniu do dyrektywy 96/71/WE i dyrektywy 2014/67/UE dotyczące delegowania kierowców w sektorze transportu drogowego [COM(2017) 278 final, zwany dalej „wnioskiem dotyczącym dyrektywy w sprawie delegowania pracowników”]; wniosek dotyczący rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady zmieniającego rozporządzenie (WE) nr 561/2006 w odniesieniu do minimalnych wymogów dotyczących maksymalnego dziennego i tygodniowego czasu prowadzenia pojazdu, minimalnych przerw oraz dziennego i tygodniowego czasu odpoczynku oraz rozporządzenia (UE) nr 165/2014 w odniesieniu do określania położenia za pomocą tachografów [COM(2017) 277 final, zwany dalej „wnioskiem dotyczącym rozporządzenia w sprawie czasu pracy”] oraz wniosek dotyczący rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady zmieniającego rozporządzenie (WE) nr 1071/2009 i rozporządzenie (WE) nr 1072/2009 w celu dostosowania ich do zmian w sektorze drogowym [COM(2017) 281 final, zwany dalej „wnioskiem dotyczącym rozporządzenia w sprawie siedziby”]. Wnioskom tym towarzyszyły dwie oceny skutków(6).

12.      Po długich dyskusjach zarówno w Parlamencie Europejskim i Radzie Unii Europejskiej, jak i między tymi dwiema instytucjami, osiągnięto kompromis w sprawie trzech zaskarżonych aktów podczas negocjacji przeprowadzonych w dniach 11–12 grudnia 2019 r. w ramach międzyinstytucjonalnych rozmów trójstronnych między Radą, Parlamentem i Komisją.

13.      W dniu 7 kwietnia 2020 r. podczas głosowania w Radzie nad przyjęciem tych aktów uzyskały one poparcie kwalifikowanej większości państw członkowskich, przy czym dziewięć z nich, a mianowicie Republika Bułgarii, Republika Cypryjska, Republika Estońska, Węgry, Republika Łotewska, Republika Litewska, Republika Malty, Rzeczpospolita Polska i Rumunia sprzeciwiły się ich przyjęciu.

14.      W dniu 15 lipca 2020 r. Parlament i Rada przyjęły ostateczny tekst trzech zaskarżonych aktów.

III. Żądania stron oraz postępowanie przed Trybunałem

15.      W sprawie C‑541/20 Republika Litewska, popierana przez Republikę Łotewską i Rumunię(7), wnosi do Trybunału, po pierwsze, o stwierdzenie nieważności, tytułem żądania głównego, art. 1 pkt 6 lit. d) i art. 3 rozporządzenia 2020/1054 albo, tytułem żądania ewentualnego, o stwierdzenie nieważności tego rozporządzenia w całości, a po drugie, o stwierdzenie nieważności, tytułem żądania głównego, art. 1 ust. 3 i 7 dyrektywy 2020/1057 albo, tytułem żądania ewentualnego, o stwierdzenie nieważności tej dyrektywy w całości.

16.      W sprawie C‑542/20 Republika Litewska, popierana przez Republikę Estońską, Republikę Łotewską i Rumunię(8), wnosi do Trybunału o stwierdzenie nieważności art. 1 pkt 3 rozporządzenia 2020/1055 w zakresie, w jakim wprowadza on do art. 5 rozporządzenia nr 1071/2009 ust. 1 lit. b), oraz o stwierdzenie nieważności art. 2 pkt 4 lit. a) rozporządzenia 2020/1055.

17.      W sprawie C‑543/20 Republika Bułgarii, popierana przez Rumunię i Republikę Łotewską(9), wnosi do Trybunału, tytułem żądania głównego, o stwierdzenie nieważności art. 1 pkt 6 lit. c) i d) rozporządzenia 2020/1054 albo, tytułem żądania ewentualnego, o stwierdzenie nieważności tego rozporządzenia w całości.

18.      W sprawie C‑544/20 Republika Bułgarii, popierana przez Republikę Estońską, Republikę Łotewską i Rumunię(10), wnosi do Trybunału o stwierdzenie nieważności dyrektywy 2020/1057.

19.      W sprawie C‑545/20 Republika Bułgarii, popierana przez Republikę Estońską, Republikę Łotewską, Republikę Litewską i Rumunię(11), wnosi do Trybunału o stwierdzenie nieważności art. 1 pkt 3 rozporządzenia 2020/1055 w zakresie, w jakim wprowadza on ust. 1 lit. b) do art. 5 rozporządzenia nr 1071/2009, albo, tytułem żądania ewentualnego, o stwierdzenie nieważności wspomnianego art. 1 pkt 3 w całości; o stwierdzenie nieważności art. 2 pkt 4 lit. a) rozporządzenia 2020/1055 albo, tytułem żądania ewentualnego, o stwierdzenie nieważności wspomnianego art. 2 pkt 4 w całości, albo, tytułem dalszego żądania ewentualnego, o stwierdzenie nieważności rozporządzenia 2020/1055 w całości.

20.      W sprawie C‑546/20 Rumunia, popierana przez Republikę Łotewską(12), wnosi do Trybunału, tytułem żądania głównego, o stwierdzenie nieważności art. 1 pkt 6 lit. c) i d) rozporządzenia 2020/1054 albo, tytułem żądania ewentualnego, o stwierdzenie nieważności tego rozporządzenia w całości.

21.      W sprawie C‑547/20 Rumunia, popierana przez Republikę Estońską, Republikę Łotewską i Republikę Litewską(13), wnosi do Trybunału o stwierdzenie nieważności art. 1 pkt 3 rozporządzenia 2020/1055 w zakresie, w jakim wprowadza on ust. 1 lit. b) do art. 5 rozporządzenia nr 1071/2009; o stwierdzenie nieważności art. 2 pkt 4 lit. a), b) i c) rozporządzenia 2020/1055; tytułem żądania ewentualnego, o stwierdzenie nieważności rozporządzenia 2020/1055 w całości.

22.      W sprawie C‑548/20 Rumunia, popierana przez Republikę Estońską i Republikę Łotewską(14), wnosi do Trybunału, tytułem żądania głównego, o stwierdzenie nieważności art. 1 ust. 3–6 dyrektywy 2020/1057 albo, tytułem żądania ewentualnego, o stwierdzenie nieważności tej dyrektywy w całości, w przypadku gdyby Trybunał orzekł, że wymienione wyżej przepisy są nierozerwalnie związane z innymi przepisami wspomnianej dyrektywy.

23.      W sprawie C‑549/20 Republika Cypryjska, popierana przez Republikę Estońską, Republikę Łotewską, Republikę Litewską i Rumunię(15), wnosi do Trybunału o stwierdzenie nieważności art. 1 pkt 3 rozporządzenia 2020/1055 w zakresie, w jakim wprowadza on ust. 1 lit. b) do art. 5 rozporządzenia nr 1071/2009, albo, tytułem żądania ewentualnego, o stwierdzenie nieważności wspomnianego art. 1 pkt 3 w całości; tytułem dalszego żądania ewentualnego, o stwierdzenie nieważności rozporządzenia 2020/1055 w całości.

24.      W sprawie C‑550/20 Republika Cypryjska, popierana przez Republikę Estońską, Republikę Łotewską i Rumunię(16), wnosi do Trybunału o stwierdzenie nieważności dyrektywy 2020/1057.

25.      W sprawie C‑551/20 Węgry, popierane przez Republikę Estońską, Republikę Łotewską, Republikę Litewską i Rumunię(17), wnoszą do Trybunału: po pierwsze, o stwierdzenie nieważności art. 1 pkt 6 lit. c) i art. 2 pkt 2 rozporządzenia 2020/1054 oraz, w stosownym wypadku, przepisów tego rozporządzenia, które są z nimi nierozerwalnie związane; po drugie, o stwierdzenie nieważności art. 1 pkt 3 rozporządzenia 2020/1055 w zakresie, w jakim wprowadza on ust. 1 lit. b) do art. 5 rozporządzenia nr 1071/2009, a także, w stosownym wypadku, przepisów tego rozporządzenia, które są z nim nierozerwalnie związane; po trzecie, o stwierdzenie nieważności, tytułem żądania głównego, art. 1 dyrektywy 2020/1057 albo, tytułem żądania ewentualnego, art. 1 ust. 6 tej dyrektywy, a także, w stosownym wypadku, przepisów tej dyrektywy, które są z nim nierozerwalnie związane.

26.      W sprawie C‑552/20 Republika Malty, popierana przez Królestwo Belgii, Republikę Estońską, Republikę Łotewską, Republikę Litewską i Rumunię(18), wnosi do Trybunału o stwierdzenie nieważności art. 1 pkt 3 rozporządzenia 2020/1055 w zakresie, w jakim wprowadza on ust. 1 lit. b) do art. 5 rozporządzenia nr 1071/2009, oraz o stwierdzenie nieważności art. 2 pkt 4 rozporządzenia 2020/1055(19).

27.      W sprawie C‑553/20 Rzeczpospolita Polska, popierana przez Rumunię i Republikę Łotewską(20), wnosi do Trybunału, tytułem żądania głównego, o stwierdzenie nieważności art. 1 pkt 6 lit. d) rozporządzenia 2020/1054 albo, tytułem żądania ewentualnego, o stwierdzenie nieważności tego rozporządzenia w całości.

28.      W sprawie C‑554/20 Rzeczpospolita Polska, popierana przez Republikę Estońską, Republikę Łotewską, Republikę Litewską i Rumunię(21), wnosi do Trybunału o stwierdzenie nieważności art. 1 pkt 3 rozporządzenia 2020/1055 w zakresie, w jakim wprowadza on ust. 1 lit. b) i g) do art. 5 ust. 1 lit. b) rozporządzenia nr 1071/2009; o stwierdzenie nieważności art. 2 pkt 4 lit. a) rozporządzenia 2020/1055; o stwierdzenie nieważności art. 2 pkt 5 lit. b) tego rozporządzenia, albo, tytułem żądania ewentualnego, o stwierdzenie nieważności rozporządzenia 2020/1055 w całości.

29.      W sprawie C‑555/20 Rzeczpospolita Polska, popierana przez Republikę Estońską, Republikę Łotewską i Rumunię(22), wnosi do Trybunału o stwierdzenie nieważności art. 1 ust. 3, 4, 6 i 7 oraz art. 9 ust. 1 dyrektywy 2020/1057 albo, tytułem żądania ewentualnego, o stwierdzenie nieważności tej dyrektywy w całości.

30.      We wszystkich tych sprawach skarżące państwa członkowskie wnoszą do Trybunału o obciążenie Parlamentu i Rady kosztami postępowania.

31.      Parlament i Rada wnoszą do Trybunału o oddalenie tych skarg oraz obciążenie skarżących państw członkowskich kosztami postępowania.

32.      Postanowieniami z dni 13, 21, 22, 26, 27 i 29 kwietnia 2021 r. oraz z dnia 12 maja 2022 r. prezes Trybunału dopuścił, odpowiednio, Republikę Federalną Niemiec, Republikę Austrii, Królestwo Szwecji, Wielkie Księstwo Luksemburga, Republikę Grecką, Królestwo Niderlandów, Republikę Francuską, Królestwo Danii i Republikę Włoską do udziału w sprawie w charakterze interwenientów popierających żądania Parlamentu i Rady.

33.      Republika Bułgarii, Republika Cypryjska, Republika Litewska, Węgry, Republika Malty, Rzeczpospolita Polska, Rumunia, Republika Estońska, Republika Łotewska z jednej strony oraz Rada, Parlament, Republika Francuska, Republika Włoska i Królestwo Szwecji z drugiej strony przedstawiły swoje stanowiska ustnie na rozprawie, która odbyła się przed Trybunałem w dniach 24 i 25 kwietnia 2023 r.

34.      Postanowieniem prezesa z dnia 13 października 2023 r. sprawy od C‑241/20 do C‑555/20 zostały połączone na podstawie art. 54 § 2 regulaminu postępowania.

IV.    Analiza

A.      Uwagi wstępne

35.      Piętnaście skarg, które wniosło siedem skarżących państw członkowskich na trzy zaskarżone akty, dotyczy przekrojowo szeregu przepisów i podstawowych zasad prawa Unii.

36.      W tym kontekście proponuję rozpocząć moją analizę od przedstawienia kilku ogólnych uwag na temat tych przepisów i zasad w świetle orzecznictwa Trybunału. Na podstawie tych uwag przeanalizuję następnie te skargi w odniesieniu do każdego z trzech zaskarżonych aktów.

37.      W kolejnych punktach najpierw dokonam analizy szczególnych uregulowań prawnych, jakie mają zastosowanie do sektora transportu pośród regulacji dotyczących rynku wewnętrznego Unii. Następnie przeanalizuję, odpowiednio, zasadę proporcjonalności oraz zasady równego traktowania i niedyskryminacji, tak jak zostały one ujęte w orzecznictwie Trybunału. To właśnie na te zasady wielokrotnie powołują się bowiem niektóre państwa członkowskie w swoich skargach. Na koniec poczynię kilka uwag na temat przepisów prawa Unii dotyczących środowiska naturalnego, których naruszenie również zostało podniesione w sposób przekrojowy przez kilka skarżących państw członkowskich.

1.      W przedmiocie szczególnych uregulowań prawnych sektora transportu w ramach rynku wewnętrznego

38.      Sektor transportu, a w szczególności transportu drogowego, jest sektorem o kluczowym znaczeniu dla społeczeństwa, gospodarki i integracji europejskiej. Ani w prawodawstwie Unii, ani w orzecznictwie Trybunału nie można doszukać się ogólnej, wyczerpującej definicji pojęcia „transportu”(23). Niemniej jednak w swoim orzecznictwie Trybunał odnosi się do usług przewozowych jako „fizycznej czynności polegającej na przemieszczaniu osób lub towarów z jednego miejsca do drugiego za pomocą środka transportu”(24).

39.      Sektor transportu charakteryzuje się pewnymi specyficznymi cechami charakteryzującymi ten sektor gospodarki, które powodują, że w ramach rynku wewnętrznego jest on poddany szczególnym regulacjom prawnym(25).

40.      W prawie pierwotnym Unii konieczność uwzględnienia specyfiki sektora transportu znajduje w pierwszej kolejności odzwierciedlenie w wyraźnie nałożonym na prawodawcę Unii w art. 91 ust. 1 TFUE – stanowiącym podstawę prawną realizacji wspólnej polityki transportowej – ogólnym wymogu uwzględnienia „specyficznych aspektów” transportu przy realizacji tej wspólnej polityki.

41.      Kolejne aspekty wspólnej polityki transportowej, które prawodawca musi wziąć pod uwagę przy jej realizacji, zostały skonkretyzowane w innych postanowieniach dotyczących wspólnej polityki transportowej zawartych w części trzeciej tytuł VI traktatu FUE (art. 90–100) – postanowieniach, które według skarżących państw członkowskich miały zostać wielokrotnie naruszone. I tak zgodnie z art. 91 ust. 2 TFUE przy przyjmowaniu środków objętych wspólną polityką transportową uwzględnia się przypadki, w których zastosowanie tych środków może poważnie wpływać na jakość życia i poziom zatrudnienia w pewnych regionach, jak również na funkcjonowanie infrastruktury transportowej, zaś zgodnie z art. 94 TFUE przy przyjmowaniu środków w dziedzinie stawek i warunków transportu uwzględnia się sytuację gospodarczą przewoźników.

42.      Ponadto zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału traktaty pozostawiają prawodawcy Unii szeroki zakres uznania w odniesieniu do celów i środków wspólnej polityki transportowej(26) oraz do przyjmowania potrzebnych środków w celu realizacji tej wspólnej polityki(27).

43.      W tym kontekście należy jeszcze podkreślić, że art. 91 ust. 1 TFUE rozróżnia w lit. a) i b) z jednej strony transport międzynarodowy i transport krajowy, a z drugiej strony przewoźników mających stałą siedzibę w państwie członkowskim i przewoźników niemających stałej siedziby w tym państwie. Konkretniej rzecz ujmując, podczas gdy art. 91 ust. 1 lit. a) TFUE przewiduje przyjęcie „wspólnych reguł” mających zastosowanie do transportu międzynarodowego, przepis lit. b) tego ustępu przewiduje jedynie ustanowienie „warunków dostępu przewoźników niemających stałej siedziby w państwie członkowskim do transportu krajowego w państwie członkowskim”. Prawo Unii przewiduje zatem na poziomie prawa pierwotnego odmienne podejście w kontekście wspólnej polityki transportowej do regulacji dotyczących transportu międzynarodowego i krajowego.

44.      W drugiej kolejności potrzeba uwzględnienia specyfiki sektora transportu skłoniła autorów traktatu do przyznania temu sektorowi szczególnego statusu w ramach regulacji rynku wewnętrznego, w szczególności mając na względzie swobodę świadczenia usług(28).

45.      Tak więc swoboda przepływu usług w sektorze transportu nie podlega art. 56 TFUE, który dotyczy swobody świadczenia usług w ogólności, ale postanowieniu szczególnemu zawartemu w art. 58 ust. 1 TFUE, zgodnie z którym „[s]wobodę przepływu usług w dziedzinie transportu regulują postanowienia tytułu dotyczącego transportu”(29).

46.      Wynika z tego, że – jak Trybunał wielokrotnie uznał w swoim orzecznictwie – w sektorze transportu zastosowanie zasad swobodnego świadczenia usług powinno być realizowane, zgodnie z traktatem FUE, poprzez wdrożenie wspólnej polityki transportowej(30). Swoboda świadczenia usług zagwarantowana w art. 56 i 57 TFUE może zatem mieć zastosowanie do usług transportowych tylko w zakresie, w jakim znajduje ona zastosowanie na mocy prawa wtórnego(31). Niezliberalizowane usługi transportowe należy zatem wyłączyć z zakresu stosowania art. 56 TFUE(32).

47.      Autorzy traktatów nie objęli natomiast transportu żadnymi szczególnymi uregulowaniami w odniesieniu do swobody przedsiębiorczości. Jak bowiem Trybunał miał okazję wyraźnie podkreślić, postanowienia traktatu FUE w dziedzinie swobody przedsiębiorczości mają bezpośrednie zastosowanie do transportu(33).

48.      Z powyższych rozważań wynika, że szczególny status transportu w ramach przepisów prawa pierwotnego dotyczących rynku wewnętrznego polega na połączeniu swobody przedsiębiorczości w każdym państwie członkowskim wywodzącego się z traktatu FUE i prawa przewoźników do swobodnego świadczenia usług transportowych, które jest zagwarantowane wyłącznie w zakresie, w jakim prawo to zostało przyznane w drodze przepisów prawa wtórnego przyjętych przez prawodawcę Unii w ramach wspólnej polityki transportowej.

49.      Tymczasem, w szczególności w sektorze transportu drogowego, działania podjęte przez prawodawcę Unii zmierzające do realizacji wspólnej polityki transportowej, z jednej strony, miały na celu liberalizację sektora i wsparcie urzeczywistnienia rynku wewnętrznego transportu drogowego, jego skuteczności i konkurencyjności. Podczas gdy przewozy międzynarodowe zostały w pełni zliberalizowane, transport krajowy nadal jest częściowo ograniczony w przypadku przewoźników niemających siedziby w państwie członkowskim wskutek ograniczeń dotyczących przewozów kabotażowych, co wynika ze specyficznego statusu transportu ustalonego w prawie pierwotnym na gruncie art. 58 ust. 1 TFUE(34).

50.      Ten specyficzny status ogranicza zatem możliwość czasowego świadczenia usług transportu drogowego w państwie członkowskim innym niż państwo członkowskie siedziby, pozostawia jednocześnie w pełni otwartą możliwość stałego osiedlenia się obywateli wszystkich państw członkowskich w innym państwie członkowskim i wykonywania tam zawodu przewoźnika drogowego na takich samych warunkach jak obywatele tego państwa członkowskiego.

51.      Z drugiej strony prawodawca Unii opracował daleko idące unormowania socjalne dla przewoźników drogowych i przewoźników pasażerskich, których celem jest w szczególności poprawa warunków pracy pracowników wykonujących czynności związane z przewozem w sektorze transportu drogowego (tj. kierowców), poprawa bezpieczeństwa drogowego dla wszystkich użytkowników dróg oraz zapewnienie uczciwej konkurencji między przewoźnikami drogowymi w ramach jednolitego rynku(35).

2.      W przedmiocie zasady proporcjonalności

a)      W przedmiocie zasady proporcjonalności, szerokiego zakresu uznania prawodawcy i kontroli sądowej 

52.      Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału zasada proporcjonalności, która jest jedną z zasad ogólnych prawa Unii, wymaga, aby akty prawne instytucji Unii były odpowiednie do realizacji prawnie uzasadnionych celów zamierzonych przez te uregulowania i nie wykraczały poza to, co jest konieczne do realizacji tych celów, przy czym tam, gdzie istnieje możliwość wyboru spośród większej liczby odpowiednich rozwiązań, należy stosować te najmniej dotkliwe, a wynikające z nich niedogodności nie mogą być nadmierne w stosunku do zamierzonych celów(36). Zasada ta została przypomniana w art. 5 ust. 4 TUE i w art. 1 Protokołu nr 2 w sprawie stosowania zasad pomocniczości i proporcjonalności, dołączonego do traktatów.

53.      Co się tyczy sądowej kontroli przestrzegania tych warunków, Trybunał stwierdził, że prawodawcy Unii przysługuje w ramach wykonywania przyznanych mu kompetencji szeroki zakres uznania w dziedzinach – takich jak wspólna polityka transportowa(37) – wymagających od niego dokonywania rozstrzygnięć natury politycznej, gospodarczej lub społecznej oraz złożonych ocen i analiz. Tym samym nie chodzi tu o ustalenie, czy środek przyjęty w danej dziedzinie był jedynym możliwym środkiem lub środkiem najlepszym z możliwych, gdyż jedynie jego oczywiście niewłaściwy charakter w stosunku do zamierzonego przez właściwe instytucje celu może mieć wpływ na zgodność z prawem tego środka(38).

54.      Szeroki zakres uznania przysługujący prawodawcy Unii, który oznacza ograniczoną kontrolę sądową nad korzystaniem z niego, znajduje ponadto zastosowanie nie tylko do charakteru i zakresu przyjmowanych przepisów, ale również w pewnej mierze do ustalenia podstawowych danych(39).

55.      Nawet w przypadku szerokiego zakresu uznania prawodawca Unii jest jednak zobowiązany do oparcia swojego wyboru na obiektywnych kryteriach i do zbadania, czy cele, do których zmierza przyjęty przepis, mogą usprawiedliwiać jego negatywne, nawet znaczne, konsekwencje gospodarcze dla niektórych podmiotów gospodarczych. Zgodnie bowiem z art. 5 Protokołu nr 2 w sprawie stosowania zasad pomocniczości i proporcjonalności, dołączonego do traktatów projekty aktów ustawodawczych powinny brać pod uwagę konieczność zminimalizowania wszelkich obciążeń nakładanych na podmioty gospodarcze oraz to, by takie obciążenia były współmierne do zamierzonego celu(40).

56.      Co się tyczy kontroli sądowej, Trybunał wyjaśnił, że nie może zastępować własną oceną rozstrzygnięć prawodawcy Unii przy wykonywaniu kompetencji w dziedzinie, która wymaga od niego dokonywania rozstrzygnięć o charakterze politycznym, gospodarczym i społecznym oraz przeprowadzania złożonych ocen(41). Otóż zgodnie z tym orzecznictwem wskazanym w pkt 53–55 powyżej Trybunał powinien ustalić, czy prawodawca Unii w sposób oczywisty przekroczył szeroki zakres uznania przysługujący mu w odniesieniu do złożonych ocen, których musiał w danym przypadku dokonać, i obrał środki oczywiście niewłaściwe w stosunku do zamierzonego celu(42).

57.      W związku z tym Trybunał może zakwestionować przyjęte przez prawodawcę rozwiązania normatywne tylko w sytuacji, gdy okażą się one oczywiście błędne lub gdy wynikające z nich dla niektórych podmiotów gospodarczych niedogodności są niewspółmierne do osiągniętych korzyści(43).

58.      Co więcej, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem kontrola sądowa o ograniczonym zakresie wymaga, by instytucje Unii, które wydały rozpatrywany akt prawny, były w stanie wykazać przed Trybunałem, że akt został wydany w ramach faktycznego wykonywania ich uprawnień dyskrecjonalnych, co wymaga uwzględnienia wszelkich istotnych elementów i okoliczności sytuacji, którą akt ten ma uregulować. Wynika stąd, że instytucje te winny móc przynajmniej przedstawić i wykazać w sposób jasny i jednoznaczny podstawowe dane, które należało uwzględnić celem uzasadnienia kwestionowanych przepisów rozpatrywanego aktu i na których opierało się wykonanie ich uprawnień dyskrecjonalnych(44).

59.      Jednakże to do skarżących należy wykazanie, że niedogodności wynikające z przyjętych przez prawodawcę rozwiązań normatywnych są niewspółmierne do korzyści, jakie one przynoszą(45).

60.      Ponadto prawodawca Unii nie jest zobowiązany do uwzględnienia szczególnej sytuacji danego państwa członkowskiego, w przypadku gdy akt Unii oddziałuje na wszystkie państwa członkowskie i zakłada, że równowaga pomiędzy różnymi wchodzącymi w grę interesami, przy uwzględnieniu celów zamierzonych przez ten akt, została zapewniona. W związku z tym poszukiwanie takiej równowagi z uwzględnieniem sytuacji wszystkich państw członkowskich Unii, a nie szczególnej sytuacji jednego tylko państwa członkowskiego, nie może zostać uznane za sprzeczne z zasadą proporcjonalności(46).

b)      W przedmiocie danych, które należy uwzględnić w procesie legislacyjnym, oraz w przedmiocie oceny skutków

61.      W kilku skargach skarżące państwa członkowskie kwestionują brak lub niewystarczający charakter ocen skutków przeprowadzonych przez Komisję(47) w odniesieniu do trzech zaskarżonych aktów lub niektórych ich przepisów. Kwestia, czy prawodawca wziął pod uwagę wszystkie istotne czynniki i okoliczności sytuacji, którą dany akt ma regulować, oraz czy powinien on przeprowadzić lub uzupełnić ocenę skutków, wchodzi w zakres zasady proporcjonalności(48).

62.      Zasady przeprowadzania oceny skutków zostały określone w Porozumieniu międzyinstytucjonalnym pomiędzy Parlamentem, Radą a Komisją w sprawie lepszego stanowienia prawa z dnia 13 kwietnia 2016 r.(49) (zwanym dalej „porozumieniem międzyinstytucjonalnym”), a w szczególności w części III tego porozumienia.

63.      Z porozumienia międzyinstytucjonalnego wynika, że Komisja będzie dokonywać oceny skutków w odniesieniu do swoich inicjatyw prawodawczych mogących mieć znaczące skutki gospodarcze, środowiskowe lub społeczne(50). Obowiązek sporządzenia oceny skutków jest zatem etapem procesu legislacyjnego, który z zasady powinien mieć miejsce, jeżeli inicjatywa prawodawcza może mieć takie skutki(51).

64.      Jednakże, jak wynika z orzecznictwa, postanowienia porozumienia międzyinstytucjonalnego nie są sformułowane w sposób bezwzględny(52). Chociaż oceny skutków są ważnym i użytecznym narzędziem w procesie legislacyjnym, gdyż ułatwiają one proces stanowienia dobrze uzasadnionego i przejrzystego prawa, to porozumienie międzyinstytucjonalne nie stanowi, że ich przeprowadzenie jest wstępnym warunkiem proponowania czy też przyjmowania aktów prawnych we wszystkich okolicznościach(53). W tym względzie Trybunał wyraźnie stwierdził, że obowiązek przeprowadzenia oceny skutków w każdych okolicznościach nie wynika z treści porozumienia międzyinstytucjonalnego(54).

65.      W tym kontekście Trybunał zauważył, że nieprzeprowadzenie oceny skutków danego środka niekoniecznie musi oznaczać naruszenia zasady proporcjonalności, w przypadku gdy prawodawca Unii znajdzie się w szczególnej sytuacji wymagającej zaniechania jej sporządzenia, a przy tym dysponuje wystarczającymi danymi, aby ocenić proporcjonalność przyjętego środka(55).

66.      Co się tyczy zakresu oceny skutków, chociaż z porozumienia międzyinstytucjonalnego i orzecznictwa wynika, że przy rozpatrywaniu projektów legislacyjnych Komisji Parlament i Rada będą w pełni brać pod uwagę ocenę skutków sporządzoną przez Komisję(56), to Trybunał wyraźnie podkreślił, że ocena skutków nie jest wiążąca ani dla Parlamentu, ani dla Rady(57). W tym względzie z porozumienia międzyinstytucjonalnego wynika, że Parlament i Rada, jeżeli uznają to za stosowne i konieczne, mogą dokonywać oceny skutków, kiedy proponują istotne zmiany wniosku Komisji(58).

67.      Z tego wynika, że prawodawca Unii może co do zasady podejmować działania również w braku oceny skutków(59), zaś brak oceny skutków nie pociąga za sobą automatycznie nieważności przyjętego później aktu prawa Unii(60).

68.      Powyższe rozważania, przedstawione na wypadek sytuacji całkowitego braku oceny skutków w odniesieniu do przyjęcia aktu ustawodawczego, a fortiori pozostają aktualne w sytuacji przyjęcia konkretnego przepisu aktu, który jako taki nie był przedmiotem oceny skutków towarzyszącej wnioskowi Komisji dotyczącemu aktu ustawodawczego.

69.      W odniesieniu do sytuacji, w której prawodawca Unii przyjął inne przepisy niż przepisy, które zaproponowała Komisja w projekcie aktu ustawodawczego, Trybunał wyraźnie orzekł, że prawodawca Unii ma swobodę w zakresie przyjmowania przepisów innych niż te, które były przedmiotem oceny skutków, oraz że sam fakt, iż przyjął on inny przepis – w stosownym wypadku bardziej ograniczający niż przepisy proponowane przez Komisję, które były przedmiotem oceny skutków –nie pozwala wykazać, że w sposób oczywisty wykroczył on poza granice tego, co jest konieczne do osiągnięcia zamierzonego celu(61).

70.      Ponieważ, jak wynika z pkt 64 i 66 powyżej, oceny skutków są dokumentami Komisji, które przedstawiają politycznie preferowane przez tę instytucję rozwiązanie i nie są wiążące dla Parlamentu i Rady, Parlament i Rada, jako współprawodawcy, mogą zgodnie z art. 294 TFUE i w granicach wynikających z poszanowania prawa inicjatywy ustawodawczej Komisji dokonać odmiennej oceny sytuacji, a tym samym przyjąć inne stanowisko polityczne. Wynika z tego, że nawet jeśli Parlament i Rada odeszły od wniosku Komisji i leżącej u jego podstaw oceny skutków poprzez zmianę istotnych elementów tego wniosku, to okoliczność, że nie dokonały one aktualizacji oceny skutków, nie pociąga za sobą automatycznie i nieuchronnie nieważności przyjętego aktu prawa Unii(62).

71.      Niezależnie od powyższego, jak wynika z pkt 58 i 65 powyżej, faktyczne wykonywanie uprawnień dyskrecjonalnych przez prawodawcę Unii zakłada uwzględnienie wszelkich istotnych elementów i okoliczności sytuacji, którą dany akt ma regulować.

72.      W tym kontekście z orzecznictwa wynika, że forma, w jakiej są rejestrowane podstawowe dane uwzględnione przez prawodawcę Unii, jest nieistotna, skutkiem czego prawodawca Unii może uwzględnić nie tylko ocenę skutków, ale także wszelkie inne źródła informacji(63).

73.      Jednakże, jak wynika z orzecznictwa, aby móc skutecznie skorzystać z przysługującego im zakresu uznania, współprawodawcy muszą uwzględnić w trakcie procedury legislacyjnej dane naukowe i inne dostępne ustalenia, w tym dokumenty naukowe wykorzystywane przez państwa członkowskie na posiedzeniach Rady, których sama ta instytucja nie posiada(64). Prawodawca może również wziąć pod uwagę informacje, które należą do domeny publicznej i są w związku z tym dostępne dla wszystkich osób lub przedsiębiorstw, które są zainteresowane danym tematem(65).

74.      Dodatkowo z utrwalonego orzecznictwa Trybunału wynika, że ważność aktu Unii należy oceniać w odniesieniu do informacji, którymi prawodawca Unii dysponował w chwili przyjęcia danego uregulowania(66).

3.      W przedmiocie zasad równego traktowania i niedyskryminacji

75.      W kilku sprawach niektóre państwa członkowskie twierdzą, że pewne przepisy trzech zaskarżonych aktów zostały przyjęte z naruszeniem zasady równego traktowania i zasady niedyskryminacji.

76.      W tym względzie z orzecznictwa Trybunału wynika, że zasada równego traktowania stanowi ogólną zasadę prawa Unii, wyrażoną obecnie w art. 20 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej (zwanej dalej „Kartą”)(67) i której szczególnym wyrazem jest zasada niedyskryminacji ustanowiona w art. 21 ust. 1 Karty(68).

77.      Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału wspomniana zasada ogólna wymaga, aby porównywalne sytuacje nie były traktowane w odmienny sposób, a sytuacje odmienne nie były traktowane jednakowo, chyba że takie traktowanie jest uzasadnione w sposób obiektywny(69).

78.      Różnica traktowania jest uzasadniona, o ile jest ona oparta na kryterium racjonalnym i obiektywnym, tzn. w sytuacji gdy pozostaje ona w związku z dopuszczalnym prawnie celem realizowanym przez sporne przepisy oraz gdy różnica ta jest proporcjonalna do celu realizowanego za pomocą danego traktowania(70).

79.      Porównywalność tych odmiennych sytuacji należy oceniać w świetle całokształtu charakteryzujących je elementów. Elementy te winny być w szczególności określane i oceniane w świetle przedmiotu i celu aktu Unii, który wprowadza dane rozróżnienie. Należy poza tym uwzględnić zasady i cele dziedziny prawa, do której należy sporny akt(71).

80.      Podobnie jak w przypadku – jak wynika z pkt 53 powyżej – oceny proporcjonalności środków przyjętych w dziedzinach, w których prawodawca dysponuje szerokim zakresem uznania, takich jak polityka transportowa(72), Trybunał uznał również, w odniesieniu do poszanowania zasady równego traktowania, ograniczoną kontrolę sądową w odniesieniu do takich środków, uściślając, że w takim kontekście sąd Unii nie może zastąpić oceny prawodawcy Unii swoją własną oceną, lecz musi ograniczyć się do zbadania, czy ocena ta nie jest dotknięta oczywistym błędem albo czy nie stanowi przejawu nadużycia władzy lub czy ów prawodawca w oczywisty sposób nie przekroczył granic przysługujących mu uprawnień normatywnych(73).

4.      W przedmiocie przepisów prawa Unii dotyczących polityki w dziedzinie środowiska 

81.      Niektóre ze skarżących państw członkowskich wielokrotnie podnosiły w swoich skargach, że niektóre z trzech zaskarżonych aktów zostały przyjęte z naruszeniem przepisów prawa Unii dotyczących polityki w dziedzinie środowiska. Wspomniane państwa członkowskie podnoszą w szczególności naruszenia art. 3 ust. 3 TUE, art. 11 i art. 191 ust. 1 TFUE, a także art. 37 Karty.

82.      Przede wszystkim należy zauważyć, że w orzecznictwie wielokrotnie przypominano o znaczeniu celu ochrony środowiska, który jest określany jako „istotny”(74), jak również o jego przekrojowym i podstawowym charakterze(75).

83.      W tym względzie należy przypomnieć, że art. 191 ust. 1 TFUE definiuje politykę Unii w dziedzinie środowiska jako politykę mającą przyczynić się do zachowania, ochrony i poprawy jakości środowiska naturalnego, ochrony zdrowia ludzkiego, ostrożnego i racjonalnego wykorzystywania zasobów naturalnych oraz promowania na płaszczyźnie międzynarodowej środków zmierzających do rozwiązywania regionalnych lub światowych problemów w dziedzinie środowiska naturalnego, w szczególności przeciwdziałania zmianie klimatu.

84.      Artykuł 191 ust. 2 TFUE stanowi, że polityka Unii w dziedzinie środowiska naturalnego stawia sobie za cel „wysoki poziom ochrony”, z uwzględnieniem różnorodności sytuacji w różnych regionach Unii. Artykuł 3 ust. 3 TUE podobnie przewiduje, że Unia działa między innymi na rzecz „wysokiego poziomu ochrony i poprawy jakości środowiska”(76).

85.      Ponadto z art. 191 ust. 3 TFUE wynika, że przy opracowywaniu polityki w dziedzinie środowiska naturalnego Unia powinna uwzględniać dostępne dane naukowo-techniczne, warunki środowiska w różnych regionach Unii, potencjalne korzyści i koszty, które mogą wynikać z działania lub z zaniechania działania, a także gospodarczy i społeczny rozwój Unii jako całości i zrównoważony rozwój jej regionów. Artykuł 192 TFUE określa warunki, na jakich Unia może działać na rzecz osiągnięcia celów polityki Unii w dziedzinie środowiska naturalnego.

86.      Z kolei art. 11 TFUE stanowi, że „przy ustalaniu i realizacji polityk i działań Unii, w szczególności w celu wspierania zrównoważonego rozwoju, muszą być brane pod uwagę wymogi ochrony środowiska”. Co się tyczy zakresu art. 11 TFUE, strony obszernie przytaczały i komentowały opinię rzecznika generalnego L. A. Geelhoeda(77), który proponował wykładnię art. 6 TWE, który został następnie zastąpiony art. 11 TFUE, do której to wykładni należy powrócić.

87.      Jeśli chodzi o art. 37 Karty, to stanowi on, że „[w]ysoki poziom ochrony środowiska i poprawa jego jakości muszą być zintegrowane z politykami Unii i zapewnione zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju”.

88.      Artykuł 52 ust. 2 Karty stanowi, że uznane w niej prawa, które są przedmiotem postanowień traktatów, są wykonywane na warunkach i w granicach w nich określonych. Dotyczy to art. 37 Karty, który zasadniczo jest oparty na art. 3 ust. 3 TUE oraz na art. 11 i 191 TFUE. W związku z tym argumentację skarżących państw członkowskich dotyczącą art. 37 Karty należy zbadać w świetle warunków i ograniczeń wynikających z art. 191 TFUE(78).

B.      W przedmiocie rozporządzenia 2020/1054 (sprawy C‑541/20, C‑543/20, C‑546/20, C‑551/20 i C‑553/20)

89.      Pięć państw członkowskich, a mianowicie Republika Litewska (sprawa C‑541/20), Republika Bułgarii (sprawa C‑543/20), Rumunia (sprawa C‑546/20), Węgry (sprawa C‑551/20) i Rzeczpospolita Polska (sprawa C‑553/20), wnosi do Trybunału o stwierdzenie nieważności szeregu przepisów rozporządzenia 2020/1054 lub, tytułem żądania ewentualnego, o stwierdzenie nieważności tego rozporządzenia w całości. Ich skargi dotyczą czterech przepisów tego rozporządzenia.

90.      Po pierwsze, skargi Republiki Bułgarii, Rumunii i Węgier dotyczą art. 1 pkt 6 lit. c) rozporządzenia 2020/1054, który zmienił art. 8 ust. 8 rozporządzenia nr 561/2006. Przepis ten zakazuje kierowcom wykorzystywania regularnych tygodniowych okresów odpoczynku i tygodniowych okresów odpoczynku trwających ponad 45 godzin w pojeździe (zakaz ten zwany będzie dalej „zakazem regularnego tygodniowego odpoczynku w kabinie”).

91.      Po drugie, skargi Republiki Litewskiej, Republiki Bułgarii, Rumunii i Rzeczypospolitej Polskiej dotyczą art. 1 pkt 6 lit. d) rozporządzenia 2020/1054, który wprowadził nowy ust. 8a do art. 8 rozporządzenia nr 561/2006. Przepis ten przewiduje, że przedsiębiorstwa transportu drogowego mają obowiązek organizowania pracy kierowców w taki sposób, aby byli oni w stanie powracać regularnie co cztery tygodnie do bazy eksploatacyjnej pracodawcy, będącej zwyczajową bazą dla danego kierowcy i znajdującą się w państwie członkowskim siedziby pracodawcy, aby rozpoczynać tam tygodniowe okresy odpoczynku, lub powracać do ich miejsca zamieszkania (obowiązek ten zwany będzie dalej „obowiązkiem dotyczącym powrotu kierowców”).

92.      Po trzecie, skarga wniesiona przez Węgry dotyczy również art. 2 pkt 2 rozporządzenia 2020/1054, który przyśpieszył datę wejścia w życie obowiązku instalowania inteligentnych tachografów drugiej generacji (zwanych dalej „tachografami V2”).

93.      Po czwarte, skarga Republiki Litewskiej dotyczy również art. 3 rozporządzenia 2020/1054. Przepis ten ustala datę wejścia w życie tego rozporządzenia na dwudziesty dzień po jego opublikowaniu (tj. 20 sierpnia 2020 r.) i nie przewiduje okresu przejściowego dla wejścia w życie zakazu regularnego tygodniowego odpoczynku w kabinie i obowiązku dotyczącego powrotu kierowców.

94.      Swoją analizę rozpocznę od zbadania zarzutów podniesionych w celu zakwestionowania przepisu rozporządzenia 2020/1054 przewidującego obowiązek dotyczący powrotu kierowców. Następnie przeanalizuję zarzuty podniesione w celu zakwestionowania innych przepisów tego rozporządzenia.

1.      W przedmiocie zarzutów odnoszących się do obowiązku dotyczącego powrotu kierowców

95.      Republika Litewska (sprawa C‑541/20), Republika Bułgarii (sprawa C‑543/20), Rumunia (sprawa C‑546/20) i Rzeczpospolita Polska (sprawa C‑553/20) kwestionują art. 1 pkt 6 lit. d) rozporządzenia 2020/1054, który przewiduje obowiązek dotyczący powrotu kierowców. Te cztery państwa członkowskie podnoszą szereg zarzutów przeciwko temu przepisowi.

96.      Przed przystąpieniem do analizy poszczególnych zarzutów należy zbadać zarzut niedopuszczalności podniesiony przez Radę w sprawie C‑543/20.

a)      W przedmiocie dopuszczalności skargi w sprawie C‑543/20 w odniesieniu do art. 1 pkt 6 lit. d) rozporządzenia 2020/1054 

1)      Argumenty stron

97.      W sprawie C‑543/20 Rada podnosi zarzut niedopuszczalności w odniesieniu do skargi wniesionej przez Republikę Bułgarii w zakresie, w jakim dotyczy ona art. 1 pkt 6 lit. d) rozporządzenia 2020/1054. Zdaniem Rady skarga tego państwa członkowskiego nie ma bowiem na celu zakwestionowania ważności tego przepisu, lecz zmierza do wyjaśnienia jego prawidłowej wykładni. Ponadto rzeczone państwo członkowskie twierdzi, że gdyby kwestionowany przepis należało interpretować w określony sposób, to nie byłoby potrzeby, aby Trybunał badał zarzuty zmierzające do jego podważenia. Republika Bułgarii wykorzystuje swą uprzywilejowaną pozycję na podstawie art. 263 TFUE do zaskarżenia aktów wyłącznie w celu wyjaśnienia ich znaczenia, co jest sprzeczne z ratio legis tego postanowienia. Jak orzekł Trybunał w odniesieniu do art. 267 TFUE, art. 263 TFUE również nie powinien być wykorzystywany do rozstrzygania kwestii hipotetycznych.

98.      Republika Bułgarii uważa, że zarzut niedopuszczalności podniesiony przez Radę powinien zostać oddalony.

2)      Analiza

99.      Na wstępie należy przypomnieć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem celem skargi o stwierdzenie nieważności przewidzianej w art. 263 TFUE jest zapewnienie poszanowania prawa w wykładni i stosowaniu traktatu(79).

100. Ponadto zgodnie z art. 21 statutu Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej i art. 120 lit. c) regulaminu postępowania skarga wszczynająca postępowanie powinna wskazywać przedmiot sporu, podnoszone zarzuty i argumenty oraz powinna zawierać zwięzłe przedstawienie zarzutów. Z orzecznictwa wynika, że wskazanie to powinno być wystarczająco zrozumiałe i precyzyjne, tak aby pozwalało stronie pozwanej na przygotowanie obrony, a Trybunałowi na dokonanie kontroli, że istotne okoliczności faktyczne i prawne, na których opiera się skarga, muszą wynikać w sposób spójny i zrozumiały z tekstu samej skargi oraz że żądania w niej zawarte powinny być sformułowane w sposób pozbawiony dwuznaczności(80).

101. W tym wypadku z żądań i treści skargi Republiki Bułgarii w sprawie C‑543/20 wyraźnie wynika, że państwo to wnosi w szczególności o stwierdzenie nieważności art. 1 pkt 6 lit. d) rozporządzenia 2020/1054 lub, tytułem żądania ewentualnego, o stwierdzenie nieważności wspomnianego rozporządzenia w całości. Wskazane państwo członkowskie podnosi szereg zarzutów na poparcie swego żądania stwierdzenia nieważności.

102. Jednakże, jak podkreśla Rada, w części wstępnej swej skargi Republika Bułgarii przedstawia dwie możliwe interpretacje kwestionowanego przepisu. Rzeczone państwo członkowskie twierdzi bowiem, po pierwsze, że gdyby Trybunał miał przyjąć, iż art. 1 pkt 6 lit. d) rozporządzenia 2020/1054 należy interpretować w ten sposób, że kierowcy są zobowiązani do powrotu do swego miejsca zamieszkania lub bazy operacyjnej pracodawcy, z którym są zwykle związani, znajdującej się w państwie członkowskim siedziby ich pracodawcy, to wówczas wspomniany przepis naruszałby ich podstawowe swobody przewidziane w traktacie FUE, a także szereg zasad prawa Unii. Po drugie, Republika Bułgarii twierdzi, że gdyby jednak Trybunał uznał, iż wspomniany przepis nie kreuje obowiązku powrotu przez kierowców do tych dwóch miejsc, wobec czego mogą oni swobodnie wybrać miejsce, w którym chcą wykorzystać okres odpoczynku, to nie byłoby potrzeby badania zarzutów dotyczących owych naruszeń.

103. W tych okolicznościach uważam, że – jak wynika wyraźnie z żądań przedstawionych przez Republikę Bułgarii – skarga wniesiona przez to państwo członkowskie ma na celu podważenie zgodności z prawem art. 1 pkt 6 lit. d) rozporządzenia 2020/1054 na podstawie art. 263 TFUE.

104. Ponadto po zapoznaniu się ze skargą uważam, że nie ma wątpliwości co do tego, że Republika Bułgarii w sposób jasny i precyzyjny wskazała zarzuty i argumenty podniesione na poparcie tego żądania stwierdzenia nieważności, a także zwięźle przedstawiła podniesione w tym celu zarzuty. Wynika z tego moim zdaniem, że wymogi przewidziane w art. 21 akapit pierwszy statutu Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej i w art. 120 lit. c) regulaminu postępowania przed Trybunałem są spełnione.

105. Sama okoliczność, że w tym kontekście wspomniane państwo członkowskie zmierza do wyjaśnienia wykładni art. 1 pkt 6 lit. d) rozporządzenia 2020/1054, nie może moim zdaniem prowadzić do stwierdzenia, że skarga jest niedopuszczalna. Zgodnie bowiem z celem skargi o stwierdzenie nieważności, o którym wspomniano w pkt 2 niniejszej opinii, kontrola zgodności z prawem na podstawie art. 263 TFUE oznacza siłą rzeczy, że sąd Unii, wykonując swoje kompetencje w zakresie wykładni(81), dokonuje wykładni przepisów, o których stwierdzenie nieważności wniesiono, i ewentualnie wyjaśnia ich zakres.

106. Tak więc wbrew założeniu, na którym opiera się argumentacja Rady, określenie dokładnego zakresu obowiązku dotyczącego powrotu kierowców, przewidzianego w art. 1 pkt 6 lit. d) rozporządzenia 2020/1054, odnosi się nie do dopuszczalności skargi, lecz do jej zasadności.

107. Moim zdaniem z powyższych rozważań wynika, że skargę wniesioną przez Republikę Bułgarii w sprawie C‑543/20 w odniesieniu do art. 1 pkt 6 lit. d) rozporządzenia 2020/1054 należy uznać za dopuszczalną.

108. Jednakże ze wspomnianego w pkt 102 powyżej stwierdzenia zawartego w skardze wniesionej przez wskazane państwo członkowskie wynika, że gdyby Trybunał przyjął wykładnię art. 1 pkt 6 lit. d) rozporządzenia 2020/1054, zgodnie z którą przepis ten nie ustanawia obowiązku powrotu kierowców do miejsca zamieszkania lub bazy eksploatacyjnej, z którą są oni zwykle związani i która znajduje się w państwie członkowskim siedziby ich pracodawcy, to wówczas nie byłoby już konieczne badanie co do istoty zarzutów podniesionych przez Republikę Bułgarii w odniesieniu do tego przepisu.

109. W tych okolicznościach uważam, że w pierwszej kolejności należy zbadać podniesione przez niektóre państwa członkowskie zarzuty oparte na twierdzeniu, że art. 1 pkt 6 lit. d) rozporządzenia 2020/1054 narusza zasadę pewności prawa. Analiza ta pozwoli bowiem określić dokładny zakres przewidzianego w tym przepisie obowiązku dotyczącego powrotu kierowców.

b)      W przedmiocie naruszenia zasady pewności prawa

1)      Argumenty stron

110. Republika Litewska (sprawa C‑541/20), Republika Bułgarii (sprawa C‑543/20) i Rzeczpospolita Polska (sprawa C‑553/20) podnoszą w swych skargach, że art. 1 pkt 6 lit. d) rozporządzenia 2020/1054 nie spełnia wymogów wynikających z zasady pewności prawa.

111. Republika Litewska(82) podnosi, że prawodawca nie wyjaśnił, w jaki sposób przepis przewidujący obowiązek dotyczący powrotu kierowców powinien być stosowany w praktyce. Tym samym nie zostały określone ani szczegółowe zasady powrotu kierowcy, takie jak koszty i dowód powrotu, ani warunki odmowy powrotu i jej konsekwencje w zakresie sankcji dla pracodawcy i, w stosownym przypadku, pracownika. Nie zdefiniowano też jasno wyrażenia „miejsce zamieszkania” kierowcy. W szczególności nie jest jasne, czy kierowca z państwa trzeciego musi powrócić do tego państwa członkowskiego, czy też do tymczasowego miejsca zamieszkania w danym państwie członkowskim i – ujmując to bardziej ogólnie – nie jest jasne, czy wyrażenie to odnosi się do danego państwa członkowskiego, czy też do konkretnego adresu miejsca zamieszkania. Wszystkie te wątpliwości uniemożliwiają jednolite stosowanie rozporządzenia 2020/1054.

112. Republika Bułgarii utrzymuje, że fundamentalny brak jasności tyczy się dokładnej wykładni wskazanego przepisu oraz obowiązków nałożonych na kierowców i przewoźników. Nie jest zatem jasne: po pierwsze, czy obowiązek dotyczący powrotu kierowców pozostaje ograniczony do dwóch miejsc wskazanych w tym przepisie (tj. bazy eksploatacyjnej przedsiębiorstwa lub miejsca zamieszkania kierowcy), czy też kierowcy mogą wybrać inne miejsce; po drugie, czy obowiązek ten spoczywa na kierowcach, czy na przewoźnikach; i po trzecie, w tym ostatnim przypadku, czy chodzi o zobowiązanie starannego działania czy rezultatu. Wykładnia omawianego przepisu zaproponowana przez Radę i Parlament w ich pismach stoi w sprzeczności ze stanowiskiem wyrażonym we wcześniejszych dokumentach, zarówno przez te instytucje, jak i przez Komisję. O braku pewności prawa świadczy także wykładnia art. 1 pkt 6 lit. d) rozporządzenia 2020/1054 dokonana na szczeblu krajowym. I tak ze sprawozdania policji belgijskiej wynika, że sankcje nałożono wyłącznie z tego powodu, że kierowca nie powrócił po 13 tygodniach, przy czym nie dokonano oceny, czy zdecydował się on wykorzystać swój okres odpoczynku w innym miejscu(83).

113. Rzeczpospolita Polska utrzymuje w pierwszej kolejności, że sam charakter ciążącego na przewoźniku obowiązku przewidzianego w art. 1 pkt 6 lit. d) rozporządzenia 2020/1054, nie został jasno określony. Nie jest jasne, czy przedsiębiorstwo jest zobowiązane jedynie do zapewnienia kierowcy środka transportu, aby mógł on wykorzystać okres odpoczynku w jednym ze wskazanych miejsc, czy też – jak zdaje się sugerować motyw 14 tego rozporządzenia – powinno ono zapewnić, aby kierowca faktycznie udał się do jednego z tych miejsc. W tym ostatnim przypadku nie jest jasne, w jaki sposób przewoźnik ma zobowiązać kierowcę do skorzystania z zaoferowanej mu możliwości powrotu, ani jaki pojazd powinien zostać użyty do tego celu. Być może przepis ten nakłada zatem na przewoźników obowiązki, których nie są oni w stanie spełnić bez naruszenia wolności osobistej pracowników.

114. W drugiej kolejności w ocenie Rzeczypospolitej Polskiej wątpliwości budzi kwestia, czy powrót do miejsca zamieszkania nie powinien być poprzedzony powrotem do bazy eksploatacyjnej. Nie jest jasne, czy zezwalając kierowcom bezpośrednio na powrót do miejsca zamieszkania, przedsiębiorstwo wywiązuje się z obowiązku zapewnienia im okresu odpoczynku, zważywszy, że kierowcy „rozpoczynają swój tygodniowy okres odpoczynku” w bazie eksploatacyjnej.

115. W trzeciej kolejności Rzeczpospolita Polska twierdzi, że wątpliwości wzbudza także akapit trzeci kwestionowanego przepisu. I tak nie jest jasne, czy tachograf, którego zapisy stanowią dowody wymagane na podstawie tego przepisu, to tachograf pojazdu, przy użyciu którego dany kierowca wrócił do bazy eksploatacyjnej lub swego miejsca zamieszkania, czy też jest to tachograf pojazdu, który jest zwykle używany przez tego kierowcę. Zaskarżony przepis nie precyzuje długości okresu zachowania dokumentów, który zgodnie z motywem 14 rozporządzenia 2020/1054 przedsiębiorstwo może wykorzystać w celu wykazania, że spełniło ono ten obowiązek. Rzeczpospolita Polska uważa, że brak precyzji w odniesieniu do przepisu zawartego w tym akapicie uniemożliwia jego wykonanie. Rozporządzenia powinny wystarczająco dokładnie określać treść krajowych środków wykonawczych. W tym wypadku tak nie jest, ponieważ kwestionowany przepis przyznaje organom krajowym zbyt szeroki zakres uznania. Doprecyzowanie przepisów rozporządzenia 2020/1054 przez te organy prowadziłoby do rozbieżności w ich stosowaniu, zwiększając stan niepewności prawnej, co byłoby sprzeczne z celem tego rozporządzenia, jakim jest zwiększenie pewności prawa w odniesieniu do obowiązków przewoźników, w trosce o zapewnienie jednolitego stosowania owych przepisów na rynku wewnętrznym.

116. Rada, Parlament oraz interwenienci popierający ich żądania wnoszą o oddalenie wszystkich tych zarzutów.

2)      Analiza

117. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem zasada pewności prawa wymaga z jednej strony, by normy prawa były jasne i precyzyjne, zaś z drugiej strony, aby ich stosowanie było przewidywalne dla jednostek, w szczególności gdy normy te mogą mieć dla nich niekorzystne skutki. Wspomniana zasada wymaga w szczególności, aby dane uregulowanie umożliwiało zainteresowanym dokładne zapoznanie się z zakresem obowiązków, jakie na nich nakłada, oraz aby mogli oni poznać jednoznacznie swoje prawa i obowiązki i podjąć w związku z tym odpowiednie działania(84), zwłaszcza wówczas, gdy uregulowanie to ma negatywne konsekwencje dla jednostek i przedsiębiorstw(85).

118. Wymogów dotyczących pewności prawa nie można jednak rozumieć jako przeszkody dla tego, by ustawodawca Unii w ramach przyjmowanej przez siebie normy zastosował abstrakcyjne pojęcie prawne, ani jako elementu obligującego do tego, by taka abstrakcyjna norma wskazywała różne konkretne sytuacje, w których można ją zastosować, ponieważ ustawodawca nie jest w stanie określić z wyprzedzeniem wszystkich tych sytuacji(86).

119. Co więcej, nie jest konieczne, aby dany akt normatywny sam w sobie zawierał doprecyzowanie kwestii technicznych, ponieważ prawodawca Unii może zastosować ogólne ramy prawne, które, w stosownym przypadku, podlegają następnie doprecyzowaniu(87).

120. W konsekwencji przyznanie w akcie ustawodawczym uprawnień dyskrecjonalnych organom odpowiedzialnym za jego wdrożenie nie narusza samo w sobie wymogu przewidywalności, pod warunkiem że zakres i warunki wykonywania tych uprawnień są określone wystarczająco wyraźnie z perspektywy uzasadnionych interesów, które wchodzą w grę, w celu zapewnienia odpowiedniej ochrony przed arbitralnością(88).

121. W niniejszym przypadku w ramach skarg takich jak te rozpatrywane w niniejszym postępowaniu ocenie nie podlega żadna konkretna sytuacja, a pod uwagę bierze się jedynie sytuacje hipotetyczne. W tym kontekście, zgodnie z orzecznictwem przytoczonym w poprzednich punktach, w celu dokonania oceny zgodności przepisu z zasadą pewności prawa należy według mnie zbadać, czy przepis ten jest na tyle niejednoznaczny, że stoi on na przeszkodzie temu, by jego adresaci mogli z wystarczającą pewnością rozstrzygnąć ewentualne wątpliwości co do jego zakresu lub znaczenia, w efekcie czego nie są oni w stanie jednoznacznie określić swoich praw i obowiązków wynikających z tego przepisu(89).

122. Przede wszystkim należy zbadać argumenty, zgodnie z którymi art. 1 pkt 6 lit. d) rozporządzenia 2020/1054 nie pozwala zrozumieć, po pierwsze, czy obowiązek dotyczący powrotu kierowców ciąży na kierowcach, czy na przewoźnikach, a po drugie, czy kierowcy mogą wybrać miejsce inne niż baza eksploatacyjna przedsiębiorstwa lub ich miejsce zamieszkania, jako miejsce rozpoczęcia okresów odpoczynku.

123. W tym względzie należy przypomnieć, że art. 1 pkt 6 lit. d) rozporządzenia 2020/1054 stanowi w akapicie pierwszym, że „[p]rzedsiębiorstwo transportowe organizuje pracę kierowców w taki sposób, aby umożliwić im powrót do centrum operacyjnego [bazy eksploatacyjnej] pracodawcy, które [która] jest zwyczajową bazą dla danego kierowcy i w którym [której] rozpoczyna się jego tygodniowy okres odpoczynku, w państwie członkowskim siedziby pracodawcy, lub powrót do miejsca zamieszkania kierowcy w każdym okresie czterech kolejnych tygodni, tak aby wykorzystali oni przynajmniej jeden regularny tygodniowy okres odpoczynku lub tygodniowy okres odpoczynku trwający ponad 45 godzin wykorzystywany jako rekompensata za skrócony tygodniowy okres odpoczynku”.

124. Ponadto zgodnie z akapitem drugim tego przepisu w związku z art. 1 pkt 6 lit. a) tego rozporządzenia, w przypadku gdy kierowca wykorzystał dwa kolejne skrócone tygodniowe okresy odpoczynku, musi on być w stanie wrócić w trzecim tygodniu, aby wykorzystać jako rekompensatę regularny tygodniowy okres odpoczynku trwający ponad 45 godzin.

125. Moim zdaniem z brzmienia tego przepisu jasno wynika, że jest on skierowany nie do kierowców, lecz do przedsiębiorstw transportowych, gdyż zobowiązuje on je do organizowania pracy kierowców w taki sposób, aby mieli oni możliwość, w zależności od przypadku, co trzy lub co cztery tygodnie, rozpoczęcia regularnego tygodniowego okresu odpoczynku albo w bazie eksploatacyjnej pracodawcy, albo w miejscu zamieszkania kierowcy.

126. Wynika z tego, że obowiązek wynikający z analizowanego przepisu ciąży bez wątpienia na przewoźnikach. Chodzi tu o obowiązek organizacyjny w tym znaczeniu, że przewoźnik jest zobowiązany zorganizować powrót kierowcy do jednego z dwóch wskazanych miejsc, a mianowicie do bazy eksploatacyjnej przedsiębiorstwa lub do miejsca zamieszkania kierowcy. Ponadto z brzmienia tego przepisu wynika, że obowiązek nałożony na przedsiębiorstwo transportowe jest ograniczony do organizacji powrotu do jednego z tych dwóch miejsc, a zatem nie rozciąga się on na inne miejsca.

127. W tym stanie rzeczy obowiązek nałożony na przewoźnika w analizowanym przepisie nie ma żadnego wpływu na swobodę wyboru przez kierowcę miejsca, w którym zamierza rozpocząć okres odpoczynku i wykorzystać ten okres. Zgodnie z treścią tego przepisu kierowca musi mieć możliwość rozpoczęcia regularnego tygodniowego okresu odpoczynku w jednym z tych dwóch miejsc, ale z pewnością nie jest do tego zobowiązany. Kierowcy mogą zatem rozpoczynać i spędzać regularne tygodniowe okresy odpoczynku w wybranym przez siebie miejscu, co nie wpływa jednak na ciążący na przedsiębiorstwie transportowym obowiązek organizacyjny.

128. Zresztą zakres analizowanego przepisu opisany w dwóch poprzednich punktach wynika wyraźnie nie tylko z jego brzmienia, ale także znajduje potwierdzenie w motywie 14 rozporządzenia 2020/1054. Z motywu tego wynika bowiem wyraźnie, po pierwsze, że to „przedsiębiorstwa transportowe” organizują pracę kierowców i że to na nich spoczywają „obowiązki w zakresie organizacji regularnych powrotów”. Motyw ten potwierdza zatem, że wspomniany obowiązek spoczywa na przewoźniku. Po drugie, z motywu tego wynika, że „[o]rganizacja powrotu powinna pozwolić na dojazd do centrum operacyjnego [bazy eksploatacyjnej] przedsiębiorstwa transportowego w państwie członkowskim jego siedziby lub miejsca zamieszkania kierowcy, a kierowcy powinni mieć swobodę wyboru, gdzie spędzą okres odpoczynku”(90). Użycie czasownika „pozwolić” potwierdza również, że przepis ten przewiduje jedynie możliwość, a nie obowiązek w odniesieniu do kierowców.

129. Powyższe rozważania pozwalają również ustosunkować się do podniesionych przez państwa członkowskie argumentów dotyczących domniemanego braku jasności w odniesieniu do charakteru tego obowiązku. Z jednej strony w odpowiedzi na wątpliwości wyrażone przez Republikę Bułgarii należy bowiem stwierdzić, że z powyższego wynika, że obowiązek dotyczący powrotu kierowców ma charakter zobowiązania rezultatu w odniesieniu do organizacji powrotu kierowcy, lecz nie w odniesieniu do powrotu jako takiego, ponieważ kierowca może zdecydować, że nie powróci do jednego z dwóch wskazanych miejsc, i rozpocząć swój okres odpoczynku, tam, gdzie sobie tego życzy.

130. Z drugiej strony w odpowiedzi na pierwszy zarzut szczegółowy Rzeczypospolitej Polskiej należy stwierdzić, że z rozważań tych wynika, iż art. 1 pkt 6 lit. d) rozporządzenia 2020/1054 nie wymaga wcale, aby przewoźnicy zobowiązywali kierowców do skorzystania z oferowanej im możliwości powrotu, a zatem nie nakłada obowiązków, których nie byliby oni w stanie spełnić bez naruszania podstawowego prawa kierowców do wolności osobistej.

131. Z rozważań tych wynika również, że wbrew temu, co twierdzi Republika Litewska, nie można nałożyć na kierowcę kary, w sytuacji gdy odmawia on powrotu. Nie można również nałożyć kary na przewoźnika w przypadku braku powrotu kierowcy, jeżeli przewoźnik ten spełnił ciążący na nim obowiązek organizacyjny.

132. Ponadto, jak podnoszą zarówno Republika Litewska, jak i Rzeczpospolita Polska, art. 1 pkt 6 lit. d) rozporządzenia 2020/1054 nie określa ani zasad powrotu kierowcy, ani środka transportu, z którego kierowca powinien skorzystać do celów powrotu. Jednakże ten wybór prawodawcy nie stwarza niepewności prawa, lecz ma na celu pozostawienie przewoźnikom elastyczności niezbędnej do zorganizowania powrotu kierowcy w najbardziej racjonalny sposób pod względem kosztów, z uwzględnieniem potrzeb przedsiębiorstwa i jego uwarunkowań organizacyjnych.

133. W drugim zarzucie szczegółowym Rzeczpospolita Polska utrzymuje również, że nie jest jasne, czy powrót do miejsca zamieszkania powinien być poprzedzony powrotem do bazy eksploatacyjnej. W tym względzie należy zauważyć, że zgodnie z brzmieniem art. 1 pkt 6 lit. d) rozporządzenia 2020/1054 możliwe jest, że pracodawca wywiąże się z ciążącego na nim obowiązku dotyczącego powrotu kierowcy w ten sposób, że zażąda od kierowcy, aby powrócił on do bazy eksploatacyjnej w państwie członkowskim siedziby. W ramach umowy o pracę przedsiębiorstwo transportowe, jako pracodawca, może zawsze zobowiązać kierowcę do powrotu do bazy eksploatacyjnej w godzinach pracy(91), przed rozpoczęciem przez niego okresu odpoczynku.

134. W tym względzie należy zauważyć, po pierwsze, że stosunek podporządkowania między przewoźnikiem a kierowcą reguluje krajowe prawo pracy mające zastosowanie do danej umowy o pracę. Szczegółowe zasady podporządkowania należy zatem ustalać zgodnie z tym prawem. Po drugie, rozporządzenie 2020/1054 nie zakazuje, by pracodawca zobowiązywał kierowcę do powrotu do bazy eksploatacyjnej, pod warunkiem że taki obowiązek jest nakładany w czasie pracy i nie wpływa na okresy odpoczynku kierowcy. Obowiązek ten nie narusza jednak prawa kierowcy do wyboru miejsca, w którym życzy on sobie spędzić swój okres odpoczynku. Po trzecie, art. 1 pkt 6 lit. d) rozporządzenia 2020/1054 nie wymaga od przewoźnika, aby zobowiązywał on kierowców do powrotu do bazy eksploatacyjnej po to, aby przewoźnik mógł wywiązać się z ciążącego na nim obowiązku dotyczącego powrotu kierowców. W przepisie tym posłużono się spójnikiem „lub”, a nie spójnikiem „i”. Pozostawia on przewoźnikowi swobodę wyboru jednego z dwóch wspomnianych tamże miejsc.

135. W odniesieniu do zarzutu szczegółowego Republiki Litewskiej, zgodnie z którym wyrażenie „miejsce zamieszkania” nie zostało jasno zdefiniowane, wystarczy stwierdzić, że z utrwalonego orzecznictwa wynika, iż miejsce zamieszkania odpowiada miejscu, w którym znajduje się główny ośrodek interesów życiowych danej osoby(92). Z definicji tej wynika, że pojęcie „miejsca zamieszkania” odnosi się do konkretnego miejsca i nie obejmuje ono całego terytorium państwa członkowskiego, jak sugeruje to państwo członkowskie. Co się tyczy szczególnej sytuacji kierowców z państw trzecich, w świetle orzecznictwa przypomnianego w pkt 118 powyżej oraz rozważań przedstawionych w pkt 142 i 143 poniżej nie można twierdzić, że fakt, iż analizowany przepis nie reguluje tej sytuacji, oznacza, że doszło do naruszenia zasady pewności prawa. Sytuacja ta może zostać uregulowana na szczeblu krajowym. W każdym razie rozszerzanie ciążącego na przewoźnikach obowiązku dotyczącego powrotu tak dalece, aby wymagać od nich zapewnienia powrotów poza terytorium Unii Europejskiej, nie wydaje się racjonalne. W tym względzie pragnę przypomnieć, że – jak wskazałem w poprzednim punkcie – przedsiębiorstwo transportowe może wybrać jedno z dwóch miejsc wskazanych w analizowanym przepisie, w związku z czym gdyby powrót do miejsca zamieszkania okazał się ekonomicznie nieopłacalny, przedsiębiorstwo to zawsze będzie mogło wywiązać się z tego obowiązku, organizując powrót do bazy eksploatacyjnej.

136. W trzecim zarzucie szczegółowym Rzeczpospolita Polska podnosi brak jasności art. 1 pkt 6 lit. d) akapit trzeci rozporządzenia 2020/1054 w odniesieniu do sposobu, w jaki przewoźnicy powinni wykazać, że wypełniają przewidziany w poprzednich akapitach obowiązek dotyczący powrotu kierowców.

137. W tym względzie pragnę przypomnieć, że akapit trzeci wskazanego przepisu stanowi, że „[p]rzedsiębiorstwo dokumentuje, w jaki sposób spełnia ten obowiązek, i przechowuje tę dokumentację w swoim lokalu oraz przedstawia ją na żądanie organów kontrolnych”.

138. W tej kwestii w motywie 14 rozporządzenia 2020/1054 wskazano, że „[a]by wykazać, że przedsiębiorstwo transportowe wypełnia swoje obowiązki w zakresie organizacji regularnych powrotów, powinno ono być w stanie wykorzystywać zapisy tachografu, plany pracy kierowców lub inne dokumenty. Takie dowody powinny być dostępne w lokalu przedsiębiorstwa transportowego i okazywane na żądanie organom kontroli”.

139. Rzeczpospolita Polska podnosi zasadniczo, że brak precyzji w odniesieniu do przepisu zawartego w akapicie trzecim uniemożliwia przedsiębiorstwom transportowym jego wykonanie. Wspomniane państwo członkowskie zwraca w szczególności uwagę na wątpliwości dotyczące zapisów tachografu, które mogą być wykorzystywane do udokumentowania spełnienia obowiązku dotyczącego powrotu kierowców, a także na brak określenia okresu przechowywania dokumentów, które mogą stanowić dowód spełnienia tego obowiązku.

140. Jednakże z brzmienia analizowanego przepisu, interpretowanego w świetle odpowiedniej części motywu 14 rozporządzenia 2020/1054, wynika, że prawodawca Unii zamierzał zapewnić przewoźnikom margines elastyczności, dając im możliwość udowodnienia spełnienia obowiązku dotyczącego powrotu kierowców za pomocą wszelkich odpowiednich do tego celu dokumentów. Ta elastyczność w zakresie sposobu dowodzenia spełnienia wspomnianego obowiązku jest zresztą spójna z elastycznością, jaką – jak wynika z pkt 132 powyżej – prawodawca Unii zaoferował przewoźnikom w celu zorganizowania powrotu kierowcy do przewoźnika w sposób najbardziej racjonalny pod względem ekonomicznym i organizacyjnym.

141. W tym względzie okoliczność, że art. 1 pkt 6 lit. d) akapit trzeci rozporządzenia 2020/1054 nie precyzuje sposobu, w jaki przewoźnicy powinni wykazać, że wypełniają ciążący na nich obowiązek dotyczący powrotu kierowców, nie oznacza, że przepis ten narusza zasadę pewności prawa.

142. Po pierwsze, jak wynika bowiem z orzecznictwa przytoczonego w pkt 118–120 powyżej, wymogów zasady pewności prawa nie można rozumieć w ten sposób, że nakazują one, aby norma wymieniała zawsze różne konkretne sytuacje, w których można ją zastosować, ponieważ ustawodawca nie jest w stanie określić z wyprzedzeniem wszystkich tych sytuacji. Przepis taki jak art. 1 pkt 6 lit. d) akapit trzeci rozporządzenia 2020/1054, który ma zastosowanie do wielu różnych sytuacji, nie może ani nie musi szczegółowo określać wszystkich sytuacji, do których ma on zastosowanie.

143. Po drugie, z utrwalonego orzecznictwa wynika, że państwa członkowskie mogą przyjmować środki w celu wykonania rozporządzenia, nawet wówczas, gdy rozporządzenie to nie upoważnia ich do tego wyraźnie, pod warunkiem że środki te nie stanowią przeszkody dla bezpośredniego stosowania owego rozporządzenia, nie ukrywają jego charakteru jako aktu prawa Unii oraz określają korzystanie z zakresu uznania przyznanego im na mocy tego rozporządzenia, przy zachowaniu granic wyznaczonych jego przepisami(93). Wynika z tego, że w tych granicach państwa członkowskie, jeśli uznają za konieczne włączenie tego przepisu i dostarczenie przewoźnikom większej ilości wskazówek, będą mogły to uczynić, jednak powinny przy tym uszanować elastyczność, jaką przepis ten daje przewoźnikom w odniesieniu do sposobu wykazywania spełnienia obowiązku dotyczącego powrotu kierowców.

144. Po trzecie, w braku precyzyjnych uregulowań na szczeblu Unii lub na szczeblu krajowym w odniesieniu do sposobu, w jaki przewoźnicy powinni wykazywać, że wypełniają swój obowiązek dotyczący powrotu kierowców, do samych przewoźników należy wybór, w ramach elastyczności oferowanej przez prawodawcę Unii, wiarygodnej metody umożliwiającej zapewnienie przestrzegania wymogu dowodowego wynikającego z omawianego przepisu(94).

145. Następnie, co się tyczy argumentu Republiki Bułgarii, zgodnie z którym wykładnia zaproponowana przez Radę i Parlament w przedstawionych przez nie pismach przed Trybunałem różni się od wykładni zaproponowanej przez nie we wcześniejszych aktach, wspomniane państwo członkowskie odnosi się do aktów pośrednich przyjętych przez te instytucje w toku procedury prawodawczej, której celem jest wyłącznie przygotowanie przyjęcia aktu końcowego, bez ostatecznego określenia stanowiska danej instytucji(95), które to akty w związku z tym nie mogą stwarzać żadnej niepewności prawa. Podobnie dokumenty zatytułowane „Pytania i odpowiedzi w przedmiocie wdrożenia pakietu środków na rzecz mobilności”, opublikowane przez Komisję na stronie internetowej DG ds. Mobilności i Transportu tej instytucji, na które powołały się zarówno Republika Bułgarii, jak i Rzeczpospolita Polska, nie mają charakteru prawnie wiążącego(96) a wobec tego nie pozwalają wykazać, że zakwestionowany przepis nie spełnia wymogów pewności prawa.

146. Wreszcie, co się tyczy wykładni analizowanego przepisu dokonanych na szczeblu krajowym i przywołanych przez Republikę Litewską i Republikę Bułgarii, a także sprawozdania policji belgijskiej przedstawionego przez Republikę Bułgarii jako dowód braku pewności prawa, należy z jednej strony zauważyć, że w braku innych dowodów informacje dostarczone przez rzeczone państwa członkowskie, a w szczególności ten ostatni dokument, nie pozwalają na ustalenie, czy w przytoczonych przypadkach grzywny nałożono na podstawie prawidłowej czy też błędnej wykładni art. 1 pkt 6 lit. d) rozporządzenia 2020/1054. Z drugiej strony, nawet jeśli w przytoczonych przypadkach grzywny nałożono na podstawie nieprawidłowej interpretacji tego przepisu, ewentualne błędne zastosowanie analizowanego przepisu nie może w żaden sposób samo w sobie świadczyć o braku pewności prawa. Mogło tu bowiem chodzić o zwykłe błędy popełnione przez organy krajowe przy stosowaniu tego przepisu, które da się naprawić z wykorzystaniem środków zaskarżenia dostępnych we właściwych krajowych porządkach prawnych.

147. Z całości powyższych rozważań wynika moim zdaniem, że podniesione przez Republikę Litewską, Republikę Bułgarii i Rzeczpospolitą Polską zarzuty dotyczące naruszenia zasady pewności prawa przez art. 1 pkt 6 lit. d) rozporządzenia 2020/1054 należy oddalić.

148. Z przedstawionej w pkt 125–129 powyżej wykładni obowiązku dotyczącego powrotu kierowców, przewidzianego w art. 1 pkt 6 lit. d) rozporządzenia 2020/1054, wynika również, że zgodnie z tym, co stwierdzono w pkt 102 i 108 powyżej, nie będzie moim zdaniem konieczne, aby Trybunał analizował co do istoty pozostałe zarzuty podniesione przez Republikę Bułgarii w odniesieniu do tego przepisu rozporządzenia 2020/1054.

149. Wydaje się też, że Republika Litewska zarówno w replice(97), jak i na rozprawie, ograniczyła zakres swojej skargi w odniesieniu do tego przepisu tylko do przypadku, w którym Trybunał orzekłby, że ów przepis nakłada obowiązek powrotu na kierowców, a – jak wskazano w poprzednich punktach niniejszej opinii – tak nie jest. W tym stanie rzeczy uważam, że Trybunał nie powinien również analizować co do istoty pozostałych zarzutów podniesionych przez Republikę Litewską w odniesieniu do tego przepisu rozporządzenia 2020/1054.

150. W związku z tym w dalszej części niniejszej opinii przeanalizuję zarzuty podniesione przez te dwa państwa członkowskie przeciwko analizowanemu przepisowi jedynie posiłkowo.

c)      W przedmiocie naruszenia podstawowych swobód zagwarantowanych w traktacie FUE 

1)      Argumenty stron

151. Republika Litewska (sprawa C‑541/20), Republika Bułgarii (sprawa C‑543/20) i Rumunia (sprawa C‑546/20), popierane w tej kwestii przez Republikę Łotewską, podnoszą w swych skargach, że art. 1 pkt 6 lit. d) rozporządzenia 2020/1054 narusza szereg podstawowych swobód zagwarantowanych w traktacie FUE.

152. W pierwszej kolejności Republika Litewska utrzymuje, że art. 1 pkt 6 lit. d) rozporządzenia 2020/1054, w zakresie, w jakim wymaga on obowiązkowego powrotu kierowców do ich miejsca zamieszkania lub bazy eksploatacyjnej przedsiębiorstwa, nie przewidując możliwości wyboru przez samych kierowców, gdzie chcą spędzić okresy odpoczynku, narusza swobodę przepływu pracowników przewidzianą w art. 45 TFUE oraz prawo kierowców do swobodnego dysponowania okresami odpoczynku. Republika Litewska twierdzi także, że doszło do naruszenia art. 26 TFUE. Podobnie Republika Bułgarii podnosi naruszenie art. 21 ust. 1 i art. 45 TFUE, a także art. 45 ust. 1 Karty.

153. W drugiej kolejności Rumunia, popierana w tym względzie przez Republikę Łotewską, podnosi, że art. 1 pkt 6 lit. d) rozporządzenia 2020/1054 w sposób nieuzasadniony ogranicza swobodę przedsiębiorczości, a tym samym narusza art. 49 TFUE.

154. Zdaniem Rumunii wspomniany przepis z jednej strony nakłada na przewoźników drogowych nowe obowiązki administracyjne dotyczące dowodu regularnych powrotów kierowców, a z drugiej strony pociąga za sobą wzrost kosztów i utratę przychodów. Poza dodatkowymi kosztami, jakie pociągałoby za sobą spełnienie nowych wymogów dowodowych, przewoźnicy musieliby bowiem ponosić koszty podróży wykonywanych przez kierowców, a do tego obniżeniu uległyby ich przychody w odniesieniu do okresów, w których kierowcy nie wykonują żadnej działalności zarobkowej ze względu na swój powrót, zwykle bez ładunku. Ponieważ większość przewoźników drogowych to małe lub średnie przedsiębiorstwa (MŚP), konieczność przestrzegania tego przepisu miałaby dla nich jeszcze większe konsekwencje.

155. Wynika z tego, że utworzenie przedsiębiorstwa w państwie położonym na obrzeżach geograficznych Unii byłoby mniej opłacalne niż założenie przedsiębiorstwa w państwie położonym w Europie Środkowej i Zachodniej, ze względu na koszty pokonywania tysięcy dodatkowych kilometrów co cztery tygodnie w celu zorganizowania podróży powrotnej z państw, w których koncentruje się popyt na usługi transportowe, a także dodatkowe koszty administracyjne i wspomnianą utratę przychodów.

156. Tak więc art. 1 pkt 6 lit. d) rozporządzenia 2020/1054, w szczególności w zakresie, w jakim prowadzi on do zróżnicowania kosztów w odniesieniu do poszczególnych państw członkowskich, z jednej strony zachęca przewoźników mających siedzibę w państwach członkowskich położonych na obrzeżach geograficznych Unii do zakładania spółek zależnych lub oddziałów w państwach członkowskich Europy Środkowej i Zachodniej, a nawet do przenoszenia swojej działalności do tychże państw. Takie przenoszenie działalności nie jest jednak wynikiem rzeczywistego wyboru dokonanego przez przedsiębiorstwa. Byłyby one zmuszone do przenoszenia działalności ze względu na zmianę warunków. Z drugiej strony zdaniem Rumunii wskazany przepis wywiera po stronie podmiotów mających siedzibę w państwach członkowskich Europy Środkowej i Zachodniej skutek zniechęcający do tworzenia spółek w państwach członkowskich położonych na obrzeżach geograficznych Unii. Mimo że omawiany przepis ma zastosowanie bez rozróżnienia, wpływa on w ten sposób na dostęp do rynku dla przedsiębiorstw z innych państw członkowskich.

157. W ramach swoich argumentów dotyczących naruszenia zasady proporcjonalności Rumunia podnosi również, że spoczywający na przewoźnikach obowiązek zorganizowania działalności w taki sposób, aby okresy odpoczynku były wykorzystywane zgodnie z wymogami wynikającymi z art. 1 pkt 6 lit. d) rozporządzenia 2020/1054, może skutkować nieuzasadnionymi ograniczeniami swobody świadczenia usług.

158. Rada, Parlament oraz interwenienci popierający ich żądania wnoszą o oddalenie wszystkich tych zarzutów.

2)      Analiza

159. Przede wszystkim należy przypomnieć, że Trybunał orzekł, iż zakaz ograniczeń podstawowych swobód zagwarantowanych w traktacie FUE odnosi się nie tylko do przepisów krajowych, lecz również do przepisów pochodzących od instytucji Unii(98).

160. Wynika z tego, że rozpatrywany środek, a mianowicie obowiązek dotyczący powrotu kierowców, przewidziany w art. 1 pkt 6 lit. d) rozporządzenia 2020/1054, musi być zgodny z postanowieniami traktatu FUE, na które powołują się skarżące państwa członkowskie.

161. Co się tyczy przede wszystkim podniesionych przez Republikę Litewską zarzutów dotyczących naruszenia art. 26 i 45 TFUE oraz podniesionych przez Republikę Bułgarii zarzutów dotyczących naruszenia art. 21 ust. 1, art. 45 TFUE, a także art. 45 ust. 1 Karty, wszystkie one opierają się wyraźnie na wykładni art. 1 pkt 6 lit. d) rozporządzenia 2020/1054, zgodnie z którą przepis ten nakłada obowiązek powrotu kierowców do ich miejsca zamieszkania lub do bazy eksploatacyjnej przedsiębiorstwa, nie przewidując możliwości wyboru przez samych kierowców miejsca, w którym chcieliby spędzić swój okres odpoczynku. Z pkt 125–129 powyżej wynika jednak, że taki nie jest zakres wskazanego przepisu. Wynika z tego, że ponieważ wszystkie wspomniane zarzuty opierają się na błędnej interpretacji analizowanego przepisu, należy je oddalić jako bezzasadne.

162. Następnie, co się tyczy podniesionego przez Rumunię zarzutu dotyczącego naruszenia art. 49 TFUE, należy przypomnieć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem za ograniczenia swobody przedsiębiorczości należy uznać wszelkie środki, które uniemożliwiają, utrudniają lub czynią mniej atrakcyjnym korzystanie ze swobody przedsiębiorczości zagwarantowanej w art. 49 TFUE(99).

163. W szczególności pojęcie „ograniczenia” (lub przeszkody) wykracza poza dyskryminację ze względu na przynależność państwową i obejmuje środki, które, chociaż jednakowo stosowane, wpływają na dostęp do rynku podmiotów gospodarczych z państw członkowskich, a przez to utrudniają wewnątrzwspólnotową wymianę handlową(100). Ograniczenie takie istnieje w szczególności, gdy dany środek utrudnia dostęp do rynku w przyjmującym państwie członkowskim(101) lub gdy podmioty gospodarcze są pozbawione możliwości wejścia na rynek przyjmującego państwa członkowskiego w warunkach normalnej i skutecznej konkurencji(102).

164. Ponadto zgodnie z orzecznictwem Trybunału Sprawiedliwości swobodę przedsiębiorczości odróżnia się od swobody świadczenia usług przede wszystkim ze względu na stabilność i ciągłość danej działalności, odróżniającą ją od działalności o charakterze tymczasowym(103).

165. Pojęcie „przedsiębiorstwa” w rozumieniu postanowień traktatu FUE dotyczących swobody przedsiębiorczości oznacza rzeczywiste wykonywanie działalności gospodarczej za pomocą stałego zakładu w przyjmującym państwie członkowskim na czas nieokreślony. W konsekwencji zakłada ono rzeczywiste ulokowanie danego podmiotu w tym państwie członkowskim i prowadzenie tam rzeczywistej działalności gospodarczej(104).

166. Wreszcie, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem ograniczenie swobody przedsiębiorczości może być dopuszczone jedynie pod warunkiem, że po pierwsze, jest uzasadnione nadrzędnym względem interesu ogólnego, i po drugie, jest zgodne z zasadą proporcjonalności, co oznacza, że musi być odpowiednie do zagwarantowania w sposób spójny i konsekwentny realizacji zamierzonego celu i nie wykraczać poza to, co jest niezbędne do jego osiągnięcia(105).

167. W niniejszej sprawie bezsporne jest, że przepis przewidujący obowiązek dotyczący powrotu kierowców ma zastosowanie bez rozróżnienia do każdego przedsiębiorstwa transportowego wykonującego przewozy drogowe objęte zakresem stosowania rozporządzenia nr 561/2006(106).

168. Przepis ten jako taki nie reguluje ani nie ogranicza w żaden sposób swobody podjęcia przez podmioty gospodarcze mające siedzibę w jednym państwie członkowskim działalności w innym państwie członkowskim, na przykład poprzez utworzenie agencji lub innych zakładów na terytorium tego innego państwa członkowskiego.

169. Prawo do prowadzenia działalności gospodarczej, w razie potrzeby poprzez zakładanie spółek zależnych, w dowolnym wybranym przez przedsiębiorcę państwie członkowskim w celu jak najlepszego zorganizowania pracy, z poszanowaniem obowiązku dotyczącego powrotu kierowców, jest zagwarantowane każdemu przedsiębiorstwu transportowemu w art. 49 TFUE, który – jak wynika z pkt 47 powyżej – ma bezpośrednie zastosowanie do sektora transportu drogowego i został wdrożony w tym sektorze rozporządzeniem nr 1071/2009.

170. Ponadto Rumunia sama potwierdza, że przepis ten nie ogranicza przedsiębiorstwom transportowym z jednego państwa członkowskiego możliwości prowadzenia działalności w innym państwie członkowskim, gdy podnosi w ramach swej argumentacji, że rzeczony obowiązek doprowadzi przedsiębiorstwa transportowe mające siedzibę w Rumunii do zakładania spółek zależnych i oddziałów w innych państwach członkowskich.

171. Niemniej jednak wskazane państwo członkowskie utrzymuje, że obowiązek ten może skutkować nałożeniem na przewoźników kosztów, które różnią się w zależności od państwa członkowskiego, co z jednej strony zmuszałoby przewoźników mających siedzibę w peryferyjnych państwach członkowskich Unii do przeniesienia się do państw członkowskich Europy Środkowej i Zachodniej, a z drugiej strony zniechęcałoby przewoźników mających siedzibę w tych ostatnich państwach członkowskich do podejmowania działalności w peryferyjnych państwach członkowskich. Wynikałoby z tego, że wspomniany obowiązek mógłby utrudniać tym podmiotom dostęp do rynku innych państw członkowskich.

172. W tym względzie pragnę zaznaczyć, że chociaż obowiązek dotyczący powrotu kierowców ma zastosowanie bez rozróżnienia do wszystkich przedsiębiorstw zajmujących się transportem drogowym w rozumieniu wskazanym w pkt 167 powyżej, to nie ulega wątpliwości, że obowiązek ten może wywierać większy wpływ na przedsiębiorstwa transportowe, których kierowcy pokonują długie trasy daleko od swego miejsca zatrudnienia lub zamieszkania.

173. Jednakże moim zdaniem stwierdzenie to nie oznacza wcale, że analizowany przepis narusza ich swobodę przedsiębiorczości przewidzianą w art. 49 TFUE, pozbawiając te przedsiębiorstwa możliwości dostępu do rynków innych państw członkowskich w normalnych i skutecznych warunkach konkurencji, jak wskazano w orzecznictwie przytoczonym w pkt 163 powyżej.

174. W rzeczywistości, jak słusznie wskazała Rada, niedogodności organizacyjne, administracyjne i gospodarcze wynikające z obowiązku dotyczącego powrotu kierowców, na które powołuje się Rumunia w swojej argumentacji – a mianowicie koszty podróży odbywanych przez kierowców w celu ich powrotu, ewentualna utrata przychodów oraz dodatkowe opłaty i koszty administracyjne – są raczej konsekwencją faktu, że dane przedsiębiorstwo transportowe zdecydowało się, z właściwych mu względów handlowych, ustanowić swą siedzibę w państwie członkowskim położonym na obrzeżach Unii, mimo że stale lub w przeważającej części prowadzi ono działalność w innych odległych państwach członkowskich, na których terytorium świadczy zasadniczą część swych usług transportowych.

175. Analizowany przepis w żaden sposób nie ogranicza jednak swobody tego przedsiębiorstwa do podejmowania działalności w tych państwach członkowskich poprzez ustanowienie tam siedziby i rzeczywiste wykonywanie tam działalności transportowej za pomocą stałego zakładu utworzonego na czas nieokreślony. Pomimo rzeczonego obowiązku przedsiębiorstwa te w każdym wypadku zachowują bowiem swobodę podjęcia działalności w dowolnie wybranym przez siebie państwie członkowskim, jeśli sobie tego życzą. Przepis ten może co najwyżej uczynić mniej atrakcyjnym model ekonomiczny, o którym mowa w poprzednim punkcie.

176. Tymczasem, nawet gdyby uznać, że przepis ten mógł uczynić mniej atrakcyjnym świadczenie usług transportowych objętych wspomnianym modelem ekonomicznym, nie stanowiłoby to naruszenia zasad traktatu FUE w dziedzinie podstawowych swobód. Jak bowiem wskazano szczegółowo w pkt 44 i nast. powyżej, swoboda świadczenia usług w dziedzinie transportu podlega szczególnemu reżimowi. Przewoźnikom przysługuje prawo do swobodnego świadczenia usług transportowych (w tym przypadku transportu drogowego) wyłącznie w zakresie, w jakim prawo to zostało przyznane w drodze środków prawa wtórnego przyjętych przez prawodawcę Unii w ramach wspólnej polityki transportowej.

177. W tym stanie rzeczy prawodawca Unii jest w pełni uprawniony – poprzez dostosowanie aktu ustawodawczego w celu zwiększenia ochrony socjalnej zainteresowanych pracowników – do zmiany warunków korzystania ze swobody świadczenia usług w sektorze transportu drogowego, ponieważ stopień liberalizacji, zgodnie z art. 58 ust. 1 TFUE, jest określany nie bezpośrednio przez art. 56 TFUE, lecz przez samego prawodawcę Unii w kontekście realizacji wspólnej polityki transportowej, jak wskazano w pkt 45 i 46 powyżej.

178. W tym względzie pragnę zauważyć, że Trybunał podkreślił już, iż w dziedzinie swobody przepływu, w szczególności usług, przepisy przyjęte przez prawodawcę Unii nie tylko mogą mieć na celu ułatwienie korzystania z tej swobody, ale także mogą zmierzać do zapewnienia, w stosownym przypadku, ochrony innych podstawowych interesów uznanych przez Unię, na które swoboda ta może mieć wpływ(107).

179. W tym kontekście zwracam uwagę w szczególności na art. 9 TFUE, zgodnie z którym przy określaniu i realizacji swoich polityk i działań prawodawca bierze pod uwagę zapewnienie odpowiedniej ochrony socjalnej.

180. Wynika z tego, że w ramach środków przyjętych w celu wdrożenia wspólnej polityki transportowej prawodawca Unii może, w celu przeciwdziałania pogorszeniu warunków pracy kierowców wynikającemu z modelu organizacji ekonomicznej takiego jak model, o którym mowa w pkt 174 powyżej, przyjąć środki mające na celu zapewnienie tym kierowcom odpowiedniej ochrony socjalnej, zważywszy, że prawodawca Unii ma prawo do wyważenia wchodzących w grę interesów, z poszanowaniem zasady proporcjonalności. Kwestię przestrzegania tej zasady przeanalizuję w następnej sekcji niniejszej opinii.

181. Z całości powyższych rozważań wynika moim zdaniem, że wbrew twierdzeniom Rumunii art. 1 pkt 6 lit. d) rozporządzenia 2020/1054 nie narusza ani art. 49 TFUE, ani postanowień traktatu FUE w dziedzinie swobody świadczenia usług. W konsekwencji należy oddalić wszystkie podniesione przez skarżące państwa członkowskie zarzuty dotyczące naruszenia podstawowych swobód zagwarantowanych w traktacie FUE.

d)      W przedmiocie naruszenia zasady proporcjonalności

182. Republika Litewska (sprawa C‑541/20), Republika Bułgarii (sprawa C‑543/20), Rumunia (sprawa C‑546/20) i Rzeczpospolita Polska (sprawa C‑553/20) podnoszą w swych skargach, że art. 1 pkt 6 lit. d) rozporządzenia 2020/1054 nie spełnia wymogów wynikających z zasady proporcjonalności, określonych w art. 5 ust. 4 TUE.

183. Te cztery państwa członkowskie z jednej strony kwestionują proporcjonalność jako taką przewidzianego we wspomnianym przepisie obowiązku dotyczącego powrotu kierowców. Podnoszą one w szczególności, że środek ten jest oczywiście nieodpowiedni do realizacji uzasadnionych celów, do których zmierzają analizowane uregulowania, i wykracza poza to, co jest konieczne do osiągnięcia tych deklarowanych celów.

184. Z drugiej strony Rumunia i Rzeczpospolita Polska kwestionują również przeprowadzone przez prawodawcę Unii badanie proporcjonalności, a w szczególności brak oceny skutków dla ostatecznego brzmienia przepisu w wersji, w jakiej został on ostatecznie przyjęty.

185. Oba te aspekty należy przeanalizować oddzielnie.

1)      W przedmiocie zarzutów odnoszących się do proporcjonalności obowiązku dotyczącego powrotu kierowców

i)      Argumenty stron

186. W pierwszej kolejności Republika Litewska, Republika Bułgarii, Rumunia i Rzeczpospolita Polska twierdzą, że obowiązek dotyczący powrotu kierowców nie jest zgodny z zasadą proporcjonalności ze względu na negatywne skutki, jakie ma on dla kierowców.

187. Po pierwsze, wspomniane cztery państwa członkowskie podnoszą, że obowiązek dotyczący powrotu kierowców narusza zasadę proporcjonalności, ponieważ ograniczając ich prawo do wyboru miejsca, w którym zamierzają spędzić okres odpoczynku, i naruszając w ten sposób ich swobodę przemieszczania się, jest on środkiem oczywiście niewłaściwym, wykraczającym poza to, co jest konieczne do osiągnięcia celu poprawy warunków odpoczynku pracowników. W tym kontekście Rzeczpospolita Polska utrzymuje, że obowiązek ten jest zatem sprzeczny z art. 4 lit. f) rozporządzenia nr 561/2006, zgodnie z którym „»odpoczynek« oznacza nieprzerwany okres, w którym kierowca może swobodnie dysponować swoim czasem”. Rzeczpospolita Polska podnosi następnie, że w zakwestionowanym przepisie prawodawca Unii w sposób arbitralny określił miejsca, w których kierowcy są zobowiązani do korzystania z odpoczynku.

188. Po drugie, wspomniane cztery państwa członkowskie podnoszą, że obowiązek dotyczący powrotu kierowców wiąże się z większą liczbą przejazdów powodujących zmęczenie kierowców, którzy są zobowiązani do powrotu do państw członkowskich znajdujących się na obrzeżach geograficznych Unii. Spowodowana tym obowiązkiem nierównowaga po stronie kierowców wpływa na ich zdrowie i zdolność do pracy, ze względu na wyczerpanie, którego przyczyną jest intensywny rytm powrotów. Ten stan rzeczy ma również negatywne skutki dla bezpieczeństwa drogowego. Wynika z tego, że kwestionowany środek nie jest odpowiedni do osiągnięcia celów rozporządzenia 2020/1054 polegających na poprawie warunków pracy kierowców w Unii i bezpieczeństwa ruchu drogowego.

189. Po trzecie, Rumunia podnosi, że chociaż jednym z celów rozporządzenia 2020/1054, jak wynika z jego motywu 1, jest przyciągnięcie wykwalifikowanych pracowników do sektora transportu drogowego, to ze względu na przymusowe przenoszenie przedsiębiorstw transportowych z powodu kosztów związanych z nowym obowiązkiem, znaczna ich liczba może w rzeczywistości utracić pracę lub zostać zmuszona do wyemigrowania do innego państwa członkowskiego, aby móc kontynuować działalność, do wykonywania której pracownicy ci mają kwalifikacje. Według informacji, którymi dysponuje Rumunia, ponad 45 % przedsiębiorstw transportowych w Rumunii zamierza utworzyć przedsiębiorstwa lub spółki zależne lub przenieść swoją działalność do innych państw Europy Zachodniej w celu złagodzenia negatywnych skutków środków pierwszego pakietu na rzecz mobilności. Te negatywne skutki wystąpią w sektorze o kluczowym znaczeniu dla gospodarki krajowej, ponieważ usługi transportu drogowego rzeczy należą do sektorów, które generują największy wywóz z Rumunii i przyczyniają się znacząco do zrównoważenia krajowego bilansu handlowego.

190. W drugiej kolejności Republika Bułgarii, Rumunia i Rzeczpospolita Polska twierdzą, że obowiązek dotyczący powrotu kierowców nie jest zgodny z zasadą proporcjonalności ze względu na negatywne konsekwencje, jakie powoduje on po stronie przewoźników. Wspomniane państwa członkowskie utrzymują, że ów obowiązek generuje znaczne koszty finansowe dla przewoźników. Z jednej strony obowiązek ten pociąga za sobą koszty operacyjne związane z organizacją powrotu, a także utratę przychodów związaną z czasem przeznaczanym na powrót do państwa członkowskiego siedziby, w trakcie którego kierowcy podróżujący bez ładunku nie wykonują żadnej działalności zarobkowej, co prowadzi do ograniczenia działalności handlowej i obniżenia przychodów. Z drugiej strony nałożony na przewoźników w akapicie trzecim kwestionowanego przepisu wymóg udokumentowania sposobu, w jaki wywiązują się oni z obowiązku dotyczącego powrotu kierowców, także pociąga za sobą istotne dodatkowe obciążenia. Tymczasem przewoźnicy są w przeważającej części małymi i średnimi przedsiębiorstwami (MŚP), dla których wszystkie te obciążenia są szczególnie dotkliwe. Europejski Komitet Ekonomiczno-Społeczny (EKES) podkreślił konieczność ograniczenia procedur, a Europejski Komitet Regionów wskazał również, że państwa członkowskie znajdujące się na obrzeżach Unii mają większe trudności z dotarciem do centrum rynku wewnętrznego. Ponadto zaskarżony przepis został przyjęty w okresie kryzysu gospodarczego wywołanego pandemią COVID-19, co pogłębia jego negatywne skutki.

191. W trzeciej kolejności Republika Bułgarii, Rumunia i Rzeczpospolita Polska twierdzą, że obowiązek dotyczący powrotu kierowców nie jest zgodny z zasadą proporcjonalności ze względu na negatywny wpływ, jaki wywiera on na środowisko naturalne. Te trzy państwa członkowskie podnoszą, że wspomniany obowiązek pociąga za sobą planowanie dodatkowych przejazdów na potrzeby wyjazdów i powrotów tysięcy kierowców dziennie. Kierowcy pochodzący z państw usytuowanych na obrzeżach geograficznych Unii są obiektywnie zobowiązani do podróżowania na bardzo długich dystansach, znacznie dłuższych niż te pokonywane przez ich odpowiedników w Europie Środkowej i Zachodniej, gdzie realizuje się większość przewozów w Unii. Ponadto przejazdy w celu powrotu wykonywane są prawdopodobnie z niewielkim ładunkiem lub nawet bez ładunku, co oznacza, że po drogach przemieszczają się tysiące pustych pojazdów. Ten znaczny wzrost liczby przejazdów skutkuje wzrostem emisji CO2 i ma znaczący wpływ na środowisko naturalne.

192. W czwartej kolejności Republika Bułgarii, Rumunia i Rzeczpospolita Polska podnoszą, że istnieją mniej restrykcyjne alternatywy dla kierowców i przewoźników. Te państwa członkowskie utrzymują, że swoboda kierowców mogła zostać zachowana poprzez ustanowienie obowiązku organizowania przez przewoźników powrotu wyłącznie w przypadkach, w których kierowcy życzą sobie powrotu. W ten sposób przewoźnicy nie ponosiliby nadmiernych dodatkowych kosztów. To rozwiązanie alternatywne zapewniłoby większą elastyczność, a tym samym właściwą ochronę praw kierowców. Rzeczpospolita Polska odnosi się konkretnie do środka zaproponowanego w tym zakresie przez Komisję Zatrudnienia i Spraw Socjalnych Parlamentu Europejskiego.

193. Rada, Parlament oraz interwenienci popierający ich żądania wnoszą o oddalenie wszystkich tych zarzutów.

ii)    Analiza

194. Z orzecznictwa przywołanego w pkt 52 i nast. powyżej wynika, że w niniejszym przypadku, aby móc ustosunkować się do zarzutów dotyczących naruszenia zasady proporcjonalności przez art. 1 pkt 6 lit. d) rozporządzenia 2020/1054, Trybunał powinien zbadać, czy prawodawca Unii, przewidując obowiązek, który zmusza przedsiębiorstwa transportowe do zorganizowania pracy kierowców w taki sposób, aby byli oni w stanie powrócić albo do bazy eksploatacyjnej, z którą są oni zwykle związani i która znajduje się w państwie członkowskim siedziby pracodawcy, albo do swego miejsca zamieszkania, w sposób oczywisty przekroczył szerokie uprawnienia dyskrecjonalne, jakimi dysponuje w dziedzinie wspólnej polityki transportowej(108), gdyż wybrał środek oczywiście nieodpowiedni w stosunku do celów, jakie zamierzał osiągnąć, lub powodujący nadmierne niedogodności w stosunku do zamierzonych celów.

195. W tych okolicznościach przed przystąpieniem do analizy zarzutów dotyczących naruszenia zasady proporcjonalności należy najpierw określić cele, którym służą analizowane przepisy, a w szczególności art. 1 pkt 6 lit. d) rozporządzenia 2020/1054, oraz nadmienić, że zasadność tych celów nie jest kwestionowana przez skarżące państwa członkowskie.

–       W przedmiocie celów analizowanego uregulowania

196. Rozporządzenie 2020/1054 zostało przyjęte w ramach pakietu mobilności w celu dostosowania ram prawnych w dziedzinie transportu drogowego do zmian w sektorze(109), biorąc pod uwagę jego cechy szczególne, a w szczególności jego niezwykle mobilny charakter.

197. W tym kontekście rozporządzenie 2020/1054 wprowadziło zmiany do rozporządzenia nr 561/2006, tak aby osiągnąć trzy cele określone jako „strategiczne”. I tak z motywów 1, 6 i 36 tego rozporządzenia wynika, że ma ono na celu, po pierwsze, poprawę warunków pracy kierowców, po drugie, zapewnienie uczciwej i niezakłóconej konkurencji oraz sprawiedliwych warunków handlowych dla przedsiębiorstw transportu drogowego, a po trzecie, przyczynienie się do bezpieczeństwa drogowego wszystkich użytkowników dróg.

198. Cele te są ze sobą ściśle powiązane, jako że kwestie społeczne i kwestie konkurencji są wyraźnie współzależne, ponieważ praktyki handlowe, które umożliwiają podmiotom gospodarczym uzyskanie niesprawiedliwej przewagi konkurencyjnej, często pozbawiają kierowców ich podstawowych praw do ochrony socjalnej i odpowiednich warunków pracy, a nielegalne praktyki utrudniają także prawidłowe funkcjonowanie rynku wewnętrznego(110).

199. Jak wynika z oceny skutków – aspekt społeczny, zmiany legislacyjne zawarte we wniosku dotyczącym rozporządzenia w sprawie czasu pracy miały na celu przyczynienie się do realizacji następujących celów politycznych wynikających z traktatu FUE: zrównoważony rozwój rynku wewnętrznego, oparty na społecznej gospodarce rynkowej o wysokiej konkurencyjności (art. 3 TUE); swoboda świadczenia usług w wymiarze transgranicznym (art. 56 TFUE); poprawa warunków życia i pracy (art. 151 TFUE); ustanowienie wspólnych, sprawiedliwych i bezpiecznych zasad mających zastosowanie do wykonywanego transportu międzynarodowego (art. 91 TFUE)(111).

200. W tym kontekście przepis nakładający na przewoźników obowiązek zorganizowania pracy kierowców w taki sposób, aby byli oni w stanie regularnie powracać do bazy eksploatacyjnej, z którą są oni zwykle związani, lub do ich miejsca zamieszkania, ma, jak wynika z motywu 14 rozporządzenia 2020/1054, szczególny cel polegający na zapewnieniu, by czas spędzany przez kierowców daleko od ich miejsca zamieszkania nie był nadmiernie długi.

201. Ów przepis ma konkretnie na celu zaradzenie brakowi we wcześniejszych aktach prawnych regulacji dotyczących powrotu kierowców do ich miejsca zamieszkania. Ten brak został z jednej strony zidentyfikowany jako jeden z czynników przyczyniających się do pogorszenia warunków socjalnych kierowców. W ocenie skutków Komisja wskazała bowiem, że długie okresy spędzane przez kierowców z dala od miejsca zamieszkania przyczyniają się do zwiększenia ich stresu i zmęczenia, a ostatecznie do pogorszenia ich stanu zdrowia i do braku równowagi między ich życiem zawodowym a prywatnym(112).

202. Z drugiej strony brak przepisów dotyczących powrotu kierowców stanowił również jeden z elementów, które doprowadziły do rozbieżnych interpretacji i praktyk kontrolnych w państwach członkowskich(113).

203. Nałożenie na przewoźników obowiązku dotyczącego powrotu kierowców wpisuje się zatem w bardziej ogólny cel strategiczny rozporządzenia 2020/1054, jakim jest zapewnienie kierowcom dobrych warunków pracy i poprawa tych warunków, który to cel sam w sobie jest związany z przewidzianym w art. 9 TFUE wymogiem zapewnienia odpowiedniej ochrony socjalnej, o którym wspomniano w pkt 179 powyżej.

204. W tym kontekście cel analizowanego środka polegający na poprawie równowagi między życiem zawodowym a życiem prywatnym kierowców, a tym samym ich poziomu życia, przyczynia się również do realizacji celu, jakim jest przyciągnięcie wykwalifikowanych pracowników(114), w związku z powszechnym niedoborem wykwalifikowanych kierowców w Unii. Jak wynika z oceny skutków, niedobór ten jest, przynajmniej częściowo, spowodowany pogorszeniem warunków pracy, które szkodzi wizerunkowi i atrakcyjności zawodu kierowcy(115).

205. Wreszcie, biorąc pod uwagę bezpośredni związek między zapewnieniem kierowcom odpowiedniego odpoczynku a bezpieczeństwem drogowym, obowiązek powrotu kierowców wpisuje się również w strategiczny cel rozporządzenia 2020/1054, jakim jest „przyczynienie się do bezpieczeństwa drogowego wszystkich użytkowników dróg”(116). Ten cel strategiczny jest zgodny z określonym w art. 91 ust. 1 lit. c) TFUE celem polepszenia bezpieczeństwa transportu.

206. To w świetle powyższych rozważań należy zatem przeprowadzić analizę zarzutów dotyczących naruszenia zasady proporcjonalności podniesionych przez Republikę Litewską, Republikę Bułgarii, Rumunię i Rzeczpospolitą Polską. Te państwa członkowskie podnoszą, że zakwestionowany przepis nie jest zgodny z zasadą proporcjonalności ze względu na powodowane przezeń negatywne skutki, po pierwsze, dla kierowców, po drugie, dla przewoźników, po trzecie, dla środowiska naturalnego, a po czwarte, w związku z istnieniem mniej restrykcyjnych rozwiązań alternatywnych.

–       W sprawie negatywnych konsekwencji dla kierowców

207. Po pierwsze, jeśli chodzi o zarzut szczegółowy dotyczący tego, że obowiązek dotyczący powrotu kierowców narusza zasadę proporcjonalności, ponieważ ogranicza on prawo kierowców do wyboru miejsca, w którym zamierzają oni spędzić okres odpoczynku, to opiera się on na błędnym założeniu, że zakwestionowany przepis ogranicza swobodę kierowców w zakresie spędzania okresu odpoczynku w wybranym przez nich miejscu. Z pkt 125–129 powyżej wynika bowiem, że przepis ten nie ma żadnego wpływu na swobodny wybór przez kierowców miejsca, w którym chcą oni spędzać okresy odpoczynku. Ten zarzut szczegółowy należy zatem oddalić jako bezzasadny(117).

208. Według mnie należy następnie oddalić także zarzut szczegółowy podniesiony przez Rzeczpospolitą Polską dotyczący arbitralnego charakteru dwóch alternatywnych miejsc wybranych przez prawodawcę w art. 1 pkt 6 lit. d) rozporządzenia 2020/1054, a mianowicie bazy eksploatacyjnej, która jest zwyczajową bazą dla danego kierowcy i która znajduje się w państwie członkowskim siedziby pracodawcy oraz miejsca zamieszkania kierowcy.

209. Przede wszystkim należy zauważyć, że – jak podkreśla Rada – te dwa miejsca wymieniono już w rozporządzeniu nr 561/2006, a konkretnie w art. 9 ust. 2 i 3, nawet w wersji poprzedzającej zmiany wprowadzone rozporządzeniem 2020/1054, jako dwa miejsca, które zazwyczaj mają związek z rozpoczęciem lub zakończeniem okresu odpoczynku kierowcy(118). Wynika z tego, że zawarte w zakwestionowanym przepisie odniesienie do tych dwóch miejsc jako do miejsc, w których rozpoczyna się okres odpoczynku, nie jest nowością, lecz opiera się na już istniejących przepisach.

210. Następnie, co się tyczy konkretnie odniesienia do bazy eksploatacyjnej, która jest zwyczajową bazą dla danego kierowcy, z orzecznictwa wynika, że odpowiada ona miejscu, do którego, wykonując normalnie swoje obowiązki, kierowca udaje się regularnie w celu przejęcia pojazdu wyposażonego w urządzenie rejestrujące i kierowania nim(119). Trybunał wyjaśnił, że konkretnym miejscem, z którym kierowca jest normalnie związany, jest placówka przedsiębiorstwa transportowego, w którym podejmuje on regularnie wykonywanie swoich obowiązków i do której powraca po ich wykonaniu w ramach normalnego świadczenia swojej pracy, nie realizując szczególnych wskazówek swojego pracodawcy(120). Miejsce to odpowiada również miejscu, o którym mowa w art. 5 ust. 1 lit. b) i g) rozporządzenia nr 1071/2009, zmienionego rozporządzeniem 2020/1055, które jest zwyczajową bazą dla danego kierowcy i do którego pojazdy regularnie powracają.

211. Nie wydaje się wcale, by prawodawca postąpił w sposób arbitralny w związku z wyborem konkretnego miejsca, z którym kierowca jest związany i do którego powraca on w ramach normalnego wykonywania swoich obowiązków, jako jednego z miejsc, do których kierowca powinien mieć prawo powrócić w celu rozpoczęcia okresu odpoczynku. Fakt, że praca kierowców charakteryzuje się wyjątkową mobilnością i że muszą oni świadczyć usługi w różnych miejscach w różnym czasie, nie zmienia bowiem tego, że pracownicy ci są na stałe związani z bazą eksploatacyjną, do której zwykle udają się, aby odebrać i zwrócić pojazd. Miejsce to stanowi zatem niewątpliwie miejsce mające rzeczywisty związek z rozpoczęciem i zakończeniem świadczenia usług oferowanych przez kierowcę w ramach stosunku pracy łączącego go z pracodawcą, czyli przewoźnikiem.

212. Jeśli chodzi o odniesienie do miejsca zamieszkania kierowcy, to również ono nie jest najwyraźniej wynikiem arbitralnego wyboru. Z definicji pojęcia „zamieszkania” zawartej w orzecznictwie przytoczonym w pkt 135 powyżej wynika, że chodzi o stałe miejsce, do którego kierowca udaje się regularnie, aby spędzić tam okresy odpoczynku. O ile kierowca może przy tej okazji chcieć udać się do innych miejsc w celach rekreacyjnych lub w innych celach, o tyle może to zrobić bez zobowiązywania przedsiębiorstwa do umożliwienia mu udania się do takich miejsc, które często mogą się różnić. Nie umniejsza to jednak w żaden sposób stwierdzenia, że miejsce zamieszkania stanowi również niewątpliwie miejsce mające rzeczywisty związek z okresem odpoczynku.

213. Wynika z tego, że dokonany przez prawodawcę wybór centrum bazy eksploatacyjnej i miejsca zamieszkania kierowcy jako miejsc, do których przewoźnik powinien zorganizować powrót kierowców w ramach ciążącego na nim obowiązku organizacyjnego, nie jest ani arbitralny, ani oczywiście niewłaściwy.

214. Co się tyczy, po drugie, zarzutu szczegółowego opartego na twierdzeniu, że obowiązek dotyczący powrotu kierowców jest nieodpowiedni dla osiągnięcia celów rozporządzenia 2020/1054 ze względu na wyczerpanie i zmęczenie, jakie większa liczba przejazdów związanych z powrotem powoduje u kierowców, należy uznać, że – jak wskazano w pkt 201 powyżej – analizowany przepis został przyjęty właśnie w trosce o poprawę warunków socjalnych kierowców, aby zapobiec sytuacji, w której długie okresy spędzane z dala od miejsca zamieszkania przyczyniają się do stresu, zmęczenia, a w konsekwencji do pogorszenia ich stanu zdrowia.

215. W tym względzie należy najpierw zauważyć, że okres odpoczynku rozpoczyna się dopiero po dotarciu kierowcy do miejsca zamieszkania lub do bazy eksploatacyjnej pracodawcy, co wynika z samej treści przepisu, który odnosi się wyraźnie do rozpoczęcia okresu odpoczynku. Ponadto z art. 9 ust. 2 i 3 rozporządzenia nr 561/2006 wynika, że czas prowadzenia pojazdu niezbędny do tego, aby kierowca dotarł do miejsca przejęcia pojazdu lub jego zwrotu, nie jest co do zasady uznawany za okres odpoczynku. Tak więc czas spędzony na prowadzeniu pojazdu, jeśli to ten środek zostaje wykorzystany do powrotu kierowcy do bazy eksploatacyjnej lub miejsca zamieszkania, jest liczony jako czas prowadzenia pojazdu, a zatem jako czas pracy, tak jak każdy inny czas spędzony na prowadzeniu pojazdu w dowolnym innym miejscu. Wynika z tego, że obowiązek dotyczący powrotu kierowców nie wiąże się wcale z dodatkowym czasem prowadzenia pojazdu, w związku z czym nie może on powodować dodatkowego zmęczenia kierowców. Wynika z tego również, że środek ten nie ma negatywnych skutków dla bezpieczeństwa drogowego.

216. Co się tyczy, po trzecie, argumentów podniesionych przez Rumunię w odniesieniu do negatywnych konsekwencji dla kierowców i dla gospodarki rumuńskiej ze względu na ewentualną utratę zatrudnienia w Rumunii w związku z rzekomym wymuszonym przenoszeniem przedsiębiorstw transportowych do państw członkowskich Europy Zachodniej, w pkt 172 i 174 powyżej wskazałem, że obowiązek dotyczący powrotu kierowców, który jest stosowany bez rozróżnienia, może jednak mieć większy wpływ na niektóre przedsiębiorstwa transportowe, których biznesowy model organizacji zakłada, że kierowcy przez długi czas wykonują przejazdy z dala od miejsca zatrudnienia lub zamieszkania.

217. Jednakże z oceny skutków wynika z jednej strony, że większość kierowców, w szczególności z tzw. państw członkowskich UE-13(121), już przed przyjęciem kwestionowanego przepisu spędzała mniej niż cztery tygodnie z dala od miejsca zamieszkania(122), wobec czego można domniemywać, że przedsiębiorstwa decydujące się na taki model biznesowy, choć ich liczba nie jest znikoma, to jednak stanowią mniejszość. Wynika z tego, że ewentualny wpływ na zatrudnienie wynikający z rzekomo wymuszonej zmiany biznesowego modelu organizacji wydaje się mieć raczej ograniczony charakter.

218. Z drugiej strony, jak wskazałem w pkt 201 powyżej, z oceny skutków wynika, że interwencja normatywna w tym względzie została uznana za niezbędną do przeciwdziałania pogarszaniu się warunków pracy dla kierowców spędzających długie okresy z dala od miejsca zamieszkania. Wskazano już również, że ustanowienie spoczywającego na przewoźnikach obowiązku dotyczącego powrotu kierowców wpisuje się w bardziej ogólny cel strategiczny, jakim jest zapewnienie kierowcom dobrych warunków pracy i polepszenie tych warunków zgodnie z ogólnym celem realizowanym przez art. 9 TFUE(123).

219. Tymczasem z orzecznictwa Trybunału wynika, że prawodawca Unii nie może zostać pozbawiony możliwości dostosowania aktu ustawodawczego, w szczególności w sektorze wspólnej polityki transportowej, do wszelkich zmian okoliczności lub do rozwoju wiedzy, z uwagi na ciążące na nim zadanie dbałości o ochronę zapisanych w traktacie FUE interesów ogólnych i uwzględniania przekrojowych celów Unii określonych w art. 9 TFUE, wśród których znajdują się wymogi związane ze wspieraniem wysokiego poziomu zatrudnienia oraz zapewnianiem odpowiedniej ochrony socjalnej(124).

220. W szczególności Trybunał stwierdził już w tym względzie, że biorąc pod uwagę istotne zmiany, jakie wpłynęły na rynek wewnętrzny, wśród których pierwszorzędne znaczenie mają kolejne rozszerzenia Unii, prawodawca Unii miał prawo dostosować akt ustawodawczy w celu przywrócenia równowagi wchodzących w grę interesów, tak aby zwiększyć ochronę socjalną kierowców poprzez zmianę warunków korzystania ze swobody świadczenia usług(125).

221. Wynika z tego moim zdaniem, że prawodawca, w ramach szerokiego zakresu uznania, jakim dysponuje on w dziedzinie wspólnej polityki transportowej, przy wyważaniu różnych wchodzących w grę celów i interesów, może uznać, że należy przyjąć konkretny środek mający na celu poprawę warunków pracy kierowców pomimo ewentualnych negatywnych konsekwencji w jednym lub kilku państwach członkowskich i pomimo wyższych kosztów, jakie środek ten może spowodować dla stanowiącej mniejszość, choć nie znikomą, liczby przedsiębiorstw, które mają siedziby w tych państwach członkowskich i które pozyskują kierowców nomadycznych w celu świadczenia usług w sposób mniej lub bardziej stały w innych państwach członkowskich, i które w związku z tym mogą być zmuszone do zmiany modelu biznesowego, co może wywierać ograniczony wpływ na zatrudnienie. Takie podejście jest zgodne z aspiracjami społecznymi Unii określonymi między innymi w art. 9 TFUE i nie wydaje się wynikać z oczywistego przekroczenia szerokich uprawnień dyskrecjonalnych, jakimi dysponuje prawodawca Unii.

222. Ponadto, jak wynika z orzecznictwa przypomnianego w pkt 60 powyżej, prawodawca Unii nie jest zobowiązany do uwzględnienia szczególnej sytuacji danego państwa członkowskiego, w przypadku gdy akt Unii oddziałuje na wszystkie państwa członkowskie i zakłada, że równowaga pomiędzy różnymi wchodzącymi w grę interesami, przy uwzględnieniu celów zamierzonych przez ten akt, została zapewniona. W związku z tym poszukiwanie takiej równowagi z uwzględnieniem sytuacji wszystkich państw członkowskich Unii, a nie szczególnej sytuacji niektórych państw członkowskich, nie może zostać uznane za sprzeczne z zasadą proporcjonalności.

223. Z powyższych rozważań wynika moim zdaniem, że wszystkie zarzuty szczegółowe dotyczące podnoszonego naruszenia zasady proporcjonalności w świetle negatywnych konsekwencji dla kierowców, jakie może wywierać obowiązek dotyczący powrotu kierowców, należy oddalić.

–       W przedmiocie negatywnych konsekwencji dla przewoźników

224. Trzy ze skarżących państw członkowskich podnoszą, że art. 1 pkt 6 lit. d) rozporządzenia 2020/1054 narusza zasadę proporcjonalności ze względu na negatywne konsekwencje, jakie przewidziany w nim obowiązek dotyczący powrotu kierowców ma dla przewoźników z uwagi na wzrost kosztów i utratę przychodów, będące skutkiem realizacji tego obowiązku.

225. Wspomniane państwa członkowskie wymieniają dwa rodzaje kosztów związanych z przestrzeganiem rzeczonego obowiązku: po pierwsze, dodatkowe koszty i utracone przychody wynikające z organizacji powrotów kierowców; po drugie, wynikające z wymogu nałożonego na przewoźników w art. 1 pkt 6 lit. d) akapit trzeci rozporządzenia 2020/1054 koszty udokumentowania sposobu, w jaki przewoźnicy ci wywiązują się z tego obowiązku.

226. Co się tyczy, po pierwsze, dodatkowych kosztów, jakie przewoźnicy muszą ponieść, aby zorganizować powrót kierowców, należy na wstępie zaznaczyć, że prawodawca zagwarantował przewoźnikom pewien poziom elastyczności w odniesieniu do wywiązywania się z obowiązku dotyczącego powrotu kierowców. Z jednej strony, jak wspomniano w pkt 134 powyżej, przewoźnicy mogą wybrać jedno z dwóch miejsc w celu zorganizowania powrotu kierowcy, przy czym jednym z nich jest baza eksploatacyjna przedsiębiorstwa, a zatem miejsce bezpośrednio związane z samym przewoźnikiem. Z drugiej strony, jak już wskazałem w pkt 132 powyżej, nie określając w precyzyjny sposób sposobu wykonania obowiązku dotyczącego powrotu kierowców, prawodawca pozostawił przedsiębiorstwu swobodę działania, umożliwiając mu wybór sposobu, jaki uważa ono za najlepszy do wykonania wspomnianego obowiązku. Ponadto pragnę również zauważyć, że czas, o którym wspomniano w kwestionowanym przepisie w odniesieniu do regularnego powrotu kierowców nie jest oczywiście nieproporcjonalny i nie jest w rzeczywistości kwestionowany przez żadne państwo członkowskie.

227. Ponadto prawodawca powiązał obowiązek dotyczący powrotu kierowców ze środkami ułatwiającymi ten powrót. Dodał on do art. 12 rozporządzenia nr 561/2006, zmienionego rozporządzeniem 2020/1054, cztery nowe akapity, które umożliwiają kierowcy przekroczenie dziennego i tygodniowego czasu prowadzenia pojazdu o maksymalnie jedną godzinę, aby mógł on dotrzeć do bazy eksploatacyjnej pracodawcy lub miejsca zamieszkania w celu wykorzystania tygodniowego okresu odpoczynku. O ile spełnione są dodatkowe warunki, czas ten może zostać przedłużony do dwóch godzin w odniesieniu do regularnego tygodniowego okresu odpoczynku. Z oceny skutków wynika, że uzasadnieniem tej zmiany było umożliwienie kierowcom, w szczególności tym, którzy wykonują długie przejazdy międzynarodowe, dotarcia do miejsca zamieszkania lub bazy w celu spędzania regularnego tygodniowego odpoczynku w miejscu zamieszkania (lub w innym wybranym przez nich miejscu prywatnym)(126).

228. Z rozważań tych wynika, że pozostawiając znaczną elastyczność w odniesieniu do szczegółowych zasad wykonania in concreto obowiązku dotyczącego powrotu kierowców, prawodawca zamierzał – w sposób spójny z orzecznictwem przytoczonym w pkt 55 powyżej – doprowadzić do tego, by wszelkie obciążenia spoczywające na podmiotach gospodarczych były możliwie jak najmniejsze i współmierne do celu, który ma zostać osiągnięty.

229. Co więcej, jak wskazałem w pkt 217 powyżej, z analizy skutków wynika z jednej strony, że większość kierowców, w szczególności z państw członkowskich UE-13, już przed przyjęciem kwestionowanego przepisu spędzała mniej niż cztery tygodnie z dala od miejsca zamieszkania(127). W tym stanie rzeczy można racjonalnie uznać, że wpływ tego środka na powstanie kosztów dodatkowych w stosunku do sytuacji, jaka istniała wcześniej, jest raczej ograniczony.

230. W tym względzie pragnę zauważyć, że wbrew temu, co twierdzi Rzeczpospolita Polska, stwierdzenie to nie pozwala na podważenie niezbędności kwestionowanego środka. Z jednej strony bowiem, jak wspomniano w pkt 201 i 203 powyżej, środek ten jest niezbędny do zwalczania zjawiska „nomadyzmu kierowców”, które dotyczyło stanowiącej mniejszość, ale nie znikomej, liczby kierowców, i zostało zidentyfikowane jako jeden z czynników przyczyniających się do pogorszenia warunków socjalnych kierowców, ale także jako jeden z elementów, które doprowadziły do rozbieżnych interpretacji i praktyk kontrolnych w państwach członkowskich. Ponadto ocena skutków wykazała wydłużanie się okresów spędzanych z dala od miejsca zamieszkania, a tym samym tendencję wzrostową zjawiska „nomadyzmu”(128).

231. Z drugiej strony ocena skutków wykazała również, że możliwe jest nawet, iż ze względu na wzrost efektywności organizacji pracy koszty ulegną obniżeniu(129). W tym kontekście, jeśli chodzi o argument dotyczący utraty przychodów, pragnę zauważyć, że obowiązek dotyczący powrotu kierowców stanowi obowiązek organizacyjny. Tymczasem – poza rozważaniami, które przedstawię w pkt 234 poniżej – nie jest wcale oczywiste, a tym bardziej udowodnione, że przewoźnicy nie są w stanie zorganizować pracy w sposób ekonomicznie opłacalny, umożliwiając jednocześnie kierowcom korzystanie z prawa do powrotu.

232. Co się tyczy, po drugie, kosztów wynikających ze wspomnianego w art. 1 pkt 6 lit. d) akapit trzeci rozporządzenia 2020/1054 wymogu udokumentowania sposobu, w jaki przewoźnicy spełniają obowiązek dotyczący powrotu kierowców, należy podkreślić, że – jak wskazano w pkt 140 powyżej – również w tym wypadku prawodawca Unii pozostawił przedsiębiorstwom pewien zakres swobody. Postanowił on bowiem nie określać dokładnie, jaka dokumentacja jest konieczna do spełnienia wymogu wykazania, że obowiązek dotyczący powrotu kierowców jest respektowany, umożliwiając w ten sposób także państwom członkowskim przyjęcie ewentualnych przepisów wykonawczych. W motywie 14 rozporządzenia 2020/1054 wymieniono jednak dwa dokumenty, które wraz z „innymi dokumentami” mogą zostać wykorzystane przez przedsiębiorstwo transportowe w celu wykazania, że wypełnia ono ciążące na nim obowiązki w zakresie organizacji regularnych powrotów, a mianowicie: zapisy tachografu i plany pracy kierowców.

233. Tymczasem zgodnie z przepisami, które obowiązywały nawet przed przyjęciem rozporządzenia 2020/1054(130) przedsiębiorstwo transportowe już wówczas było zobowiązane do przechowywania w swoich pomieszczeniach zapisów tachografów i planów pracy swoich kierowców. Wynika z tego, że żadna nowa procedura nie jest co do zasady konieczna do tego, aby możliwe było spełnienie wymogów dowodowych w odniesieniu do przestrzegania obowiązku dotyczącego powrotu kierowców. Wręcz przeciwnie, prawodawca wprowadził dodatkowy stopień elastyczności, dając przedsiębiorstwom możliwość zastosowania się do tych wymogów w jakikolwiek inny sposób, a państwom członkowskim – możliwość ustanowienia, w razie potrzeby, dodatkowych zasad wykonawczych z uwzględnieniem ewentualnej specyfiki kontekstu krajowego. W tym stanie rzeczy nie można uznać, że kwestionowany przepis spowodował w tym względzie oczywiście nieproporcjonalne konsekwencje dla przewoźników.

234. Wreszcie i w każdym razie w odniesieniu do dwóch wyżej wymienionych kategorii kosztów pragnę jeszcze zaznaczyć, że – jak wskazywano już wielokrotnie – przepis zawarty w art. 1 pkt 6 lit. d) rozporządzenia 2020/1054 został przyjęty właśnie w celu ochrony i promowania praw socjalnych kierowców oraz w celu zagwarantowania, aby czas spędzany przez nich poza miejscem zamieszkania nie był nadmiernie długi. Każde przyznanie praw socjalnych wiąże się jednak z kosztami. Nie wydaje się zatem zaskakujące, że obowiązek dotyczący powrotu kierowców może ewentualnie powodować powstanie dodatkowych kosztów po stronie przedsiębiorstw, których zadaniem jest jego spełnienie. Jednakże, jak wynika z orzecznictwa wspomnianego w pkt 57 i 60 powyżej, Trybunał może zakwestionować przyjęte przez prawodawcę rozwiązania normatywne tylko w sytuacji, gdy okażą się one oczywiście błędne lub gdy wynikające z nich dla niektórych podmiotów gospodarczych niedogodności są niewspółmierne do osiągniętych korzyści, przy czym ciężar udowodnienia takiego stanu rzeczy spoczywa na skarżącym. Tymczasem skarżące państwa członkowskie nie dostarczyły żadnego dowodu na to, że obowiązek dotyczący powrotu kierowców stwarza takie niedogodności dla przewoźników.

–       W przedmiocie negatywnych konsekwencji dla środowiska naturalnego

235. Republika Bułgarii, Rumunia i Rzeczpospolita Polska podnoszą ponadto, że art. 1 pkt 6 lit. d) rozporządzenia 2020/1054 narusza zasadę proporcjonalności ze względu na negatywne konsekwencje, jakie przewidziany w nim obowiązek dotyczący powrotu kierowców ma dla środowiska naturalnego.

236. Co się tyczy argumentu, zgodnie z którym obowiązek ten wiąże się z koniecznością zaplanowania dodatkowych przejazdów w celu zapewnienia powrotów tysięcy kierowców dziennie, należy zauważyć, że – jak wskazałem w pkt 217 i 229 powyżej – ocena skutków wykazała, iż większość kierowców, w szczególności z państw członkowskich UE-13, już przed przyjęciem kwestionowanego przepisu powracała do miejsca zamieszkania w okresach krótszych niż co cztery tygodnie. Wynika z tego, że wpływ badanego środka na środowisko naturalne ze względu na wzrost emisji CO2 jest ograniczony do dodatkowych powrotów wynikających z wprowadzenia w życie rozpatrywanego środka.

237. Do tego stwierdzenia należy również dodać, że wbrew temu, co zdają się zakładać wspomniane trzy państwa członkowskie, korzystanie przez kierowców z pustych pojazdów w celu wykonywania przysługującego im prawa do powrotu nie jest nieuniknione, ponieważ w ramach elastyczności, jaką kwestionowany przepis pozostawia przewoźnikom w zakresie organizacji powrotu kierowców(131), ci ostatni mogą korzystać w celu powrotu z innych środków transportu, takich jak transport publiczny, korzystanie z którego nie generuje dodatkowych emisji. Ponadto nie jest wykluczone, że prawo do powrotu może być powiązane z realizowanym w ramach zwykłej działalności handlowej powrotem należących do przedsiębiorstwa pojazdów do bazy eksploatacyjnej. Chodzi tu zatem raczej o kwestię organizacji powrotów, ponieważ ewentualne zwiększenie emisji jest uzależnione jedynie od wyborów organizacyjnych dokonywanych przez przewoźników.

238. Z tego samego punktu widzenia z faktu, że analizowany środek może wywierać większy wpływ na niektóre przedsiębiorstwa transportowe, które wybrały model biznesowy taki jak ten, o którym mowa w pkt 172 i 174 powyżej, nie korzystając z zagwarantowanego przez prawo Unii(132) prawa do zakładania przedsiębiorstw w państwach członkowskich, w których oferują one większość swoich usług transportowych, wynika, że ewentualny wzrost emisji nie ma bezpośredniego związku z analizowanym środkiem, lecz jest raczej wynikiem decyzji organizacyjnych przedsiębiorstw.

239. W tym kontekście uważam, że zgodnie z orzecznictwem(133) prawodawca – w ramach szerokiego zakresu uznania, jakim dysponuje w dziedzinie wspólnej polityki transportowej i po rozważeniu różnych wchodzących w grę celów i interesów – może, nie przekraczając w sposób oczywisty tego szerokiego zakresu uznania, przyjąć konkretny środek mający na celu poprawę warunków pracy kierowców, po dojściu do wniosku, że ewentualny stosunkowo umiarkowany wzrost emisji związany z wprowadzeniem kwestionowanego przepisu może zostać zrekompensowany korzyściami o charakterze społecznym, jakie środek ten przysparza kierowcom.

240. Prawodawca powinien bowiem – przy czym Trybunał nie może zastąpić jego oceny własną(134) – znaleźć równowagę między w szczególności celami społecznymi a celami środowiskowymi, uwzględniając przy tym okoliczność – co wyjaśnię bardziej szczegółowo w pkt 317 i 318 poniżej – że prawo Unii, a w szczególności art. 11 TFUE, którego celem jest zrównoważony rozwój, nie przewiduje mającego charakter systemowy obowiązku przyznawania pierwszeństwa, przy przyjmowaniu każdego konkretnego przepisu, wymogom związanym z ochroną środowiska naturalnego przed innymi wymogami, które prawodawca musi również uwzględnić na mocy przepisów prawa pierwotnego, takich jak wymóg zagwarantowania odpowiedniej ochrony socjalnej przewidziany w art. 9 TFUE(135).

–       W przedmiocie istnienia mniej restrykcyjnych rozwiązań alternatywnych

241. Niektóre państwa członkowskie podnoszą, że istnieją rozwiązania alternatywne mniej restrykcyjne niż nałożenie obowiązku dotyczącego powrotu kierowców, takiego jak ten przewidziany w art. 1 pkt 6 lit. d) rozporządzenia 2020/1054. Te państwa odnoszą się w szczególności do możliwości ustanowienia obowiązku organizowania przez przewoźników powrotu wyłącznie w przypadkach, w których kierowcy życzą sobie powrotu.

242. W tym względzie należy przede wszystkim zauważyć, że – jak wskazały niektóre z tych państw członkowskich i jak wynika z akt sprawy – to rozwiązanie alternatywne było rozważane w trakcie procesu legislacyjnego, lecz ostatecznie zostało ono odrzucone. Dowodem na to jest wniosek Komisji Zatrudnienia i Spraw Socjalnych Parlamentu, o którym Rzeczpospolita Polska wspomniała w swej skardze.

243. Ponadto, jak słusznie podkreśla Rada, kierowca jest słabszą stroną stosunku umownego między pracodawcą (przewoźnikiem) a pracownikiem (kierowcą). Tymczasem rozwiązanie legislacyjne takie jak rozważane przez wspomniane państwa członkowskie mogłoby doprowadzić do tego, że wybór pracownika, będącego słabszą stroną stosunku pracy z przewoźnikiem, nie byłby całkowicie swobodny i że pracownik mógłby podlegać presji skłaniającej go do podjęcia decyzji zgodnej z interesami pracodawcy. W ocenie skutków podkreślono również, że trudno jest wykazać, iż kierowcy dysponują rzeczywistą swobodą wyboru(136).

244. Wynika z tego, że rozwiązanie alternatywne rozważane przez niektóre państwa członkowskie nie wydaje się środkiem odpowiednim do osiągnięcia szczególnych celów realizowanych przez art. 1 pkt 6 lit. d) rozporządzenia 2020/1054.

245. Podsumowując, w świetle wszystkich powyższych rozważań uważam, że należy oddalić wszystkie zarzuty oparte na twierdzeniu, że obowiązek dotyczący powrotu kierowców jest oczywiście nieodpowiedni do realizacji uzasadnionych celów, do których zmierza kwestionowane uregulowanie, i wykracza poza to, co jest konieczne do osiągnięcia tych celów.

2)      W przedmiocie zarzutów dotyczących badania przez prawodawcę Unii proporcjonalności obowiązku dotyczącego powrotu kierowców

i)      Argumenty stron

246. Rumunia i Rzeczpospolita Polska podnoszą, że prawodawca Unii nie przeanalizował szeregu istotnych okoliczności sytuacji, którą art. 1 pkt 6 lit. d) rozporządzenia 2020/1054 ma regulować, ponieważ nie przeprowadził on odpowiedniej oceny skutków. Ostateczna wersja kwestionowanego przepisu nie była bowiem przedmiotem oceny skutków, a zatem skutki tej ostatecznej wersji nie zostały uwzględnione, co stanowi naruszenie porozumienia międzyinstytucjonalnego.

247. Po pierwsze, Rzeczpospolita Polska podnosi, że prawodawca nie przeprowadził odpowiedniej analizy wpływu obowiązku dotyczącego powrotu kierowców na bezpieczeństwo kierowców. Prawodawca pominął opinię Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego, który wyraził ubolewanie, że proponowanym zmianom nie towarzyszyła szczegółowa ocena bezpieczeństwa kierowców, pasażerów czy środowiska drogowego w związku ze zmęczeniem kierowców(137). Rumunia utrzymuje, że przy przyjmowaniu art. 1 pkt 6 lit. d) rozporządzenia 2020/1054 nie wzięto pod uwagę wpływu, jaki wywierają na pracowników długie podróże powtarzające się w krótkich odstępach czasowych.

248. Po drugie, Rzeczpospolita Polska podnosi, że prawodawca nie przeanalizował kwestii, czy wykonanie obowiązku dotyczącego powrotu kierowców nie przyczyni się do zwiększenia ruchu drogowego. W praktyce obowiązek ten będzie wykonywany przy użyciu transportu drogowego, w związku z czym z realizacją wspomnianego obowiązku wiązać się będzie odbycie 8 880 000 przejazdów powrotnych w skali roku. Prawodawca nie wziął ponadto pod uwagę znacznych odległości, jakie kierowcy z peryferyjnych państw Unii będą musieli pokonać w celu wykonania rzeczonego obowiązku.

249. Po trzecie, Rzeczpospolita Polska podnosi, że w odróżnieniu od pierwotnej wersji kwestionowanego przepisu, jego wersja ostateczna zobowiązuje przewoźników w akapicie trzecim – bez przeprowadzenia oceny skutków w tym względzie – do udokumentowania sposobu, w jaki wywiązują się oni z przewidzianego w nim obowiązku i do przechowywania tej dokumentacji, aby móc ją przedstawić w przypadku kontroli. Tego rodzaju obciążenia powinny być poprzedzone kompleksową analizą skutków, biorąc pod uwagę fakt, że większość przewoźników stanowią MŚP.

250. Rada, Parlament oraz interwenienci popierający ich żądania wnoszą o oddalenie wszystkich tych zarzutów.

ii)    Analiza

251. Na wstępie należy zaznaczyć, że w niniejszej sprawie bezsporne jest to, iż prawodawca Unii dysponował oceną skutków w chwili przyjęcia rozporządzenia 2020/1054 i że przepis przewidujący obowiązek dotyczący powrotu kierowców był objęty tą oceną skutków.

252. Jednakże prawodawca Unii przyjął ostateczną wersję przepisu, która różni się od wersji zawartej we wniosku dotyczącym rozporządzenia w sprawie czasu pracy(138) i która nie była przedmiotem szczegółowej oceny skutków.

253. Wersja ostateczna zawierała zasadniczo trzy różnice w stosunku do przepisu zaproponowanego przez Komisję.

254. Po pierwsze, wniosek dotyczący rozporządzenia w sprawie czasu pracy nakładał na przedsiębiorstwa transportowe obowiązek zorganizowania pracy w taki sposób, aby umożliwić kierowcy powrót wyłącznie do „miejsca zamieszkania”. Ostateczna wersja przepisu przyjęta w rozporządzeniu 2020/1054 przewiduje możliwość wyboru przez przedsiębiorstwa transportowe jednego z dwóch miejsc w celu zorganizowania powrotu kierowcy, a mianowicie miejsca zamieszkania kierowcy bądź bazy eksploatacyjnej, które to miejsca zostały poddane szczegółowej analizie w pkt 210–212 powyżej.

255. Po drugie, we wspomnianym wniosku Komisji przewidziano wymóg, aby przedsiębiorstwo umożliwiało powrót kierowców w każdym okresie trzech kolejnych tygodni. Wersja ostateczna tego przepisu pozwala natomiast na powrót kierowcy zwykle(139) w każdym okresie czterech kolejnych tygodni.

256. Po trzecie, w ostatecznej wersji kwestionowanego przepisu dodano akapit trzeci, który nie był przewidziany we wniosku Komisji i który stanowi, że przedsiębiorstwo dokumentuje, w jaki sposób wywiązuje się z obowiązku dotyczącego powrotu kierowców, i przechowuje tę dokumentację w swoim lokalu oraz przedstawia ją na żądanie organów kontrolnych.

257. Wynika z tego, że poza wprowadzeniem akapitu trzeciego ostateczna wersja przepisu przyjęta przez prawodawcę odpowiadała w znacznym stopniu wersji zaproponowanej przez Komisję w jej wniosku sporządzonym na podstawie oceny skutków. Jak podkreśla Rada, ta wersja ostateczna jest jednak mniej restrykcyjna dla przedsiębiorstw transportowych. Dodanie drugiego miejsca, do którego może nastąpić powrót, i ustalenie dłuższego okresu oznacza, że wersja końcowa zapewnia tym przedsiębiorstwom większy stopień elastyczności przy wypełnianiu ciążącego na nich obowiązku dotyczącego powrotu.

258. To w tym kontekście należy zbadać w świetle zarzutów szczegółowych podniesionych przez państwa członkowskie, czy prawodawca naruszył w niniejszym przypadku zasadę proporcjonalności ze względu na okoliczność, że ostateczna wersja kwestionowanego przepisu nie była przedmiotem aktualizacji oceny skutków, zaś dodany akapit trzeci nie był przedmiotem szczegółowej oceny skutków.

259. Co się tyczy, w pierwszej kolejności, zarzutu szczegółowego, zgodnie z którym prawodawca nie przeprowadził odpowiedniej analizy wpływu obowiązku dotyczącego powrotu kierowców na ich bezpieczeństwo w związku z dodatkowym zmęczeniem wywoływanym u nich przez podróże powrotne, odsyłam do rozważań, które przedstawiłem w pkt 214 i 215 niniejszej opinii. Z rozważań tych wynika, że obowiązek dotyczący powrotu kierowców nie wiąże się wcale z dodatkowym czasem prowadzenia pojazdu, wobec czego nie może on powodować dodatkowego zmęczenia kierowców, a zatem również stwarzać zagrożeń dla ich bezpieczeństwa. Przeciwnie, jak już wielokrotnie wskazywano, przepis ten ma właśnie na celu poprawę ich warunków socjalnych.

260. Ponadto, jak wskazano w pkt 217 i 229 powyżej, ocena skutków wykazała, że większość kierowców, w szczególności z państw członkowskich UE-13, już przed przyjęciem kwestionowanego przepisu spędzała mniej niż cztery tygodnie z dala od miejsca zamieszkania, w związku z czym już na podstawie wspomnianej oceny skutków można było racjonalnie założyć, że ustanowienie obowiązku dotyczącego powrotu kierowców będzie miało wpływ na ograniczoną liczbę kierowców, choć liczba ta nie pozostaje bez znaczenia.

261. Jeśli chodzi o powołanie się przez Rzeczpospolitą Polską na opinię Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego, pragnę zauważyć, że o ile komitet ten odgrywa bardzo ważną rolę w procedurze ustawodawczej, o tyle z art. 13 ust. 4 TUE i art. 300 ust. 1 TFUE wynika, że pełni on funkcje doradcze. Wynika z tego, że prawodawca nie jest zobowiązany do stosowania się w każdym wypadku do zaleceń zawartych w opinii tego komitetu, w szczególności jeśli uważa, że dysponuje informacjami wystarczającymi do dokonania niemających istotnego charakteru zmian przepisu w stosunku do treści zaproponowanej we wniosku Komisji na podstawie oceny skutków.

262. W drugiej kolejności państwa członkowskie podnoszą zarzut szczegółowy oparty na twierdzeniu, że prawodawca nie przeanalizował kwestii, czy wykonanie obowiązku dotyczącego powrotu kierowców nie przyczyni się do zwiększenia ruchu drogowego, co byłoby szkodliwe w szczególności dla środowiska naturalnego(140).

263. W tym względzie należy, po pierwsze, zaznaczyć, że w ocenie skutków wyraźnie wskazano, iż „nie stwierdzono żadnego wpływu na środowisko”(141). Tymczasem w braku innych wyjaśnień takie twierdzenie nie wydaje się wystarczające, aby uzasadnić ocenę wpływu kwestionowanego przepisu na środowisko naturalne, która – w ramach koniecznego wyważenia różnych wchodzących w grę celów i interesów – pozwoliłaby na stwierdzenie proporcjonalności tego środka w świetle jego wpływu na środowisko. Jednakże moim zdaniem z akt sprawy wynika, że na podstawie innych informacji, którymi prawodawca dysponował w chwili przyjęcia kwestionowanego przepisu, mógł on dokonać takiej oceny.

264. Po drugie, jak już kilkakrotnie wskazałem(142), z oceny skutków wynika bowiem, że większość kierowców, zarówno w państwach członkowskich zwanych UE-15, jak i w państwach członkowskich UE-13, już przed przyjęciem kwestionowanego przepisu spędzała z dala od miejsca zamieszkania mniej niż cztery tygodnie, w związku z czym wpływ tego środka na środowisko ze względu na wzrost emisji CO2 jest ograniczony do dodatkowych powrotów wynikających z wprowadzenia w życie kwestionowanego środka.

265. Po trzecie, z informacji, którymi dysponuje prawodawca, wynika również – przy czym informacja ta nie została faktycznie zakwestionowana przez zainteresowane państwa członkowskie – że zastosowanie kwestionowanego środka mogło zwiększyć ruch samochodów ciężarowych w stopniu niższym niż 0,1 %(143).

266. W tym stanie rzeczy uważam, że nie można zarzucić prawodawcy, iż nie oparł swojej analizy na elementach i okolicznościach istotnych dla sytuacji, którą kwestionowany przepis ma uregulować.

267. W trzeciej kolejności Rzeczpospolita Polska podnosi, że nie przeprowadzono oceny skutków w odniesieniu do art. 1 pkt 6 lit. d) akapit trzeci rozporządzenia 2020/1054, który zobowiązuje przewoźników do udokumentowania, w jaki sposób wywiązują się oni z obowiązku dotyczącego powrotu kierowców.

268. W tym względzie pragnę jednak zauważyć, po pierwsze, że w ocenie skutków Komisja wyraźnie wskazała, przedstawiając dokładne dane, że nieprzestrzeganie przepisów Unii w dziedzinie polityki społecznej, handlowej i zatrudnienia, a także trudności w egzekwowaniu obowiązujących przepisów należą do głównych problemów w dziedzinie transportu drogowego(144). Przepis wspomnianego akapitu trzeciego ma zaś na celu zobowiązanie przedsiębiorstwa do wykazania, że wypełniło ono swoje obowiązki wynikające z przepisów prawa. Wprowadzenie takiego przepisu stanowi zatem reakcję na problem, na który zwrócono uwagę w ocenie skutków.

269. Po drugie, z pkt 232 i 233 powyżej wynika, że przepis ten nie wprowadził żadnej nowej procedury odnoszącej się do spełniania wymogów dowodowych co do przestrzegania obowiązku dotyczącego powrotu kierowców, lecz przeciwnie, prawodawca przyznał przedsiębiorcom istotny zakres elastyczności.

270. W tym stanie rzeczy nie można według mnie uznać, że prawodawca Unii naruszył zasadę proporcjonalności, nie dokonując szczegółowej oceny skutków w odniesieniu do przepisu, który ogranicza się do zobowiązania przedsiębiorstwa do wykazania, że wypełniło ono swoje obowiązki wynikające z przepisów prawa, i nie wprowadza nowej procedury odnoszącej się do spełniania wymogów dowodowych. Wniosek ten odnosi się tym bardziej do sytuacji, w której wprowadzenie przepisu stanowi reakcję na problem, na który zwrócono uwagę w ocenie skutków.

271. Podsumowując, z całości powyższych rozważań wynika moim zdaniem, że wszystkie zarzuty zmierzające do wykazania, iż art. 1 pkt 6 lit. d) rozporządzenia 2020/1054 nie spełnia wymogów wynikających z zasady proporcjonalności, należy oddalić.

e)      W przedmiocie naruszenia art. 91 ust. 2 i art. 94 TFUE

1)      Argumenty stron

272. Rzeczpospolita Polska (sprawa C‑553/20) i Rumunia (sprawa C‑546/20) podnoszą w swych skargach, że przyjmując art. 1 pkt 6 lit. d) rozporządzenia 2020/1054, prawodawca Unii nie spełnił wymogów wynikających z art. 91 ust. 2 i art. 94 TFUE.

273. Co się tyczy naruszenia art. 91 ust. 2 TFUE, Rzeczpospolita Polska podnosi, że pobieżny charakter oceny skutków oraz brak takiej oceny w odniesieniu do kwestionowanego przepisu nie pozwalają uznać, że uwzględniono jego wpływ na jakość życia i poziom zatrudnienia w pewnych regionach, a także na funkcjonowanie infrastruktury transportowej. Pomimo zakresu uznania prawodawcy obowiązek uwzględnienia elementów wskazanych w art. 91 ust. 2 TFUE nie może ograniczać się do zapoznania się z tymi elementami, gdyż w przeciwnym razie przepis ten zostałby pozbawiony skuteczności.

274. Co się tyczy w pierwszej kolejności wpływu na funkcjonowanie infrastruktury transportowej, ocena skutków nie uwzględniła w szczególności konsekwencji wynikających ze wzrostu liczby przejazdów na głównych szlakach tranzytowych Unii w związku z obowiązkiem odbycia 8 880 000 przejazdów powrotnych w skali roku. Tymczasem te dodatkowe przejazdy zwiększają natężenie ruchu na drogach i tym samym jeszcze bardziej pogłębiają stwierdzone już przez Komisję pogorszenie stanu infrastruktury drogowej. W tym kontekście należy wziąć pod uwagę „prawo czwartej potęgi”(145), zgodnie z którym efekt niszczenia drogi wzrasta wykładniczo wraz ze wzrostem ciężaru pojazdu, podniesionego do potęgi czwartej. Mimo że pojazdów ciężarowych jest oczywiście mniej niż pojazdów osobowych, to jednak ich wpływ na infrastrukturę jest znacznie poważniejszy.

275. Po drugie, co się tyczy wpływu na poziom zatrudnienia i jakość życia, wzrost natężenia ruchu drogowego zaszkodzi również jakości życia na obszarach położonych w pobliżu głównych węzłów transportowych, a także zmniejszy bezpieczeństwo na drogach. Nie wzięto również pod uwagę uciążliwych konsekwencji dla kierowców i przedsiębiorstw mających siedzibę w peryferyjnych państwach Unii, w przypadku których średnia długość przejazdów powrotnych do bazy eksploatacyjnej jest znacznie wyższa, ani dodatkowych obciążeń administracyjnych i organizacyjnych nałożonych na przedsiębiorstwa transportowe, z których ponad połowa to MŚP, co najprawdopodobniej spowoduje upadłość wielu przedsiębiorstw transportowych lub ich przeniesienie do państw usytuowanych w centrum Unii. Ocena zawarta w analizie skutków jest zawężona, syntetyczna i zbyt pobieżna, by pozwoliła poczynić wnioski odnośnie do wpływu kwestionowanego przepisu na poziom zatrudnienia w pewnych regionach.

276. Co się tyczy naruszenia art. 94 TFUE, Rzeczpospolita Polska podnosi, że przyjmując kwestionowany przepis, prawodawca nie uwzględnił sytuacji gospodarczej przewoźników i że w ocenie skutków w sposób zbyt pobieżny przeanalizowano wpływ proponowanych regulacji na MŚP. Wzrost liczby kilometrów wynikający w sposób nieunikniony z obowiązku dotyczącego powrotu kierowców należy oceniać w kontekście całego pakietu mobilności, którego częścią jest również rozporządzenie 2020/1055. Tymczasem zdaniem Rzeczypospolitej Polskiej stosowanie przepisów tego rozporządzenia spowoduje, że tylko pojazdy powracające do baz eksploatacyjnych w Polsce wykonają przejazdy o łącznej długości 2 035 200 000 kilometrów rocznie. Przy założeniu, że 60 % tych przejazdów odbywa się bez ładunku, pojazdy te będą pokonywać rocznie 1 221 120 000 kilometrów bez ładunku. Rzeczpospolita Polska uważa, że spośród wielu dostępnych środków mających na celu zagwarantowanie pracownikom korzystania z prawa do odpoczynku prawodawca Unii wybrał więc środek, który jest najbardziej dotkliwy dla przedsiębiorstw.

277. Jednym ze skutków tej sytuacji będzie wycofanie się z rynku części przedsiębiorstw transportowych z sektora MŚP, mających siedzibę w peryferyjnych państwach Unii, w przypadku których – ze względu na ich oddalenie od centrum geograficznego Unii – szczególnie trudne będzie dopełnienie wymogów organizacyjnych związanych z obowiązkiem dotyczącym powrotu kierowców do bazy eksploatacyjnej lub do miejsca zamieszkania. Część przedsiębiorstw może również podjąć decyzję o przeniesieniu swej bazy eksploatacyjnej do państw usytuowanych w centralnej części Unii. Nie można zgodzić się z założeniem, że decyzja handlowa o przeniesieniu przedsiębiorstwa nie może wyrządzić mu szkody. Przeniesienie siedziby przedsiębiorstwa jest bardzo istotnym obciążeniem dla funkcjonowania przedsiębiorstwa. Ponadto w odróżnieniu od globalnych korporacji specyfika MŚP objawia się między innymi tym, że są one związane z miejscem, z którego świadczą usługi.

278. Przyjęcie zaskarżonego przepisu w czasie pandemii COVID-19 świadczy również o tym, że nie uwzględniono sytuacji gospodarczej przewoźników. Skutki gospodarcze pandemii są zaś szczególnie odczuwalne w sektorze transportu, gdyż jest on narażony na spadek popytu i przywrócone przez państwa członkowskie ograniczenia w przekraczaniu granic wewnętrznych. Tymczasem skutki te występowały już w toku procedury ustawodawczej, ponieważ pakiet mobilności został przyjęty w lipcu 2020 r.

279. Także Rumunia twierdzi, że przyjęte rozwiązanie legislacyjne jest sprzeczne z wymogami art. 91 ust. 2 i art. 94 TFUE, ponieważ wpływa ono niekorzystnie na sytuację przewoźników. Zważywszy bowiem, że organizowanie powrotów kierowców skutkuje większymi stratami po stronie przedsiębiorstw mających siedzibę w państwach członkowskich usytuowanych na obrzeżach geograficznych Unii, aby obniżyć swe koszty przedsiębiorstwa te będą zmuszone ukierunkować działalność na państwa Europy Zachodniej poprzez zakładanie tam spółek zależnych lub oddziałów, a nawet przenoszenie tam działalności. Tymczasem sektor transportu stanowi sektor o zasadniczym znaczeniu dla gospodarki krajowej, w szczególności dla Rumunii i innych państw członkowskich usytuowanych na obrzeżach geograficznych Unii, zwłaszcza w odniesieniu do wywozu.

280. Rada, Parlament oraz interwenienci popierający ich żądania wnoszą o oddalenie wszystkich tych zarzutów.

2)      Analiza

i)      W przedmiocie zakresu art. 91 ust. 2 i art. 94 TFUE

281. Zarówno art. 91 ust. 2, jak i art. 94 TFUE zostały włączone do tytułu VI części trzeciej FUE, dotyczącego wspólnej polityki transportowej, i stanowią, że przy przyjmowaniu środków z zakresu tej polityki uwzględnia się pewne elementy w nich wskazane.

282. W pierwszej kolejności, jeśli chodzi o art. 91 ust. 2 TFUE, to postanowienie to stanowi, że przy przyjmowaniu środków mających na celu realizację wspólnej polityki transportowej, o których mowa w ust. 1 tego artykułu, uwzględnia się przypadki, w których zastosowanie tych środków może poważnie wpływać na jakość życia i poziom zatrudnienia w pewnych regionach, jak również na funkcjonowanie infrastruktury transportowej.

283. To postanowienie traktatu FUE zostało znacząco zmienione traktatem z Lizbony. O ile poprzednie postanowienie, a mianowicie art. 71 ust. 2 WE, przewidywało specjalną procedurę ustawodawczą wymagającą jednomyślności w przypadku środków mających poważny wpływ na jakość życia i poziom zatrudnienia w pewnych regionach oraz na funkcjonowanie infrastruktury transportowej, o tyle art. 91 ust. 2 TFUE przewiduje obecnie jedynie „uwzględnienie” przypadków, w których zastosowanie danego środka poważnie wpływa na te parametry.

284. Ani w traktacie FUE, ani w orzecznictwie nie zdefiniowano pojęć „jakości życia i poziomu zatrudnienia w pewnych regionach” czy „funkcjonowania infrastruktury transportowej”. W tym względzie można jednak zauważyć, że „regiony”, w których należy rozważać poważny wpływ na jakość życia i poziom zatrudnienia, mogą obejmować jedno państwo członkowskie lub większą ich liczbę. Także pojęcie „funkcjonowania infrastruktury transportowej” można moim zdaniem rozumieć w ten sposób, że obejmuje ono infrastrukturę transportu lądowego, morskiego i lotniczego, która jest wykorzystywana jako infrastruktura otwarta dla użytkowników.

285. W każdym razie posłużenie się terminem „poważny” świadczy o tym, że skutek, jaki zastosowanie danego środka ma dla parametrów wskazanych w tym postanowieniu, musi być dość istotny. Sam wpływ danego środka na te parametry nie wystarcza, aby zastosowanie znalazło rzeczone postanowienie.

286. W drugiej kolejności, jeśli chodzi o art. 94 TFUE, to w myśl tego postanowienia każdy środek w dziedzinie stawek i warunków transportu podjęty w ramach traktatów powinien uwzględniać sytuację gospodarczą przewoźników. Celem tego postanowienia jest zapewnienie, aby środek w dziedzinie stawek i warunków transportu nie służył wyłącznie interesom użytkowników dróg lub innym interesom publicznym(146), czyli aby nie pomijał on całkowicie sytuacji gospodarczej przedsiębiorstw transportowych.

287. Co się tyczy treści obowiązku przewidzianego w art. 94 TFUE, Rada podnosi, że ustalanie stawek w transporcie drogowym rzeczy było przedmiotem deregulacji(147) i że kwestionowany przepis, a mianowicie art. 1 pkt 6 lit. d) rozporządzenia 2020/1054, nie odnosi się do stawek za transport jako takich. W tym względzie można jednak postawić sobie pytanie, czy rzeczony obowiązek przewidziany w art. 94 TFUE odnosi się tylko do tych środków, których przedmiotem są bezpośrednio stawki i warunki transportu, czy również do takich środków, które zwiększają koszty, przez co wpływają na rentowność przedsiębiorstw transportowych, a więc pośrednio także na stawki(148). Gdyby przyjąć taką interpretację, to nawet środek mający pośredni wpływ na stawki stosowane w transporcie wchodziłby w zakres stosowania art. 94 TFUE.

288. Zarówno art. 91 ust. 2, jak i art. 94 TFUE przewidują zwykłe obowiązki „uwzględnienia”, a zatem nie mają wartości bezwzględnej(149).

289. Postanowienia te zobowiązują prawodawcę Unii do tego, aby przy przyjmowaniu przepisów w dziedzinie wspólnej polityki transportowej uwzględniał wskazane w nich szczegółowe parametry i cele. Tworzą one zobowiązanie prawne tej samej rangi co klauzule przekrojowe zawarte w art. 8 i nast. TFUE, które również zobowiązują prawodawcę do „brania pod uwagę” określonych celów politycznych przy wytyczaniu i realizacji wszystkich jego polityk i działań(150).

290. Postanowienia art. 91 ust. 2 i art. 94 TFUE wymagają zatem od prawodawcy wyważenia celów realizowanych za pomocą danego środka i wchodzących w grę interesów oraz zakładają, że postąpi on w ten sposób(151).

291. Jednakże, jak słusznie podniosły Parlament i Republika Federalna Niemiec, przewidziany w tych dwóch postanowieniach obowiązek uwzględnienia wymienionych w nich elementów nie oznacza żadnego ograniczenia uprawnień dyskrecjonalnych przysługujących prawodawcy w ramach kompetencji przyznanych mu w dziedzinach, takich jak wspólna polityka transportowa(152), w których jego działanie wiąże się z dokonywaniem rozstrzygnięć natury politycznej, gospodarczej lub społecznej oraz wymaga od niego dokonywania złożonych ocen i analiz w dążeniu do ustanowienia równowagi między różnymi wchodzącymi w grę interesami.

292. Konieczność znalezienia tej równowagi nie wyklucza zatem w żaden sposób możliwości przyjęcia przez prawodawcę aktów mających negatywny wpływ na parametry wskazane w tych dwóch postanowieniach. Wynikający z nich obowiązek prawodawcy polega na uwzględnieniu negatywnych skutków dla tych parametrów – w przypadkach, o których mowa w art. 91 ust. 2 TFUE, jedynie „poważnego” wpływu na te parametry – przy wyważaniu celów realizowanych za pomocą danego środka i wchodzących w grę interesów, co ostatecznie wchodzi w zakres oceny proporcjonalności przepisu.

293. W tym kontekście, ze względu na konieczność wyważenia tych różnych celów i interesów, a także na złożoność stosowania tych kryteriów, kontrola sądowa musi ograniczać się do zbadania, czy prawodawca Unii popełnił oczywisty błąd w ocenie w odniesieniu do przesłanek stosowania art. 91 ust. 2 i art. 94 TFUE(153).

294. Zarzuty dotyczące naruszenia art. 91 ust. 2 i art. 94 TFUE należy przeanalizować w świetle powyższych rozważań.

ii)    W przedmiocie podnoszonego naruszenia art. 91 ust. 2 i art. 94 TFUE

295. Co się tyczy, po pierwsze, zarzucanego przez Rzeczpospolitą Polską naruszenia przewidzianego w art. 91 ust. 2 TFUE wymogu uwzględnienia poważnego wpływu na infrastrukturę transportową, należy stwierdzić, że to państwo członkowskie nie wykazało, że stosowanie obowiązku dotyczącego powrotu kierowców przewidzianego w art. 1 pkt 6 lit. d) rozporządzenia 2020/1054 prowadziłoby do wywarcia takiego poważnego wpływu, ani że przyjmując kwestionowany środek, prawodawca popełnił w tym względzie oczywisty błąd w ocenie.

296. Rzeczpospolita Polska powołuje się na znaczny wzrost liczby przejazdów na głównych szlakach tranzytowych w Unii, ale nie kwestionuje w rzeczywistości twierdzenia Rady, zgodnie z którym z informacji, którymi dysponuje prawodawca, wynikało, że zastosowanie kwestionowanego przepisu może zwiększyć ruch samochodów ciężarowych o mniej niż 0,1 %(154). Tymczasem, nawet przy założeniu, że wartość ta powinna zostać skorygowana na podstawie wspomnianego przez Rzeczpospolitą Polską „prawa czwartej potęgi”, należy stwierdzić, że w takich okolicznościach nie można utrzymywać, iż kwestionowany przepis może wywoływać poważne skutki dla infrastruktury drogowej.

297. W pozostałym zakresie Rzeczpospolita Polska ogranicza się do twierdzenia, że wspomniany wzrost liczby przejazdów pogorszy stan infrastruktury transportowej, który już teraz jest niezadowalający. Nie dostarcza ona jednak dowodu na to, że wpływ spornego przepisu na wspomnianą infrastrukturę jest na tyle istotny, by uzasadnić stwierdzenie „poważnego” oddziaływania w rozumieniu art. 91 ust. 2 TFUE.

298. Co się tyczy, po drugie, podnoszonego naruszenia przewidzianego w art. 91 ust. 2 TFUE wymogu uwzględnienia poważnego wpływu na jakość życia i poziom zatrudnienia w pewnych regionach, w świetle rozważań i danych liczbowych przedstawionych w pkt 265 powyżej, nie można również twierdzić, że kwestionowany przepis wywiera poważne skutki dla jakości życia na obszarach położonych w pobliżu głównych szlaków transportu drogowego i dla bezpieczeństwa drogowego.

299. Jeśli chodzi o zarzut szczegółowy, w myśl którego nie wzięto pod uwagę uciążliwych konsekwencji dla kierowców, to pragnę odesłać do pkt 201 i nast., a także do pkt 214 i 215 powyżej, z których wynika, że – wręcz przeciwnie – kwestionowany przepis przyjęto właśnie w celu poprawy warunków socjalnych kierowców. Ponadto, chociaż art. 91 ust. 2 TFUE odnosi się do poziomu zatrudnienia i jakości życia w pewnych regionach, które, jak już wspomniałem(155), mogą odpowiadać jednemu państwu członkowskiemu lub większej ich liczbie, nie zmienia to jednak faktu, że prawodawca Unii nie może pomijać innych regionów ani sytuacji panującej w całej Unii(156).

300. Co się tyczy zarzutu szczegółowego, zgodnie z którym nie wzięto pod uwagę konsekwencji w postaci wzrostu kosztów ponoszonych przez przedsiębiorstwa transportowe mające siedziby w państwach członkowskich usytuowanych na obrzeżach Unii, pragnę odesłać do pkt 224–234 oraz do pkt 216 i nast. niniejszej opinii, z których wynika, że przy wyważaniu interesów dokonywany przez prawodawcę Unii w ramach przysługującego mu szerokiego zakresu uznania w dziedzinie wspólnej polityki transportowej – które to wyważenie zakłada art. 91 ust. 2 TFUE(157) – ewentualne negatywne skutki, jakie kwestionowany przepis może wywrzeć na przedsiębiorstwa, które wybrały model gospodarczy taki jak ten opisany w pkt 174 powyżej, nie mogą prowadzić do naruszenia zasady proporcjonalności.

301. Ponadto należy zauważyć, że w ocenie skutków(158) zbadano również strukturę podaży siły roboczej i popytu na nią. Struktura rynku, w tym duży udział MŚP, została również wyraźnie uwzględniona w ocenie skutków, która wykazała, że kwestionowany środek wywrze różne skutki w poszczególnych częściach Unii(159).

302. Jeśli chodzi, po trzecie, o zarzucane naruszenie art. 94 TFUE, to argumenty dotyczące nieuwzględnienia sytuacji gospodarczej przewoźników i zastrzeżenia wobec oceny skutków w odniesieniu do uwzględnienia MŚP zostały zbadane w poprzednich punktach niniejszej opinii.

303. W pozostałym zakresie pragnę zauważyć, że argumenty oparte na rozporządzeniu 2020/1055 zostaną zbadane w części niniejszej opinii poświęconej skargom na to rozporządzenie. W tym względzie należy zauważyć, że chociaż rozporządzenia 2020/1055 i 2020/1054 stanowią część pakietu środków przyjętych w sposób skoordynowany, to realizują one cele, które nie są całkowicie zbieżne. Podczas gdy obowiązek dotyczący powrotu kierowców zmierza – w ramach ogólnych celów rozporządzenia 2020/1054 – do realizacji celów o charakterze zasadniczo społecznym opisanych szczegółowo w pkt 196–205 powyżej, rozporządzenie 2020/1055 zmierza do realizacji różnych celów, o których mowa w pkt 578 i 693 poniżej. Wynika z tego, że analiza dotycząca dokonanego przez prawodawcę wyważenia interesów nie musi być tożsama z analizą proporcjonalności środków przyjętych w obu rozporządzeniach, a zatem co do zasady nie można wywodzić z jednego z tych rozporządzeń argumentów zmierzających do podważenia zgodności z prawem drugiego z nich.

304. W odniesieniu do zarzutu szczegółowego, zgodnie z którym prawodawca Unii wybrał rozwiązanie alternatywne bardziej dotkliwe dla przedsiębiorstw transportowych, należy stwierdzić, że poza rozwiązaniem alternatywnym omówionym w pkt 241–244 Rzeczpospolita Polska nie wskazała, jakie inne, mniej dotkliwe rozwiązania alternatywne byłyby możliwe do zastosowania.

305. Jeśli chodzi o argumenty dotyczące ryzyka, że pewna liczba przedsiębiorstw transportowych należących do sektora MŚP i mających siedzibę w peryferyjnych państwach Unii wycofa się z rynku lub przeniesie swą siedzibę, pragnę odesłać do rozważań zawartych w pkt 172–180, w pkt 216 i nast. oraz w pkt 234 niniejszej opinii.

306. Wreszcie, co się tyczy argumentów wysuniętych przez Rzeczpospolitą Polską w odniesieniu do pandemii COVID-19, pragnę zauważyć, że chociaż pandemia ta miała poważne konsekwencje dla wielu sektorów gospodarki, wśród których znajduje się również sektor transportu drogowego, to jednak jest to sytuacja wyjątkowa i tymczasowa, która nie może uzasadniać odstąpienia przez prawodawcę Unii od przyjęcia odpowiednich przepisów socjalnych, mających zastosowanie w perspektywie długoterminowej. Wynika z tego, że nie można powoływać się na pandemię COVID-19 w celu podniesienia domniemanego naruszenia art. 94 TFUE.

307. Z całości powyższych rozważań wynika moim zdaniem, że zarzuty dotyczące naruszenia art. 91 ust. 2 i art. 94 TFUE należy oddalić.

f)      W przedmiocie naruszenia przepisów prawa Unii dotyczących polityki w dziedzinie ochrony środowiska i przeciwdziałania zmianom klimatu

1)      Argumenty stron

308. Republika Litewska (sprawa C‑541/20) i Rzeczpospolita Polska (sprawa C‑553/20) podnoszą w swych skargach, że art. 1 pkt 6 lit. d) rozporządzenia 2020/1054 narusza szereg przepisów prawa Unii dotyczących polityki w dziedzinie ochrony środowiska i przeciwdziałania zmianom klimatu. Republika Litewska podnosi, że naruszono art. 3 ust. 3 TUE oraz art. 11 i 191 TFUE. Rzeczpospolita Polska utrzymuje, że doszło do naruszenia art. 11 TFUE i art. 37 Karty.

309. Republika Litewska twierdzi, że art. 1 pkt 6 lit. d) rozporządzenia 2020/1054, poprzez prowadzenie obowiązku regularnego powrotu kierowców, narusza art. 3 ust. 3 TUE, art. 11 i 191 TFUE, a także politykę Unii w dziedzinie ochrony środowiska i przeciwdziałania zmianom klimatu, ponieważ jest on niezgodny z tą polityką i z obowiązkiem zapewnienia zgodności środków polityki transportowej Unii z innymi politykami Unii. Ochrona środowiska stanowi jeden z podstawowych celów Unii, a wymogi z nią związane powinny zostać uwzględnione także przy realizacji wspólnej polityki transportowej. Co więcej, podczas trwania procedury przyjęcia rozporządzenia 2020/1054 Komisja opracowała już Europejski Zielony Ład(160), w którym Unia wyznaczyła sobie cel osiągnięcia neutralności klimatycznej do 2050 r. Według danych Komisji sektor transportu odpowiada za jedną czwartą łącznych emisji gazów cieplarnianych w Unii i wartość ta wciąż rośnie. Aby osiągnąć neutralność klimatyczną, do 2050 r. emisje z sektora transportu powinny zostać zmniejszone o 90 %(161). W dniu 12 grudnia 2019 r. Rada Europejska uznała ten cel i wyraźnie zwróciła się do Rady o przyspieszenie prac w tej dziedzinie(162). Przyjmując art. 1 pkt 6 lit. d) rozporządzenia 2020/1054, prawodawca Unii nie uwzględnił zaś tych celów. Biorąc bowiem pod uwagę fakt, że zgodnie z danymi Komisji większość popytu na transport drogowy rzeczy jest generowana w państwach członkowskich usytuowanych w centrum Unii lub w jego pobliżu, podczas gdy zapotrzebowanie na personel transportowy powstaje w większości w peryferyjnych państwach członkowskich Unii, przepis ten nakłada obowiązek, który sztucznie zwiększy ruch na drogach, liczbę samochodów ciężarowych poruszających się bez ładunku czy liczbę innych pojazdów przeznaczonych do przewozu pracowników, jak też zużycie paliwa i emisje CO2 do środowiska, zmniejszając tym samym efektywność systemu transportowego oraz zwiększając zanieczyszczenie i natężenie ruchu. Skala problemów, jakie przepis ten spowoduje dla środowiska i klimatu, będzie bez wątpienia znacząca, ponieważ według danych Komisji w sektorze transportu zatrudnionych jest około 2,9 mln pracowników.

310. W sprawie C‑553/20 Rzeczpospolita Polska twierdzi natomiast, że naruszono art. 11 TFUE i art. 37 Karty, ponieważ nie uwzględniono wymogów wynikających z ochrony środowiska. Z tych dwóch postanowień wynika, że instytucje Unii są zobowiązane do powstrzymania się od podejmowania środków, które mogłyby podważyć możliwość realizacji celów ochrony środowiska, poza samym przyjmowaniem środków związanych z art. 191 i 192 TFUE. Wynikająca z tych postanowień zasada integracji wymogów ochrony środowiska w innych politykach Unii pozwala pogodzić cele i wymogi ochrony środowiska z innymi interesami i celami realizowanymi przez Unię oraz z dążeniem do zrównoważonego rozwoju. Taka zasada stanowi sama w sobie podstawę stwierdzenia nieważności aktu Unii w przypadku gdyby wymogi ochrony środowiska w sposób oczywisty nie zostały uwzględnione lub zostały całkiem zlekceważone. Z uwagi na szeroki, horyzontalny charakter art. 11 TFUE, przy ocenie, czy dany środek przyczynia się wystarczająco do ochrony środowiska, nie należy rozpatrywać go w oderwaniu od innych przepisów Unii przyjętych w tym celu w odniesieniu do danej działalności, bowiem właściwe ramy takiej oceny stanowią tu wszystkie przepisy przyjęte przez Unię w tej dziedzinie. Kontrola sądowa dotycząca oceny zgodności działania prawodawcy Unii z zasadą integracji powinna być analogiczna do kontroli sprawowanej przez Sąd przy ocenie, czy działanie Komisji było zgodne z zasadą solidarności energetycznej. Interpretowanie art. 11 TFUE w ten sposób, że odnosi się on jedynie do dziedzin prawa, a nie do poszczególnych środków, prowadziłoby do znacznej relatywizacji jego znaczenia. Wymogi ochrony środowiska powinny być brane pod uwagę także przy ustalaniu poszczególnych środków należących do danej dziedziny prawa Unii. W tym świetle obowiązkiem tego prawodawcy było uwzględnienie wymogów środowiskowych przed ustanowieniem obowiązku dotyczącego powrotu kierowców, co w szczególności wymagało dokonania rzetelnej oceny wpływu projektowanych regulacji na środowisko oraz upewnienia się, czy regulacje te nie wpłyną niekorzystnie na możliwość osiągnięcia celów określonych w innych aktach prawa wtórnego, przyjętych w dziedzinie środowiska. Parlament i Rada miały ponadto obowiązek wyważenia sprzecznych interesów, a w razie konieczności, wprowadzenia odpowiednich zmian.

311. Jest powszechnie wiadome, że zanieczyszczenia powietrza pochodzące z emisji z transportu wywołują wiele problemów zdrowotnych, a w głównej mierze przyczynia się do nich transport drogowy. Obowiązek powrotu ustanowiony w art. 1 pkt 6 lit. d) rozporządzenia 2020/1054 będzie generować dodatkowe przejazdy prowadzące do zwiększenia emisji CO2 i zanieczyszczeń powietrza, które mogą mieć znaczący wpływ na realizację celów środowiskowych Unii wynikających w szczególności z Europejskiego Zielonego Ładu, celu zakładającego osiągnięcie neutralności klimatycznej do 2050 r. poprzez zmniejszenie do 2050 r. o 90 % całkowitych emisji w sektorze transportu w porównaniu z poziomami z 1990 r. oraz celów wytyczonych państwom członkowskim w przepisach Unii w tym obszarze. Dodatkowe emisje tlenków azotu i pyłów generowane w wyniku stosowania tego przepisu i obowiązku powrotu pojazdów co osiem tygodni przewidzianego w rozporządzeniu 2020/1055 mogą podważyć skuteczność działań określonych przez państwa członkowskie w krajowych planach ochrony środowiska. Te niekorzystne skutki zostały udokumentowane w analizach oddziaływania na środowisko obowiązku powrotu pojazdów co osiem tygodni przedstawianych w toku procedury ustawodawczej w szczególności przez państwa członkowskie, w piśmie IRU, w raporcie KPMG przygotowanym na zlecenie bułgarskiego zrzeszenia przewoźników oraz w nocie European Centre for International Political Economy (ECIPE). Za pośrednictwem komisarz A. Vălean(163) Komisja kwestionowała zgodność obowiązku powrotu pojazdów co osiem tygodni z ambitnymi celami wytyczonymi w Europejskim Zielonym Ładzie i konkluzjach Rady Europejskiej z 2019 r. Mimo to Parlament i Rada nie przeprowadziły odpowiedniej analizy wpływu obowiązku dotyczącego powrotu kierowców na osiągnięcie celów środowiskowych Unii i na przestrzeganie zobowiązań państw członkowskich wynikających z aktów prawnych w dziedzinie środowiska. Ten brak oceny skutków stanowi oczywiste naruszenie wynikającego z art. 11 TFUE obowiązku dokonania takiej oceny(164).

312. Rada, Parlament oraz interwenienci popierający ich żądania wnoszą o oddalenie wszystkich tych zarzutów.

2)      Analiza

313. Kwestia naruszenia polityki Unii w dziedzinie ochrony środowiska i przeciwdziałania zmianom klimatu będzie przedmiotem wyczerpującej analizy w ramach skarg wymierzonych przeciwko art. 1 pkt 3 lit. a) rozporządzenia 2020/1055, który nakłada na przewoźników obowiązek zapewnienia powrotu pojazdów do państwa siedziby co osiem tygodni, do której to analizy – biorąc pod uwagę podobieństwo argumentów podniesionych przez Republikę Litewską i Rzeczpospolitą Polską w ich równoległych skargach – pozwolę sobie odesłać w szerokim zakresie(165).

314. Ograniczę się więc do wskazania, że skoro art. 52 ust. 2 Karty stanowi, iż uznane w niej prawa, które są przedmiotem postanowień traktatów, są wykonywane na warunkach i w granicach w nich określonych, to prawo do wysokiego poziomu ochrony środowiska ustanowione w Karcie należy rozumieć i interpretować w warunkach i w granicach określonych w stosownym przypadku w art. 3 ust. 3 TUE oraz w art. 11 i 191 TFUE(166). Artykuł 37 Karty nie stanowi zatem autonomicznej normy prawnej niezależnej od tych innych postanowień prawa pierwotnego.

315. Co się tyczy art. 3 ust. 3 TUE, jego wymiar programowy wyklucza kryteria umożliwiające ocenę zgodności z prawem pierwotnym przepisu prawa wtórnego. Nie może on moim zdaniem być stosowany w sposób autonomiczny w stosunku do szczególnych postanowień traktatu, które konkretyzują wymienione w nim cele ogólne(167).

316. Co się tyczy art. 11 TFUE, pomimo pozornie imperatywnego brzmienia, nie jestem przekonany, czy postanowienie to może nakładać na prawodawcę Unii obowiązki tak precyzyjne jak obowiązki, na które powołują się skarżące, ponieważ jest on jedynie zobowiązany do brania pod uwagę wymogów związanych z ochroną środowiska, przy czym zobowiązanie to nie zostało uszczegółowione. Z tej nieścisłości wynika, że podniesiony przez Rzeczpospolitą Polską zarzut szczegółowy dotyczący naruszenia art. 11 TFUE ze względu na podnoszony brak oceny skutków – co do którego to zarzutu tak naprawdę nie wiadomo zresztą, czy odnosi się on do obowiązku dotyczącego powrotu kierowców jako takiego, czy też do odrębnego obowiązku powrotu pojazdów – nie może zostać uwzględniony(168).

317. Ponadto, o ile art. 11 TFUE odnosi się do polityk i działań Unii, o tyle takiego odniesienia nie można interpretować jako systematycznego obowiązku uwzględnienia przy przyjmowaniu każdego konkretnego przepisu wymogów związanych z ochroną środowiska, a nawet przyznania im pierwszeństwa. Ze względu na przekrojowy charakter art. 11 TFUE ostatecznie to sposób, w jaki Unia uwzględnia w ramach swoich polityk te wymogi, pozwala na ustalenie, czy działa ona zgodnie z tym postanowieniem i czy jej prawodawca korzystał ze swych kompetencji z poszanowaniem określonego w nim celu.

318. Wydaje mi się, że taka interpretacja znajduje potwierdzenie w samej naturze działań prawodawczych, które wymagają rozsądzania, w danej dziedzinie, rozbieżnych interesów i ważenia celów, które mogą być wzajemnie sprzeczne. Tak więc, nawet gdyby obowiązek dotyczący powrotu kierowców, rozpatrywany odrębnie, miał mieć negatywne skutki dla środowiska(169), samo stwierdzenie takiego stanu rzeczy nie wystarcza, by uznać, że miało miejsce naruszenie art. 11 TFUE, ponieważ prawodawca Unii podjął ponadto różne działania w celu ograniczenia negatywnych skutków transportu drogowego rzeczy(170), a podnoszone skutki stanowią koszt środowiskowy postępu społecznego.

319. Pragnę również zauważyć, że różne badania i analizy, na które powołała się Rzeczpospolita Polska, mają na celu w szczególności opisanie i ocenę podnoszonych negatywnych skutków dla środowiska wynikających z przyjęcia przez prawodawcę Unii obowiązku powrotu pojazdów co osiem tygodni do państwa członkowskiego siedziby. Są to te same badania i analizy, które zostały obszernie przytoczone i omówione w ramach skarg wymierzonych przeciwko art. 1 pkt 3 lit. a) rozporządzenia 2020/1055, do których odsyłam. Obowiązek dotyczący powrotu kierowców nie jest jednak tożsamy z obowiązkiem powrotu pojazdów(171).

320. Co się tyczy art. 191 TFUE pragnę zaznaczyć, że rozporządzenie 2020/1054 nie jest środkiem przyjętym w ramach polityki Unii w dziedzinie środowiska i nie podnoszono, że pozwane instytucje pomyliły się co do podstawy prawnej. Co więcej, dany przepis nie może należeć do dziedziny środowiska tylko dlatego, że powinien on uwzględniać wymogi środowiskowe(172). W tym stanie rzeczy powoływanie się na art. 191 TFUE jest bezprzedmiotowe.

321. Wreszcie, co się tyczy twierdzenia, że obowiązek dotyczący powrotu jest także sprzeczny z celami określonymi przez Radę Europejską, Europejski Zielony Ład i inne instrumenty prawa wtórnego, należy przypomnieć kwestie opisane poniżej. Po pierwsze, wewnętrzna zgodność z prawem aktu prawa wtórnego nie może być badana w świetle innego aktu Unii o tej samej randze normatywnej(173), chyba że został on przyjęty na podstawie tego ostatniego aktu lub gdy w jednym z tych dwóch aktów wyraźnie przewidziano, że jeden z nich ma pierwszeństwo przed drugim(174), a nie jest tak w przypadku rozporządzenia 2020/1054.  Ponadto ewentualny rozdźwięk powstały po stronie państw członkowskich między celami wyznaczonymi im w różnych mających do nich zastosowanie uregulowaniach Unii mógłby jedynie prowadzić do stwierdzenia uchybienia przez państwo członkowskie jego zobowiązaniom wynikającym z któregoś ze wspomnianych uregulowań, przy czym żadne z tych uregulowań nie może zostać uznane za sprzeczne z drugim o takiej samej randze(175). Po drugie, biorąc pod uwagę ich zasadniczo polityczny charakter i brak funkcji prawodawczej powierzonej Radzie Europejskiej, nie można sformułować żadnego użytecznego dla rozstrzygnięcia rozpatrywanych skarg wniosku, w przypadku gdyby zarzucana sprzeczność z konkluzjami Rady została potwierdzona(176). Po trzecie, Europejski Zielony Ład wynika z komunikatu Komisji, który nie zalicza się do elementów, które prawodawca Unii powinien był uwzględnić przy ustanawianiu obowiązku dotyczącego powrotu kierowców.

322. W związku z powyższym zarzuty dotyczące naruszenia polityki Unii w dziedzinie ochrony środowiska i przeciwdziałania zmianom klimatu należy oddalić.

g)      W przedmiocie zasad równego traktowania i niedyskryminacji

1)      Argumenty stron

323. Republika Litewska (sprawa C‑541/20), Republika Bułgarii (sprawa C‑543/20) i Rumunia (sprawa C‑546/20) podnoszą w swych skargach, że art. 1 pkt 6 lit. d) rozporządzenia 2020/1054 nie spełnia wymogów wynikających z zasady niedyskryminacji przewidzianej w art. 18 TFUE. Republika Bułgarii powołuje się również na art. 20 i 21 Karty, zasadę równości państw członkowskich wyrażoną w art. 4 ust. 2 TUE, a także na art. 95 ust. 1 TFUE i swobodę świadczenia usług.

324. W pierwszej kolejności te trzy państwa członkowskie podnoszą, że art. 1 pkt 6 lit. d) rozporządzenia 2020/1054 narusza zasadę niedyskryminacji, ponieważ pozwala na dyskryminację między przewoźnikami mającymi siedzibę w państwach członkowskich usytuowanych na obrzeżach geograficznych Unii a przewoźnikami mającymi siedzibę w państwach członkowskich usytuowanych w centrum Unii. Zorganizowanie pracy kierowców samochodów ciężarowych w taki sposób, aby mogli oni powracać do miejsca zamieszkania lub do państwa członkowskiego siedziby co najmniej raz na cztery tygodnie, jest bowiem znacznie mniej uciążliwe dla przewoźników mających siedzibę w państwach członkowskich posiadających duży rynek krajowy, których kierowcy wykonują przewozy w państwie członkowskim siedziby przewoźnika, w pobliżu ich miejsca zamieszkania, niż dla przewoźników mających siedzibę w peryferyjnych państwach członkowskich, których rynek krajowy jest ograniczony, którzy koncentrują się na transporcie międzynarodowym. W szczególności Rumunia podnosi, że obowiązek zapewnienia powrotu kierowców doprowadziłby do znacznych strat po stronie spółek mających siedzibę w państwach członkowskich usytuowanych na obrzeżach geograficznych Unii, które to straty byłyby w każdym wypadku znacznie wyższe niż straty spółek mających siedzibę w Europie Środkowej lub Zachodniej.

325. Republika Litewska podnosi ponadto, że dyskryminacja stworzona przez kwestionowany przepis wobec przedsiębiorstw z państw członkowskich usytuowanych na obrzeżach Unii utrudniłaby korzystanie ze swobód rynku wewnętrznego, ponieważ przedsiębiorstwa te znajdą się w niekorzystnej sytuacji w porównaniu z przedsiębiorstwami mającymi siedzibę w centrum Unii i w regionach usytuowanych w pobliżu tego centrum. Artykuł 1 pkt 6 lit. d) rozporządzenia 2020/1054 jest zatem przepisem protekcjonistycznym, za pomocą którego przedsiębiorstwa z państw peryferyjnych są eliminowane z rynku transportu w części terytorium Unii i który ma na celu ograniczenie skali działalności tych przedsiębiorstw, ponieważ są one zmuszone nie tylko do oferowania kierowcom warunków pracy ograniczających ich swobodny przepływ, lecz również do zorganizowania swojej działalności w taki sposób, że część przejazdów wykonywanych przez pojazdy będzie nierentowna lub że pojazdy te będą oczekiwać puste do czasu wymiany kierowców lub ich powrotu z bazy eksploatacyjnej lub państwa miejsca zamieszkania po wykorzystaniu okresu odpoczynku.

326. W drugiej kolejności Republika Bułgarii i Republika Litewska podnoszą, że zaskarżony przepis prowadzi do dyskryminacji kierowców pracujących dla przewoźników mających siedzibę w państwach członkowskich usytuowanych na obrzeżach geograficznych Unii względem kierowców pracujących dla przewoźników z państw członkowskich usytuowanych w centrum Unii, ponieważ powrót do państwa zamieszkania wymaga wykonywania częstych przejazdów długodystansowych, co może być niepożądane i prowadzić do pogorszenia sytuacji kierowcy. W ramach tego samego państwa członkowskiego sporny wymóg wprowadza dyskryminację kierowców lokalnych względem kierowców z innych państw członkowskich. Ponadto pracownicy z państw członkowskich usytuowanych na obrzeżach Unii znajdują się w obiektywnie bardziej skomplikowanej sytuacji, ponieważ aby skorzystać z prawa do urlopu, będą musieli przebyć większe odległości i stracić więcej czasu niż pracownicy z regionów położonych w pobliżu centrum Unii.

327. W trzeciej kolejności Republika Bułgarii podnosi, że obowiązek dotyczący powrotu kierowców narusza również zasadę równości państw członkowskich ze względu na to, że sytuacja, w jakiej znajdują się państwa członkowskie usytuowane na obrzeżach Unii, jest znacznie bardziej niekorzystna.

328. Rada, Parlament oraz interwenienci popierający ich żądania wnoszą o oddalenie wszystkich tych zarzutów.

2)      Analiza

329. Republika Litewska, Republika Bułgarii i Rumunia podnoszą, że obowiązek dotyczący powrotu kierowców narusza zasady równego traktowania i niedyskryminacji z trzech punktów widzenia: po pierwsze, prowadzi do dyskryminacji między przewoźnikami; po drugie, prowadzi do dyskryminacji między kierowcami; po trzecie, powoduje on dyskryminację między poszczególnymi państwami członkowskimi.

330. Na wstępie należy przypomnieć, że – jak wynika z orzecznictwa przytoczonego w pkt 79 powyżej – porównywalność odmiennych sytuacji należy oceniać w świetle przedmiotu i celu aktu Unii, który wprowadza dane rozróżnienie. Cele kwestionowanego przepisu zostały przedstawione w pkt 196 i nast. powyżej, do których odsyłam.

331. Co się tyczy w pierwszej kolejności dyskryminacji między przewoźnikami, do której miałoby dochodzić w wyniku ustanowienia obowiązku dotyczącego powrotu kierowców, należy na wstępie zauważyć, że – jak wskazałem w pkt 167 powyżej – obowiązek dotyczący powrotu kierowców ma zastosowanie bez rozróżnienia i w ten sam sposób do każdego przedsiębiorstwa transportowego, które wykonuje przewozy drogowe objęte zakresem stosowania rozporządzenia nr 561/2006. Przepis ten ma zastosowanie bez względu na przynależność państwową pracodawcy (a także kierowcy).

332. Wynika z tego, że obowiązek ten jako taki nie wprowadza wyraźnie rozróżnienia między przedsiębiorstwami transportowymi.

333. Niemniej jednak wspomniane trzy państwa członkowskie podnoszą w istocie, że pomimo iż obowiązek ten ma zastosowanie bez rozróżnienia do wszystkich przedsiębiorstw transportowych, to jest on bardziej dotkliwy dla przedsiębiorstw transportowych mających siedzibę w państwach członkowskich usytuowanych na obrzeżach geograficznych Unii, co prowadzi do dyskryminacji zakazanej przez prawo Unii.

334. W pkt 174 powyżej wskazałem w tym względzie, że obowiązek dotyczący kierowców może w większym stopniu wpływać na przedsiębiorstwa transportowe, które z właściwych im względów handlowych postanowiły podjąć działalność w państwie członkowskim usytuowanym na obrzeżach Unii, mimo że w sposób ciągły lub w przeważającej części prowadzą one działalność w innych, usytuowanych daleko od ich siedziby państwach członkowskich, gdzie świadczą większość swoich usług transportowych, chociaż nie korzystają ze swojego uprawnienia do zakładania przedsiębiorstw w tych państwach członkowskich, które gwarantuje im prawo Unii(177).

335. Ponadto z oceny skutków wynika – jak wskazano w pkt 229 powyżej – że znaczna część przedsiębiorstw transportowych, w tym przedsiębiorstw usytuowanych na obrzeżach Unii, już wcześniej prowadziła działalność w sposób zapewniający poszanowanie obowiązku dotyczącego powrotu kierowców.

336. W tych okolicznościach – jak wskazałem w pkt 230 powyżej – to właśnie praktyki „nomadyzmu kierowców” dotyczące znacznej liczby kierowców i zidentyfikowane jako jeden z czynników przyczyniających się do pogorszenia ich warunków socjalnych, są tym, co prawodawca Unii zamierzał uregulować, aby zrealizować strategiczne cele rozporządzenia 2020/1054, a mianowicie poprawić warunki pracy kierowców, w szczególności dla zapewnienia uczciwej i niezakłóconej konkurencji między przewoźnikami oraz przyczynienia się do bezpieczeństwa drogowego wszystkich użytkowników dróg(178).

337. Tymczasem, jak wskazałem w pkt 220 powyżej, Trybunał przyjął już, że prawodawca Unii ma prawo dostosować akt ustawodawczy w celu przywrócenia równowagi wchodzących w grę interesów, tak aby zwiększyć ochronę socjalną kierowców poprzez zmianę warunków korzystania ze swobody świadczenia usług.

338. Tymczasem unijny przepis harmonizujący nieuchronnie wywołuje różne skutki w różnych państwach członkowskich(179). Prawodawca nie może być zobowiązany do zrekompensowania różnic w kosztach ponoszonych przez podmioty gospodarcze, wynikających z wyboru modelu ekonomicznego i zróżnicowania warunków, w jakich podmioty te się znajdują(180) ze względu na ten wybór, takich jak warunki wynikające z realiów geograficznych(181).

339. Następnie, w ramach ograniczonej kontroli sądowej, którą w dziedzinie takiej jak polityka transportowa Trybunał uznał również w odniesieniu do przestrzegania zasady równego traktowania(182), sąd Unii nie może zastąpić swoją oceną oceny dokonanej przez prawodawcę Unii, podając w wątpliwość decyzję prawodawcy, by przeciwdziałać, poprzez przyjęcie przepisu mającego zastosowanie bez rozróżnienia do wszystkich przedsiębiorstw transportowych, niektórym praktykom określonym jako przyczyniające się do pogorszenia warunków socjalnych kierowców, nawet jeśli wybór ten oznacza, że niektóre przedsiębiorstwa, które wybrały dany model ekonomiczny, będą musiały ponosić wyższe koszty.

340. Jeśli chodzi o argumenty Republiki Litewskiej dotyczące tego, że zarzucana dyskryminacja stworzona przez kwestionowany przepis w odniesieniu do przedsiębiorstw z państw członkowskich usytuowanych na obrzeżach Unii utrudnia korzystanie ze swobód rynku wewnętrznego, pragnę odesłać do rozważań zawartych w pkt 167–180 powyżej, gdzie przedstawiłem argumenty prowadzące do wniosku, że obowiązek dotyczący powrotu kierowców nie narusza postanowień traktatu FUE w dziedzinie swobód podstawowych.  

341. Co się tyczy w drugiej kolejności dyskryminacji między kierowcami, którą zdaniem Republiki Litewskiej i Republiki Bułgarii stwarza obowiązek dotyczący powrotu kierowców, pomocniczo(183) pragnę zauważyć, że sytuacja kierowców zatrudnionych w przedsiębiorstwach transportowych mających siedzibę w państwach członkowskich usytuowanych na obrzeżach geograficznych Unii oraz sytuacja kierowców pracujących dla przewoźników mających siedzibę w państwach członkowskich usytuowanych w centrum Unii są porównywalne w kontekście prawa do tego, aby mieć możliwość powrotu do miejsca zamieszkania w rozsądnym terminie.

342. W tym stanie rzeczy trudno stwierdzić, że prawodawca Unii popełnił oczywisty błąd lub wyraźnie przekroczył swe uprawnienia dyskrecjonalne, gdy zrezygnował z dokonania rozróżnienia między pracownikami w zależności od tego, jaką odległość muszą oni pokonać, aby powrócić do swego miejsca zamieszkania lub do bazy eksploatacyjnej pracodawcy, a tym samym z pozbawienia jednej z grup pracowników lub ograniczenia jej prawa do powrotu ze względu na model ekonomiczny wybrany przez ich pracodawcę.

343. Podzielam w tym względzie stanowisko Rady, zgodnie z którym wszyscy kierowcy w sektorze transportu drogowego znajdują się w porównywalnej sytuacji pod względem prawa do powrotu i w związku z tym powinni oni dysponować takimi samymi uprawnieniami, mimo że obciążenia, z jakimi wiąże się realizowanie tego prawa przez ich pracodawców, różnią się w zależności od wybranych przez nich modeli biznesowych.

344. Co się tyczy w trzeciej kolejności zarzucanej dyskryminacji pomiędzy różnymi państwami członkowskimi, jaką stwarza obowiązek dotyczący powrotu kierowców, należy stwierdzić, iż nawet przy założeniu, że kwestionowany przepis pośrednio dotyka niektórych państw członkowskich w większym stopniu niż innych, jak wcześniej wskazałem, Trybunał orzekł już, że akt prawa Unii mający na celu ujednolicenie norm państw członkowskich, o ile stosuje się go w taki sam sposób do wszystkich państw członkowskich, nie może zostać uznany za dyskryminujący, ponieważ taki akt harmonizujący nieuchronnie powoduje odmienne skutki w zależności od dotychczasowego stanu ustawodawstwa krajowego w danym państwie(184).

345. W świetle całości powyższych rozważań uważam, że należy oddalić wszystkie zarzuty podniesione wobec art. 1 pkt 6 lit. d) rozporządzenia 2020/1054, oparte na naruszeniu zasad równego traktowania i niedyskryminacji.

h)      Wniosek w przedmiocie zarzutów odnoszących się do obowiązku dotyczącego powrotu kierowców

346. Z całości powyższych rozważań wynika moim zdaniem, że należy oddalić wszystkie zarzuty podniesione przez Republikę Litewską w sprawie C‑541/20, przez Republikę Bułgarii w sprawie C‑543/20, przez Rumunię w sprawie C‑546/20 i przez Rzeczpospolitą Polską w sprawie C‑553/20 wobec art. 1 pkt 6 lit. d) rozporządzenia 2020/1054, który przewiduje obowiązek dotyczący powrotu kierowców.

2.      W przedmiocie zarzutów dotyczących zakazu regularnego tygodniowego odpoczynku w kabinie

347. Republika Bułgarii (sprawa C‑543/20), Rumunia (sprawa C‑546/20) i Węgry (sprawa C‑551/20) kwestionują art. 1 pkt 6 lit. c) rozporządzenia 2020/1054, który przewiduje zakaz regularnego tygodniowego odpoczynku w kabinie(185). Trzy wskazane państwa członkowskie podnoszą szereg zarzutów przeciwko temu przepisowi.

a)      W przedmiocie naruszenia zasady proporcjonalności

1)      Argumenty stron

348. Republika Bułgarii, Rumunia i Węgry podnoszą, że art. 1 pkt 6 lit. c) rozporządzenia 2020/1054 nie spełnia wymogów wynikających z zasady proporcjonalności.

349. Z jednej strony te trzy państwa członkowskie kwestionują proporcjonalność jako taką przewidzianego w tym przepisie zakazu regularnego tygodniowego odpoczynku w kabinie. Podnoszą one w szczególności, że środek ten jest oczywiście nieodpowiedni do realizacji uzasadnionych celów, do których zmierzają analizowane uregulowania, że nie jest on konieczny do osiągnięcia tych celów i że wykracza on poza to, co jest konieczne do osiągnięcia tych deklarowanych celów. Z drugiej strony Rumunia i Węgry kwestionują również badanie proporcjonalności przeprowadzone przez prawodawcę Unii.  Wskazane państwa członkowskie podnoszą w szczególności, że prawodawca Unii nie uwzględnił istotnych elementów przy przyjmowaniu kwestionowanego przepisu.

350. W pierwszej kolejności w odniesieniu do zarzutów dotyczących proporcjonalności zakazu regularnego tygodniowego odpoczynku w kabinie Republika Bułgarii, Rumunia i Węgry podnoszą, że art. 1 pkt 6 lit. c) rozporządzenia 2020/1054 narusza zasadę proporcjonalności, ponieważ ze względu na aktualny stan infrastruktury europejskiej przewidziany w nim zakaz stanowi obowiązek nadmiernie trudny, a nawet niemożliwy do spełnienia. Biorąc bowiem pod uwagę niewystarczającą liczbę parkingów chronionych i odpowiednich miejsc noclegowych zlokalizowanych w ich pobliżu, kierowcy i przedsiębiorstwa transportowe często mierzą się z wymogami niemożliwymi do spełnienia. W tych okolicznościach środek ten nie może być stosowany w sposób pozwalający na osiągnięcie zamierzonych celów, co świadczy o jego oczywiście nieodpowiednim charakterze. Poza tym obciąża on kierowców i przedsiębiorstwa transportowe w sposób oczywiście nieproporcjonalny. Tak więc przewidując wymóg, którego w praktyce nie da się spełnić, prawodawca Unii popełnił oczywisty błąd w ocenie.

351. Republika Bułgarii i Węgry podnoszą, że już w ocenie skutków – aspekt społeczny – Komisja wskazała w kilku miejscach, że w Unii zasadniczo brakuje odpowiednich miejsc odpoczynku i parkingów chronionych(186). O niewystarczającym stanie obiektów w Unii świadczy również opublikowane przez Komisję w lutym 2019 r. badanie dotyczące bezpiecznych i chronionych miejsc postojowych (zwane dalej „badaniem z 2019 r.”)(187), na które powołują się trzy wspomniane państwa członkowskie. Zgodnie z tym badaniem z 300 000 miejsc postojowych przeznaczonych w Unii dla samochodów ciężarowych jedynie około 47 000 jest częściowo chronionych, a jedynie 7000 wykazuje certyfikowany poziom bezpieczeństwa. Ponieważ średni popyt na nocne miejsca postojowe szacuje się na prawie 400 000 miejsc, niedobór wynosi około 100 000 miejsc, przy czym niewiele spośród istniejących już miejsc zapewnia odpowiedni poziom bezpieczeństwa i ochrony. Ponadto z tego samego badania wynika, że bezpieczne i chronione miejsca parkingowe są rozmieszczone nierównomiernie w stosunku do europejskich korytarzy tranzytowych, ponieważ 7000 certyfikowanych miejsc parkingowych jest usytuowanych tylko w niektórych państwach członkowskich. Ponadto EKES oraz kilka państw członkowskich zwróciły uwagę na tę sytuację w trakcie procedury ustawodawczej.

352. Kwestie parkingów i odpowiednich miejsc noclegowych, choć są różne, to jednak są wzajemnie ściśle powiązane w tym znaczeniu, że z punktu widzenia kierowcy odpowiednie jest jedynie takie miejsce noclegowe, które znajduje się w pobliżu odpowiedniego i chronionego parkingu, co do którego jest on przekonany, że jego ładunek będzie tam bezpieczny. Ograniczona liczba takich parkingów jeszcze bardziej redukuje liczbę potencjalnych miejsc noclegowych, które kierowca może wykorzystać do spędzania tygodniowego okresu odpoczynku.

353. Republika Bułgarii podnosi również, że brak infrastruktury został podkreślony poprzez zobowiązanie Komisji na mocy art. 1 pkt 7 rozporządzenia 2020/1054 do przedstawienia Parlamentowi i Radzie, do dnia 31 grudnia 2024 r., sprawozdania na temat dostępności odpowiednich miejsc odpoczynku dla kierowców. Rumunia dodaje, że w tym artykule zobowiązano Komisję do opublikowania wykazu wszystkich parkingów. Jednakże do chwili obecnej nie została utworzona żadna strona internetowa, która zawierałaby taki wykaz.

354. Rumunia podnosi również, że w celu zastosowania się do kwestionowanego przepisu kierowcy realizujący przejazdy na trasach pozbawionych bezpiecznych i chronionych parkingów są zmuszeni do korzystania z parkingów niechronionych, gdzie ich pojazdy będą pozostawać bez nadzoru podczas okresu odpoczynku spędzanego w odpowiednim miejscu noclegowym, co oznacza, że będą one narażone na ataki przestępców. Tymczasem zgodnie z Konwencją o umowie międzynarodowego przewozu drogowego towarów (CMR), podpisaną w Genewie w dniu 19 maja 1956 r., przewoźnik ponosi odpowiedzialność za całkowite lub częściowe zaginięcie lub uszkodzenie towaru, które nastąpiło w czasie między przyjęciem towaru a jego wydaniem, jak również za opóźnienie w dostawie. W obecnym stanie infrastruktury przyjęte rozwiązanie legislacyjne nie poprawi zatem warunków pracy kierowców, lecz przeciwnie, może skutkować zwiększeniem ich zmęczenia i stresu, a także zagrożenia dla ich bezpieczeństwa, ładunku i pojazdu. Podobnie Republika Bułgarii podnosi, że brak chronionych parkingów dla samochodów ciężarowych w Unii jest czynnikiem zwiększającym ryzyko kradzieży i stwarzającym po stronie przewoźników problemy w zakresie ubezpieczenia.

355. Republika Bułgarii dodaje również, że brak możliwości przestrzegania zakazu regularnego tygodniowego odpoczynku w kabinie naraża kierowców i przewoźników na ryzyko nałożenia na nich sankcji, które mogłyby prowadzić do utraty dobrej reputacji, a tym samym dostępu do rynku transportu drogowego rzeczy w Unii. W tym względzie nie ma znaczenia to, że wykaz najpoważniejszych naruszeń przepisów Unii nie obejmuje naruszenia zakazu spędzania regularnego tygodniowego odpoczynku w pojeździe.

356. W tym kontekście Rumunia i Węgry powołują się na rozporządzenie (UE) nr 1315/2013(188), w szczególności na jego art. 38 ust. 3 i art. 39 ust. 2 lit. c), a także na zmienione wytyczne dotyczące rozwoju transeuropejskiej sieci transportowej, które zawarto w tym rozporządzeniu i o których wspomniano w motywie 19 rozporządzenia 2020/1054. Przepisy te dowodzą również tego, że obecny stan infrastruktury europejskiej jest niewystarczający.

357. Węgry wskazują ponadto, że art. 8a ust. 3 i 4 rozporządzenia 2020/1054 zawiera powtarzające się wezwania do tworzenia bezpiecznych i chronionych parkingów(189). Co więcej, środki polegające na tworzeniu bezpiecznych i chronionych parkingów mogą wywoływać skutki dopiero w przyszłości, podczas gdy nie przewidziano żadnego odpowiedniego okresu przejściowego, a sporny zakaz ma charakter bezwzględny. Republika Bułgarii krytykuje także okoliczność, że w odniesieniu do wejścia w życie kwestionowanego przepisu nie przewidziano okresu przejściowego.

358. Republika Bułgarii podnosi następnie, że państwa członkowskie nie mają żadnego obowiązku zapewnienia, przynajmniej do określonej daty, wystarczającej liczby odpowiednich miejsc noclegowych ani chronionych i bezpiecznych parkingów. Państwo członkowskie mogłoby zatem być zachęcone do rezygnacji z tworzenia nowej infrastruktury w celu ograniczenia świadczenia na swoim terytorium usług transportowych przez zagranicznych przewoźników.

359. Republika Bułgarii podnosi również, że zakaz regularnego tygodniowego odpoczynku w kabinie pociąga za sobą znaczne dodatkowe koszty dla przewoźników, którymi są w większości MŚP, ponieważ przewoźnik jest zobowiązany do opłacania odpowiedniego zakwaterowania dla wykorzystujących swój tygodniowy okres odpoczynku kierowców, jeżeli znajdują się oni z dala od miejsca zamieszkania(190). W związku z tym powstaną również koszty ewentualnych objazdów i przejazdów bez ładunku uzasadnionych wyłącznie potrzebą znalezienia odpowiedniego miejsca zakwaterowania. Koszty, które bułgarscy przewoźnicy będą musieli ponieść w związku z tym środkiem, szacuje się na 143 mln EUR. Podobnie Rumunia twierdzi, że rzeczony środek jest oczywiście nieodpowiedni w stosunku do celu, jakim jest zmniejszenie obciążeń administracyjnych i finansowych ciążących na przedsiębiorstwach transportowych.

360. Republika Bułgarii podnosi ponadto, że wykładnia pojęcia „odpowiedniego miejsca zakwaterowania” jest źródłem niepewności prawnej, co – jak przyznaje sama Komisja – prowadzi do problemów związanych z jego stosowaniem(191). Z kolei Rumunia twierdzi, że rozbieżności między państwami członkowskimi w zakresie sankcji za naruszenie zakazu regularnego tygodniowego odpoczynku w kabinie, na które zwrócono uwagę w ocenie skutków – aspekt społeczny(192) nie zostały rozwiązane w rozporządzeniu 2020/1054, w związku z czym państwa członkowskie będą nadal stosować różne kary, przedłużając w ten sposób sytuację niepewności prawnej dla przewoźników i kierowców. To rozwiązanie legislacyjne jest zatem niewłaściwe również z tego punktu widzenia, ponieważ jest ono sprzeczne z celem rozporządzenia 2020/1054, jakim jest ujednolicenie wykładni i stosowania przepisów, a także ułatwienie transgranicznego stosowania przepisów socjalnych w spójny sposób.

361. Trzy wyżej wymienione państwa członkowskie podają następnie w wątpliwość znaczenie wyroku Vaditrans(193). I tak, zdaniem Węgier i Rumunii wyrok ten nie ma znaczenia dla spraw rozpatrywanych w niniejszym postępowaniu. Treść tego wyroku wskazuje raczej na to, że w toku postępowania sądowego Trybunałowi nie przedstawiono żadnych danych dotyczących miejsc odpoczynku dostępnych w państwach członkowskich, i że dane takie nie zostały zatem wzięte pod uwagę przez Trybunał. Można zatem domniemywać, że Trybunał nie zbadał kwestii proporcjonalności, ponieważ nie dokonał oceny okoliczności istotnej dla zastosowania rozpatrywanego uregulowania, a mianowicie tego, że zakaz tygodniowego odpoczynku w kabinie jest często niemożliwy do zastosowania w praktyce ze względu na niewystarczającą liczbę miejsc odpoczynku dostępnych w państwach członkowskich. Trybunał odpowiedział na pytanie dotyczące wykładni, podczas gdy w niniejszej sprawie chodzi o ustalenie, czy w świetle dostępnych informacji prawodawca prawidłowo wykonał przysługujące mu uprawnienia dyskrecjonalne i spełnił wymóg proporcjonalności.

362. Rumunia podnosi również, że w świetle tego wyroku rozporządzenie nr 561/2006 należy w każdym razie interpretować w ten sposób, że zakazuje ono spędzania regularnego tygodniowego okresu odpoczynku w kabinie pojazdu. Jednakże art. 1 pkt 6 lit. c) rozporządzenia 2020/1054 ustanawia ten zakaz, dostarczając jednocześnie dodatkowych wyjaśnień. Republika Bułgarii podnosi również, że rozporządzenie 2020/1054 nie ogranicza się do wykonania wyroku Vadritans, lecz ustanawia dodatkowy wymóg, aby okresy odpoczynku były spędzane w miejscu zakwaterowania odpowiednim dla każdej płci, wyposażonym w odpowiednią infrastrukturę noclegową i sanitarną.

363. Wreszcie Republika Bułgarii i Rumunia utrzymują, że istnieją odpowiednie rozwiązania alternatywne, które byłyby mniej uciążliwe. I tak, po pierwsze, zdaniem samej Komisji, należy umożliwić kierowcom spędzanie regularnego tygodniowego okresu odpoczynku w kabinie, pod warunkiem że chodzi o swobodny wybór kierowcy lub jest to uzasadnione okolicznościami(194). Po drugie, innym możliwym środkiem byłoby wprowadzenie odstępstwa w przypadkach, w których brakuje odpowiednich miejsc zakwaterowania w określonym promieniu od lokalizacji kierowcy. Po trzecie, innym możliwym podejściem zaproponowanym przez Komitet Regionów byłoby niestosowanie zakazu odpoczynku w kabinie, w sytuacji gdy 45-godzinny tygodniowy okres odpoczynku jest spędzany w miejscu, w którym istnieje wystarczający poziom bezpieczeństwa i odpowiednie obiekty sanitarne, i gdy kabina kierowcy jest zgodna ze specyfikacją określoną przez Komitet ds. Transportu Drogowego. Po czwarte, możliwe jest ustanowienie okresu przejściowego, po upływie którego Komisja stwierdziłaby, że liczba miejsc zakwaterowania oraz chronionych i bezpiecznych parkingów w całej Unii jest wystarczająca. Temu okresowi przejściowemu może towarzyszyć zobowiązanie państw członkowskich do zapewnienia podjęcia niezbędnych kroków w celu stworzenia odpowiedniej infrastruktury.

364. Co się tyczy w drugiej kolejności zarzutów dotyczących zbadania przez prawodawcę Unii proporcjonalności zakazu odpoczynku w kabinie, Rumunia i Węgry podnoszą, że prawodawca Unii nie uwzględnił istotnych elementów przy przyjmowaniu kwestionowanego przepisu.

365. Oba te państwa członkowskie utrzymują, że z informacji dostępnych w chwili przyjęcia art. 1 pkt 6 lit. c) rozporządzenia 2020/1054 wynika, iż prawodawca Unii miał świadomość tego, że europejska infrastruktura w jej obecnym stanie jest niekompletna. Tymczasem w ocenie skutków wskazano, że deficyt odpowiednich parkingów i miejsc zakwaterowania jest czynnikiem sprzyjającym praktyce polegającej na spędzaniu okresu odpoczynku w kabinie pojazdu. Komisja wyjaśniła nawet, że ze względu na tę sytuację warunki odpoczynku w kabinie są lepsze niż warunki, jakimi kierowcy dysponowaliby w przypadku skorzystania z innych dostępnych rozwiązań(195). Ponadto skala tego deficytu została opisana przez Komisję w badaniu z 2019 r. Co więcej, art. 8a ust. 3 i 4 rozporządzenia nr 561/2006, zmienionego rozporządzeniem 2020/1054, zawiera powtarzające się wezwania do utworzenia bezpiecznych i chronionych parkingów, co świadczy o tym, że prawodawca ustanowił kwestionowany wymóg, mając świadomość, że liczba parkingów odpowiedniej jakości jest niewystarczająca. Zdaniem wskazanych państw członkowskich wynika z tego, że prawodawca Unii popełnił oczywisty błąd, nie uwzględniając istotnych informacji, a mianowicie danych dotyczących deficytu bezpiecznych i chronionych miejsc parkingowych, i nie dokonał oceny istotnych dowodów.

366. Rada, Parlament oraz interwenienci popierający ich żądania wnoszą o oddalenie wszystkich tych zarzutów.

2)      Analiza

i)      Uwagi wstępne

367. Artykuł 1 pkt 6 lit. c) rozporządzenia 2020/1054, którego proporcjonalność została zakwestionowana przez Republikę Bułgarii, Rumunię i Węgry, zmienił art. 8 ust. 8 rozporządzenia nr 561/2006.

368. Artykuł 8 ust. 8 rozporządzenia nr 561/2006 we wcześniejszym brzmieniu stanowił, że „[j]eżeli kierowca dokona takiego wyboru, dzienne okresy odpoczynku[(196)] i skrócone tygodniowe okresy odpoczynku[(197)] poza bazą można wykorzystywać w pojeździe, o ile posiada on odpowiednie miejsce do spania dla każdego kierowcy i pojazd znajduje się na postoju”.

369. Jak wynika z brzmienia tego przepisu, dotyczył on wyłącznie dziennych okresów odpoczynku i skróconych tygodniowych okresów odpoczynku, umożliwiając kierowcy, pod pewnymi warunkami, spędzanie tych okresów odpoczynku w pojeździe. Nie odnosił się on natomiast wyraźnie do regularnego tygodniowego okresu odpoczynku.

370. W wyroku Vaditrans Trybunał orzekł jednak, że ponieważ przepis ten zezwala wyraźnie, zgodnie ze swym brzmieniem, wyłącznie na spędzanie w pojeździe dziennych okresów odpoczynku i skróconych tygodniowych okresów odpoczynku (pod warunkiem że dany pojazd posiada odpowiednie miejsce do spania dla każdego kierowcy i znajduje się na postoju), należy go interpretować w ten sposób, że zakazuje on spędzania w pojeździe regularnych tygodniowych okresów odpoczynku(198).

371. W świetle tego wyroku art. 1 pkt 6 lit. c) rozporządzenia 2020/1054 – przepis, którego zgodność z prawem jest kwestionowana w niniejszych sprawach – zmienił art. 8 ust. 8 rozporządzenia nr 561/2006, który przewiduje obecnie w sposób wyraźny zakaz regularnego tygodniowego odpoczynku w kabinie. Nowa wersja tego przepisu, po zmianie, stanowi, że „[r]egularne tygodniowe okresy odpoczynku oraz dowolny tygodniowy okres odpoczynku trwający ponad 45 godzin wykorzystywany jako rekompensata za wcześniejsze skrócone tygodniowe okresy odpoczynku nie mogą być wykorzystywane w pojeździe”, ale należy je wykorzystywać „w odpowiednim dla każdej płci miejscu zakwaterowania wyposażonym w odpowiednią infrastrukturę noclegową i sanitarną”. Uściślono także, że „[w]szelkie koszty zakwaterowania poza pojazdem pokrywa pracodawca”.

372. W takim właśnie kontekście Republika Bułgarii, Rumunia i Węgry kwestionują proporcjonalność tego przepisu. W tym względzie z orzecznictwa przytoczonego w pkt 52 i nast. powyżej wynika, że w celu zbadania proporcjonalności danego środka Trybunał powinien zbadać, czy przyjmując taki środek, prawodawca Unii w sposób oczywisty przekroczył szeroki zakres uznania, jakim dysponuje w dziedzinie wspólnej polityki transportowej(199), wybierając środek oczywiście niewłaściwy w stosunku do celów, jakie zamierzał osiągnąć, lub który powodowałby nadmierne niedogodności w stosunku do zamierzonych celów.

373. Co się tyczy celów kwestionowanego przepisu, bezsporne jest, że zmierza on do realizacji strategicznych celów rozporządzenia 2020/1054, o których wspomniałem już w pkt 197 powyżej. W szczególności, jak wynika z motywu 13 rozporządzenia 2020/1054(200), przepis ten ma na celu wspieranie postępu społecznego poprzez poprawę warunków pracy kierowców, co przyczynia się również do poprawy bezpieczeństwa drogowego oraz do harmonizacji warunków konkurencji w transporcie drogowym.

374. Trzy wyżej wymienione państwa członkowskie nie podważają zasadności tych celów. Kwestionują one natomiast właściwy i konieczny charakter przepisu, a także podnoszą, że wykracza on poza to, co jest konieczne do osiągnięcia zadeklarowanych celów.

375. W odpowiedzi Rada i Parlament podnoszą jednak, że art. 1 pkt 6 lit. c) rozporządzenia 2020/1054 w rzeczywistości nie wprowadził do porządku prawnego Unii zakazu regularnego tygodniowego odpoczynku w kabinie, ponieważ zakaz ten istnieje już na mocy poprzedniej wersji art. 8 ust. 8 rozporządzenia nr 561/2006, który był już przedmiotem wykładni dokonanej przez Trybunał w wyroku Vaditrans. Prawodawca Unii ograniczył się zatem jedynie do kodyfikacji tej wykładni.

376. Wspomniane trzy państwa członkowskie kwestionują jednak znaczenie wyroku Vaditrans dla niniejszych spraw. W tych okolicznościach uważam, że przed przystąpieniem do szczegółowej analizy podniesionych przez te państwa członkowskie argumentów dotyczących naruszenia zasady proporcjonalności należy na wstępie przeanalizować ten wyrok i wyjaśnić jego znaczenie dla niniejszych spraw.

ii)    W przedmiocie wyroku Vaditrans i jego zakresu

377. W sprawie Vaditrans belgijska Conseil d’État (rada stanu) zwróciła się do Trybunału z pytaniami prejudycjalnymi w ramach zawisłego przed nią sporu wszczętego przez przedsiębiorstwo transportowe, Vaditrans, które domagało się stwierdzenia nieważności dekretu królewskiego, na mocy którego można było nałożyć grzywnę, w sytuacji gdy kierowca samochodu ciężarowego spędził regularny tygodniowy okres odpoczynku w pojeździe.

378. W tym kontekście belgijska Conseil d’État (rada stanu) zwróciła się do Trybunału z pytaniem, czy art. 8 ust. 8 rozporządzenia nr 561/2006 w dawnym brzmieniu, o którym mowa w pkt 368 powyżej, należy interpretować w ten sposób, że regularnych tygodniowych okresów odpoczynku nie można spędzać w pojeździe.

379. Jak wskazałem w pkt 370 powyżej, Trybunał orzekł w swym wyroku, iż przepis ten należy interpretować w ten sposób, że zakazuje on spędzania w pojeździe regularnych tygodniowych okresów odpoczynku(201). Po wskazaniu, że taka wykładnia znajduje potwierdzenie w genezie przepisu i kontekście, w jaki się on wpisuje, Trybunał podkreślił, że wykładnia ta „w sposób oczywisty zmierza do osiągnięcia celów rozporządzenia [nr 561/2006] polegających na poprawie warunków pracy kierowców i bezpieczeństwa drogowego”(202). W tym względzie Trybunał wyjaśnił następnie, że chociaż projektowanie pojazdów i kabin znacznie się rozwinęło, pozostaje jednak faktem, że kabina ciężarówki „nie wydaje się być miejscem odpoczynku dostosowanym do okresów odpoczynku dłuższych niż dzienne okresy odpoczynku i skrócone tygodniowe okresy odpoczynku” i że kierowcy powinni mieć możliwość spędzania regularnych tygodniowych okresów odpoczynku „w miejscu, które zapewnia dostosowane do tego i odpowiednie warunki zakwaterowania”(203).

380. Trybunał zauważył również, że odmienna wykładnia oznaczałaby, że kierowca mógłby spędzać całość przysługujących mu okresów odpoczynku w kabinie pojazdu i że w związku z tym okresy odpoczynku tego kierowcy byłyby wykorzystywane w miejscu, które nie zapewnia odpowiednich warunków zakwaterowania, co nie przyczyniałoby się do osiągnięcia celu poprawy warunków pracy kierowców(204).

381. Trybunał dodał następnie, że ewentualne pogorszenie się warunków, w jakich kierowcy mogli spędzić tygodniowe okresy odpoczynku, lub trudność w wykazaniu przestrzegania tego wymogu nie mogą uzasadniać nieprzestrzegania bezwzględnie obowiązujących przepisów rozporządzenia nr 561/2006 dotyczących czasu odpoczynku kierowców(205).

382. Trzy państwa członkowskie, które podważają proporcjonalność kwestionowanego przepisu, podnoszą jednak szereg argumentów zmierzających do podważenia znaczenia wyroku Vaditrans w niniejszych sprawach.

383. W pierwszej kolejności Węgry i Rumunia twierdzą, że sprawa Vaditrans nie ma znaczenia, ponieważ w owej sprawie, która dotyczyła odesłania prejudycjalnego w przedmiocie wykładni, Trybunał nie zbadał kwestii proporcjonalności obowiązku ustanowionego w rozporządzeniu nr 561/2006 w stosunku do konkretnych możliwości wprowadzenia w życie tego przepisu. Trybunał nie ocenił niemożności zastosowania zakazu regularnego tygodniowego odpoczynku w kabinie.

384. Uważam jednak, że taki argument jest w istocie równoznaczny z podważeniem wyroku Trybunału i ma nawet na celu zakwestionowanie ex post ważności rzeczonego przepisu rozporządzenia nr 561/2006, który był przedmiotem wykładni dokonanej przez Trybunał w tym wyroku. Za pomocą tego argumentu wspomniane państwa członkowskie utrzymują bowiem ostatecznie, że dawna wersja art. 8 ust. 8 rozporządzenia nr 561/2006, w świetle wykładni dokonanej przez Trybunał w wyroku Vaditrans, była nieważna, ponieważ była ona sprzeczna z zasadą proporcjonalności, a Trybunał nie uwzględnił w swojej analizie niemożności czy nadmiernej trudności przestrzegania zakazu spędzania regularnego tygodniowego odpoczynku w pojeździe, wynikającej z przyjętej przez niego w omawianym wyroku wykładni tego przepisu.

385. Tymczasem argument podniesiony w ramach skargi o stwierdzenie nieważności skierowanej przeciwko danemu przepisowi i oparty na nieważności poprzedniej wersji tego przepisu, która była przedmiotem wykładni dokonanej przez Trybunał we wcześniejszym wyroku, jest moim zdaniem niewątpliwie niedopuszczalny. W niniejszym przypadku przedmiotem skarg wniesionych przez wskazane państwa członkowskie jest żądanie stwierdzenia nieważności art. 1 pkt 6 lit. c) rozporządzenia 2020/1054, a nie żądanie stwierdzenia nieważności poprzedniej wersji art. 8 ust. 8 rozporządzenia nr 561/2006, który został zastąpiony owym przepisem.

386. Ponadto w analogicznej perspektywie w ramach skargi o stwierdzenie nieważności wniesionej na przepis aktu prawa Unii państwo członkowskie nie może również, moim zdaniem, próbować podważyć wykładni poprzedniej wersji tego przepisu przyjętej przez Trybunał w wyroku wydanym w trybie prejudycjalnym.

387. W tym względzie należy podkreślić, że zgodnie z art. 23 statutu Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej rządy państw członkowskich mają możliwość uczestniczenia w postępowaniu prejudycjalnym, a w szczególności przedstawienia uwag w tym postępowaniu. Jeżeli państwo członkowskie chce utrzymywać, że przepis prawa Unii będący przedmiotem odesłania prejudycjalnego jest nieważny lub chce opowiedzieć się za określoną wykładnią tego przepisu, to może ono interweniować w postępowaniu prejudycjalnym i przedstawić swoje argumenty. Nie może ono jednak uczynić tego w ramach późniejszej skargi mającej za przedmiot żądanie stwierdzenia nieważności nowego przepisu, którym zmieniono poprzedni przepis.

388. Wynika z tego, że jeśli wyżej wymienione państwa członkowskie uważały, że poprzednia wersja art. 8 ust. 8 rozporządzenia nr 561/2006 jest nieważna lub powinna być interpretowana w określony sposób, to mogły i powinny były podnieść swoje argumenty w charakterze interwenientów w sprawie Vaditrans. Te państwa członkowskie nie mogą podważać ważności wspomnianego przepisu ani wykładni przyjętej przez Trybunał w tym wyroku, w ramach niniejszych skarg, których przedmiotem jest w szczególności stwierdzenie nieważności art. 1 pkt 6 lit. c) rozporządzenia 2020/1054.

389. W drugiej kolejności Republika Bułgarii i Rumunia podnoszą również, że art. 1 pkt 6 lit. c) rozporządzenia 2020/1054 nie ogranicza się do kodyfikacji wyroku Vaditrans, lecz dodaje dodatkowe wymogi.

390. Z brzmienia art. 1 pkt 6 lit. c) rozporządzenia 2020/1054 wynika w tym względzie, że w porównaniu z dawnym brzmieniem art. 8 ust. 8 rozporządzenia nr 561/2006, w świetle jego wykładni dokonanej przez Trybunał w wyroku Vaditrans, z nowego przepisu wynika dodanie trzech dodatkowych wymogów. Po pierwsze, nowa wersja tego przepisu odnosi się nie tylko do „regularnych tygodniowych okresów odpoczynku”, ale również do „dowoln[ego] tygodniow[ego] okres[u] odpoczynku trwając[ego] ponad 45 godzin wykorzystywan[ego] jako rekompensata za wcześniejsze skrócone tygodniowe okresy odpoczynku”. Po drugie, uściśla, że te okresy odpoczynku muszą być wykorzystane „w odpowiednim dla każdej płci miejscu zakwaterowania wyposażonym w odpowiednią infrastrukturę noclegową i sanitarną”. Po trzecie, precyzuje, że „wszelkie koszty zakwaterowania poza pojazdem pokrywa pracodawca”.

391. W odniesieniu do pierwszego wymogu należy stwierdzić, że jest on objęty wykładnią art. 8 ust. 8 rozporządzenia nr 561/2006 w dawnym brzmieniu przyjętą przez Trybunał w wyroku Vaditrans. Jak wskazałem w pkt 379 powyżej, w wyroku tym Trybunał orzekł wyraźnie, że kabina ciężarówki nie jest miejscem odpoczynku dostosowanym do okresów odpoczynku dłuższych niż dzienne okresy odpoczynku i skrócone tygodniowe okresy odpoczynku(206). Wynika z tego, że nawet przed przyjęciem rozporządzenia 2020/1054 tygodniowy okres odpoczynku trwający ponad 45 godzin wykorzystywany jako rekompensata za wcześniejsze skrócone tygodniowe okresy odpoczynku nie mógł być spędzany w pojeździe.

392. Podobnie drugi wymóg, o którym wspomniano w pkt 390 powyżej, wynika bezpośrednio z wyroku Vaditrans. W wyroku tym Trybunał wyraźnie stwierdził bowiem, że kierowcy powinni mieć możliwość spędzania regularnych tygodniowych okresów odpoczynku „w miejscu, które zapewnia dostosowane do tego i odpowiednie warunki zakwaterowania”(207). Obejmuje to w sposób dorozumiany, lecz niewątpliwy, wymóg, aby miejsce to było przystosowane zarówno dla kobiet, jak i mężczyzn, a także – ponieważ chodzi tu o odpowiednie miejsce zakwaterowania – miejsce to musi być wyposażone w odpowiednią infrastrukturę noclegową i sanitarną.

393. Co się tyczy, po trzecie, wymogu, aby pracodawca pokrywał wszystkie koszty zakwaterowania poza pojazdem, wynika on moim zdaniem również w sposób dorozumiany z zakazu regularnego tygodniowego odpoczynku w kabinie, który wynika z wyroku Vaditrans, interpretowanego z uwzględnieniem celu kwestionowanego przepisu. Z jednej strony bowiem „miejsce odpoczynku dostosowane do [dłuższych] okresów odpoczynku”, o którym wspomniał Trybunał w tym wyroku, ma zastąpić kabinę ciężarówki w wypadku regularnych tygodniowych okresów odpoczynku. Kabina jest zaś co do zasady udostępniana przez pracodawcę, ale – zgodnie ze stanowiskiem Trybunału – nie jest miejscem, które zapewnia odpowiednie warunki zakwaterowania w odniesieniu do takich okresów(208). Logicznie rzecz biorąc, „dostosowane miejsce odpoczynku”, które ma zastąpić kabinę, powinno zatem również zostać udostępnione przez pracodawcę. Z drugiej strony obciążenie kierowcy kosztami zakwaterowania w „miejscu odpoczynku dostosowanym do [dłuższych] okresów odpoczynku” byłoby moim zdaniem sprzeczne z celami tego przepisu, którymi są – jak uznał Trybunał – poprawa warunków pracy pracowników sektora transportu drogowego oraz ogólna poprawa bezpieczeństwa drogowego(209).

394. Z całości powyższych rozważań wynika, że przyjmując art. 1 pkt 6 lit. c) rozporządzenia 2020/1054, prawodawca nie wprowadził do porządku prawnego Unii przewidzianego w tym przepisie zakazu spędzania regularnego tygodniowego odpoczynku w kabinie, lecz jedynie skodyfikował istniejące prawo wynikające z art. 8 ust. 8 rozporządzenia nr 561/2006 w dawnym brzmieniu, w świetle jego wykładni dokonanej przez Trybunał w wyroku Vaditrans.

395. W tym stanie rzeczy, zgodnie z orzecznictwem przypomnianym w pkt 52 i nast. oraz stosownie do pkt 372 powyżej, analiza podniesionych przez Republikę Bułgarii, Rumunię i Węgry zarzutów dotyczących naruszenia zasady proporcjonalności powinna mieć na celu sprawdzenie, czy poprzez kodyfikację istniejącego prawa prawodawca Unii w sposób oczywisty przekroczył szeroki zakres uznania, jakim dysponuje w dziedzinie wspólnej polityki transportowej w związku z wyborem środka oczywiście niewłaściwego w stosunku do celów, jakie zamierzał realizować, lub powodującego nadmierne niedogodności w stosunku do zamierzonych celów. To zatem w tym kontekście należy zbadać różne argumenty wysunięte przez trzy wskazane państwa członkowskie, zmierzające do zakwestionowania proporcjonalności art. 1 pkt 6 lit. c) rozporządzenia 2020/1054.

iii) W przedmiocie proporcjonalności art. 1 pkt 6 lit. c) rozporządzenia 2020/1054

396. Wspomniane trzy państwa członkowskie podnoszą na wstępie argumenty dotyczące nieodpowiedniego i nieproporcjonalnego charakteru kwestionowanego środka ze względu na obecny stan infrastruktury europejskiej, a w szczególności niewystarczającą liczbę chronionych parkingów i odpowiednich miejsc zakwaterowania znajdujących się w ich pobliżu, co czyni nadmiernie utrudnionym, a wręcz niemożliwym przestrzeganie zakazu regularnego tygodniowego odpoczynku w kabinie.

397. W tym względzie, jeśli chodzi o adekwatność środka do osiągnięcia zamierzonych celów, których zasadność nie jest kwestionowana, to została ona już potwierdzona przez Trybunał w pkt 43 wyroku Vaditrans, w którym Trybunał orzekł, że zakaz spędzania regularnych tygodniowych okresów odpoczynku w pojeździe w sposób oczywisty zmierza do osiągnięcia celów rozporządzenia nr 561/2006 polegających na poprawie warunków pracy kierowców i bezpieczeństwa drogowego.

398. Jeśli chodzi o ewentualny nieproporcjonalny charakter decyzji prawodawcy o skodyfikowaniu istniejącego prawa, należy zauważyć, że każde inne podejście niż utrzymanie zakazu spędzania regularnych tygodniowych okresów odpoczynku w pojeździe skutkowałoby zmniejszeniem ochrony socjalnej kierowców, a tym samym pogorszeniem ich warunków pracy w stosunku do warunków istniejących, co byłoby sprzeczne z celami analizowanych uregulowań, a także z wyrokiem Vaditrans.

399. W tym względzie należy przypomnieć, że Trybunał wyraźnie orzekł, iż kabina pojazdu jest miejscem, które nie zapewnia warunków zakwaterowania dostosowanych do okresów odpoczynku dłuższych niż dzienne okresy odpoczynku i skrócone tygodniowe okresy odpoczynku(210). W związku z tym jakiekolwiek rozwiązanie normatywne, które umożliwiłoby spędzanie takich okresów odpoczynku w kabinie, byłoby niezgodne z tą oceną.

400. Tymczasem ewentualny aktualny brak odpowiedniej infrastruktury nie może moim zdaniem stanowić uzasadnienia dla umożliwienia kierowcom (a nawet nakazania im) w drodze aktu prawnego spędzania regularnych tygodniowych okresów odpoczynku w pojeździe, czyli w miejscu, które nie jest dostosowane do spędzania takich długich okresów odpoczynku. Ewentualne problemy związane z infrastrukturą nie powinny być rozwiązywane ze szkodą dla praw socjalnych kierowców, a ostatecznie dla ich zdrowia. Wynika z tego moim zdaniem, że nie można zarzucać prawodawcy, że naruszył on zasadę proporcjonalności przez to, że nie zmienił istniejącego prawa poprzez ograniczenie praw socjalnych kierowców polegające na umożliwieniu im spędzania regularnych tygodniowych okresów odpoczynku w nieodpowiednim miejscu.

401. Ponadto należy również podkreślić, że kwestionowany przepis nie zakazuje kierowcom spędzania jakichkolwiek okresów odpoczynku w pojeździe, lecz ma on zastosowanie wyłącznie do regularnych tygodniowych okresów odpoczynku. Te okresy odpoczynku są wykorzystywane tylko raz na dwa lub trzy tygodnie(211). Stanowią one ponadto rodzaj odpoczynku, który zgodnie z art. 1 pkt 6 lit. d) rozporządzenia 2020/1054 kierowcy muszą być w stanie odbyć w swoim miejscu zamieszkania w świetle obowiązku dotyczącego powrotu kierowców, co zmniejsza presję, jaką kwestionowany środek wywiera rzekomo na parkingi.

402. Żadne z alternatywnych rozwiązań normatywnych, o których wspominają zainteresowane państwa członkowskie, nie jest zresztą odpowiednie do realizacji celów ochrony socjalnej, o których mowa w analizowanych uregulowaniach, przy czym każde z nich wiąże się z ograniczeniem ochrony socjalnej kierowców. Co się tyczy, po pierwsze, możliwości pozostawienia kierowcom swobody wyboru co do spędzania regularnego tygodniowego okresu odpoczynku w kabinie, uważam, że nie jest ona właściwa, w oparciu o względy analogiczne do tych, które przedstawiłem w pkt 243 powyżej, dotyczące ryzyka, że wybór pracownika, jako słabszej strony stosunku pracy z przewoźnikiem, nie będzie w pełni swobodny i że na pracowniku może być wywierana presja w celu skłonienia go do dokonania wyboru, który odpowiadałby interesom pracodawcy. Po drugie, wprowadzenie odstępstw takich jak przewidziane w ramach drugiego i trzeciego z alternatywnych rozwiązań, o których mowa w pkt 363 powyżej, oznaczałoby, że kierowcy mogą spędzać regularny tygodniowy okres odpoczynku w nieodpowiednim miejscu, czego następstwem byłoby ograniczenie praw socjalnych kierowców. Po trzecie, ustanowienie okresu przejściowego również nie wydaje się właściwe z powodów szczegółowo przedstawionych w pkt 499 i nast. niniejszej opinii w ramach analizy zarzutów podniesionych przeciwko art. 3 rozporządzenia 2020/1054 w odniesieniu do daty jego wejścia w życie.

403. W tym stanie rzeczy pozostałe argumenty podniesione przez trzy wskazane państwa członkowskie i zmierzające do podważenia proporcjonalności środka nie mogą moim zdaniem zostać uwzględnione.

404. Przede wszystkim argumenty dotyczące, po pierwsze, zagrożeń dla bezpieczeństwa towaru, a zatem odpowiedzialności przewoźników za jego utratę, po drugie, ryzyka nałożenia sankcji na przewoźników i kierowców, a po trzecie, domniemanych dodatkowych kosztów dla przewoźników wynikających z kwestionowanego przepisu, również nie pozwalają wykazać naruszenia zasady proporcjonalności przez prawodawcę Unii. Z jednej strony bowiem, skoro art. 1 pkt 6 lit. c) rozporządzenia 2020/1054 ogranicza się do skodyfikowania istniejącego już prawa, to jego przyjęcie nie mogło w żaden sposób wiązać się ze wzrostem takich ryzyk i kosztów. W tym stanie rzeczy nie można twierdzić, że przyjęcie tego przepisu wywiera skutki niekorzystne dla zainteresowanych przedsiębiorców w porównaniu z ich wcześniejszą sytuacją. Z drugiej strony wskazane państwa członkowskie nie wykazały, że zgodnie z orzecznictwem przytoczonym w pkt 57 powyżej wynikające z przyjęcia rzeczonego przepisu niedogodności dla przedsiębiorstw transportowych są niewspółmierne, w związku z czym decyzja prawodawcy o skodyfikowaniu istniejącego prawa jest oczywiście błędna.

405. Ponadto, co się tyczy w szczególności kar, z art. 1 pkt 16 rozporządzenia 2020/1054 wynika, że prawodawca wyraźnie przewidział, iż kary te powinny być proporcjonalne(212). W tym względzie, o ile prawdą jest – jak podnosi Rumunia – że rozporządzenie 2020/1054 nie harmonizuje kar, o tyle nie oznacza to, że ten wybór prawodawcy prowadziłby do takiej niepewności prawa, która skutkowałaby naruszeniem zasady proporcjonalności. Jak wynika bowiem z orzecznictwa przytoczonego w pkt 119 powyżej, prawodawca Unii może skorzystać z ogólnych ram prawnych, które w razie potrzeby powinny zostać doprecyzowane później, w szczególności przez państwa członkowskie.

406. Na podstawie analogicznego rozumowania należy moim zdaniem oddalić również podniesiony przez Republikę Bułgarii argument dotyczący braku pewności prawa w odniesieniu do pojęcia „odpowiedniego miejsca zakwaterowania”, ponieważ prawodawca nie jest zobowiązany do szczegółowego zdefiniowania każdego pojęcia zawartego w danej regulacji. Ponadto, nie definiując dokładnie tego pojęcia, prawodawca Unii pozostawił margines elastyczności w stosowaniu przepisu w odniesieniu do rodzaju miejsca zakwaterowania, z którego kierowcy mogą korzystać, co pozwala złagodzić ewentualne konsekwencje niekompletnego stanu infrastruktury europejskiej.

407. Jeśli chodzi wpierw o argument, zgodnie z którym Komisja nie opublikowała wykazu wszystkich certyfikowanych parkingów, który jest ona zobowiązana opublikować zgodnie z nowym art. 8a ust. 1 rozporządzenia nr 561/2006, zmienionym przez art. 1 pkt 7 rozporządzenia 2020/1054, to o ile takim argumentem można by posłużyć się w celu podniesienia ewentualnego uchybienia ze strony Komisji, o tyle za jego pomocą nie można w żaden sposób wykazać, że poprzez przyjęcie art. 1 pkt 6 lit. c) rozporządzenia 2020/1054 prawodawca Unii w sposób oczywisty przekroczył przysługujący mu szeroki zakres uznania.

408. Co się tyczy spoczywającego na Komisji szczególnego obowiązku sprawozdawczego, przewidzianego w art. 8a ust. 4 rozporządzenia nr 561/2006, zmienionego rozporządzeniem 2020/1054, zgodnie z którym do dnia 31 grudnia 2024 r. Komisja przedstawi Parlamentowi i Radzie sprawozdanie dotyczące między innymi dostępności odpowiednich miejsc odpoczynku dla kierowców i bezpiecznych parkingów, nie świadczy on w żaden sposób o nieproporcjonalnym charakterze kwestionowanego środka. Obowiązek ten świadczy jedynie o tym, że prawodawca wskazał, iż chodzi o dziedzinę, w odniesieniu do której powinien on być informowany o wszelkich sytuacjach mogących wymagać nowej oceny.

409. Co się tyczy następnie argumentu Republiki Bułgarii, zgodnie z którym państwo członkowskie może uzyskać zachętę do rezygnacji z rozbudowy infrastruktury w celu ograniczenia świadczenia na swoim terytorium usług transportowych przez przewoźników zagranicznych, pragnę zauważyć, że argument ten jest w oczywisty sposób hipotetyczny i nie opiera się na żadnych dowodach, które sugerowałyby, że taka sytuacja może wystąpić. W każdym razie argument ten dotyczy ewentualnych zachowań państw członkowskich, a nie oczywistego przekroczenia przez prawodawcę Unii przysługującego mu szerokiego zakresu uznania.

410. Wreszcie, jeśli chodzi o zarzuty dotyczące badania przez prawodawcę Unii proporcjonalności, pragnę zauważyć, że Rada i Parlament nie zaprzeczają, iż w chwili przyjęcia art. 1 pkt 6 lit. c) rozporządzenia 2020/1054, prawodawca był świadomy problemu, jakim jest brak odpowiedniej infrastruktury w całej Unii. Jak podnoszą Rumunia i Węgry, problem ten został bowiem ujawniony w trakcie procedury ustawodawczej zarówno w ocenie skutków, jak i w innych badaniach, takich jak badanie z 2019 r.

411. Należy jednak zauważyć, że pomimo tej problematyki Komisja w swoim wniosku dotyczącym rozporządzenia w sprawie czasu pracy, opartym na wynikach oceny skutków, przewidziała przepis równoważny z przepisem ostatecznie przyjętym w art. 1 pkt 6 lit. c) rozporządzenia 2020/1054, który przewidywał również zakaz spędzania w pojeździe dłuższych okresów odpoczynku, a zatem regularnych tygodniowych okresów odpoczynku(213).

412. W międzyczasie Trybunał wydał wyrok Vaditrans, który usunął wszelką niepewność co do zakresu dawnej wersji art. 8 ust. 8 rozporządzenia nr 561/2006 i dokonał wykładni ex tunc(214) tego przepisu w sposób wskazany w pkt 370 powyżej, i wyjaśnił, że zakaz taki jak przewidziany we wspomnianym wniosku Komisji – i ostatecznie przyjęty w rozporządzeniu 2020/1054 – istniał już w prawie Unii.

413. W tym stanie rzeczy nie można według mnie twierdzić, iż przyjmując art. 1 pkt 6 lit. c) rozporządzenia 2020/1054, a tym samym kodyfikując istniejące prawo, zgodnie zresztą z wnioskiem dotyczącym rozporządzenia w sprawie czasu pracy, opartym na ocenie skutków, prawodawca Unii nie uwzględnił istotnych elementów, a mianowicie danych dotyczących deficytu bezpiecznych i chronionych miejsc postojowych, na który zwrócono uwagę w toku procedury ustawodawczej.

414. Z całości powyższych rozważań wynika moim zdaniem, że wszystkie zarzuty zmierzające do wykazania, iż art. 1 pkt 6 lit. c) rozporządzenia 2020/1054 nie spełnia wymogów wynikających z zasady proporcjonalności, należy oddalić.

b)      W przedmiocie naruszenia art. 91 ust. 2 i art. 94 TFUE 

1)      Argumenty stron

415. Rumunia podnosi, że art. 1 pkt 6 lit. c) rozporządzenia 2020/1054 narusza wymogi wynikające z art. 91 ust. 2 i art. 94 TFUE, ponieważ przepis ten poważnie szkodzi interesom przewoźników i kierowców.

416. Przede wszystkim, jeśli chodzi o przewoźników, to ponoszone przez nich koszty znacznie przewyższą koszty zapewnienia kierowcom miejsca zakwaterowania. Koszty te powinny bowiem również uwzględniać zmiany tras w zależności od dostępności odpowiednich miejsc zakwaterowania i parkingów, wzrost składek ubezpieczeniowych w związku ze wzrostem ryzyka związanego z bezpieczeństwem przewożonych towarów, konieczność pokonania przez kierowców dodatkowych odległości w celu znalezienia odpowiedniego parkingu, a także koszt dojazdu kierowcy z parkingu do miejsca zakwaterowania, które może być znacznie oddalone od parkingu, biorąc pod uwagę sytuację opisaną w badaniu z 2019 r. Ponadto przychody przewoźników ulegną obniżeniu, ponieważ niedobór infrastruktury wywrze wpływ na konkretną możliwość planowania dłuższych tras i wykonywania przewozów na niektórych trasach w sposób całkowicie bezpieczny.

417. Następnie, co się tyczy kierowców, niekorzystne konsekwencje ponoszone przez przewoźników doprowadzą do utraty miejsc pracy i spowodują konieczność emigracji do państw Europy Zachodniej. Co więcej, ze względu na niedostateczną infrastrukturę kwestionowany przepis skutkuje zwiększeniem zmęczenia i poziomu stresu kierowców.

418. Rada, Parlament oraz interwenienci popierający ich żądania wnoszą o oddalenie tego zarzutu.

2)      Analiza

419. W odniesieniu do analizy przepisów art. 91 ust. 2 i art. 94 TFUE oraz ich zakresu pragnę odesłać do rozważań, które zawarłem w pkt 281–293 powyżej.

420. Co się tyczy zarzutów szczegółowych Rumunii, w pkt 394 powyżej wskazałem, że przyjmując art. 1 pkt 6 lit. c) rozporządzenia 2020/1054, prawodawca nie wprowadził do porządku prawnego Unii przewidzianego w tym przepisie zakazu spędzania regularnego tygodniowego odpoczynku w kabinie, lecz jedynie skodyfikował istniejące prawo wynikające z art. 8 ust. 8 rozporządzenia nr 561/2006 w dawnym brzmieniu, w świetle jego wykładni dokonanej przez Trybunał w wyroku Vaditrans.

421. W tym stanie rzeczy, ponieważ zakaz regularnego tygodniowego odpoczynku w kabinie obowiązywał już przed przyjęciem art. 1 pkt 6 lit. c) rozporządzenia 2020/1054, nie można twierdzić, że przyjęcie tego przepisu pociągnie za sobą wzrost kosztów lub spadek przychodów przewoźników czy też wywoła konsekwencje niekorzystne dla kierowców.

422. Z powyższego wynika, że należy oddalić zarzut oparty na twierdzeniu, że przyjęcie art. 1 pkt 6 lit. c) rozporządzenia 2020/1054 narusza wymogi wynikające z art. 91 ust. 2 i art. 94 TFUE, ponieważ poważnie szkodzi interesom przewoźników i kierowców.

c)      W przedmiocie zasad równego traktowania i niedyskryminacji

1)      Argumenty stron

423. Republika Bułgarii (sprawa C‑543/20) i Rumunia (sprawa C‑546/20) podnoszą w swych skargach, że art. 1 pkt 6 lit. c) rozporządzenia 2020/1054 nie spełnia wymogów wynikających z zasady niedyskryminacji przewidzianej w art. 18 TFUE. Republika Bułgarii powołuje się również na art. 20 i 21 Karty, zasadę równości państw członkowskich wyrażoną w art. 4 ust. 2 TUE, a także na art. 95 ust. 1 TFUE.

424. Republika Bułgarii i Rumunia podnoszą, że zakaz regularnego tygodniowego odpoczynku w kabinie narusza zasadę równego traktowania i niedyskryminacji zarówno w odniesieniu do przedsiębiorstw transportowych usytuowanych na obrzeżach geograficznych Unii, jak i w odniesieniu do kierowców pracujących dla tych przedsiębiorstw. Przestrzeganie tego zakazu będzie bowiem znacznie łatwiejsze dla przedsiębiorstw transportowych mających siedzibę w państwach członkowskich usytuowanych w centrum Unii i ich kierowców niż dla przewoźników mających siedzibę w państwach członkowskich usytuowanych na obrzeżach Unii i ich kierowców. W odniesieniu do tego samego państwa członkowskiego wymóg ten wprowadza dyskryminację kierowców lokalnych względem kierowców z innych państw członkowskich. Brak odpowiednich miejsc zakwaterowania oraz chronionych i bezpiecznych parkingów nie wywiera wpływu na sytuację kierowców krajowych, ponieważ mogą oni nocować w swym miejscu zamieszkania i parkować swe samochody ciężarowe w bazie eksploatacyjnej przewoźnika. Nie jest tak w przypadku kierowców zatrudnionych przez przewoźników mających siedzibę w państwach położonych na obrzeżach Unii, którzy ze względu na brak odpowiednich miejsc zakwaterowania oraz chronionych i bezpiecznych parkingów będą zmuszeni do nieprzestrzegania tego zakazu, co zwiększy wydatki przewoźników, z których większość stanowią MŚP.

425. Ponadto oceny wpływu przepisów rozporządzenia 2020/1054 na rynek transportowy nie można przeprowadzić bez uwzględnienia rozporządzenia 2020/1055 i dyrektywy 2020/1057, które również stanowią część pakietu na rzecz mobilności. Całościowa ocena pierwszego pakietu na rzecz mobilności uwidacznia zatem dyskryminacyjny charakter uregulowań na niekorzyść tych ostatnich w odniesieniu do konkretnej możliwości świadczenia usług transportowych w Unii.

426. Rada, Parlament oraz interwenienci popierający ich żądania wnoszą o oddalenie wszystkich tych zarzutów.

2)      Analiza

427. Republika Bułgarii i Rumunia podnoszą, że przyjmując art. 1 pkt 6 lit. c) rozporządzenia 2020/1054, a tym samym utrzymując w mocy zakaz regularnego tygodniowego odpoczynku w kabinie, prawodawca Unii naruszył zasady równego traktowania i niedyskryminacji, ponieważ zakaz ten skutkuje dyskryminacją zarówno kierowców, jak i przewoźników.

428. W tym względzie pragnę przede wszystkim zauważyć, że zakaz regularnego tygodniowego okresu odpoczynku w kabinie ma zastosowanie bez rozróżnienia i w ten sam sposób do każdego przedsiębiorstwa transportowego, które wykonuje przewozy drogowe objęte zakresem stosowania rozporządzenia nr 561/2006, i do wszystkich kierowców objętych tym rozporządzeniem(215). Przepis ten ma zastosowanie bez względu na przynależność państwową kierowcy czy pracodawcy. Wynika z tego, że obowiązek ten jako taki nie wprowadza wyraźnie rozróżnienia ani między kierowcami, ani między przedsiębiorstwami transportowymi.

429. Ponadto według mnie kierowcy wykonujący przewozy międzynarodowe między różnymi państwami członkowskimi i kierowcy wykonujący przewozy krajowe w państwie członkowskim siedziby ich pracodawcy niekoniecznie znajdują się w sytuacjach porównywalnych, w szczególności w związku z celami przepisu przewidującego zakaz regularnego tygodniowego odpoczynku w kabinie.

430. W tym względzie z jednej strony pragnę przypomnieć, że – jak wynika z orzecznictwa przytoczonego w pkt 79 powyżej – porównywalność odmiennych sytuacji należy oceniać w świetle przedmiotu i celu kwestionowanego aktu Unii. Z drugiej strony z pkt 373 powyżej wynika, że zakaz regularnego tygodniowego odpoczynku w kabinie ma zasadniczo na celu poprawę warunków pracy kierowców, co przyczynia się również do poprawy bezpieczeństwa drogowego.

431. Zakaz regularnego tygodniowego odpoczynku w kabinie z całą pewnością ma na celu ochronę kierowców, którzy spędzają długie okresy poza miejscem zamieszkania i którzy ze względu na swą pracę są zatem zobowiązani do spędzania tygodniowych okresów odpoczynku z dala od tego miejsca. W przypadku gdy kierowca może spędzić tygodniowy okres odpoczynku w miejscu zamieszkania, zakaz ten nie ma znaczenia. Z tego punktu widzenia sytuacje dwóch kategorii kierowców, o których mowa w pkt 429 powyżej, nie są zatem porównywalne.

432. Poza tym pragnę przypomnieć, że – jak wskazano w pkt 43 powyżej – rozróżnienie z jednej strony między transportem międzynarodowym a transportem krajowym, a z drugiej strony między przewoźnikami mającymi stałą siedzibę a przewoźnikami niemającymi stałej siedziby w danym państwie wyraźnie przewidziano w art. 91 ust. 1 lit. a) i b) TFUE. Prawo Unii przewiduje zatem na poziomie prawa pierwotnego odmienne podejście w kontekście wspólnej polityki transportowej do regulacji dotyczących transportu międzynarodowego i krajowego.

433. Ponadto, zgodnie z logiką, którą podążają dwa wyżej wymienione państwa członkowskie, umożliwienie kierowcom wykonującym przewozy międzynarodowe spędzania regularnych tygodniowych okresów odpoczynku w pojeździe zwiększyłoby poziom dyskryminacji między kierowcami krajowymi, którzy mogą spędzać regularny tygodniowy okres odpoczynku w ich miejscu zamieszkania, a kierowcami z innych państw członkowskich, którzy powinni wykorzystać regularny tygodniowy okres odpoczynku w kabinie, czyli w miejscu, które nie jest dostosowane do spędzania w nim tak długich okresów odpoczynku(216).

434. Wreszcie, według argumentacji przedstawionej przez dwa wyżej wymienione państwa członkowskie, podnoszona przez nie dyskryminacja nie wynika z samego zakazu regularnego tygodniowego odpoczynku w kabinie, lecz raczej z aktualnego stanu infrastruktury europejskiej, a konkretnie z niewystarczającej liczby chronionych parkingów i odpowiednich miejsc zakwaterowania znajdujących się w ich pobliżu.

435. Tymczasem w ramach ograniczonej kontroli sądowej, którą w dziedzinie takiej jak polityka transportowa Trybunał uznał również w odniesieniu do przestrzegania zasady równego traktowania(217), sąd Unii nie może zastąpić swoją oceną oceny dokonanej przez prawodawcę Unii, podając przy tym w wątpliwość – z powodu ewentualnego aktualnego braku odpowiedniej infrastruktury – podjętą przez prawodawcę decyzję o tym, by nie zmieniać istniejącego prawa i nie ograniczać praw socjalnych kierowców poprzez umożliwienie im spędzania regularnych tygodniowych okresów odpoczynku w miejscu niedostosowanym do tak długich okresów odpoczynku.

436. W świetle całości powyższych rozważań uważam, że należy oddalić wszystkie zarzuty podniesione wobec art. 1 pkt 6 lit. c) rozporządzenia 2020/1054, oparte na naruszeniu zasad równego traktowania i niedyskryminacji.

d)      W przedmiocie naruszenia przepisów prawa Unii w dziedzinie swobody świadczenia usług transportowych i jednolitego rynku

1)      Argumenty stron

437. Rumunia podnosi, że art. 1 pkt 6 lit. c) rozporządzenia 2020/1054 narusza przepisy prawa Unii w dziedzinie swobody świadczenia usług transportowych i jednolitego rynku. To państwo członkowskie utrzymuje, że jeśli chodzi o swobodę świadczenia usług w dziedzinie transportu, przewidzianą w art. 58 ust. 1 TFUE, wprowadzenie w życie zakazu regularnego tygodniowego odpoczynku w kabinie doprowadzi do ograniczenia tej swobody, ponieważ trasy transportowe będą przez czas nieokreślony ograniczone do tras, które mogą zostać przebyte w terminie niezobowiązującym kierowcy do wykorzystania tygodniowego okresu odpoczynku lub które będą określane na podstawie rozmieszczenia bezpiecznych i chronionych parkingów. Ze względu na to ograniczenie środek ten doprowadzi de facto do rozdrobnienia rynku wewnętrznego. Skutkiem tego będzie spowolnienie realizacji przewidzianego w art. 3 TUE celu zrównoważonego rozwoju tego rynku, który jest również jednym z celów określonych przez Komisję w jej ocenie skutków(218).

438. Rada, Parlament oraz interwenienci popierający ich żądania wnoszą o oddalenie tego zarzutu.

2)      Analiza

439. Jak wynika z pkt 44 i nast. powyżej, w dziedzinie transportu stosowanie zasad swobody świadczenia usług powinno być realizowane, zgodnie z traktatem FUE, poprzez wdrożenie wspólnej polityki transportowej, a swoboda świadczenia usług transportowych jest zagwarantowana wyłącznie w zakresie, w jakim prawo to zostało przyznane w drodze przepisów prawa wtórnego przyjętych przez prawodawcę Unii w ramach tej wspólnej polityki.

440. Wynika z tego, że nawet przy założeniu, iż art. 1 pkt 6 lit. c) rozporządzenia 2020/1054 prowadzi – jak podnosi Rumunia – do ograniczenia swobody świadczenia usług, ponieważ poprzez wdrożenie wspólnej polityki transportowej prawodawca Unii może w ramach przysługującego mu szerokiego zakresu uznania osiągnąć taki stopień liberalizacji tego sektora, jaki uważa za właściwy, okoliczność ta nie wiąże się w żaden sposób z naruszeniem przepisów prawa Unii w dziedzinie swobodnego świadczenia usług transportowych i jednolitego rynku. W związku z powyższym zarzut ten należy według mnie oddalić.

e)      Wniosek w przedmiocie zarzutów dotyczących zakazu regularnego tygodniowego odpoczynku w kabinie

441. Z całości powyższych rozważań wynika moim zdaniem, że wszystkie zarzuty podniesione przez Republikę Bułgarii (sprawa C‑543/20), Rumunię (sprawa C‑546/20) i Węgry (sprawa C‑551/20) w odniesieniu do art. 1 pkt 6 lit. c) rozporządzenia 2020/1054 należy oddalić.

3.      W przedmiocie zarzutów dotyczących art. 2 pkt 2 rozporządzenia 2020/1054

442. W skardze w sprawie C‑551/20 Węgry wnoszą o stwierdzenie nieważności art. 2 pkt 2 rozporządzenia 2020/1054, na mocy którego przyspieszono datę wejścia w życie obowiązku instalowania tachografów V2, czyli inteligentnych tachografów drugiej generacji.

443. Podczas gdy na mocy przepisów obowiązujących przed przyjęciem rozporządzenia 2020/1054 termin na spełnienie obowiązku zainstalowania tachografów V2 upływał w dniu 15 czerwca 2034 r.(219), z art. 2 pkt 2 tego rozporządzenia w związku z pkt 8 tego artykułu, który określa terminy przyjęcia przez Komisję specyfikacji dotyczących tachografów V2, wynika, że jeżeli instytucja ta przyjmie i zastosuje w przewidzianych terminach rozporządzenie wykonawcze zawierające rzeczone specyfikacje, pojazdy wyposażone w tachografy cyfrowe lub analogowe będą musiały zostać wyposażone w tachografy V2 najpóźniej do dnia 31 grudnia 2024 r., a pojazdy wyposażone w inteligentne tachografy będą musiały zostać wyposażone w tachografy V2 najpóźniej w 2025 r. Komisja przyjęła specyfikacje techniczne dotyczące inteligentnych tachografów w dniu 16 lipca 2021 r.(220) i zmieniła je w dniu 16 maja 2023 r.(221).

444. Na poparcie żądania stwierdzenia nieważności art. 2 pkt 2 rozporządzenia 2020/1054 Węgry podnoszą trzy zarzuty, z których pierwszy dotyczy naruszenia zasady proporcjonalności, drugi – naruszenia zasad ochrony uzasadnionych oczekiwań i pewności prawa, a trzeci – naruszenia art. 151 akapit drugi TFUE.

a)      W przedmiocie naruszenia zasady proporcjonalności

1)      Argumenty stron

445. W zarzucie pierwszym Węgry, popierane przez Rumunię, Republikę Łotewską i Republikę Estońską, podnoszą, że przyjmując art. 2 pkt 2 rozporządzenia 2020/1054, prawodawca Unii naruszył zasadę proporcjonalności i popełnił oczywisty błąd w ocenie, gdyż nie dokonał oceny skutków gospodarczych znacznego przyspieszenia terminu instalacji tachografów V2. Ponieważ przepis ten nie został zawarty we wniosku dotyczącym rozporządzenia w sprawie czasu pracy, nie przeprowadzono żadnej oceny skutków w tym zakresie. Przepisy zmieniające termin instalacji tachografów zostały wprowadzone do projektu tego aktu prawnego na mocy porozumienia zawartego przez Parlament i Radę, przy czym instytucje te również nie przeprowadziły żadnej oceny skutków.

446. Tymczasem z orzecznictwa wynika, że można pominąć ocenę skutków, jeżeli prawodawca dysponuje obiektywnymi informacjami umożliwiającymi mu ocenę proporcjonalności danego środka. Węgry twierdzą jednak, że nie mają wiedzy o istnieniu takich informacji ani o analizie przeprowadzonej przez prawodawców.

447. Węgry podnoszą również, że przepisy zaproponowane przez Parlament i Radę wprowadzały istotne zmiany we wspomnianym wniosku Komisji w rozumieniu porozumienia międzyinstytucjonalnego, o którym mowa w pkt 62 i nast. powyżej, i że w związku z tym uzasadnione było przeprowadzenie dodatkowej oceny skutków lub zobowiązanie Komisji do jej przeprowadzenia. W dwóch badaniach przeprowadzonych w lutym i marcu 2018 r. przeanalizowano koszty przestrzegania tych przepisów, ale nie poruszono w nich wyraźnie kwestii proporcjonalności, mimo że w drugim z nich wspomniano o możliwości dysproporcji. Ponadto Węgry uważają, że szczególnie problematyczny jest w tym względzie fakt, że nowa technologia (V2) nie jest jeszcze dostępna na rynku, przy czym nie wiadomo z całą pewnością, kiedy się na nim pojawi.

448. Rada, Parlament oraz interwenienci popierający ich żądania wnoszą o oddalenie tego zarzutu.

2)      Analiza

449. W zarzucie tym Węgry zasadniczo zarzucają prawodawcy Unii, że poprzez przyjęcie art. 2 pkt 2 rozporządzenia 2020/1054 znacznie przyspieszył on termin instalacji tachografów V2, przy czym nie żądał przeprowadzenia oceny skutków i nie dysponował wystarczającymi informacjami pozwalającymi ocenić proporcjonalność ostatecznie przyjętego środka.

450. W tym względzie należy na wstępie zauważyć, że strony są zgodne co do tego, iż ocena skutków – aspekt społeczny, którą Komisja przeprowadziła w celu dokonania przeglądu rozporządzeń nr 561/2006 i 165/2014 – nie obejmowała terminu instalacji tachografów V2, ponieważ we wniosku w przedmiocie zmiany tego ostatniego rozporządzenia instytucja ta nie przewidziała przyspieszenia daty wejścia w życie obowiązku dotyczącego instalacji tachografów V2.

451. Jednakże z orzecznictwa przytoczonego w pkt 65 i 72 powyżej wynika z jednej strony, że pominięcia oceny skutków nie można uznać za naruszenie zasady proporcjonalności, jeżeli prawodawca Unii dysponuje wystarczającymi informacjami pozwalającymi mu ocenić proporcjonalność przyjętego środka, a z drugiej strony, że w ramach faktycznego wykonywania swoich uprawnień dyskrecjonalnych prawodawca Unii może uwzględnić nie tylko ocenę skutków, ale również wszelkie inne źródła informacji.

452. Tymczasem w tym wypadku, jak podnoszą Rada i Parlament, mimo że kwestionowany środek nie został zawarty we wniosku Komisji ani w ocenie skutków – aspekt społeczny, w marcu 2018 r. Komisja opublikowała sprawozdanie końcowe z badania dotyczącego środków wspierających wprowadzanie inteligentnych tachografów. Węgry nie kwestionują, że celem tego badania była ocena różnych wariantów strategicznych mających na celu przyspieszenie wprowadzania inteligentnych tachografów, a w szczególności ocena skutków gospodarczych, społecznych i skutków w zakresie bezpieczeństwa ruchu drogowego, jakie wiążą się z wymogiem zapewnienia zgodności pojazdów zarejestrowanych przed czerwcem 2019 r.(222). To badanie Komisji zawierało szczegółową analizę kosztów i korzyści uwzględniającą skutki gospodarcze dla przewoźników i organów krajowych, wpływ na bezpieczeństwo ruchu drogowego, skutki społeczne i wpływ na rynek wewnętrzny. Ponadto w 2018 r. Parlament przeprowadził również badanie mające na celu ocenę kosztów i korzyści związanych z instalacją do stycznia 2020 r. inteligentnych tachografów w samochodach ciężarowych w transporcie międzynarodowym(223). Z akt sprawy wynika również, że prawodawca przeanalizował i uwzględnił te badania w toku procedury ustawodawczej, która doprowadziła do przyjęcia rozporządzenia 2020/1054.

453. W tym stanie rzeczy uważam, że instytucje Unii, które wydały analizowany akt, wykazały przed Trybunałem, że kwestionowany środek został przyjęty w ramach faktycznego wykonywania ich uprawnień dyskrecjonalnych oraz przedstawiły w sposób jasny i jednoznaczny podstawowe dane, które zostały przez nie uwzględnione w celu uzasadnienia kwestionowanego środka.

454. Pozostałe argumenty przedstawione przez Węgry nie są w stanie podważyć tej oceny.

455. Po pierwsze, podnoszona przez Węgry okoliczność, że w dwóch wyżej wymienionych badaniach nie przeanalizowano konkretnie kwestii poszanowania zasady proporcjonalności, jest bowiem pozbawiona znaczenia. Do prawodawcy należy bowiem dokonanie, na podstawie dostępnych danych, koniecznego wyważenia różnych wchodzących w grę interesów, zmierzającego do zapewnienia równowagi między nimi, z uwzględnieniem celów, którym służy kwestionowany środek. Nie można zatem wymagać, aby podstawowe dane, na których opiera się wykonywanie uprawnień dyskrecjonalnych prawodawcy, były przedstawiane w ramach konkretnej oceny proporcjonalności. W tym względzie pragnę również przypomnieć, że – jak wynika z orzecznictwa przytoczonego w pkt 72 powyżej – bez znaczenia jest forma, w jakiej podstawowe dane uwzględnione przez prawodawcę Unii zostały ujęte.

456. Po drugie, podnoszona przez Węgry okoliczność, że technologia (V2) nie jest jeszcze dostępna na rynku, nawet przy założeniu, że została ona wykazana – a tak nie jest – nie jest w stanie podważyć proporcjonalności kwestionowanego środka.

457. Z jednej strony należy bowiem przypomnieć, że – jak wynika z utrwalonego orzecznictwa Trybunału przytoczonego w pkt 74 powyżej – ważność aktu Unii należy oceniać w odniesieniu do informacji, którymi prawodawca Unii dysponował w chwili przyjęcia danego uregulowania. Tymczasem instytucje Unii wykazały, a Węgry temu nie zaprzeczyły, że w toku procedury ustawodawczej informacje, którymi dysponował prawodawca, wskazywały na to, że omawiana technologia była gotowa w 2022 r. i że instalowanie tachografów V2 mogło zostać ukończone do końca 2024 r.(224).

458. Z drugiej strony termin instalacji tachografów V2 został określony w rozporządzeniu 2020/1054 w sposób dość nietypowy, ponieważ został on ustalony nie poprzez wskazanie konkretnej daty, lecz jako termin biegnący od dnia przyjęcia przez Komisję niezbędnych szczegółowych przepisów technicznych, tak aby zapewnić wystarczającą ilość czasu na opracowanie tych nowych tachografów. Tymczasem, jak wskazałem w pkt 443 powyżej, Komisja przyjęła specyfikacje techniczne dotyczące inteligentnych tachografów w dniu 16 lipca 2021 r., a nawet niedawno je zmieniła, aby zapewnić wspólne funkcjonowanie inteligentnych tachografów drugiej generacji pomimo pewnych opóźnień wynikających z przyczyn technicznych. Wydarzenia te świadczą moim zdaniem o tym, że podjęta przez prawodawcę decyzja odnośnie do sposobu ustalenia terminu instalacji tachografów V2, które miały zagwarantować elastyczność we wdrażaniu tego obowiązku, była właściwa.

459. Z powyższych rozważań wynika moim zdaniem, że zarzut oparty na twierdzeniu, iż przyjmując art. 2 pkt 2 rozporządzenia 2020/1054, prawodawca Unii naruszył zasadę proporcjonalności, należy oddalić.

b)      W przedmiocie naruszenia zasad ochrony uzasadnionych oczekiwań i pewności prawa

1)      Argumenty stron

460. W zarzucie drugim Węgry podnoszą, że przyspieszenie terminu instalowania tachografów V2 narusza uzasadnione oczekiwania podmiotów gospodarczych, a tym samym zasady ochrony uzasadnionych oczekiwań i pewności prawa. Zgodnie bowiem z przepisami obowiązującymi przed przyjęciem rozporządzenia 2020/1054(225) podmioty gospodarcze mogły zasadnie uznać, że dysponują terminem piętnastu lat od dnia przyjęcia przepisów wykonawczych na spełnienie wymogu instalacji inteligentnych tachografów. Podmioty gospodarcze nie żywiły po prostu oczekiwań co do tego, że istniejąca sytuacja zostanie utrzymana, ale to prawodawca, korzystając z przysługującego mu zakresu uznania, sam określił termin, na którym mogły one oprzeć swoje decyzje gospodarcze. Zmiana tego terminu może zatem być uzasadniona jedynie nadrzędnymi względami interesu ogólnego. Na Węgrzech, ze względu na przewidywane terminy, obowiązek zainstalowania tachografów V2 dotyczy około 60 % floty, a cenę jednostkową instalacji szacuje się na około 2000 EUR.

461. Ponieważ prawodawca przyjął rozporządzenie 2020/1054 w dniu 15 lipca 2020 r., to od tego momentu można było uzyskać pewność co do nowej daty wprowadzenia obowiązku zapewnienia zgodności. W konsekwencji jedynie ta data, a nie data publikacji badań, w których po raz pierwszy zajęto się tą kwestią, mogłaby wyznaczać początek okresu, jakim dysponują podmioty gospodarcze na dostosowanie się. Podmioty gospodarcze, nawet jeśli wiedziały o tych badaniach, to nie mogły z całą pewnością dowiedzieć się, jakie rozwiązanie zostanie przyjęte.

462. Żaden z powodów wskazanych w motywie 27 rozporządzenia 2020/1054 jako uzasadnienie zmiany terminów wprowadzenia tachografów V2 nie stanowi nadrzędnego względu interesu ogólnego. Jeśli chodzi, po pierwsze, o skuteczność kontroli stosowania przepisów socjalnych w odniesieniu do kosztów, to kwestia ta nie została tak naprawdę zbadana w toku procesu legislacyjnego. Po drugie, szybkość rozwoju nowych technologii i cyfryzacja w całej gospodarce nie stanowią nadrzędnych względów interesu ogólnego mogących uzasadniać naruszenie uzasadnionych oczekiwań podmiotów gospodarczych. Ponadto tachografy V2 nie zostały jeszcze dopracowane, a data ich wprowadzenia na rynek jest nieznana. Po trzecie, jeśli chodzi o konieczność zapewnienia równych warunków działania przedsiębiorstwom z sektora międzynarodowego transportu drogowego, trudno jest zrozumieć, dlaczego przedsiębiorstwa międzynarodowe z państw trzecich nie podlegają temu obowiązkowi. Umowa europejska dotycząca pracy załóg pojazdów wykonujących międzynarodowe przewozy drogowe (zwana dalej „umową AETR”) przewiduje bowiem obecnie obowiązek instalacji tachografów cyfrowych.

463. Rada, Parlament oraz interwenienci popierający ich żądania wnoszą o oddalenie tego zarzutu.

2)      Analiza

464. W pkt 117 i nast. niniejszej opinii, do których odsyłam, przeanalizowałem już zasady przedstawione przez Trybunał w orzecznictwie odnoszącym się do zasady pewności prawa.

465. Co się tyczy zasady ochrony uzasadnionych oczekiwań, która wynika z zasady pewności prawa, z utrwalonego orzecznictwa wynika, że możliwość powołania się na tę zasadę przysługuje każdemu podmiotowi gospodarczemu, w którym instytucja wzbudziła uzasadnione oczekiwania. W rozumieniu tego orzecznictwa zapewnieniami, które mogą wywołać takie oczekiwania, są, niezależnie od tego, w jakiej formie zostaną przekazane, dokładne, bezwarunkowe i spójne informacje pochodzące z uprawnionych i wiarygodnych źródeł(226).

466. Natomiast w przypadku gdy przezorny i trzeźwo myślący przedsiębiorca jest w stanie przewidzieć przyjęcie środka Unii, który prawdopodobnie wpłynie na jego interesy, nie może on powoływać się na zasadę ochrony uzasadnionych oczekiwań, jeśli środek zostanie przyjęty(227).

467. Jeżeli chodzi o powołanie się na zasadę ochrony uzasadnionych oczekiwań ze względu na działania prawodawcy Unii, należy przypomnieć, że Trybunał przyznał temu prawodawcy szeroki zakres uznania, gdy jego działanie obejmuje wybory natury politycznej, gospodarczej i społecznej oraz gdy wymaga się od niego dokonania złożonych ocen i analiz(228).

468. Trybunał orzekł również, że podmiot gospodarczy nie może oczekiwać całkowitego braku zmian legislacyjnych, lecz może jedynie kwestionować sposób wprowadzenia takiej zmiany(229).

469. Podobnie zasada pewności prawa nie wymaga braku zmian ustawodawczych, lecz wymaga raczej, aby ustawodawca wziął pod uwagę szczególną sytuację podmiotów gospodarczych i w razie potrzeby dostosował odpowiednio stosowanie nowych przepisów prawnych(230).

470. Ponadto zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału zakres stosowania zasady ochrony uzasadnionych oczekiwań nie może zostać rozszerzony na tyle, by ogólnie zakazać stosowania nowych przepisów do przyszłych skutków okoliczności powstałych w czasie obowiązywania poprzedniej regulacji(231), w szczególności w dziedzinach, których przedmiot wiąże się z koniecznością ciągłego dostosowywania(232).

471. W niniejszej sprawie moim zdaniem nie można uznać, że zainteresowane podmioty gospodarcze otrzymały precyzyjne, bezwarunkowe i spójne zapewnienia w rozumieniu przytoczonego wyżej orzecznictwa, które uzasadniałyby wzbudzenie u nich uzasadnionych oczekiwań co do tego, że otoczenie regulacyjne pozostanie niezmienione i że w związku z tym termin na spełnienie wymogu instalacji inteligentnych tachografów, jakim będą one w każdym razie dysponować, wynosi piętnaście lat od przyjęcia przepisów wykonawczych.

472. Nie ma bowiem przesłanek, by twierdzić, że prawodawca podjął bezwarunkowe zobowiązanie do tego, że ramy prawne mające zastosowanie do tachografów pozostaną niezmienione przez okres piętnastu lat. W tym względzie należy zauważyć, że wielokrotne dostosowywanie ram regulacyjnych, w szczególności w dziedzinach dotyczących szybko zmieniających się kwestii technicznych czy technologicznych, które charakteryzują się szybkim i ciągłym postępem technicznym, nie jest niczym niezwykłym.

473. Podzielam ponadto stanowisko instytucji, które twierdzą, że w świetle dwóch dokumentów wymienionych w pkt 452 powyżej, sporządzonych po przeprowadzeniu konsultacji z przedstawicielami właściwego sektora gospodarczego i zainteresowanymi stronami, rozważny i przezorny przewoźnik drogowy nie mógł, przynajmniej od chwili opublikowania tych badań, nie wiedzieć o tym, że prawodawca Unii rozważa ewentualne zmiany przepisów dotyczących tachografów. Taki podmiot był zatem w stanie uwzględnić taki scenariusz przy podejmowaniu decyzji gospodarczych.

474. Ponadto nie można również uznać, że kwestionowany przepis uchyla ze skutkiem natychmiastowym i bez ostrzeżenia szczególną korzyść, jaką dotychczasowe uregulowania przyznawały zainteresowanym podmiotom. Wręcz przeciwnie, zgodnie z rozporządzeniem 2020/1054 podmioty gospodarcze mają od czterech do pięciu lat na dostosowanie się do nowych przepisów dotyczących inteligentnych tachografów.

475. W świetle całości powyższych rozważań uważam, że należy również oddalić podniesiony przez Węgry zarzut, że art. 2 ust. 2 rozporządzenia 2020/1054 został przyjęty z naruszeniem zasad ochrony uzasadnionych oczekiwań i pewności prawa.

c)      W przedmiocie naruszenia art. 151 akapit drugi TFUE

1)      Argumenty stron

476. Węgry twierdzą, że art. 2 pkt 2 rozporządzenia 2020/1054 narusza obowiązek utrzymania konkurencyjności gospodarczej Unii przewidziany w art. 151 akapit drugi TFUE. Chociaż rozporządzenie to zostało przyjęte w ramach polityki transportowej, a jego podstawę prawną stanowi art. 91 ust. 1 TFUE, to niewątpliwie wchodzi ono w zakres polityki społecznej. Tymczasem poprawa warunków pracy poprzez zbliżenie ustawodawstw nie może mieć miejsca bez jednoczesnego uwzględnienia konieczności zachowania konkurencyjności gospodarki Unii. Jednakże analogiczne wymogi dotyczące tachografów V2 nie mają obecnie zastosowania do pojazdów przedsiębiorstw, które nie mają siedziby w państwie członkowskim, podczas gdy zgodnie z umową AETR pojazdy przedsiębiorstw mających siedzibę w państwach, do których ma ona zastosowanie, powinny być wyposażone jedynie w tachograf cyfrowy, co zapewnia im zatem przewagę konkurencyjną. Chociaż prawodawca sam uznał potrzebę utrzymania konkurencyjności przedsiębiorstw Unii w motywie 34 rozporządzenia 2020/1054, to jednak ten akt prawny nie nakłada na Komisję żadnego konkretnego obowiązku ani konkretnego terminu w tym względzie, wobec czego nie ma żadnych gwarancji, że umowa AETR zostanie odpowiednio zmieniona lub że w najbliższej przyszłości mogłyby przynajmniej rozpocząć się dotyczące jej negocjacje. Choć prawodawca nie jest zobowiązany do osiągnięcia rezultatu, to jednak ciąży na nim obowiązek staranności w tym znaczeniu, że powinien uczynić wszystko, co jest w jego mocy, aby zapewnić, że Unia nie znajdzie się w niekorzystnej sytuacji konkurencyjnej. Aby wywiązać się z tego obowiązku, nie wystarczy zawrzeć w akcie prawnym motyw, który nie wywiera żadnych wiążących skutków.

2)      Analiza

477. Artykuł 151 TFUE, na naruszeniu którego Węgry oparły rozpatrywany zarzut, jest pierwszym artykułem tytułu X części trzeciej traktatu FUE, poświęconego polityce społecznej. Zgodnie z akapitem drugim tego postanowienia na potrzeby realizacji celów wskazanych w akapicie pierwszym „Unia i państwa członkowskie wprowadzają w życie środki, które uwzględniają różnorodność praktyk krajowych, w szczególności w dziedzinie stosunków umownych, jak również potrzebę utrzymania konkurencyjności gospodarki Unii”.

478. Z samego brzmienia tego postanowienia wynika, że przewiduje on jedynie obowiązek „uwzględniania”. Jak wynika z pkt 288 i nast. powyżej – i tak jak zresztą w przypadku art. 91 ust. 1 i art. 94 TFUE – obowiązek taki nie ma charakteru bezwzględnego, lecz oznacza on po prostu, że prawodawca Unii, w odniesieniu do środków przyjmowanych w dziedzinie polityki społecznej, powinien uwzględniać wskazane tam szczególne parametry i cele, a w szczególności konieczność utrzymania konkurencyjności gospodarki Unii.

479. Tymczasem Węgry zarzucają prawodawcy, że nie uwzględnił tej konieczności w związku z okolicznością, że na mocy umowy AETR pojazdy przedsiębiorstw mających siedzibę w państwach trzecich, do których umowa ta ma zastosowanie, nie muszą być wyposażone w tachograf V2, co zapewnia im przewagę konkurencyjną.

480. Jednakże z motywu 34 rozporządzenia 2020/1054 wynika, że prawodawca wyraźnie przyjął, iż „[w]ażne jest, żeby przedsiębiorstwa transportowe mające siedzibę w państwach trzecich, podlegały przepisom równoważnym z przepisami unijnymi przy wykonywaniu przewozów drogowych na terytorium Unii” i że „Komisja powinna zbadać przestrzeganie tej zasady na szczeblu Unii i zaproponować odpowiednie rozwiązania, które negocjowane będą [w ramach umowy AETR]”.

481. W tym stanie rzeczy nie można twierdzić, że prawodawca nie „uwzględnił” różnic, w tym różnic dotyczących tachografów, między przepisami mającymi zastosowanie, odpowiednio, do unijnych przedsiębiorstw transportowych z jednej strony i do przedsiębiorstw transportowych z państw trzecich wykonujących przewozy drogowe na terytorium Unii z drugiej strony.

482. Z powyższych rozważań wynika moim zdaniem, że należy również oddalić zarzut trzeci podniesiony przez Węgry wobec art. 2 pkt 2 rozporządzenia 2020/1054, bez konieczności rozpatrywania kwestii, czy art. 151 TFUE – postanowienie zawarte w tytule X dotyczącym polityki społecznej – ma zastosowanie do aktu ustawodawczego przyjętego w ramach wspólnej polityki transportowej przewidzianej w tytule IV i mającego za podstawę prawną art. 91 ust. 1 TFUE.

483. W świetle całości powyższych rozważań uważam, że żądanie stwierdzenia nieważności art. 2 pkt 2 rozporządzenia 2020/1054 przedstawione przez Węgry w sprawie C‑551/20 należy oddalić w całości.

4.      W przedmiocie zarzutów dotyczących art. 3 rozporządzenia 2020/1054

484. W skardze w sprawie C‑541/20 Republika Litewska wnosi o stwierdzenie nieważności art. 3 rozporządzenia 2020/1054, który przewiduje, że rozporządzenie to – oprócz dwóch wyjątków niemających znaczenia w tym kontekście(233) – wchodzi w życie dwudziestego dnia po jego opublikowaniu w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej. Rozporządzenie to zostało opublikowane w Dzienniku Urzędowym w dniu 17 lipca 2020 r., a zatem weszło w życie w dniu 20 sierpnia 2020 r.

485. Na poparcie skargi Republika Litewska podnosi trzy zarzuty. Przed przystąpieniem do analizy tych zarzutów należy jednak na wstępie sprawdzić, czy są one skuteczne.

a)      W przedmiocie skuteczności zarzutów dotyczących art. 3 rozporządzenia 2020/1054

486. W swoich trzech zarzutach Republika Litewska kwestionuje art. 3 rozporządzenia 2020/1054, który przewiduje 20-dniowy termin wejścia w życie tego rozporządzenia. Rada i Parlament podnoszą jednak, że nawet gdyby stwierdzono nieważność tego artykułu, to data wejścia w życie tego rozporządzenia byłaby na podstawie art. 297 ust. 1 akapit trzeci TFUE w każdym razie nadal ta sama(234).

487. W tym względzie przypominam, że zgodnie z art. 297 ust. 1 akapit trzeci TFUE akty ustawodawcze „wejdą w życie z dniem w nich określonym lub, w jego braku, dwudziestego dnia po ich opublikowaniu”.

488. Tymczasem, jak zauważyła wiceprezes Trybunału w postępowaniu w przedmiocie środka tymczasowego wszczętym przez Republikę Litewską, art. 3 rozporządzenia 2020/1054 jest jedynie efektem zastosowania art. 297 ust. 1 akapit trzeci TFUE(235).

489. Jednakże okoliczność ta nie oznacza automatycznie, że stwierdzenie nieważności wspomnianego art. 3 pociągałoby za sobą w każdym razie, że na mocy art. 297 ust. 1 akapit trzeci TFUE ten 20‑dniowy termin wejścia w życie miałby zastosowanie. To postanowienie TFUE przewiduje bowiem również, że prawodawca może, jeśli uzna to za stosowne, podjąć decyzję o zastosowaniu innego terminu dla wejścia w życie aktu prawodawczego. Tymczasem w swoich zarzutach Republika Litewska kwestionuje właśnie decyzję prawodawcy Unii o przyjęciu „standardowego” terminu 20 dni od dnia publikacji w Dzienniku Urzędowym na wejście w życie rozporządzenia 2020/1054, zamiast dłuższego terminu wejścia w życie, na co wyraźnie zezwala wskazane postanowienie TFUE. Republika Litewska utrzymuje, że wystarczająco długi okres przejściowy jest niezbędny do tego, aby umożliwić państwom członkowskim i zainteresowanym podmiotom dostosowanie się do przewidzianych w tym rozporządzeniu nowych uregulowań, w szczególności do przepisów wprowadzających zakaz korzystania z regularnego tygodniowego odpoczynku w kabinie i obowiązek dotyczący powrotu kierowców.

490. Z powyższego wynika, że wbrew temu, co twierdzą obie instytucje Unii, gdyby Trybunał uwzględnił zarzuty Republiki Litewskiej i stwierdził nieważność art. 3 rozporządzenia 2020/1054, ponieważ przyjąłby, że stosowanie przewidzianego w nim terminu 20 dni nie jest zgodne z prawem Unii, takie stwierdzenie nieważności nie mogłoby w żaden sposób skutkować zastosowaniem tego uznanego za niezgodny z prawem terminu, a zatem tej samej daty wejścia w życie, na podstawie art. 297 ust. 1 akapit trzeci TFUE. Wręcz przeciwnie, podważone zostałoby wejście w życie tego rozporządzenia w całości.

491. W konsekwencji moim zdaniem zarzuty podniesione przez Republikę Litewską w odniesieniu do art. 3 rozporządzenia 2020/1054 nie są bezskuteczne.

b)      W przedmiocie naruszenia zasady proporcjonalności

1)      Argumenty stron

492. W ramach zarzutu pierwszego Republika Litewska utrzymuje, że wprowadzając w art. 3 rozporządzenia 2020/1054 obowiązek stosowania w wyznaczonym terminie 20 dni przepisów odnoszących się do zakazu regularnego tygodniowego odpoczynku w kabinie i obowiązku dotyczącego powrotu kierowców [przewidzianych, odpowiednio, w art. 1 pkt 6 lit. c) i d) rozporządzenia 2020/1054], prawodawca Unii nie wziął pod uwagę faktu, że w braku okresu przejściowego państwa członkowskie i przewoźnicy nie będą w stanie dostosować się do tych obowiązków, i nie przedstawił argumentacji uzasadniającej tak pilne wejście w życie tych przepisów. Wybierając niewłaściwy mechanizm wprowadzenia w życie rozporządzenia 2020/1054 (nie przewidując ani odroczenia jego stosowania, ani okresu przejściowego), instytucje Unii stworzyły w ten sposób przepisy niezrównoważone, których poszanowanie będzie szczególnie trudne z różnych obiektywnych powodów, a tym samym naruszyły zasadę proporcjonalności.

493. Po pierwsze, prawodawca Unii nie wziął pod uwagę faktu, że liczba odpowiednich i bezpiecznych parkingów, na których kierowcy mogliby korzystać z odpowiednich warunków odpoczynku poza kabiną, jest obecnie niewystarczająca. Wynika z tego, że przedsiębiorstwa transportowe będą musiały ponosić nieuzasadnione i nadmierne ryzyko, wydając kierowcom instrukcje pozostawiania ciężarówek w miejscach, gdzie bezpieczeństwo ładunku nie jest zapewnione. Ponadto w ocenie skutków sama Komisja potwierdziła trudności wynikające z braku wystarczającej liczby miejsc zakwaterowania i bezpiecznych parkingów. Artykuł 1 pkt 6 lit. c) rozporządzenia 2020/1054 nie jest zwykłą kodyfikacją wyroku Vaditrans, ponieważ obowiązek spędzania wyznaczonych okresów odpoczynku w odpowiednim dla każdej płci miejscu zakwaterowania, wyposażonym w odpowiednią infrastrukturę noclegową i sanitarną, jest obowiązkiem nowym. W każdym razie nawet przy dokonywaniu kodyfikacji przepisu prawodawca powinien postępować zgodnie ze zwykłą procedurą ustawodawczą, w trakcie której powinien on między innymi ocenić proporcjonalność proponowanego środka i sprawdzić, czy jest on łatwy do wdrożenia.

494. Po drugie, Republika Litewska powołuje się na badanie z 2019 r. i na dane, o których mowa w pkt 351 powyżej.

495. Po trzecie, Republika Litewska utrzymuje, że chociaż prawodawca Unii został poinformowany o trudnościach związanych ze stosowaniem rozporządzenia 2020/1054 przez EKES, Komisję Zatrudnienia i Spraw Socjalnych oraz Komisję Transportu i Turystyki Parlamentu, to jednak nie wziął on pod uwagę tych informacji.

496. Po czwarte, Republika Litewska podnosi, że zakaz regularnego tygodniowego odpoczynku w kabinie rodzi również inne istotne kwestie prawne, na przykład kwestie dotyczące środków ostrożności i ochrony ubezpieczeniowej, ponieważ w większości przypadków kierowca jest zmuszony do pozostawienia ładunku bez nadzoru na niestrzeżonym parkingu.

497. Po piąte, Republika Litewska utrzymuje, że o nieuzasadnionym charakterze art. 3 rozporządzenia 2020/1054 świadczy również brak dokumentu interpretacyjnego, w oparciu o który przedsiębiorstwa transportowe mogłyby organizować powroty kierowców do ich miejsca zamieszkania lub do bazy eksploatacyjnej przedsiębiorstwa. W braku tych dokumentów obowiązek dotyczący powrotu kierowców jest trudny do wprowadzenia w życie, co prowadzi do stosowania zróżnicowanych praktyk przez państwa członkowskie i przedsiębiorstwa transportowe.

498. Rada, Parlament oraz interwenienci popierający ich żądania wnoszą o oddalenie tego zarzutu.

2)      Analiza

499. Zgodnie z orzecznictwem przypomnianym w pkt 52 i nast. powyżej analiza podniesionego przez Republikę Litewską zarzutu opartego na naruszeniu zasady proporcjonalności powinna zmierzać do sprawdzenia, czy przewidując w art. 3 rozporządzenia 2020/1054 termin wejścia w życie tego rozporządzenia wynoszący 20 dni po jego opublikowaniu w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej i nie przewidując szczególnego okresu przejściowego dla wejścia w życie przepisów regulujących zakaz regularnego tygodniowego odpoczynku w kabinie i obowiązek dotyczący powrotu kierowców, prawodawca Unii w sposób oczywisty przekroczył szeroki zakres uznania przysługujący mu w dziedzinie wspólnej polityki transportowej, dlatego że wybrał on środek, który jest oczywiście nieodpowiedni w stosunku do celów, które zamierzał osiągnąć, lub który spowoduje niedogodności nieproporcjonalne do zamierzonych celów.

500. Co się tyczy przede wszystkim celów realizowanych przez rozporządzenie 2020/1054, a w szczególności przez przepisy regulujące zakaz regularnego tygodniowego odpoczynku w kabinie oraz obowiązek dotyczący powrotu kierowców, odsyłam do pkt 196 i nast. oraz do pkt 373 niniejszej opinii.

501. Następnie, co się tyczy w pierwszej kolejności terminu wejścia w życie obowiązku przewidzianego w art. 1 pkt 6 lit. c) rozporządzenia 2020/1054, w pkt 394 powyżej wskazałem, że przyjmując ten przepis, prawodawca nie wprowadził do porządku prawnego Unii zakazu spędzania regularnego tygodniowego odpoczynku w kabinie, lecz jedynie skodyfikował istniejące prawo wynikające z art. 8 ust. 8 rozporządzenia nr 561/2006 w dawnym brzmieniu, w świetle jego wykładni dokonanej przez Trybunał w wyroku Vaditrans.

502. Wynika z tego, że zarzut szczegółowy Republiki Litewskiej sprowadza się w istocie do twierdzenia, iż rzeczony prawodawca nie przewidział okresu przejściowego dla przepisu, który obowiązywał już w porządku prawnym Unii, i do przestrzegania którego zainteresowane podmioty były już zobowiązane.

503. Podzielam przy tym stanowisko Republiki Litewskiej, zgodnie z którym nawet przy kodyfikowaniu istniejącego prawa prawodawca nie jest zwolniony z obowiązku oceny proporcjonalności proponowanego środka. Jednakże z rozważań, które przedstawiłem w pkt 398 i nast., wynika z jednej strony, że każde, choćby tymczasowe, rozwiązanie inne od utrzymania zakazu spędzania regularnych tygodniowych okresów odpoczynku w kabinie, prowadziłoby do umożliwienia kierowcom, w drodze prawodawstwa, spędzania tych okresów odpoczynku w miejscu, które – jak wyraźnie przyznał Trybunał(236) – nie jest dostosowane do spędzania takich długich okresów odpoczynku. Doprowadziłoby to do zmniejszenia ochrony socjalnej kierowców, a zatem do pogorszenia ich warunków pracy, co jest sprzeczne z celami analizowanych uregulowań, a także z wyrokiem Vaditrans.

504. Z drugiej strony w pkt 400 powyżej wskazałem już, że moim zdaniem ewentualny aktualny brak odpowiedniej infrastruktury nie może stanowić uzasadnienia dla zezwolenia kierowcom, w drodze legislacyjnej, na spędzanie regularnych tygodniowych okresów odpoczynku w pojeździe, czyli w miejscu, które nie jest odpowiednie do spędzania długich okresów odpoczynku.

505. Jeśli chodzi o argumenty dotyczące informacji przedstawionych w trakcie procedury prawodawczej przez EKES i komisje Parlamentu, w odniesieniu do stanu infrastruktury w Europie, odsyłam do rozważań przedstawionych w pkt 261 i 410 powyżej. Podobnie, jeśli chodzi o argumenty dotyczące środków ostrożności i ochrony ubezpieczeniowej, jak wskazałem w pkt 404 powyżej, ponieważ w art. 1 pkt 6 lit. c) rozporządzenia 2020/1054 ograniczono się do skodyfikowania istniejącego już prawa, jego przyjęcie nie mogło w żaden sposób wiązać się ze wzrostem ryzyk i kosztów ponoszonych przez przedsiębiorstwa transportowe.

506. Co się tyczy w drugiej kolejności terminu wejścia w życie obowiązku przewidzianego w art. 1 pkt 6 lit. d) rozporządzenia 2020/1054, Republika Litewska ogranicza się do twierdzenia, że o nieproporcjonalnym charakterze art. 3 tego rozporządzenia świadczy brak dokumentu interpretacyjnego, w oparciu o który przedsiębiorstwa transportowe mogłyby organizować powroty kierowców. Tymczasem z analizy przeprowadzonej w pkt 125 i nast. niniejszej opinii wynika, że przepis art. 1 pkt 6 lit. d) rzeczonego rozporządzenia spełnia wymogi pewności prawa, a jednocześnie pozostawia przedsiębiorstwom transportowym pewną elastyczność w zakresie jego wykonania. W tym stanie rzeczy, ponieważ przepis ten jest wystarczająco jasny, aby mógł on zostać wdrożony przez zainteresowane podmioty, to o ile dokumenty interpretacyjne, które mogą pomóc zainteresowanym podmiotom w przestrzeganiu obowiązku przewidzianego w owym przepisie, są z pewnością użyteczne, o tyle ich brak nie może w żaden sposób stanowić naruszenia zasady proporcjonalności w odniesieniu do daty wejścia w życie rzeczonego przepisu.

507. Z całości powyższych rozważań wynika, że zarzut dotyczący przyjęcia art. 3 rozporządzenia 2020/1054 z naruszeniem zasady proporcjonalności należy oddalić.

c)      W przedmiocie naruszenia obowiązku uzasadnienia

1)      Argumenty stron

508. W zarzucie drugim Republika Litewska podnosi, że art. 3 rozporządzenia 2020/1054 jest obarczony brakiem uzasadnienia w rozumieniu art. 296 TFUE. To państwo członkowskie utrzymuje, że przy badaniu wniosku Komisji instytucje Unii wiedziały, dzięki ocenie skutków i innym źródłom, po pierwsze, że zakaz regularnego tygodniowego odpoczynku w kabinie rodzi praktyczne problemy związane ze stosowaniem tego przepisu, a po drugie, że obowiązek dotyczący powrotu kierowców ogranicza bez uzasadnienia swobodę przepływu pracowników i że nie istnieją jasne zasady wypełniania tego obowiązku. Ponieważ informacje te były znane, instytucje Unii powinny były przedstawić argumenty uzasadniające brak okresu przejściowego czy odroczenia wejścia w życie odnośnych uregulowań. Chociaż cele wskazane we wniosku Komisji są ważne, to jednak nie uzasadniają one pilnego wejścia w życie nowych przepisów.

509. Rada, Parlament oraz interwenienci popierający ich żądania wnoszą o oddalenie tego zarzutu.

2)      Analiza

510. Artykuł 296 akapit drugi TFUE stanowi, że akty prawne instytucji Unii są uzasadniane. Z orzecznictwa Trybunału wynika w tym względzie, że takie uzasadnienie powinno być dostosowane do charakteru danego aktu i kontekstu, w jakim został on wydany(237).

511. Jak wskazałem w pkt 487 powyżej, termin 20 dni po opublikowaniu aktu w Dzienniku Urzędowym stanowi termin przewidziany jako „standardowy” w art. 297 ust. 1 akapit trzeci TFUE w odniesieniu do wejścia w życie aktów ustawodawczych, bez uszczerbku dla możliwości wyboru przez prawodawcę Unii innej daty, jeśli uzna on to za stosowne.

512. Moim zdaniem z postanowienia tego wynika, że zgodnie z wolą autorów traktatu FUE ten termin „standardowy” przewidziano – ogólnie rzecz biorąc i z pewnymi wyjątkami – dla wejścia w życie każdego aktu ustawodawczego.

513. W tym stanie rzeczy skłaniam się ku stwierdzeniu, że co do zasady prawodawca Unii mógłby być zobowiązany do wyjaśnienia powodów, dla których zdecydował się nie przyjmować tego terminu i zastosować inny, tylko wtedy, gdy postanowił odstąpić od tego terminu „standardowego”.

514. Niezależnie od tych rozważań uważam w każdym razie, że argumenty podniesione przez Republikę Litewską nie pozwalają wykazać, że w niniejszym przypadku prawodawca Unii naruszył obowiązek uzasadnienia.

515. Co się tyczy bowiem terminu wejścia w życie obowiązku przewidzianego w art. 1 pkt 6 lit. c) rozporządzenia 2020/1054, skoro przepis ten jedynie kodyfikuje istniejące prawo, a zatem zakaz spędzania regularnego tygodniowego odpoczynku w kabinie obowiązywał już w chwili jego przyjęcia(238), to nie może on być źródłem praktycznych problemów w jego wdrażaniu, na które powołuje się Republika Litewska i które skutkowałyby powstaniem szczególnego obowiązku uzasadnienia. Tego rodzaju problemy praktyczne mogły już bowiem istnieć wcześniej.

516. Co się tyczy terminu wejścia w życie obowiązku przewidzianego w art. 1 pkt 6 lit. d) rozporządzenia 2020/1054, argument, że obowiązek dotyczący powrotu kierowców ogranicza bez uzasadnienia swobodę przepływu pracowników, opiera się na błędnym rozumieniu tego przepisu, jak wynika z pkt 125–129 powyżej. Argument dotyczący braku jasnych zasad wykonywania tego obowiązku został przeanalizowany i oddalony w pkt 506 powyżej.  

517. Z powyższego wynika, że również zarzut dotyczący naruszenia obowiązku uzasadnienia w odniesieniu do art. 3 rozporządzenia 2020/1054 należy oddalić.

d)      Naruszenie zasady lojalnej współpracy ustanowionej w art. 4 ust. 3 TUE

1)      Argumenty stron

518. W zarzucie trzecim Republika Litewska utrzymuje, że Parlament i Rada, jako współprawodawcy, naruszyły zasadę lojalnej współpracy ustanowioną w art. 4 ust. 3 TUE poprzez przyjęcie art. 3 rozporządzenia 2020/1054. Po pierwsze, przy badaniu tego rozporządzenia instytucje Unii nie tylko w żaden sposób nie uzasadniły konieczności niezwłocznego wejścia w życie zakazu spędzania nocy w kabinie we wskazanych okresach i obowiązku dotyczącego powrotu kierowców do ich miejsca zamieszkania lub bazy eksploatacyjnej przedsiębiorstwa, ale ponadto nie zbadały, w jaki sposób można było stworzyć odpowiednie warunki, poprzez ustanowienie okresu przejściowego, tak aby umożliwić państwom członkowskim i przedsiębiorstwom transportowym dostosowanie się do nowych obowiązków. W szczególności instytucje Unii nie zbadały środków, które pozwoliłyby na złagodzenie istniejącej sytuacji, poprzez zezwolenie państwom członkowskim na stopniowe dostosowywanie się do tych nowych obowiązków i które gwarantowałyby, że przedsiębiorstwa transportowe nie zostaną ukarane ze względu na niewystarczającą liczbę odpowiednich miejsc zakwaterowania. Po drugie, nie uwzględniły one faktu, że nie było jasne, jak należy wykonywać obowiązek dotyczący powrotu kierowców, i że w konsekwencji w celu zapewnienia spójnego wykonywania tego obowiązku konieczne jest przyjęcie środków uzupełniających. Po trzecie, naruszony został również obowiązek wzajemnej pomocy, ponieważ jest oczywiste, że państwa członkowskie nie są obiektywnie w stanie zapewnić wystarczającej infrastruktury. Ponadto instytucje Unii są co do zasady zobowiązane do prowadzenia dialogu z państwami członkowskimi i do uzasadniania decyzji o oddaleniu sformułowanych przez nie zastrzeżeń.

519. Rada, Parlament oraz interwenienci popierający ich żądania wnoszą o oddalenie tego zarzutu.

2)      Analiza

520. Na wstępie należy przypomnieć, że zgodnie z art. 4 ust. 3 TUE Unia i państwa członkowskie wzajemnie się szanują i udzielają sobie wzajemnego wsparcia w wykonywaniu zadań wynikających z traktatów.

521. Co się tyczy zakresu tej zasady w ramach przyjmowania aktów ustawodawczych, z orzecznictwa wynika, że w dziedzinach, w których prawodawca Unii dysponuje znacznymi uprawnieniami dyskrecjonalnymi, Trybunał bada jedynie, czy autorzy zaskarżonego aktu są w stanie wykazać, że akt ten został wydany w ramach faktycznego wykonywania ich uprawnień dyskrecjonalnych, i przedstawić w tym celu w sposób jasny i jednoznaczny podstawowe dane, które należało uwzględnić celem uzasadnienia kwestionowanych przepisów tego aktu i na których opierało się wykonywanie ich uprawnień dyskrecjonalnych. Obowiązek lojalnej współpracy nie może mieć szerszego zakresu, w tym sensie, że miałby on skutkować zmuszeniem prawodawcy Unii, w każdych okolicznościach, do przedstawienia, na wniosek państwa członkowskiego, rzekomo brakujących dokumentów i informacji lub do skorygowania informacji, którymi dysponuje, zanim będzie mógł przystąpić do przyjęcia aktu. Taka wykładnia mogłaby bowiem uniemożliwić instytucjom korzystanie z uprawnień dyskrecjonalnych i zablokować proces legislacyjny. Prawdą jest oczywiście, że obowiązek lojalnej współpracy obejmuje obowiązek wzajemnej pomocy, co oznacza w szczególności wymianę istotnych informacji między instytucjami i państwami członkowskimi w procesie legislacyjnym. Obowiązek ten nie może jednak skutkować umożliwieniem jednemu z tych państw, w przypadku braku zgody co do tego, czy dostępne dane są wystarczające, istotne lub dokładne, zakwestionowania legalności procesu decyzyjnego jedynie z tego powodu(239).

522. W tych okolicznościach Trybunał wyjaśnił, że jak wynika z utrwalonego orzecznictwa, przyjęcie aktu ustawodawczego w sposób zgodny z właściwymi postanowieniami traktatu FUE, pomimo sprzeciwu mniejszości państw członkowskich, nie może stanowić naruszenia obowiązku lojalnej współpracy spoczywającego na Parlamencie i Radzie(240).

523. W niniejszym postępowaniu bezsporne jest to, że w ramach Rady wniosek dotyczący rozporządzenia w sprawie czasu pracy i ocena skutków – aspekt społeczny były przedmiotem dyskusji na kilku posiedzeniach. Bezsporne jest także to, że w trakcie procesu legislacyjnego Republika Litewska miała dostęp do wszystkich dokumentów, na których prawodawca Unii oparł się w celu przyjęcia rzeczonego rozporządzenia, oraz mogła przedstawić swoje uwagi na temat danych zawartych w tych dokumentach i przyjętych w nich założeń. Wynika z tego, że w niniejszym przypadku wymiana informacji dotyczących przepisów, które utworzyły następnie rozporządzenie 2020/1054, która to wymiana jest uzasadniona obowiązkiem wzajemnej pomocy wynikającym z art. 4 ust. 3 TUE, została przeprowadzona prawidłowo. Stwierdzenia tego nie pozwalają podważyć argumenty podniesione przez Republikę Litewską, które zresztą odnoszą się do wszystkich kwestii oddalonych już w ramach merytorycznej analizy zarzutów dotyczących kwestionowanych przepisów. Istnienie wspomnianego obowiązku wzajemnej pomocy nie oznacza bowiem wcale, że prawodawca jest zobowiązany do porozumienia się z każdym państwem członkowskim w każdej kwestii.

524. W świetle wszystkich powyższych rozważań uważam, że zarzut dotyczący naruszenia ustanowionej w art. 4 ust. 3 TUE zasady lojalnej współpracy poprzez przyjęcie art. 3 rozporządzenia 2020/1054 również należy oddalić.

525. W świetle całości powyższych rozważań uważam, że przedstawione przez Republikę Litewską w sprawie C‑541/20 żądanie stwierdzenia nieważności art. 3 rozporządzenia 2020/1054 należy oddalić w całości.

5.      Wnioski w przedmiocie skarg dotyczących rozporządzenia 2020/1054

526. W świetle powyższej analizy proponuję, aby Trybunał oddalił w całości skargi Republiki Bułgarii w sprawie C‑543/20, Rumunii w sprawie C‑546/20 i Rzeczypospolitej Polskiej w sprawie C‑553/20 oraz oddalił skargi Republiki Litewskiej w sprawie C‑541/20 i Węgier w sprawie C‑551/20 w zakresie, w jakim te dwie ostatnie skargi dotyczą rozporządzenia 2020/1054.

C.      W przedmiocie rozporządzenia 2020/1055 (sprawy C‑542/20, C‑545/20, C‑547/20, C‑549/20, C‑551/20 C‑552/20 i C‑554/20)

527. Siedem rozpatrywanych skarg skupia się zasadniczo na dwóch przepisach rozporządzenia 2020/1055, a mianowicie na art. 1 pkt 3 lit. a) w zakresie, w jakim wprowadza on obowiązek powrotu pojazdów co osiem tygodni [art. 5 ust. 1 lit. b) rozporządzenia nr 1071/2009, zmienionego rozporządzeniem 2020/1055] i na art. 2 pkt 4 lit. a), który wprowadza wynoszący cztery dni okres karencji między dwoma dozwolonymi okresami kabotażu (art. 8 ust. 2a rozporządzenia nr 1072/2009, zmienionego rozporządzeniem 2020/1055). Ponadto Rzeczpospolita Polska jako jedyna kwestionuje ważność dwóch innych przepisów, a mianowicie art. 1 pkt 3 rozporządzenia 2020/1055 w zakresie, w jakim wprowadza obowiązek dysponowania liczbą pojazdów i kierowców proporcjonalnie do wielkości wykonywanych przewozów [art. 5 ust. 1 lit. g) rozporządzenia nr 1071/2009 ze zmianami] i art. 2 pkt 5 lit. b) rozporządzenia 2020/1055 dotyczącego możliwości objęcia operacji transportu kombinowanego okresem karencji (art. 10 ust. 7 rozporządzenia nr 1072/2009 ze zmianami).

528. W pierwszej kolejności zbadam zarzuty kierowane przeciwko nowym warunkom dotyczącym wymogu posiadania siedziby (art. 5 rozporządzenia nr 1071/2009, zmieniony rozporządzeniem 2020/1055), czyli obowiązku powrotu pojazdów co osiem tygodni oraz obowiązku dysponowania liczbą pojazdów i kierowców proporcjonalnie do wielkości wykonywanych przewozów, a w drugiej kolejności przejdę do zarzutów związanych z systemem przewozów kabotażowych kierowanych przeciwko czterodniowemu okresowi karencji między dwoma dozwolonymi okresami kabotażu oraz wprowadzeniu możliwości objęcia okresem karencji operacji transportu kombinowanego.

1.      W przedmiocie obowiązku powrotu pojazdów co osiem tygodni [art. 1 pkt 3 rozporządzenia 2020/1055 w zakresie, w jakim zmienia on art. 5 ust. 1 lit. b) rozporządzenia nr 1071/2009]

529. Republika Litewska, Republika Bułgarii, Rumunia, Republika Cypryjska, Węgry, Republika Malty i Rzeczpospolita Polska kwestionują zgodność z prawem art. 1 pkt 3 rozporządzenia 2020/1055 w zakresie, w jakim zmienia on art. 5 ust. 1 lit. b) rozporządzenia nr 1071/2009.

530. Artykuł 5 ust. 1 lit. b) rozporządzenia nr 1071/2009 poświęcony jest warunkom dotyczącym wymogu posiadania siedziby. Przewiduje on obecnie, w następstwie wejścia w życie rozporządzenia 2020/1055, że „[a]by spełnić wymóg określony w art. 3 ust. 1 lit. a)^[(241)^], przedsiębiorca musi w danym państwie członkowskim siedziby […] organizować przewozy flotą pojazdów w taki sposób, aby pojazdy, którymi dysponuje przedsiębiorca i które są wykorzystywane w przewozach międzynarodowych, wracały do jednej z baz eksploatacyjnych w tym państwie członkowskim nie później niż w ciągu ośmiu tygodni od jego opuszczenia”. Artykuł 1 pkt 3 rozporządzenia 2020/1055 wprowadził w ten sposób do rozporządzenia nr 1071/2009 obowiązek powrotu pojazdów co osiem tygodni.

531. Zasadniczo zarzuty podniesione przez skarżące państwa członkowskie można pogrupować w sześć głównych zagadnień: poszanowania istotnych wymogów proceduralnych, polityki Unii w dziedzinie środowiska, zasad równego traktowania i niedyskryminacji, zasady proporcjonalności, szczególnych obowiązków ciążących na prawodawcy Unii na mocy art. 91 ust. 1 i art. 94 TFUE oraz podstawowych swobód gospodarczych.

a)      W przedmiocie zarzutów dotyczących naruszenia art. 91 ust. 1 TFUE poprzez brak konsultacji z EKES‑em i Komitetem Regionów

1)      Argumenty stron

532. Republika Bułgarii(242) utrzymuje, że art. 91 ust. 1 TFUE, który stanowi podstawę prawną rozporządzenia 2020/1055, wymagał od prawodawcy Unii stanowienia zgodnie ze zwykłą procedurą ustawodawczą i po konsultacji z EKES‑em oraz Komitetem Regionów. Republika Bułgarii utrzymuje, że nie konsultując się z tymi dwoma komitetami w sprawie zmian wprowadzonych w toku procedury ustawodawczej, Rada i Parlament naruszyły art. 91 ust. 1 TFUE oraz istotny wymóg proceduralny. Taki obowiązek konsultacji wynika z orzecznictwa Trybunału dotyczącego roli doradczej Parlamentu(243), gdy ten nie był jeszcze współprawodawcą, a które powinno znajdować zastosowanie odpowiednio do EKES‑u i Komitetu Regionów, a także z dokumentów roboczych dotyczących funkcjonowania Komitetu Regionów. Obowiązek powrotu pojazdów co osiem tygodni stanowi istotną zmianę, a brak konsultacji z dwoma wyżej wymienionymi komitetami miał wpływ na istotę i zasadniczą treść nowych przepisów. Na etapie repliki Republika Bułgarii utrzymuje, że wnioski zawarte w wyroku w sprawie C‑65/90(244) można zastosować do zasad konsultacji z Komitetem Regionów i EKES‑em i że postanowienie, które było wówczas przedmiotem wykładni Trybunału, ma identyczne brzmienie jak art. 91 ust. 1 TFUE. Obowiązek konsultacji z tymi dwoma komitetami wynika z istotnego, jednoznacznego i jasnego wymogu proceduralnego. Istotna zmiana wprowadzona we wniosku dotyczącym rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie oceny technologii medycznych i zmiany dyrektywy 2011/24/UE(245) doprowadziła współprawodawcę do podjęcia decyzji o ponownym zasięgnięciu opinii EKES‑u. Brak istotnego wpływu zaniechania konsultacji na treść ostatecznie dostosowanego przepisu, choć – wbrew temu, co twierdzi Parlament – nie został wykazany, w każdym razie nie ma wpływu na obowiązkowy charakter konsultacji. Rada niesłusznie podniosła, że obowiązek konsultacji z komitetami nie dotyczy zaskarżonego środka, ponieważ art. 91 ust. 1 TFUE nie wprowadza takiego rozróżnienia.

533. Republika Cypryjska podnosi argumentację analogiczną do argumentacji przedstawionej przez Republikę Bułgarii(246).

534. Parlament i Rada, a także interwenienci popierający ich żądania, wnoszą o oddalenie omawianych zarzutów naruszenia art. 91 ust. 1 TFUE poprzez brak konsultacji z EKES‑em i Komitetem Regionów.

2)      Analiza

535. Z art. 91 ust. 1 TFUE wynika, że gdy Parlament i Rada działają na jego podstawie, są one zobowiązane do konsultacji z EKES‑em i Komitetem Regionów. Opinie EKES‑u i Komitetu Regionów w sprawie wniosku Komisji(247) otrzymano odpowiednio w dniach 18 stycznia 2018 r.(248) i 1 lutego 2018 r.(249).

536. Republika Bułgarii i Republika Cypryjska twierdzą zasadniczo, że należało ponownie uzyskać opinie tych dwóch komitetów po dokonaniu istotnych zmian, jakie stanowi wprowadzenie w toku procedury ustawodawczej obowiązku powrotu pojazdów co osiem tygodni, i – to dotyczy wyłącznie Republiki Bułgarii – czterodniowego okresu karencji między dwoma dozwolonymi okresami kabotażu.

537. Na wstępie pragnę zauważyć, że taki obowiązek ponownego zasięgnięcia opinii obu komitetów w przypadku istotnej zmiany wniosku legislacyjnego nie wynika ani z art. 91 TFUE, ani z żadnego innego przepisu prawa pierwotnego.

538. Co się tyczy, po pierwsze, dokumentów roboczych, na które powołują się Republika Bułgarii i Republika Cypryjska, praktyczny przewodnik dotyczący naruszenia zasady pomocniczości opublikowany przez Komitet Regionów ogranicza się do wskazania, że zwykle powinno się zasięgnąć jego opinii również w przypadku istotnych zmian we wniosku ustawodawczym, co do którego komitet ten już się wypowiedział(250), nie udziela jednak dalszych wyjaśnień, w szczególności co do podstawy prawnej takiej konsultacji. Przywołany również regulamin wewnętrzny Komitetu Regionów ogranicza się z kolei do określenia warunków monitorowania efektów opinii tego komitetu i możliwości monitorowania przez ten komitet przebiegu prac legislacyjnych następujących po wydaniu przez niego opinii oraz przyjęcia, w razie potrzeby, zmienionego projektu opinii(251). Dodam, że regulamin ten przewiduje również możliwość wniesienia przez Komitet Regionów skargi do Trybunału, jeżeli uzna, że nie zasięgnięto jego opinii w przypadkach przewidzianych w traktacie FUE(252). Tymczasem należy stwierdzić, że Komitet Regionów w sposób oczywisty nie uznał za stosowne przyjąć zmienionej opinii w następstwie wprowadzenia dwóch wskazanych powyżej środków, jak zauważył Parlament, ani wnieść do Trybunału skargi mającej na celu stwierdzenie naruszenia swoich praw w toku procedury ustawodawczej prowadzącej do przyjęcia rozporządzenia 2020/1055.

539. Po drugie, strony szeroko dyskutowały na temat tego, czy wnioski płynące z wyroku Parlament/Rada(253) można zastosować do warunków konsultacji z EKES‑em i Komitetem Regionów, ponieważ art. 75 EWG, który został zinterpretowany przez Trybunał w tym wyroku, ma takie samo brzmienie jak art. 91 ust. 1 TFUE.

540. Muszę przyznać, że – podobnie jak Parlament i Rada – nie jestem przekonany, by wyrok ten dało się przenieść na grunt niniejszej sprawy.

541. Nie można bowiem pominąć faktu, że warunki, na których Rada była zobowiązana do ponownej konsultacji z Parlamentem, w czasie gdy jedynie zasięgano jego opinii, zostały jeszcze doprecyzowane w innym, późniejszym wyroku w sprawie Parlament/Rada(254), z którego wynika, że „przeprowadzanie zgodnie z przepisami konsultacji z Parlamentem w przypadkach określonych przez traktat stanowi istotny wymóg proceduralny, którego naruszenie powoduje nieważność danego aktu. Faktyczny udział Parlamentu w procesie legislacyjnym Wspólnoty, zgodnie z procedurami przewidzianymi przez traktat, stanowi bowiem istotny element równowagi instytucjonalnej zamierzonej przez traktat. Kompetencja ta stanowi wyraz fundamentalnej zasady demokratycznej, zgodnie z którą obywatele uczestniczą w sprawowaniu władzy za pośrednictwem zgromadzenia przedstawicielskiego. Wymóg konsultacji z Parlamentem Europejskim w trakcie procedury ustawodawczej […] wiąże się zaś z wymogiem ponownego zasięgnięcia opinii Parlamentu Europejskiego za każdym razem, gdy ostatecznie przyjęty tekst, rozpatrywany jako całość, odbiega co do swej istoty od tekstu, w przedmiocie którego już zasięgnięto opinii Parlamentu, z wyjątkiem przypadków, w których poprawki odpowiadają zasadniczo woli wyrażonej przez sam Parlament”(255).

542. Z całym szacunkiem dla EKES‑u i Komitetu Regionów, pragnę przypomnieć, że nie są one instytucjami Unii(256) w rozumieniu art. 13 ust. 2 TUE ani nie uosabiają uczestnictwa obywateli w sprawowaniu władzy, które w 1995 r. było już udziałem Parlamentu. W konsekwencji obowiązek ponownej konsultacji z tymi dwoma komitetami nie może znaleźć oparcia w tym orzecznictwie Trybunału.

543. EKES i Komitet Regionów miały w mojej ocenie wystarczającą możliwość, aby wyrazić swoją opinię na temat rozważanych projektów legislacyjnych.

544. Otóż, jak słusznie podniosła Rada, EKES w swojej opinii z dnia 18 stycznia 2018 r. wyraził poparcie dla przedstawionego celu, i ogólniej dla całego pakietu mobilności(257). Poparł również określone we wniosku cele dotyczące wprowadzenia wymogów posiadania siedziby, dzięki którym możliwe będzie zapobieganie wykorzystywaniu firm „skrzynek pocztowych” na potrzeby przewozów drogowych(258), i z zadowoleniem przyjął ogólny kierunek proponowanych zmian do rozporządzenia nr 1072/2009 w celu uproszczenia i wyjaśnienia przepisów dotyczących kabotażu(259). Miał możliwość wypowiedzieć się, a w razie potrzeby wyrazić zastrzeżenia, co do środków zawartych we wniosku Komisji, zarówno w odniesieniu do zmiany art. 5 rozporządzenia nr 1071/2009, jak i w odniesieniu do nowelizacji rozporządzenia nr 1072/2009 w odniesieniu do kabotażu. W tej ostatniej kwestii EKES wyraził w szczególności ubolewanie, że „we wniosku nie zajęto się w ogóle kwestią tego, kiedy przewozy kabotażowe nie są już tymczasowe, lecz przybierają formę działalności tak stałej i ciągłej, że nie ma już zastosowania prawo do świadczenia usług w państwie członkowskim innym niż to, w którym przedsiębiorstwo ma siedzibę”(260) i domagał się przyjęcia „wyraźnego przepisu decydującego o tym, co ma charakter tymczasowy”(261), który mógłby polegać na określeniu „czasu karencji między partiami przewozów kabotażowych”(262), co będzie ostatecznie opcją przyjętą przez prawodawcę Unii w ostatecznym tekście rozporządzenia 2020/1055.

545. Jeśli chodzi o Komitet Regionów, w swojej opinii z dnia 1 lutego 2018 r. postanowił on skupić się na kwestiach związanych z pracą w transporcie drogowym, podkreślając jednocześnie główne cechy charakterystyczne rynku transportu drogowego rzeczy w Unii(263) oraz przyjmując z zadowoleniem jaśniejsze przepisy dotyczące kabotażu(264).

546. W każdym razie z treści tych dwóch opinii moim zdaniem jasno wynika, że wprowadzenie obowiązku powrotu pojazdów co osiem tygodni i czterodniowego okresu karencji pomiędzy dwoma dozwolonymi okresami kabotażu stanowi kontynuację tego, co zapowiedziano we wniosku Komisji, w przedmiocie którego oba komitety mogły się wypowiedzieć i od którego Komisja nie odstąpiła na tyle, by wymagało to ponownego zasięgnięcia opinii obu komitetów. Innymi słowy, nie wpłynęło to na kształt określonego w projekcie systemu jako całości(265).

547. W konsekwencji proponuję oddalić zarzuty dotyczące naruszenia art. 91 ust. 1 TFUE ze względu na brak konsultacji z EKES‑em i Komitetem Regionów.

b)      W przedmiocie zarzutów dotyczących naruszenia polityki Unii w obszarze środowiska i zmiany klimatu

1)      Argumenty stron

548. W ramach zarzutu pierwszego Republika Litewska podnosi, że obowiązek powrotu pojazdów co osiem tygodni, wprowadzony w art. 1 pkt 3 rozporządzenia 2020/1055, narusza art. 3 ust. 3 TUE, art. 11 i 191 TFUE, art. 37 Karty oraz, ogólnie, politykę Unii w obszarze środowiska i walki ze zmianą klimatu. Republika Litewska twierdzi, że ochrona środowiska stanowi jeden z podstawowych celów Unii i że wymogi związane z tą ochroną powinny zostać włączone do realizacji wspólnej polityki transportowej. Przywołane postanowienia traktatów oraz Europejski Zielony Ład należy uwzględniać, ponieważ, zważywszy, że ochrona środowiska stanowi nadrzędy wymóg, środki przyjmowane przez prawodawcę Unii, nawet jeśli służą innym celom, nie mogą być z nią oczywiście sprzeczne.

549. Europejski Zielony Ład, ogłoszony w trakcie uchwalania rozporządzenia 2020/1055, wyznaczył Unii cel osiągnięcia neutralności klimatycznej do 2050 r., który został potwierdzony przez Radę Europejską(266). Osiągnięcie takiego celu wymagałoby zmniejszenia do wskazanej daty emisji z sektora transportu o 90 %(267). Ponadto cel neutralności klimatycznej został również zapisany w art. 2 ust. 1 rozporządzenia (UE) 2021/1119(268). Ustęp 2 tego artykułu zobowiązuje instytucje Unii i państwa członkowskie do wprowadzenia, odpowiednio, na poziomach unijnym i krajowym niezbędnych środków, by umożliwić wspólne osiągnięcie tego celu, uwzględniając znaczenie, jakie w dążeniu do osiągnięcia tego celu ma propagowanie zarówno sprawiedliwości i solidarności między państwami członkowskimi, jak i opłacalności. Sama Komisja wyraziła zresztą ubolewanie(269), że porozumienie polityczne osiągnięte przez Radę i Parlament zawiera elementy, w tym obowiązek w zakresie powrotu pojazdów, które nie są zgodne z celami Europejskiego Zielonego Ładu i z celem polegającym na osiągnięciu przez Unię neutralności klimatycznej do 2050 r. Ponadto po przyjęciu pakietu mobilności Komisja zobowiązała się do dokładnej oceny wpływu tego obowiązku na klimat i środowisko oraz do przedstawienia ukierunkowanego wniosku ustawodawczego przed wejściem w życie obowiązku powrotu pojazdów(270). Ta ocena skutków potwierdziła, że obowiązek ten ma poważny wpływ na środowisko, więc twierdzenia Parlamentu i Rady, zgodnie z którymi zaskarżony przepis powoduje jedynie umiarkowany wzrost emisji, są oczywiście bezzasadne(271).

550. Obowiązek powrotu pojazdów co osiem tygodni zmierza w kierunku sprzecznym z Europejskim Zielonym Ładem i celem neutralności, ponieważ taki obowiązek pociąga za sobą znaczny wzrost liczby wykonanych przebiegów, z których większość odbywa się bez ładunku. Jego wynikiem jest znaczny wzrost ilości CO2 emitowanego przez sektor transportu, w którym to sektorze dwie trzecie całego zapotrzebowania na siłę roboczą skupione jest w centralnym obszarze geograficznym Unii, podczas gdy większość kierowców pochodzi z peryferyjnych państw członkowskich Unii(272).

551. W replice Republika Litewska podnosi, że art. 3 ust. 3 TUE oraz art. 11 i 191 TFUE nie można interpretować w sposób ścisły, tak jak proponują to Rada i Parlament w odpowiedzi na skargę, i utrzymuje, że zgodność z prawem obowiązku powrotu pojazdów co osiem tygodni powinna być oceniana w świetle tych przepisów. Ponadto stanowisko tych instytucji w odniesieniu do Europejskiego Zielonego Ładu jest niespójne. Republika Litewska przypomina, że ochrona środowiska stanowi w orzecznictwie Trybunału wymóg nadrzędny. O ile prawodawca może przyjąć środki odbiegające od celów ochrony środowiska, o tyle środki te nie mogą, jak w niniejszym przypadku, być oczywiście nie do pogodzenia ze wspomnianymi celami lub być z nimi sprzeczne. Wpływ spornego obowiązku na środowisko został w oczywisty sposób niedoszacowany.

552. Ze swej strony Republika Bułgarii podnosi w ramach zarzutu pierwszego podzielonego na dwie części, że obowiązek powrotu pojazdów co osiem tygodni narusza, po pierwsze, postanowienia art. 90 TFUE w związku z art. 3 ust. 3 TUE, art. 11 TFUE i art. 37 Karty, a po drugie, art. 3 ust. 5 TUE, art. 208 ust. 2 i art. 216 ust. 2 TFUE oraz Porozumienia paryskiego „przyjętego przez Konferencję Stron do Ramowej konwencji Narodów Zjednoczonych w sprawie zmian klimatu (COP 21) w grudniu 2015 r. i podpisanego w dniu 22 kwietnia 2016 r.”. Podczas gdy wspólna polityka transportowa ma szczególne znaczenie z punktu widzenia środowiska, obowiązek dotyczący powrotu pojazdów co osiem tygodni, który powoduje znaczny wzrost emisji CO2 i zwiększenie pustych przebiegów i ruchu drogowego, stanowi przeszkodę w realizacji celu Europejskiego Zielonego Ładu, co podkreślała Komisja. Trudno byłoby również państwom członkowskim wypełnić zobowiązania wynikające z rozporządzenia (UE) 2018/842(273).

553. Co się tyczy pierwszej części zarzutu pierwszego, Republika Bułgarii utrzymuje, że przywołane przepisy wymagają od instytucji, aby w ramach wspólnej polityki transportowej realizowały cele określone w traktatach. Artykuł 11 TFUE stanowi klauzulę horyzontalną, podkreślając przekrojowy i podstawowy charakter celu ochrony środowiska. Włączenie względów dotyczących wysokiego poziomu ochrony środowiska do polityk Unii znajduje ponadto potwierdzenie w art. 37 Karty, co podkreśla tym samym wiodącą pozycję tej ochrony w porządku prawnym Unii. Obowiązek powrotu pojazdów co osiem tygodni, poprzez szkody wyrządzane środowisku oraz powodowane przez niego zwiększenie emisji gazów cieplarnianych, w sposób oczywisty zagraża realizacji zamierzonych przez traktaty celów w dziedzinie ochrony środowiska i udaremnia wiele innych środków mających na celu ochronę środowiska i zmniejszenie emisji zanieczyszczeń. Rada i Parlament naruszyły zatem wyżej wymienione postanowienia, przyjmując przepis, który w żaden sposób nie działa na rzecz wysokiego poziomu ochrony środowiska ani nie uwzględnia wymogów związanych z taką ochroną.

554. Co się tyczy drugiej części zarzutu, Parlament i Rada same przyznały, że aby przyczynić się do realizacji celów porozumienia paryskiego, należy przyspieszyć transformację całego sektora transportu w kierunku zerowych emisji oraz niezwłocznie i drastycznie zmniejszyć emisje zanieczyszczeń powietrza pochodzących z transportu, jak tego wymagają art. 2 i 4 porozumienia paryskiego. Sporny obowiązek jest więc sprzeczny z celami porozumienia paryskiego, a zatem stanowi naruszenie art. 208 ust. 2 TFUE. Podobnie obowiązek ten narusza art. 216 ust. 2 TFUE, ponieważ Komisja stwierdziła ponadto, że obowiązek ten nie jest zgodny z celem neutralności klimatycznej Unii w perspektywie 2050 r.(274). Ponieważ Unia powinna w myśl art. 3 ust. 5 TUE przyczyniać się do przestrzegania i rozwoju prawa międzynarodowego, a przyjmując akt, jest zobowiązana przestrzegać prawa międzynarodowego w całości, obowiązek powrotu pojazdów co osiem tygodni jest sprzeczny z tymi postanowieniami. Ocena skutków przeprowadzona w 2021 r., czyli po przyjęciu rozporządzenia 2020/1055, potwierdziła tragiczne skutki ekologiczne tego rozporządzenia. Przedmiotem krytyki nie jest po prostu brak pozytywnego oddziaływania spornego obowiązku na środowisko, lecz fakt, że obowiązek ten wyraźnie nie współgra z celami ekologicznymi, do których realizacji powinno się zmierzać.

555. Zarzut pierwszy skargi wniesionej przez Republikę Cypryjską dotyczy naruszenia celów środowiskowych i zobowiązań międzynarodowych. Republika Cypryjska podnosi argumentację identyczną z argumentacją przedstawioną przez Republikę Bułgarii.

556. W sprawie C‑551/20, w odniesieniu do zarzutu pierwszego, dotyczącego oczywistego błędu w ocenie i naruszenia zasad proporcjonalności i ostrożności, Węgry przedstawiają argumenty związane z tematyką ochrony środowiska i polityki Unii w dziedzinie środowiska, które zbadam w tym miejscu. Twierdzi w szczególności, że art. 1 pkt 3 rozporządzenia 2020/1055 jest sprzeczny z zasadą ostrożności, która jest ogólną zasadą prawa Unii wynikającą z art. 11 TFUE, art. 168 ust. 1 TFUE, art. 169 ust. 1 i 2 TFUE oraz art. 191 ust. 1 i 2 TFUE. Z zasady tej wynika, że przy wykonywaniu przyznanych im kompetencji odpowiednie organy są zobowiązane do podjęcia odpowiednich środków w celu zapobieżenia pewnym potencjalnym zagrożeniom dla zdrowia publicznego, bezpieczeństwa i środowiska, poprzez nadanie pierwszeństwa wymogom związanym z ochroną tych interesów przed interesami gospodarczymi. Ze względu na bardzo wysoki poziom dodatkowych emisji CO2 obowiązek dotyczący powrotu pojazdów jest wyraźnie sprzeczny ze zobowiązaniem Unii na rzecz redukcji emisji gazów cieplarnianych, a w szczególności z Europejskim Zielonym Ładem, który zgodnie z międzynarodowymi zobowiązaniami Unii w ramach porozumienia paryskiego ma przecież na celu neutralność klimatyczną Unii do 2050 r. Należy również wziąć pod uwagę art. 11 TFUE, który podkreśla przekrojowy i fundamentalny charakter celu ochrony środowiska, i który w związku z tym powinien służyć jako standard kontroli ważności prawodawstwa Unii w przypadku gdyby wymogi ochrony środowiska w sposób oczywisty nie zostały uwzględnione lub zostały całkiem zlekceważone. Środek mający pod wieloma względami negatywne skutki dla środowiska ze względu na powodowany przez niego zbędny ruch pojazdów ciężarowych – niezależnie od tego, czy dotyczy to zanieczyszczenia powietrza, zaśmiecania czy zużycia infrastruktury – nie może być uzasadniony zwykłymi celami dotyczącymi kontroli. Dane wynikające z oceny skutków z 2021 r. pokazują, że obowiązek powrotu pojazdu co osiem tygodni ma istotny wpływ, co kłóci się z podnoszonym przez Radę i Parlament znikomym wpływem w stosunku do całkowitych emisji. W dodatku środki podejmowane w dziedzinie redukcji emisji gazów cieplarnianych nie zmieniają tego wniosku, lecz obowiązek powrotu pojazdu co osiem tygodni w sposób istotny zagraża realizacji celów, którym te środki służą. Przeciwnie, wspomniane środki wykazują, że zmniejszenie ilości tych gazów w atmosferze jest priorytetowym celem Unii, od którego można odstąpić jedynie w szczególnie uzasadnionych przypadkach ze względu na cel, który ma co najmniej tę samą rangę co interes środowiskowy i pod warunkiem, że nie wchodzi w grę inne odpowiednie rozwiązanie, co nie ma miejsca w przypadku obowiązku powrotu pojazdów co osiem tygodni.

557. W sprawie C‑552/20 Republika Malty podnosi, że obowiązek powrotu pojazdów co osiem tygodni narusza art. 11 TFUE i art. 37 Karty. Zdaniem tego państwa członkowskiego art. 91 ust. 2 TFUE, który stanowi podstawę prawną rozporządzenia 2020/1055, należy interpretować w związku z innymi przepisami prawa Unii nakładającymi na prawodawcę Unii obowiązek uwzględnienia innych istotnych okoliczności, w tym okoliczności związanych z ochroną środowiska, które zajmują kluczową pozycję wśród celów i polityk Unii, jak również stanowią nadrzędny wymóg. Artykuł 11 TFUE ustanawia szczególny obowiązek włączenia ochrony środowiska do polityk Unii oraz obowiązek czuwania przez instytucje nad tym, aby kwestie środowiskowe były brane pod uwagę we wszystkich politykach i działaniach Unii, niezależnie od ich sektora i tego, czy są one bezpośrednio związane ze środowiskiem. Postanowienia art. 11 TFUE zostały uzupełnione i wzmocnione przez art. 37 Karty. Artykuł 11 TFUE zawiera zarówno formalny obowiązek uwzględnienia aspektów środowiskowych przed wydaniem jakiejkolwiek decyzji, jak i materialny obowiązek zapewnienia, by działania Unii były zgodne z realizacją celów środowiskowych. Żaden z tych obowiązków nie został dopełniony przez Radę i Parlament.

558. Formalny obowiązek wynikający z art. 11 TFUE w związku z art. 37 Karty wymaga sporządzenia oceny skutków w celu zapewnienia jakości i spójności projektów aktów ustawodawczych Unii z celami środowiskowymi realizowanymi przez traktat, a także zgodności takich projektów z zasadą proporcjonalności. Tymczasem obowiązek powrotu pojazdów co osiem tygodni nie był przedmiotem takiej oceny i został uchwalony bez wcześniejszego uwzględnienia jego potencjalnego wpływu na środowisko.

559. Obowiązek materialny wynikający z art. 11 TFUE oznacza, że wszystkie decyzje polityczne Unii mogące zagrażać celom środowiskowym powinny być niezbędne, proporcjonalne i należycie uzasadnione. Decyzje polityczne utrudniające realizację celów środowiskowych Unii, w sytuacji gdy istnieją środki alternatywne lub gdy zagrożenie dla środowiska okaże się nieproporcjonalne, są sprzeczne z art. 11 TFUE. Negatywne skutki dla środowiska wynikające z obowiązku powrotu pojazdów co osiem tygodni, spowodowane niepotrzebnymi powrotami pustych pojazdów, zagrażają realizacji celów środowiskowych zamierzonych ponadto przez Unię, czy to w samym porozumieniu paryskim, czy też w rozporządzeniu 2018/842, w którym określono cele wiążących rocznych redukcji emisji w sektorze transportu dla każdego państwa członkowskiego. Omawiany obowiązek jest również sprzeczny z celem zmniejszenia o 60 % emisji gazów cieplarnianych związanych z transportem(275), a także z celami w zakresie poprawy jakości powietrza określonymi w przepisach Unii oraz w zakresie zapobiegania powstawaniu i zmniejszenia ilości odpadów określonymi w dyrektywie 2008/98/WE(276). Brak uwzględnienia wszystkich tych celów przy określaniu obowiązku powrotu pojazdów co osiem tygodni i poważne zagrożenie, jakie dla realizacji tych celów stwarza ten obowiązek, naruszają art. 11 TFUE i art. 37 Karty.

560. Republika Malty utrzymuje ponadto w istocie, że Parlament i Rada nie wykazały ani nie wyjaśniły, w jaki sposób wymogi ochrony środowiska zostały uwzględnione przy określaniu i wdrażaniu obowiązku powrotu. Dokonana przez Komisję ocena ex post skutków tego obowiązku dowodzi, że wpływ zasady powrotu pojazdów do państwa siedziby jest bardzo negatywny i bardzo uciążliwy w aspekcie zmiany klimatu i jakości powietrza. Taki wpływ podważa politykę i uregulowania Unii w zakresie zmiany klimatu i ochrony środowiska.

561. Wreszcie w sprawie C‑554/20 Rzeczpospolita Polska podnosi zarzut, wspólny dla wszystkich zaskarżonych przez nią przepisów, dotyczący naruszenia art. 11 TFUE i art. 37 Karty ze względu na to, że nie zostały uwzględnione wymogi wynikające z ochrony środowiska. Z tych dwóch przepisów wynika, że instytucje Unii są zobowiązane do powstrzymania się od podejmowania środków, które mogłyby podważyć możliwość realizacji celów ochrony środowiska, poza samym przyjmowaniem środków związanych z art. 191 i 192 TFUE. Wynikająca z tych postanowień zasada integracji wymogów ochrony środowiska w innych politykach Unii pozwala pogodzić cele i wymogi ochrony środowiska z innymi interesami i celami realizowanymi przez Unię oraz z dążeniem do zrównoważonego rozwoju. Taka zasada stanowi sama w sobie podstawę stwierdzenia nieważności aktu Unii, w przypadku gdyby wymogi ochrony środowiska w sposób oczywisty nie zostały uwzględnione lub zostały całkiem zlekceważone. Z uwagi na szeroki, horyzontalny charakter art. 11 TFUE, przy ocenie, czy dany środek przyczynia się wystarczająco do ochrony środowiska, nie należy rozpatrywać go w oderwaniu od innych przepisów Unii przyjętych w tym celu w odniesieniu do danej działalności, bowiem właściwe ramy takiej oceny stanowią tu wszystkie przepisy przyjęte przez Unię w tej dziedzinie. Kontrola sądowa dotycząca oceny zgodności działania prawodawcy Unii z zasadą integracji powinna być analogiczna do kontroli sprawowanej przez Sąd przy ocenie, czy działanie Komisji było zgodne z zasadą solidarności energetycznej(277). W tym świetle Rzeczpospolita Polska stwierdza, że obowiązkiem tego prawodawcy było uwzględnienie wymogów środowiskowych przed przyjęciem skarżonych przepisów, co w szczególności wymagało dokonania rzetelnej oceny wpływu projektowanych regulacji na środowisko oraz upewnienia się, czy regulacje te nie wpłyną niekorzystnie na możliwość osiągnięcia celów określonych w innych aktach prawa wtórnego, przyjętych w dziedzinie środowiska. Brak takiej analizy stanowi oczywiste naruszenie wynikającego z art. 11 TFUE obowiązku dokonania takiej oceny(278).

562. Parlament i Rada miały ponadto obowiązek wyważenia sprzecznych interesów, a w razie konieczności, wprowadzenia odpowiednich zmian. Interpretowanie art. 11 TFUE w ten sposób, że odnosi się on jedynie do dziedzin prawa, a nie do poszczególnych środków, prowadziłoby do znacznej relatywizacji jego znaczenia. Wymogi ochrony środowiska powinny być brane pod uwagę także przy ustalaniu poszczególnych środków należących do danej dziedziny prawa Unii. Argument, zgodnie z którym inne akty prawa wtórnego dotyczące zanieczyszczenia powietrza nie mogą stanowić ram oceny rozporządzenia 2020/1055, należy odrzucić, znów pod rygorem podważenia efektywności art. 11 TFUE, ponieważ instytucje mogą wówczas przyjąć akt utrudniający lub uniemożliwiający realizację celów określonych w aktach przyjętych w dziedzinie środowiska, zaś kryzys klimatyczny jest głównym wyzwaniem polityki środowiskowej Unii, a instytucje powinny dążyć do konsekwentnej realizacji celów klimatycznych przyjętych przez Unię. Bezsprzeczne jest również, że zanieczyszczenia powietrza pochodzące z emisji z transportu wywołują wiele problemów zdrowotnych, przy czym w głównej mierze przyczynia się do nich transport drogowy i pojazdy z silnikiem wysokoprężnym. Zmuszając do tego, by pojazdy wracały do państwa członkowskiego siedziby co osiem tygodni, obowiązek powrotu generować będzie dodatkowe przejazdy prowadzące do zwiększenia emisji CO2 i zanieczyszczeń powietrza, które mogą mieć znaczący wpływ na realizację celów środowiskowych Unii wynikających w szczególności z Europejskiego Zielonego Ładu, celu zakładającego osiągnięcie neutralności klimatycznej do 2050 r. poprzez zmniejszenie o 90 % całkowitych emisji w sektorze transportu w porównaniu z poziomami z 1990 r. oraz celów wytyczonych państwom członkowskim w przepisach Unii z tej dziedziny. Dodatkowe emisje tlenku azotu i pyłów generowane na skutek wdrożenia zaskarżonych przepisów mogą podważyć skuteczność działań określonych przez państwa członkowskie w planach ochrony powietrza, w szczególności planów przyjmowanych dla stref i aglomeracji położonych w pobliżu ciągów komunikacyjnych wykorzystywanych przez transport międzynarodowy. Dlatego też obowiązek powrotu pojazdu co osiem tygodni narusza zasadę integracji, wyrażoną w art. 11 TFUE oraz w art. 37 Karty. Ocena skutków z 2021 r. wystarczy, aby stwierdzić, że prawodawca Unii naruszył te dwa przepisy, ponieważ potwierdza ona negatywny wpływ obowiązku powrotu pojazdów co osiem tygodni na środowisko, stojący w sprzeczności w szczególności z Europejskim Zielonym Ładem.

563. Rada, Parlament oraz interwenienci popierający ich żądania wnoszą o oddalenie wszystkich powyższych zarzutów dotyczących naruszenia polityki Unii w dziedzinie środowiska i zmiany klimatu.

2)      Analiza

564. Argumenty przedstawione przez skarżące można zasadniczo podzielić na trzy kategorie(279). Przede wszystkim obowiązek powrotu pojazdów co osiem tygodni byłby sprzeczny z przepisami prawa pierwotnego ustanawiającymi wymóg ochrony środowiska. Następnie obowiązek ten byłby również sprzeczny z zobowiązaniami międzynarodowymi wiążącymi Unię i państwa członkowskie w dziedzinie ochrony środowiska. Wreszcie obowiązek powrotu ma być sprzeczny z polityką Unii w dziedzinie środowiska, ponieważ zagraża realizacji celów do których w dziedzinie środowiska zmierza cały szereg aktów prawa wtórnego.

i)      W przedmiocie podnoszonego naruszenia art. 3 TUE, art. 11 i 191 TFUE oraz art. 37 Karty

565. Co się tyczy art. 37 Karty, z wyjaśnień dotyczących art. 37 wynika, że zasada zawarta w tym artykule została oparta na art. 2, 6 i 174 WE, obecnie są to art. 3 ust. 3 TUE oraz art. 11 i 191 TFUE. Trybunał stwierdził już, że skoro art. 52 ust. 2 Karty stanowi, iż uznane w niej prawa, które są przedmiotem postanowień traktatów, są wykonywane na warunkach i w granicach w nich określonych, to prawo do wysokiego poziomu ochrony środowiska ustanowione w karcie należy rozumieć i interpretować w warunkach i w granicach określonych w stosownym przypadku w art. 3 ust. 3 TUE oraz w art. 11 i 191 TFUE(280). Jak zauważył Parlament(281) i jak już przypomniałem(282), art. 37 Karty nie stanowi zatem autonomicznej normy prawnej niezależnej od tych innych postanowień prawa pierwotnego.

566. Co się tyczy art. 3 ust. 3 TUE, chodzi tu o postanowienie zasadniczo programowe, które nie określa hierarchii obowiązującej między celami stawianymi w nim Unii. W związku z tym, nawet gdyby należało zastanowić się nad zgodnością obowiązku powrotu pojazdów co osiem tygodni z celem polegającym na zapewnieniu wysokiego poziomu ochrony i poprawy jakości środowiska, należałoby jednocześnie stwierdzić, że taki obowiązek ma ponadto na celu zrównoważony wzrost gospodarczy w społecznej gospodarce rynkowej. Moim zdaniem programowy wymiar art. 3 ust. 3 TUE wyklucza stosowanie kryteriów legalności przy ocenie, czy sporny obowiązek jest w pełni zgodny z prawem pierwotnym Unii. Realizacja celu środowiskowego powinna być wynikiem polityk i działań Unii i państw członkowskich(283), a art. 3 ust. 3 TUE nie może być stosowany w sposób autonomiczny w stosunku do szczególnych postanowień traktatu, które konkretyzują zawarte w nim cele ogólne(284).

567. Jeśli chodzi o art. 11 TFUE, wydaje mi się, że analiza rzecznika generalnego L.A. Geelhoeda, którą obszernie przytaczały strony, pozostaje całkowicie istotna i aktualna, mimo że dotyczyła ona wcześniejszego przepisu równoważnego z omawianym tu art. 11. Otóż rzecznik generalny uznał, że „[c]hociaż postanowienie to zostało sformułowane w sposób imperatywny, to […] nie można uznać, iż ustanawia wzorzec, zgodnie z którym w ustalaniu wspólnotowych polityk ochrona środowiska musi być zawsze interesem nadrzędnym. Wykładnia taka w sposób niemożliwy do zaakceptowania ograniczyłaby uprawnienia dyskrecjonalne instytucji wspólnotowych i prawodawcy wspólnotowego. Można je co najwyżej uznać za ciążące na instytucjach wspólnotowych zobowiązanie właściwego uwzględnienia interesów ekologicznych w dziedzinach polityk mieszczących się poza dziedziną ochrony środowiska naturalnego sensu stricto. Tylko tam, gdzie interesy ekologiczne w sposób oczywisty nie zostały uwzględnione lub zostały całkiem zlekceważone, art. 6 WE może posłużyć jako wzorzec oceny ważności ustawodawstwa wspólnotowego. Ponadto z uwagi na szeroki, horyzontalny charakter przy ocenie, czy dany środek przyczynia się wystarczająco do ochrony środowiska, art. 6 WE nie powinien być rozważany w oderwaniu od innych przepisów wspólnotowych przyjętych w tym celu w odniesieniu do danej działalności. Właściwe ramy oceny stanowią tu wszystkie przepisy przyjęte przez Wspólnotę w tej dziedzinie”(285).

568. O ile strony zgadzają się co do tej wykładni, której Trybunał nie miał okazji potwierdzić(286), o tyle nie zgadzają się co do konsekwencji płynących z niej w kontekście niniejszych skarg.

569. Pragnę przypomnieć o wadze celu ochrony środowiska, widocznej zresztą na podstawie orzecznictwa Trybunału, który przypomina, iż cel ten ma zasadniczy charakter(287) i podkreśla jego przekrojowy i fundamentalny charakter(288). Waga ta w żadnym razie nie jest w tym miejscu kwestionowana.

570. Jednakże kwestia wagi celu różni się od kwestii, na ile można go dochodzić na drodze sądowej. W tym względzie, podobnie jak rzecznik generalny L.A. Geelhoed, muszę stwierdzić, że pomimo z pozoru imperatywnego brzmienia art. 11 TFUE stanowi on postanowienie przekrojowe, które wprawdzie oddziałuje na bardziej szczegółowe przepisy dotyczące innych polityk i działań Unii, jak Trybunał mógł już stwierdzić na przykład w ramach wspólnej polityki rolnej(289), wspólnej polityki rybołówstwa(290) czy też w sektorze energii jądrowej(291), nie precyzuje jednak warunków, form i natężenia tego oddziaływania. Tak więc prawodawca, niezależnie od dziedziny, w której podejmuje działanie, powinien uwzględnić wymogi związane z ochroną środowiska, chociaż art. 11 TFUE nie określa bardziej szczegółowo ciążących na prawodawcy obowiązków(292). Bez konieczności orzekania na tym etapie, czy prawodawca Unii dokonał oceny wpływu na środowisko obowiązku powrotu pojazdów co osiem tygodni i w braku wyjaśnień co do zakresu wymogu zawartego w art. 11 TFUE, podniesione przez Rzeczpospolitą Polską i Republikę Malty zarzuty szczegółowe dotyczące naruszenia art. 11 TFUE ze względu na brak oceny skutków należy już teraz oddalić.

571. Prawdą jest, że – jak zauważyły niektóre ze skarżących – art. 11 TFUE odnosi się do polityk i działań Unii. Jednakże takiego odniesienia nie można interpretować jako systematycznego obowiązku uwzględnienia wymogów związanych z ochroną środowiska przy przyjmowaniu każdego pojedynczego unormowania prawnego, czy wręcz nadania tym wymogom pierwszeństwa. Przede wszystkim polityki i działania, o których mowa w art. 11 TFUE, należy rozumieć jako polityki i działania, o których mowa w części 3 traktatu FUE, mającej je w swoim tytule(293), a art. 11 TFUE nie może służyć za wzorzec, według którego powinno się mierzyć zgodność każdego pojedynczego unormowania prawnego Unii. Poza tym przepis ten ma charakter przekrojowy, ponieważ wymogi w zakresie ochrony środowiska są wielowymiarowe. Ostatecznie to sposób, w jaki Unia włącza do swoich polityk te wymogi, pozwala na ustalenie, czy działa ona zgodnie z postanowieniami art. 11 TFUE i czy jej prawodawca wykonał swe kompetencje z poszanowaniem celu określonego w tym postanowieniu.

572. W tym względzie pozwane instytucje podniosły, że gdyby każdy przepis, który może mieć negatywny wpływ na środowisko, został uznany za sprzeczny z art. 11 TFUE bez uwzględnienia szerszego kontekstu normatywnego tego przepisu, każdemu środkowi zezwalającemu na transport drogowy towarów, ze względu na to, że jest to aktualnie wybitnie zanieczyszczająca działalność, groziłoby zakwestionowanie na tej podstawie.

573. Trzeba przyznać, że jest to nieco prowokacyjny argument. Kryje się w nim jednak w mojej ocenie ziarno prawdy: jak zauważył rzecznik generalny L.A. Geelhoed, autorzy traktatów nie zamierzali poprowadzić prawodawcy Unii w tym kierunku, ryzykując, że z celu ochrony środowiska uczyniony zostanie supra-cel, gdy, jak już przypomniałem, taka hierarchia celów wyznaczonych Unii nie wynika ponadto z traktatów.

574. Jak już wskazywałem(294), w samej naturze działań prawodawczych leży ponadto konieczność rozsądzania, w danej dziedzinie, rozbieżnych interesów i ważenia celów, które mogą być wzajemnie sprzeczne. W orzecznictwie uznaje się złożony charakter tego zadania, pozostawiając szeroki zakres uznania prawodawcy, a to pozwala zrozumieć, dlaczego kontrola sądu Unii ogranicza się do kontroli wystąpienia oczywistego błędu w ocenie, nadużycia władzy i sprawdzenia, czy prawodawca nie przekroczył granic przysługującego mu uznania(295).

575. Tak więc, nawet gdyby obowiązek powrotu pojazdów co osiem tygodni do państwa członkowskiego siedziby miał mieć negatywne skutki dla środowiska(296), samo stwierdzenie tego nie wystarcza, by uznać, że miało miejsce naruszenie art. 11 TFUE, ponieważ prawodawca Unii podjął ponadto różne działania w celu ograniczenia negatywnych skutków transportu drogowego rzeczy. Obowiązek powrotu co osiem tygodni należy zatem rozpatrywać w szerszym kontekście normatywnym, w który się on wpisuje. W momencie przyjęcia rozporządzenia 2020/1055 rozporządzenie 2018/842 zobowiązywało państwa członkowskie do redukcji emisji gazów cieplarnianych do 2030 r. o wartość procentową określoną w tym rozporządzeniu. W omawianym rozporządzeniu przypomniano, że taki cel został zatwierdzony przez Radę Europejską w skali całej gospodarki(297). Ogólnym celem dyrektywy 2004/107/WE(298) jest ochrona i poprawa jakości otaczającego powietrza, w szczególności poprzez określenie wartości docelowych, dla których osiągnięcia państwa członkowskie muszą podjąć niezbędne środki, w taki sposób, by nie pociągało to za sobą niewspółmiernych kosztów(299). W dyrektywie 2008/50/WE(300) określono i ustalono cele dotyczące jakości otaczającego powietrza, którą należy oceniać na podstawie wspólnych metod i kryteriów i o której należy informować społeczeństwo(301). Dyrektywa 2008/98(302) ma celu zorganizowanie zapobiegania i zmniejszania negatywnego wpływu wynikającego z wytwarzania odpadów i gospodarowania nimi, zmniejszenia ogólnych skutków użytkowania zasobów i poprawy efektywności takiego użytkowania(303). Jeśli chodzi w szczególności o sektor transportu, dyrektywa 1999/62/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 17 czerwca 1999 r. w sprawie pobierania opłat za użytkowanie niektórych typów infrastruktury przez pojazdy ciężarowe(304) została zmieniona w 2011 r. dyrektywą 2011/76/UE(305), aby uwzględnić kwestie związane ze wspieraniem zrównoważonego transportu przedstawianego jako kluczowy element wspólnej polityki transportowej, a prawodawca Unii uznał, że należy ograniczyć wpływ sektora transportu na zmianę klimatu(306), przy czym cel ten nie może być realizowany poprzez tworzenie nieproporcjonalnych przeszkód, gdyż należy również chronić prawidłowe funkcjonowanie rynku wewnętrznego(307). Dyrektywa 2011/76 wprowadziła do dyrektywy 1999/62 w odniesieniu do sektora transportu zasadę „zanieczyszczający płaci”(308), zaś prawodawca Unii uznał, że opłaty za przejazd stanowią sprawiedliwy i skuteczny instrument ekonomiczny służący osiągnięciu zrównoważonej polityki transportowej, ponieważ umożliwiają uwzględnienie kosztów związanych z zanieczyszczeniem i zatorami komunikacyjnymi spowodowanymi korzystaniem z pojazdów(309). Ponadto emisje CO2 zostały uregulowane, w odniesieniu do nowych samochodów osobowych i lekkich pojazdów użytkowych, rozporządzeniem (UE) 2019/631(310), a w odniesieniu do nowych ciężarowych pojazdów użytkowych – rozporządzeniem (UE) 2019/1242(311). Prawodawca Unii przyjął również dyrektywę, której celem było zobowiązanie państw członkowskich do uwzględnienia czynnika energetycznego i oddziaływania na środowisko pojazdów silnikowych w postępowaniach o udzielenie zamówienia publicznego(312). Etykietowanie opon uregulowane rozporządzeniem (UE) 2020/740(313) ma na celu ograniczenie zużycia paliwa przez pojazdy, a tym samym emisji gazów cieplarnianych, i przyczynia się do dekarbonizacji sektora transportu(314).

576. W związku z tym w chwili przyjęcia rozporządzenia 2020/1055, a zatem uchwalania obowiązku powrotu pojazdów co osiem tygodni, prawodawca Unii mógł moim zdaniem zasadnie przyjąć, korzystając w pełni z przysługującego mu szerokiego zakresu uznania, że ewentualne negatywne skutki tego obowiązku dla środowiska mogą zostać opanowane poprzez zastosowanie obowiązujących przepisów odnoszących się konkretnie do aspektów środowiskowych omawianej działalności, które powinno towarzyszyć dokonywaniu przez przewoźników transformacji technologicznej na mniej zanieczyszczające formy mobilności.

577. Ponadto z motywu 8 rozporządzenia 2020/1055 wynika, że prawodawca Unii odniósł się do kwestii zmniejszenia ryzyka konieczności powrotu pojazdu do państwa siedziby jedynie w celu spełnienia tego nowego wymogu dotyczącego siedziby.

578. Czy należy czynić prawodawcy Unii dalsze zarzuty z tego, że w rozporządzeniu 2020/1055 nie okazał wyraźniej swojej troski o środowisko? Ja tak nie uważam. Artykuł 11 TFUE nie narzuca formy, jaką powinna przybrać integracja wymogów ochrony środowiska, a w każdym razie integracja ta powinna odbywać się na poziomie realizacji polityk Unii, a zaproponowałem już, by rozumieć to szeroko. Pragnę ponadto przypomnieć, że podstawę prawną rozporządzenia 2020/1055 stanowi art. 91 ust. 1 TFUE oraz że cel ustanowienia w tym rozporządzeniu obowiązku powrotu nie jest wyraźnie bezpośrednio związany z obawami wyrażonymi w art. 11 TFUE, ponieważ taki obowiązek stanowi wyjaśnienie przepisów rozporządzenia nr 1071/2009 dotyczących istnienia rzeczywistej i stałej siedziby(315), przy czym zamierzonym skutkiem jest tu wzmocnienie więzi między przewoźnikiem a państwem członkowskim jego siedziby w celu zapewnienia „faktycznego przebywania w sposób ciągły”(316) w kontekście, w którym osłabienie tego związku zagraża w ocenie prawodawcy uczciwej konkurencji i równym warunkom na rynku wewnętrznym(317). Należy uznać, że postanowienia traktatu przyznające Unii kompetencje w dziedzinie środowiska pozostawiają ponadto w nienaruszonym stanie zakres kompetencji, które Unia posiada na mocy innych postanowień(318).

579. W związku z tym ze względu na konieczność wyważenia niektórych celów i zasad, o których mowa w art. 3 TUE i art. 11 TFUE, a także ze względu na złożoność stosowania kryteriów(319), ustanawiając obowiązek powrotu pojazdów co osiem tygodni, Rada i Parlament nie popełniły oczywistego błędu w ocenie w świetle dwóch wyżej wymienionych postanowień.

580. Wniosku tego nie podważa powołanie się przez skarżące na analizę Ricardo z 2021 r., której przedmiotem była ocena wpływu obowiązku powrotu pojazdów co osiem tygodni, ponieważ, chociaż nawet analiza ta wskazała znaczny wzrost, w szczególności, emisji CO2, nie zmienia to faktu, że ważność aktu Unii powinna być oceniana na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w chwili wydania tego aktu(320) i nie może w szczególności zależeć od ocen a posteriori dotyczących stopnia jego skuteczności(321). Tak czy inaczej, jak już wskazałem, taki wzrost powinno się w każdym przypadku rozpatrywać w stosunku do całości przepisów dotyczących danej dziedziny, zanim można by stwierdzić oczywisty brak uwzględnienia przez prawodawcę Unii wymogów związanych z ochroną środowiska.

581. Również dlatego, że podstawą prawną rozporządzenia 2020/1055 jest art. 91 ust. 1 TFUE, nie można przyjąć, że argumenty oparte na naruszeniu art. 191 i 192 TFUE są istotne dla postępowania w niniejszych sprawach. Rozporządzenie to nie jest środkiem przyjętym w ramach polityki Unii w dziedzinie środowiska i nie podnoszono, że pozwane instytucje pomyliły się co do podstawy prawnej. Ponieważ rozporządzenie 2020/1055 nie jest działaniem podjętym przez Unię na podstawie art. 191 TFUE(322), powołanie się na zarzucane naruszenie art. 192 ust. 2 lit. c) TFUE jest pozbawione znaczenia(323). Środek nie może należeć do dziedziny środowiska tylko dlatego, że powinien uwzględniać wymogi środowiskowe(324).

582. Gdyby nawet Trybunał chciał wypowiedzieć się w kwestii podnoszonego przez Węgry naruszenia zasady ostrożności(325), z orzecznictwa Trybunału wynika, że o ile art. 191 ust. 2 TFUE stanowi, iż polityka ochrony środowiska opiera się w szczególności na tej zasadzie, o tyle zasada ta ma również niewątpliwie zastosowanie w ramach innych polityk Unii, w szczególności polityki ochrony zdrowia publicznego oraz gdy instytucje Unii przyjmują w ramach wspólnej polityki rolnej lub polityki rynku wewnętrznego środki ochrony zdrowia ludzkiego(326). Z zasady tej wynika, że, jeżeli zachodzi niepewność co do istnienia lub zakresu zagrożenia dla zdrowia ludzi, można podjąć działania ochronne, bez oczekiwania, aż rzeczywisty charakter i waga tych zagrożeń zostaną w pełni wykazane. Jeżeli istnienie lub zakres domniemanego ryzyka okazują się niemożliwe do ustalenia z całkowitą pewnością, z racji nieostatecznego charakteru wyników przeprowadzonych badań, lecz w przypadku wystąpienia tego ryzyka powstanie rzeczywistej szkody dla zdrowia publicznego jest prawdopodobne, zasada ostrożności uzasadnia przyjęcie środków ograniczających(327). Nawet jeśli chodzi o warunki, w jakich należy stosować zasadę ostrożności, Trybunał uznał, że z racji konieczności pogodzenia szeregu celów i zasad, jak również z racji złożonego charakteru stosowania w praktyce istotnych kryteriów, niezbędne jest ograniczenie zakresu kontroli sądowej do kwestii, czy prawodawca Unii popełnił oczywisty błąd w ocenie(328). Jest tak tym bardziej w sytuacji, gdy prawodawca jest zmuszony do oszacowania przyszłych skutków przyjmowanego uregulowania, a skutków tych nie można dokładnie przewidzieć(329).

583. Przyznam, że twierdzenie o naruszeniu zasady ostrożności ze względu na wprowadzenie obowiązku powrotu pojazdów co osiem tygodni wydaje mi się niezrozumiałe, ponieważ oznaczałoby to uznanie, że jedynie część podnoszonych dodatkowych emisji wynikających z wdrożenia tego obowiązku stanowiłaby rzeczywiste ryzyko dla zdrowia ludzi, wymagające przyjęcia środków ograniczających. W każdym razie, o ile prawodawca jest zobowiązany do uwzględnienia zasady ostrożności przy przyjmowaniu w ramach rynku wewnętrznego przepisów mających na celu ochronę zdrowia ludzkiego(330), o tyle stosunek między dodatkowymi emisjami wynikającymi ewentualnie z obowiązku powrotu a stwierdzonym ryzykiem dla zdrowia płynącym z ogólnego zanieczyszczenia wydaje mi się zbyt wątły, aby można go było poddać krytyce. Przede wszystkim art. 1 pkt 3 lit. a) rozporządzenia 2020/1055 nie jest środkiem mającym na celu ochronę zdrowia ludzkiego w rozumieniu orzecznictwa Trybunału. Z tych wszystkich powodów argumentu dotyczącego naruszenia zasady ostrożności nie należy zatem uwzględnić.

ii)    W przedmiocie zarzucanego naruszenia międzynarodowych zobowiązań Unii i państw członkowskich w dziedzinie ochrony środowiska

584. Zarówno Republika Bułgarii, jak i Republika Cypryjska przedstawiły argumentację, zgodnie z którą obowiązek powrotu pojazdów co osiem tygodni jest sprzeczny z porozumieniem paryskim, a w każdym razie Rada i Parlament nie uwzględniły celów tego porozumienia, wprowadzając wspomniany obowiązek, co stanowi naruszenie polityki Unii w obszarze środowiska.

585. W odniesieniu do zarzutu szczegółowego podnoszącego, że prawodawca Unii nie uwzględnił celów określonych w porozumieniu paryskim(331), pragnę zauważyć, zgadzając się z Parlamentem, że – jak wskazuje motyw 7 decyzji Rady (UE) 2016/1841 z dnia 5 października 2016 r. w sprawie zawarcia w imieniu Unii Europejskiej porozumienia paryskiego przyjętego na mocy Ramowej konwencji Narodów Zjednoczonych w sprawie zmian klimatu(332) – wiążący cel, jakim jest redukcja emisji gazów cieplarnianych w Unii o co najmniej 40 % do 2030 r. w porównaniu z poziomami z 1990 r., został określony w konkluzjach Rady Europejskiej z dni 23–24 października 2014 r. dla całej gospodarki. Cel określony w art. 2 porozumienia paryskiego, polegający na ograniczeniu wzrostu średniej temperatury globalnej do poziomu znacznie niższego niż 2 °C powyżej poziomu przedindustrialnego oraz podejmowaniu dalszych wysiłków mających na celu ograniczenie wzrostu temperatury do 1,5 °C powyżej poziomu przedindustrialnego(333), należy zatem oceniać w świetle całości działań podjętych w tym celu przez Unię. W związku z tym nie można twierdzić, że samo wprowadzenie obowiązku powrotu pojazdów co osiem tygodni ze względu na ewentualne dodatkowe emisje, jakie powoduje, jest samo w sobie sprzeczne z tym celem, a zatem z polityką Unii w obszarze środowiska.

586. Co się tyczy zarzutu szczegółowego dotyczącego naruszenia przez prawodawcę Unii porozumienia paryskiego, z art. 216 ust. 2 TFUE wynika, że jeżeli umowy międzynarodowe są zawarte przez Unię, takie umowy są wiążące dla instytucji Unii i w konsekwencji mają one pierwszeństwo przed aktami Unii(334). Ważność aktu Unii może zatem zostać naruszona przez niezgodność tego aktu z takimi normami prawa międzynarodowego, z zastrzeżeniem spełnienia określonych warunków. Przede wszystkim Unia musi być związana tymi przepisami, co w odniesieniu do porozumienia paryskiego nie budzi wątpliwości(335). Poza tym na postanowienia umowy międzynarodowej, której stroną jest Unia, można się powołać na poparcie skargi o stwierdzenie nieważności aktu prawa wtórnego Unii jedynie pod warunkiem, po pierwsze, że nie sprzeciwiają się temu charakter ani struktura tej umowy, a po drugie, że treść tych postanowień jest bezwarunkowa i dostatecznie jasna(336), co zostanie spełnione, jeżeli przytoczone postanowienie zawiera jasny i precyzyjny obowiązek, który nie jest uzależniony – w zakresie jego wypełnienia lub skutków – od wydania kolejnego aktu(337).

587. O ile porozumienie paryskie zastępuje niewątpliwie podejście przyjęte w ramach protokołu z Kioto(338), o tyle nie zmienia ono zasadniczo jego logiki. Porozumienie paryskie dąży do „intensyfikacji globalnej odpowiedzi na zagrożenie związane ze zmianami klimatu, w kontekście zrównoważonego rozwoju i wysiłków na rzecz likwidacji ubóstwa”(339). Określa ono wyrażony liczbowo cel(340) na szczeblu globalnym, lecz przewiduje też zwiększenie zdolności do adaptacji do negatywnych skutków zmian klimatu oraz wspieranie odporności na zmiany klimatu, co wydaje mi się pojęciem, którego charakter prawny nie jest oczywisty. Przewiduje również zapewnienie spójności przepływów finansowych ze ścieżką prowadzącą do niskiego poziomu emisji gazów cieplarnianych i rozwoju, ponownie odpornego na zmiany klimatu(341). Ma ono być wdrażane w sposób odzwierciedlający zasadę sprawiedliwości i zgodnie ze wspólnymi, chociaż zróżnicowanymi, zasadami odpowiedzialności i możliwościami, w świetle różnych uwarunkowań krajowych(342). Porozumienie zobowiązuje państwa będące jego stronami do podjęcia i zakomunikowania ambitnych działań(343). Powinny one dążyć to tego, by osiągnąć możliwie jak najszybciej najwyższy globalny poziom emisji gazów cieplarnianych, a następnie dokonać szybkiej redukcji, tak aby osiągnąć równowagę między antropogenicznymi emisjami gazów cieplarnianych pochodzącymi ze źródeł i usuwaniem przez pochłaniacze w drugiej połowie obecnego wieku, biorąc pod uwagę sytuację krajów rozwijających się(344). W tym celu każde państwo będące stroną powinno sporządzać, przekazywać i aktualizować wkłady ustalone na poziomie krajowym(345).

588. Bez potrzeby wypowiadania się co do celów dalszego badania niniejszego zarzutu szczegółowego w przedmiocie bezwarunkowego i wystarczająco precyzyjnego charakteru dwóch postanowień porozumienia paryskiego, na które konkretnie powołały się Republika Bułgarii i Republika Cypryjska, sądzę, że z elementów, na które właśnie zwróciłem uwagę, widać już, że – w świetle tego, co orzekł Trybunał w odniesieniu do protokołu z Kioto – charakter i struktura porozumienia paryskiego również stoją na przeszkodzie włączeniu go do systemu aktów prawnych prawa Unii(346). Nie można zatem powoływać się na porozumienie paryskie w celu zakwestionowania zgodności z prawem obowiązku powrotu pojazdów co osiem tygodni.

589. Wynika z tego, że powołanie się na art. 3 ust. 5 TUE, art. 208 ust. 2 i art. 216 ust. 2 TFUE jest pozbawione znaczenia.

590. W związku z tym zarzuty szczegółowe dotyczące naruszenia porozumienia paryskiego i nieuwzględnienia określonych w tym porozumieniu dla Unii celów należy oddalić.

iii) W przedmiocie zarzucanego naruszenia unijnej polityki ochrony środowiska ze względu na niezgodność obowiązku powrotu pojazdów co osiem tygodni z wtórnym prawem ochrony środowiska, konkluzjami Rady Europejskiej i Europejskim Zielonym Ładem

591. Skarżące podniosły również możliwą niezgodność obowiązku powrotu pojazdów co osiem tygodni z celami klimatycznymi i środowiskowymi określonymi w prawie wtórnym, w szczególności w szeregu rozporządzeń i dyrektyw, takim jak rozporządzenia 2018/842 i 2021/1119 oraz dyrektywy 2004/107, 2008/50 i 2008/98, i wskazały, że taka sprzeczność stanowi naruszenie polityki Unii w dziedzinie środowiska, ponieważ podnoszone dodatkowe emisje spowodowane tym obowiązkiem zagrażają realizacji celów środowiskowych wyznaczonych przez Unię, indywidualnie lub zbiorowo, państwom członkowskim.

592. Jak to podniosły w szczególności Rada i Parlament w swoich pismach, ograniczę się do stwierdzenia, jak już wcześniej uczyniłem, że zgodność z prawem materialnym aktu prawa wtórnego nie może być badana w świetle innego aktu Unii o tej samej randze normatywnej(347), chyba że został on przyjęty na podstawie tego ostatniego aktu lub gdy w jednym z tych dwóch aktów wyraźnie przewidziano, że jeden z nich ma pierwszeństwo przed drugim(348). Jednak w przypadku rozporządzenia 2020/1055 tak nie jest.  Ponadto ewentualny rozdźwięk powstały po stronie państw członkowskich między celami wyznaczonymi im w różnych mających do nich zastosowanie uregulowaniach Unii mógłby jedynie prowadzić do stwierdzenia uchybienia przez państwo członkowskie jego zobowiązaniom wynikającym z któregoś ze wspomnianych uregulowań, przy czym żadne z tych uregulowań nie może zostać uznane za sprzeczne z drugim o takiej samej randze(349).

593. W odniesieniu do zarzutu szczegółowego dotyczącego naruszenia konkluzji Rady Europejskiej skarżący twierdzą, że obowiązek powrotu pojazdów co osiem tygodni jest sprzeczny z celami określonymi przez Radę Europejską w jej konkluzjach z dnia 12 grudnia 2019 r. Ponieważ jednak art. 15 ust. 1 TUE stanowi, że Rada Europejska nie pełni funkcji prawodawczej, a takie konkluzje mają wymiar wyłącznie polityczny, gdyby zarzucana sprzeczność się potwierdziła, nie można by wyciągnąć z tego żadnego wniosku użytecznego dla rozstrzygnięcia rozpatrywanych w niniejszym postępowaniu skarg o stwierdzenie nieważności(350). To samo odnosi się do oświadczenia komisarz A. Vălean, przywołanego przez skarżące, która ponadto ograniczyła się do wyrażenia wątpliwości co do zgodności niektórych elementów pakietu mobilności z celem wyznaczonym przez Radę Europejską i założeniami Europejskiego Zielonego Ładu(351).

594. Takie stwierdzenie nasuwa się również w odniesieniu do argumentu, zgodnie z którym obowiązek powrotu pojazdów co osiem tygodni narusza politykę Unii w obszarze środowiska przez to, że utrudnia realizację celów określonych w Europejskim Zielonym Ładzie, ponieważ ten wynika z komunikatu Komisji, który nie wiąże prawodawcy Unii, a zatem nie zalicza się do parametrów obowiązujących Parlament i Radę przy uchwalaniu obowiązku powrotu pojazdów co osiem tygodni.

iv)    Wnioski z analizy

595. W świetle całości powyższych rozważań wszystkie zarzuty dotyczące naruszenia polityki Unii w obszarze środowiska i zmiany klimatu należy oddalić jako bezzasadne.

c)      W przedmiocie zarzutów dotyczących naruszenia zasad równego traktowania i niedyskryminacji

1)      Argumenty stron

596. Republika Litewska uważa, że obowiązek powrotu pojazdów co osiem tygodni jest niezgodny z art. 26 TFUE i ogólną zasadą niedyskryminacji. Jej zdaniem obowiązek powrotu pojazdów co osiem tygodni stanowi środek protekcjonistyczny, który powoduje rozdrobnienie rynku, ogranicza konkurencję i wprowadza system dyskryminujący przewoźników z państw członkowskich położonych na obrzeżach geograficznych Unii. Sektor międzynarodowego transportu drogowego jest dyskryminowany w porównaniu z innymi sektorami transportu.

597. Szczególne znaczenie sektora transportu dla funkcjonowania rynku wewnętrznego zostało podkreślone przez Komisję, a zasada niedyskryminacji została wprowadzona w życie w dziedzinie prawa przedsiębiorczości przez art. 49 TFUE, mający zastosowanie również do osób prawnych. Zamiast wyważonych regulacji i kompromisu, który prowadziłby do prawidłowego funkcjonowania rynku wewnętrznego, obowiązek powrotu pojazdów co osiem tygodni stanowi środek ograniczający, nieproporcjonalny i protekcjonistyczny, który powoduje pośrednią dyskryminację przewoźników z peryferyjnych państw członkowskich.

598. Rada i Parlament, po pierwsze, nie uwzględniły specyfiki geograficznej Unii i jej rynku transportowego, ponieważ obowiązek powrotu ograniczył konkurencyjność przewoźników z peryferii Unii i ich prawo do swobodnego świadczenia usług, przyznając nieuzasadnioną i niesłuszną korzyść przewoźnikom mającym siedzibę w centrum Unii. Większość transportu odbywa się w państwach członkowskich leżących na zachodzie i w centrum Unii, a większość popytu na transport drogowy dotyczy siedmiu państw członkowskich(352). W związku z tym obowiązek powrotu w mniejszym stopniu dotyka przewoźników z tych państw członkowskich, a przewoźnicy z peryferyjnych państw członkowskich znajdują się w mniej korzystnej sytuacji, bo muszą pokonywać znacznie dłuższe odległości i większe przeszkody naturalne, w szczególności w przypadku wyspiarskich państw członkowskich. Obowiązek powrotu nakłada na tych przewoźników nieproporcjonalne obciążenie, które może oznaczać –jeśli wziąć pod uwagę odległość, okresy odpoczynku, zmienne warunki – wycofanie pojazdów z ruchu przez znacznej długości okres wynoszący od 8 do 14 dni. Wycofanie to jest niezgodne z podstawowym celem polegającym na stworzeniu skutecznego i konkurencyjnego rynku wewnętrznego. Chociaż obowiązek powrotu pojazdów co osiem tygodni ma zastosowanie do wszystkich przewoźników, ma on na nich różny wpływ w zależności od miejsca ich siedziby. Artykuł 1 pkt 3 rozporządzenia 2020/1055 miałby nakładać zatem takie same wymogi na podmioty znajdujące się w różnych sytuacjach i z tego powodu miałby być dyskryminujący. Transport drogowy jest również dyskryminowany, ponieważ przy innych rodzajach transportu nie występuje podobny obowiązek zapewnienia powrotu środków transportu.

599. Po drugie, Republika Litewska podnosi argument, że podnoszony cel walki z firmami „skrzynkami pocztowymi” nie uzasadnia wybranego środka, a prawdziwą konsekwencją obowiązku powrotu jest dyskryminacja przewoźników mających siedzibę w peryferyjnych państwach członkowskich. Powszechnie znany jest wrogi stosunek zachodnich i centralnych państw członkowskich Unii wobec przewoźników z peryferyjnych państw członkowskich. Ponadto sektor transportu charakteryzuje się niską marżą zysku, a obowiązek powrotu skutkuje ograniczeniem terytorium geograficznego, na którym przedsiębiorstwa transportowe z peryferyjnych państw członkowskich mogą prowadzić działalność, a co za tym idzie, sztuczną reorganizacją rynku drogowego transportu rzeczy i jego rozdrobnieniem poprzez zniechęcenie przewoźników z peryferii do prowadzenia działalności w innych państwach członkowskich.

600. Po trzecie, Republika Litewska utrzymuje, że obowiązek powrotu będzie miał szczególnie poważne negatywne konsekwencje dla MŚP, z których składa się w większości ten sektor, ponieważ przedsiębiorcy zatrudniający tylko kilku pracowników nie będą mogli odpowiednio funkcjonować i oferować ciągłości usług, natomiast nie wpłynie ogólnie na duże przedsiębiorstwa transportowe, które stanowią zaledwie 1 % wszystkich przedsiębiorców mających siedzibę i prowadzących działalność w Unii. Zmniejszy się również konkurencyjność przedsiębiorców mających siedzibę w państwach członkowskich Unii w porównaniu z przewoźnikami z państw trzecich.

601. Po czwarte, Republika Litewska podnosi, że obowiązek powrotu pojazdów co osiem tygodni skutkuje de facto zamknięciem rynku, co jest sprzeczne z traktatem dotyczącym przystąpienia Republiki Litewskiej do Unii, który przewidywał, że wszelkie ograniczenia w świadczeniu usług przez przewoźników litewskich w dziedzinie przewozu towarów powinny zostać zniesione w terminie 5 lat od dnia przystąpienia Republiki Litewskiej do Unii. Takie zamknięcie rynku jest także niezgodne z planem utworzenia jednolitego europejskiego obszaru transportu(353).

602. Na etapie repliki Republika Litewska dodaje, że faktyczna dyskryminacja ustanowiona w art. 1 pkt 3 rozporządzenia 2020/1055 jest niezgodna nie tylko z art. 18 TFUE, lecz również z zasadą równości państw członkowskich ustanowioną w art. 4 ust. 2 TUE.

603. Republika Bułgarii ze swej strony podnosi naruszenie art. 18 TFUE, art. 20 i 21 Karty, art. 4 ust. 2 TUE i ewentualnie, gdyby Trybunał uznał to za istotne, art. 95 ust. 1 TFUE lub swobody świadczenia usług. Obciążenie, które nakłada obowiązek powrotu pojazdów co osiem tygodni, zależy od położenia geograficznego państwa członkowskiego siedziby, przy czym powrót wiąże się ze znacznie większą odległością i dłuższym czasem oraz większymi wydatkami dla przewoźników mających siedzibę w peryferyjnym lub wyspiarskim państwie członkowskim, ponieważ większość przewozów międzynarodowych odbywa się w centralnych państwach członkowskich, a nie w peryferyjnych państwach członkowskich. Położenie geograficzne nie ma znaczenia dla celu polegającego na zapewnieniu prawdziwego związku między przewoźnikami a państwem członkowskim siedziby lub prawidłowej konserwacji pojazdów, lecz gdyby należało położenie geograficzne uznać za istotne, wówczas sytuacja centralnych państw członkowskich oraz sytuacja państw członkowskich peryferyjnych i wyspiarskich okazałyby się z gruntu odmienne i nie mogłyby być traktowane w identyczny sposób.

604. Na etapie repliki Republika Bułgarii wyjaśniła, że nawet ukryte formy dyskryminacji są problematyczne. Bezsporne jest, że popyt na usługi transportowe umiejscowiony jest zasadniczo w centrum Unii. Sztuczny wymóg powrotu pojazdów stanowi ukrytą formę dyskryminacji ze względu na przynależność państwową i nie ma związku z kwestią, czy przewoźnicy mają rzeczywistą i stałą siedzibę w państwie członkowskim siedziby, lecz wprowadza rozróżnienie w zależności od państwa siedziby między przewoźnikami chcącymi świadczyć usługi transportowe na jednolitym rynku. Różnica w obciążeniu ekonomicznym wynika bezpośrednio z różnicy dotyczącej państwa członkowskiego siedziby i stanowi podręcznikowy przypadek nierównego traktowania.

605. Rumunia twierdzi, że obowiązek powrotu narusza zasadę niedyskryminacji ze względu na przynależność państwową, ustanowioną w art. 18 TFUE. Utrzymuje ona, że obowiązek powrotu, choć pozornie niedyskryminujący, de facto ma odmienny wpływ w zależności od danych państw członkowskich i wpływa w znaczący sposób, nierówny i niewspółmierny, na działalność gospodarczą przewoźników mających siedzibę w państwach członkowskich położonych na peryferiach Unii oraz przyczynia się do pogłębienia różnic gospodarczych między państwami członkowskimi. Rumunia podaje dane dotyczące omawianego sektora, ilustrujące większy udział pojazdów zarejestrowanych w UE‑13 dla przewozów międzynarodowych. Obowiązek powrotu pojazdów co osiem tygodni sprawia, że wykonywanie międzynarodowych przewozów rzeczy do Europy Zachodniej przez spółki z siedzibą na peryferiach Unii, takich jak Rumunia, staje się trudniejszy i kosztowniejszy. Ze swej strony przewoźnicy z UE-15 mają korzystniejsze warunki wykonywania przewozów międzynarodowych, mimo że głównie wykonują przewozy krajowe. Wpływ na działalność tych przewoźników nie jest więc taki sam, jak na działalność przewoźników z UE-15. Obowiązek powrotu stanowi uregulowanie sprzeczne z celami konwergencji Unii, protekcjonistyczne, ograniczające i tworzące bariery przy wchodzeniu na rynki zewnętrzne przez przewoźników niemających stałej siedziby w danym państwie członkowskim, pochodzących głównie z państw położonych na peryferiach Unii. Skutki obowiązku powrotu należy rozpatrywać łącznie ze skutkami innych przepisów pakietu mobilności, co tym bardziej uwidacznia dyskryminacyjny charakter tej regulacji. Rumunia zastanawia się również nad tym, czy pakiet mobilności spełnia wymogi art. 91 ust. 2 i art. 94 TFUE.

606. Republika Cypryjska przedstawia argumentację identyczną z argumentacją przedstawioną przez Republikę Bułgarii. Dodaje ona, że dla cypryjskiego przedsiębiorstwa transportowego średni czas podróży w obie strony z Cypru do centralnej Europy wynosi co najmniej 8 dni, nie licząc ewentualnych opóźnień związanych w szczególności ze zmiennymi warunkami pogodowymi, i że propozycja, by przewoźnicy cypryjscy nie uczestniczyli w transporcie międzynarodowym lub ustanowili siedziby poza Cyprem, sama w sobie dowodzi dyskryminacyjnego charakteru obowiązku powrotu.

607. Węgry twierdzą, że obowiązek powrotu jest sprzeczny z art. 18 i 49 TFUE. Państwo to przypomina wspomniane już różnice geograficzne charakteryzujące rynek transportu drogowego rzeczy i rozróżnienie między państwami członkowskimi UE-13 a państwami członkowskimi UE-15, oraz utrzymuje, że obowiązek powrotu stawia przedsiębiorców mających siedzibę w peryferyjnych państwach członkowskich w niekorzystnej sytuacji ze względu na dłuższy czas przejazdu i wynikający z niego wzrost kosztów. Na państwa członkowskie UE-13, w których międzynarodowy transport drogowy rzeczy ma wyższy udział w rynku pracy od średniej unijnej, automatycznie wpływa to bardziej niekorzystnie niż na bardziej centralnie położone państwa członkowskie. Węgry uważają, że około dwóch trzecich przejazdów drogowych przekraczających 1000 km jest obsługiwanych przez państwa peryferyjne i odbywa się zazwyczaj w kierunku najbardziej uprzemysłowionych centralnych i zachodnich regionów Unii. Wzrost kosztów związany z obowiązkiem powrotu ma znacznie większy wpływ na te państwa niż na inne państwa członkowskie Unii. Wspomniany obowiązek stanowi zatem pośrednią dyskryminację tych państw członkowskich, ponieważ stawia je w znacznie bardziej niekorzystnej sytuacji. Węgry kwestionują na etapie repliki znaczenie wyroku Fedesa(354), na który powołały się Rada i Parlament w swoich odpowiedziach na skargi, a który dotyczył różnicy między przepisami państw członkowskich, a nie dotyczył obiektywnego kryterium, jakim jest oddalenie niektórych państw członkowskich od regionów centralnych. Przez to, że obowiązek powrotu pojazdów co osiem tygodni tworzy nierówne warunki dostępu do rynku transportu drogowego towarów, nie udaje się za jego pomocą osiągnąć zamierzonego celu rozporządzenia 2020/1055, jakim ma być zapewnienie uczciwej konkurencji. Na marginesie Węgry przypominają również ciążące na prawodawcy obowiązki uwzględnienia ryzyka poważnego wpływu na jakość życia i poziom zatrudnienia w pewnych regionach, zgodnie z art. 91 ust. 1 TFUE, oraz sytuacji gospodarczej przewoźników, przy przyjmowaniu wszelkich środków w dziedzinie stawek i warunków transportu zgodnie z art. 94 TFUE.

608. Rada, Parlament oraz interwenienci popierający ich żądania wnoszą o oddalenie wszystkich tych zarzutów.

2)      Analiza

609. Osnowę poniższej analizy stanowić będą zasady przypomniane w pkt 76 i nast. niniejszej opinii oraz granice kontroli sądowej uznane przez Trybunał i przypomniane w pkt 80 niniejszej opinii.

610. Jeśli chodzi o zarzuty szczegółowe dotyczące naruszenia art. 26 i 49 TFUE, a szerzej przeszkody w prawidłowym funkcjonowaniu rynku wewnętrznego, o których mówiły Republika Litewska, Republika Bułgarii, Republika Cypryjska i Węgry, odsyłam do części mojej analizy poświęconej zarzutom dotyczącym naruszenia swobód gospodarczych(355).

611. Co się tyczy zarzutów szczegółowych podniesionych przez Węgry w ramach zarzutu dotyczącego naruszenia zasady niedyskryminacji i opartych na naruszeniu art. 91 ust. 2 i art. 94 TFUE, nie stanowią one zarzutu odrębnego od zarzutu dotyczącego naruszenia zasady niedyskryminacji. Na zakończenie analizy dotyczącej tej zasady Węgry żądają jednak w pkt 106 skargi stwierdzenia nieważności obowiązku powrotu pojazdów co osiem tygodni ze względu na naruszenie „wspomnianych postanowień traktatu FUE”, które obejmują art. 91 ust. 1 i art. 94 TFUE. Chociaż argumenty te podniesiono w sposób skrótowy(356), zostaną one przeanalizowane w stosownym przypadku w części poświęconej tym dwóm postanowieniom. To samo dotyczy powołania się przez Rumunię na te dwa artykuły w ramach zarzutu dotyczącego naruszenia zasady niedyskryminacji(357).

612. Jeśli chodzi o zarzut szczegółowy dotyczący naruszenia art. 95 ust. 1 TFUE podniesiony przez Republikę Bułgarii i Republikę Cypryjską, pragnę zauważyć, zgadzając się w tym punkcie z Radą, że nie można go uwzględnić, ponieważ artykuł ten zakazuje dyskryminacji polegającej na stosowaniu przez przewoźników względem tych samych towarów na tych samych połączeniach przewozowych różnych stawek i warunków transportu ze względu na kraj pochodzenia lub przeznaczenia produktów przewożonych, a ani Republika Bułgarii, ani Republika Cypryjska nie wykazały, że taki jest skutek wdrożenia obowiązku powrotu pojazdów co osiem tygodni, a w każdym wypadku, art. 95 ust. 1 TFUE pozostaje bez uszczerbku dla zastrzeżonej dla Parlamentu i Rady w ust. 2 tego artykułu możliwości przyjęcia środków stanowiących odstępstwo od tego zakazu szczególnej dyskryminacji, na podstawie art. 91 ust. 1 TFUE, który – jak pragnę przypomnieć – stanowi właśnie podstawę prawną rozporządzenia 2020/1055.

613. W pozostałym zakresie skarżące podnoszą, że obowiązek powrotu pojazdów co osiem tygodni stanowi dyskryminację między państwami członkowskimi (Rumunia i Węgry), dyskryminację pomiędzy wyspiarskimi państwami członkowskimi a kontynentalnymi państwami członkowskimi (Republika Cypryjska), dyskryminację między dużymi i małymi państwami członkowskimi (Republika Litewska), pośrednią dyskryminację przewoźników z peryferyjnych państw członkowskich (Republika Litewska, Rumunia), dyskryminację między rodzajami transportu (Republika Litewska), dyskryminację między MŚP a innymi formami, w jakich ukonstytuowani są przewoźnicy (Republika Litewska), dyskryminację ze względu na przynależność państwową (Republika Bułgarii, Rumunia, Republika Cypryjska, Węgry).

614. Obowiązek powrotu pojazdów co osiem tygodni, sformułowany w art. 1 pkt 3 rozporządzenia 2020/1055, doprecyzowuje warunek, konieczny, ale niewystarczający, wykonywania zawodu przewoźnika drogowego, polegający na tym, aby posiadał on „rzeczywistą i stałą siedzibę w jednym z państw członkowskich”, wynikający z art. 3 ust. 1 lit. a) rozporządzenia nr 1071/2009. Zatem wszyscy przedsiębiorcy – będący małymi, średnimi czy dużymi przedsiębiorstwami – niezależnie od państwa członkowskiego swojej siedziby, wykonujący ten zawód, muszą posiadać rzeczywistą i stałą siedzibę w jednym z państw członkowskich, co oznacza w szczególności, zgodnie z tym, co zdecydował prawodawca Unii, że ich pojazdy wracają co osiem tygodni do tego państwa członkowskiego. Obowiązek powrotu pojazdów co osiem tygodni ma zatem na celu zapewnienie rzeczywistej i stabilnej obecności w państwie członkowskim siedziby przedsiębiorstw transportowych objętych zakresem stosowania rozporządzenia nr 1071/2009, które są w tym względzie traktowane identycznie. Pragnę dodać, że w rozporządzeniu tym przyjęto szczególnie szeroką definicję pojęcia „przedsiębiorcy”(358), która może obejmować wszystkie formy, w jakich przewoźnik może zostać ukonstytuowany. Artykuł 1 pkt 3 rozporządzenia 2020/1055 nakłada zatem na tych przewoźników obowiązek powrotu w sposób ogólny i bez rozróżnienia.

615. Pozostaje jeszcze zbadanie kwestii, czy obowiązek powrotu pojazdów co osiem tygodni nie skutkuje jednakowym traktowaniem sytuacji odmiennych, co wymaga zastanowienia się nad tym, czy różne wskazywane w okolicznościach wspomnianych w pkt 79 niniejszej opinii sytuacje mają porównywalny charakter. Szczególną uwagę należy zatem zwrócić na przedmiot i cel spornego obowiązku oraz na zasady i cele polityki transportowej.

616. Jak przypomniały Parlament i Rada w swoich pismach, cel obowiązku powrotu pojazdów co osiem tygodni wynika z motywów 6 i 8 rozporządzenia 2020/1055. W oparciu o „zdobyte doświadczenia”, na które również zwracano uwagę w ocenie skutków, doprecyzowanie i zaostrzenie przepisów regulujących istnienie rzeczywistej i stałej siedziby było w ocenie ustawodawcy Unii niezbędne, by zagwarantować faktyczne przebywanie przewoźników w państwie członkowskim ich siedziby, co powinno przyczynić się do zwalczania zjawiska wykorzystywania tzw. firm „skrzynek pocztowych”, zagwarantowania uczciwej konkurencji i równych warunków na rynku wewnętrznym. W motywie 8 rozporządzenia 2020/1055 dodano, że istnienie rzeczywistego związku z państwem członkowskim siedziby przyczynia się do zmniejszenia ryzyka występowania systematycznego kabotażu oraz zatrudniania kierowców nomadycznych z przedsiębiorstwa, do którego pojazdy nie wracają. Obowiązek powrotu powinien również w ocenie prawodawcy przyczynić się do prawidłowego utrzymania pojazdów i ułatwić przeprowadzanie kontroli(359).

617. Choć jest prawdopodobne, że przestrzeganie obowiązku powrotu pojazdów co osiem tygodni będzie wiązało się z kosztami, czynnikiem decydującym o wymiarze tych kosztów jest nie tyle przebyta odległość geograficzna, ile uprzednie przestrzeganie rzeczywistego charakteru siedziby. Przedsiębiorca, który nigdy nie wymaga powrotu pojazdów, będzie bowiem ponosił większe obciążenia wynikające z obowiązku powrotu niż przedsiębiorca, który już teraz regularnie sprowadzał swoje pojazdy z powrotem.

618. Nawet jeśli powrót jest bardziej kosztowny, gdy odległość do pokonania podczas powrotu jest dłuższa, należy stwierdzić, że uregulowania Unii nie nakładają na przewoźników obowiązku prowadzenia działalności na rynku oddalonym od ich miejsca siedziby ani nie uniemożliwiają im przeniesienia siedziby bliżej rynku, na którym zamierzają prowadzić działalność. Należy zatem oddalić argument podniesiony przez Republikę Litewską, zgodnie z którym obowiązek powrotu pojazdów co osiem tygodni skutkuje faktycznym zamknięciem rynku(360), a także argument oparty na podnoszonej niezgodności między obowiązkiem powrotu pojazdów co osiem tygodni a powoływaną białą księgą Komisji, z uwagi na wspomniany już brak normatywnego charakteru takiego dokumentu(361). Jak wspomniano powyżej, wybór miejsca siedziby zależy wyłącznie od biznesowej decyzji przewoźników. Obowiązek powrotu będzie zatem miał większy wpływ na niektórych przewoźników, którzy ze względów handlowych postanowili ustanowić siedziby na peryferiach Unii, a jednocześnie prowadzić działalność stale lub przeważnie, wbrew temu, za czym opowiadają się unijne regulacje w tej dziedzinie, na terytorium odległych państw członkowskich, w których świadczą oni większość usług transportowych. Ale taki jest właśnie zamierzony skutek.

619. Argument dotyczący dyskryminacji ze względu na rodzaj transportu należy oddalić, ponieważ Trybunał orzekł już, że nie wszystkie sektory transportu znajdują się w porównywalnej sytuacji(362) i że w związku z tym sytuacja przedsiębiorców działających w sektorach różnych rodzajów transportu nie jest porównywalna(363).

620. Skarżące podnoszą następnie, że przewoźnicy z peryferyjnych państw Europy nie powinni być traktowani w taki sam sposób, jak przewoźnicy z Europy „zachodniej”. Gdyby dopuścić taki argument, musiałby on prowadzić do przyznania prawa do odmiennego traktowania, w świetle wymogu posiadania rzeczywistej i stałej siedziby, przewoźnikom, którzy zdecydowali się na ustanowienie siedziby z dala od rynku, na którym chcą świadczyć usługi transportowe i na którym zamierzają trzymać na stałe swoje pojazdy.

621. To by tymczasem, po pierwsze, podważało cel realizowany przez prawodawcę, którego kwestionowanie nie jest zadaniem Trybunału. Po drugie, nierównomierne oddziaływanie czy też asymetria obciążeń(364), które wynikają dla przewoźników ze stosowania bez rozróżnienia obowiązku powrotu pojazdów co osiem tygodni, nie są jako takie sprzeczne z zasadą równego traktowania(365), lecz są wynikiem różnych warunków prowadzenia działalności. Po trzecie, korzyści uzyskiwane dzięki obejściu uregulowań Unii nie są chronione tą zasadą. Po czwarte, zadaniem prawodawcy Unii nie jest zagwarantowanie neutralności gospodarczej wyboru państwa członkowskiego siedziby. Po piąte, podnoszone przez skarżące koszty związane z obowiązkiem powrotu oczywiście nie uwzględniają utraconych korzyści dla państw członkowskich, na których terytorium przewoźnicy nie mają siedziby, a jednocześnie są w nich niemal stale obecni, co jednak prawodawca Unii oczywiście powinien również uwzględnić(366), w związku z czym nie zamierzał on faworyzować niektórych państw członkowskich względem innych, lecz dokonał „zrównoważenia czynników, w świetle których przedsiębiorstwa mające siedzibę w różnych państwach członkowskich mogą konkurować”(367). Po szóste, wymagając rzeczywistego związku z państwem członkowskim siedziby, który zdaniem prawodawcy przejawia się w szczególności w regularnych powrotach pojazdów do tego państwa, obowiązek powrotu pojazdów ma na celu, jak słusznie stwierdził Parlament, zapewnienie tymczasowego charakteru swobody świadczenia usług przez przewoźników niemających stałej siedziby na terytorium innych państw członkowskich i osiągnięcie równowagi między tym świadczeniem a wykonywaniem prawa przedsiębiorczości, które ma charakter stały.

622. Odnosząc się do zarzutów szczegółowych dotyczących dyskryminacji mającej podłoże geograficzne, jest to zasadniczo problem definicji, ponieważ w szczególności peryferie Unii nie ograniczają się do jej części wschodniej. Jak określić centrum? Co to jest małe państwo, jeżeli kryterium ma stanowić już nie położenie geograficzne, lecz wielkość? Czy małe państwo wyspiarskie znajduje się jeszcze w innej sytuacji niż małe państwo kontynentalne albo duże państwo wyspiarskie? Wymaganie od prawodawcy Unii zróżnicowanego traktowania państw członkowskich w zależności od tych jakoby szczególnych cech jest niemożliwe. Przeciwstawienie podnoszone przez większość skarżących na poparcie ich tez, zgodnie z którymi naprzeciw siebie stoją dwie „geograficzne” Europy, wynika moim zdaniem z doszukiwania się sztucznej zbieżności między danymi geograficznymi a realiami gospodarczymi. Cechą charakterystyczną państw członkowskich z „peryferiów” Unii, rozumianych tak przez skarżące, nie jest to, że są one peryferyjne, lecz to, że mają one znacznie niższe koszty operacyjne niż „reszta” Unii. To w ten sposób należy rozumieć przedstawiony w ocenie skutków podział między UE-15 a UE-13(368).

623. Co się wreszcie tyczy analizy Ricardo z 2021 r., która potwierdza, że przewoźnicy mający siedzibę w państwach członkowskich UE-13 w większym stopniu ponoszą negatywne konsekwencje związane z obowiązkiem powrotu, należy stwierdzić, zgadzając się z Parlamentem, że analiza ta, po pierwsze, przyznaje, iż charakter i wielkość kosztów wdrożenia są w dużym stopniu uzależnione od reakcji rynku(369), a po drugie, że analiza skutków tego środka sugeruje, iż przewoźnicy ze „Wschodu” zachowają przewagę konkurencyjną pod względem kosztów w stosunku do przewoźników z Zachodu(370). Kategorie te wyodrębniono nie na podstawie kryterium geograficznego, lecz poziomu kosztów operacyjnych ponoszonych przez przewoźników(371). W tych okolicznościach należy stwierdzić, że brak jest dyskryminacji ze względu na przynależność państwową.

624. Co do zarzutu naruszenia równości między państwami członkowskimi i naruszenia art. 4 ust. 2 TUE(372), stwierdziłem już, że obowiązek powrotu pojazdów co osiem tygodni ma jednakowe zastosowanie we wszystkich państwach członkowskich Unii oraz że ewentualne odmienne skutki wynikające z wdrożenia rozporządzenia 2020/1055 nie mogą stanowić dyskryminacji(373).

625. Ze wszystkich powyższych względów zarzuty dotyczące naruszenia przez obowiązek powrotu pojazdów co osiem tygodni zasad równego traktowania i niedyskryminacji należy oddalić jako bezzasadne.

d)      W przedmiocie zarzutów dotyczących naruszenia zasady proporcjonalności

626. Wszystkie skarżące podniosły w swoich skargach zarzut dotyczący naruszenia przez obowiązek powrotu pojazdów co osiem tygodni zasady proporcjonalności. W pierwszej kolejności zajmę się zarzutem, że Parlament i Rada nie przeprowadziły oceny skutków tego obowiązku, a następnie w razie potrzeby przejdę do badania proporcjonalności tego środka.

1)      W przedmiocie badania przez prawodawcę Unii proporcjonalności obowiązku powrotu pojazdów co osiem tygodni

i)      Argumenty stron

627. Republika Litewska podnosi, aczkolwiek w ramach zarzutu odrębnego od zarzutu dotyczącego naruszenia zasady proporcjonalności, argumenty związane z naruszeniem tej zasady poprzez brak oceny skutków(374), które należy zbadać w tym miejscu. Republika Litewska utrzymuje, że pierwotny wniosek Komisji dotyczący rozporządzenia nie zawierał przepisu dotyczącego powrotu samochodów ciężarowych do bazy eksploatacyjnej przedsiębiorstwa, wobec czego wymóg ten nie został zbadany przez Komisję w ramach oceny skutków(375). Rada i Parlament wprowadziły obowiązek powrotu pojazdów co osiem tygodni w czasie, gdy procedura ustawodawcza była w toku, i powinny były, zgodnie z tym, co zaleca porozumienie międzyinstytucjonalne, przeprowadzić nową ocenę skutków. Taki obowiązek wynika również z art. 11 TUE, art. 2 i 5 protokołu (nr 2) w sprawie stosowania zasad pomocniczości i proporcjonalności oraz z orzecznictwa Trybunału. Republika Litewska utrzymuje, że wprowadzenie tego obowiązku stanowi istotną zmianę w stosunku do pierwotnego wniosku Komisji dotyczącego rozporządzenia i że w związku z tym konieczne było przeprowadzenie oceny skutków. Istotny charakter wprowadzonej zmiany wynika z gospodarczego i środowiskowego znaczenia obowiązku powrotu. Rada i Parlament nie przedstawiły żadnego obiektywnego powodu, dla którego przeprowadzenie oceny skutków tej istotnej zmiany nie byłoby ani użyteczne, ani konieczne. Konieczność takiej analizy znajduje potwierdzenie zarówno w stanowisku prezentowanym niezmiennie przez Komisję w odniesieniu do zaskarżonego przepisu, jak i w analizie Ricardo z 2021 r., sporządzonej na zlecenie Komisji. Parlament i Rada nie uzasadniły swojej decyzji o wprowadzeniu wyjątku od zasady, zgodnie z którą powinny były przeprowadzić ocenę skutków obowiązku powrotu pojazdów i nie przedstawiły żadnego dowodu potwierdzającego szczególną sytuację, która pozwoliłaby na pominięcie tego etapu, ani wystarczających informacji na temat proporcjonalności nowego wniosku. Przeciwnie, państwa członkowskie i inne zainteresowane strony przedstawiły publicznie w trakcie procedury ustawodawczej Parlamentowi i Radzie informacje, które wykazały konieczność przeprowadzenia oceny skutków. Otóż podczas gdy dokładna częstotliwość obowiązkowego powrotu samochodów ciężarowych była wciąż przedmiotem dyskusji, IRU skierowała do decydentów krajowych i unijnych list otwarty(376), w którym zwróciła się o zbadanie konsekwencji obowiązku powrotu samochodów ciężarowych i przedstawiła wyniki swoich wyliczeń dotyczących szkodliwych skutków dla środowiska. Parlament i Rada nie wzięły tych informacji pod uwagę. Informacje zawarte w ich odpowiedziach na skargę, takie jak oświadczenia dotyczące ograniczonego oddziaływania na środowisko, ponowne odesłanie do oceny skutków przeprowadzonej przez Komisję, niezawierającej oceny zaskarżonych przepisów, bezzasadne przypuszczenia dotyczące innych środków zaproponowanych przez Komisję, które nie zostały ujęte w rozporządzeniu 2020/1055, hipotetyczne, a nawet błędne spekulacje dotyczące kosztów wdrożenia zaskarżonych przepisów, a także całkowite zaniechanie uwzględnienia negatywnych skutków dla gospodarki peryferyjnych państw członkowskich, potwierdzają jednak oczywiste naruszenie obowiązku przeprowadzenia oceny skutków.  

628. Republika Bułgarii utrzymuje, że obowiązek powrotu pojazdów co osiem tygodni narusza zasadę proporcjonalności ustanowioną w art. 5 ust. 4 TUE i w art. 1 Protokołu nr 2 w sprawie stosowania zasad pomocniczości i proporcjonalności. Jej zdaniem Parlament i Rada nie dysponowały analizami ekonomicznymi ani innymi danymi mogącymi potwierdzić proporcjonalność tego obowiązku, który nie wchodził w skład pierwotnego wniosku Komisji. Nie był on zatem przedmiotem oceny skutków, pomimo wielokrotnych wniosków niektórych państw członkowskich i informacji podanych do wiadomości Parlamentu i Rady co do nieproporcjonalnego wpływu tego środka. Nie przeprowadzono jakiejkolwiek konsultacji z Komitetem Regionów czy EKES‑em. Pozwane nie są zatem w stanie wykazać, że faktycznie wykonywały przysługujące im uprawnienia dyskrecjonalne przy przyjmowaniu danego aktu lub że były w stanie uwzględnić wszystkie istotne elementy i okoliczności sytuacji, którą akt ten ma regulować. Nie przedstawiły ani nie wykazały w sposób jasny i jednoznaczny podstawowych danych, które należało uwzględnić celem uzasadnienia spornych przepisów, od których zależało wykonanie ich uprawnień dyskrecjonalnych. Analiza Ricardo z 2021 r. potwierdziła, że prawodawca Unii nie dysponował wystarczającymi informacjami do celów wprowadzenia obowiązku powrotu pojazdów, o czym świadczy znaczny rozdźwięk między zawartymi w niej wnioskami a danymi liczbowymi przedstawionymi przez Radę.

629. W ramach części pierwszej zarzutu pierwszego skargi w sprawie C‑547/20 Rumunia utrzymuje, że obowiązek powrotu pojazdów co osiem tygodni narusza zasadę proporcjonalności. Po podaniu definicji tej zasady i wynikających z niej wymogów Rumunia podnosi, że obowiązek ten nie należał do środków przewidzianych w pierwotnym wniosku Komisji i że nie był on przedmiotem oceny skutków ani w tym wniosku, ani później, gdy Rada i Parlament zmieniły ten wniosek w celu wprowadzenia do niego obowiązku powrotu. Zgodnie z orzecznictwem Trybunału nieprzeprowadzenie oceny skutków danego środka stanowi naruszenie zasady proporcjonalności, jeżeli prawodawca nie znajduje się w szczególnej sytuacji uzasadniającej zaniechanie jej sporządzenia i jeżeli nie dysponuje on wystarczającymi danymi, aby ocenić proporcjonalność przyjętego środka. Punkt 15 porozumienia międzyinstytucjonalnego przewiduje również, że instytucje będą dokonywać oceny skutków, jeżeli uznają to za stosowne i konieczne dla procesu legislacyjnego i jeżeli wprowadzą istotne zmiany w stosunku do wniosku Komisji. Obowiązek powrotu pojazdów co osiem tygodni stanowi taką zmianę. Ocena skutków była tym bardziej konieczna ze względu na specyfikę dziedziny transportu oraz administracyjne i finansowe konsekwencje dla przewoźników wynikające z przyjęcia rozporządzenia 2020/1055. Prawodawca Unii nie tylko nie przeprowadził oceny skutków, tak jak powinien był to uczynić, ale również nie wziął pod uwagę dokumentów naukowych, z których państwa członkowskie korzystały w toku procedury, aby móc skutecznie skorzystać z przysługujących mu uprawnień dyskrecjonalnych. Uchwalenie obowiązku powrotu pomimo braku oceny skutków, danych naukowych lub sprawozdań na poparcie wprowadzenia takiego obowiązku narusza zasadę proporcjonalności, ponieważ prawodawca Unii przekroczył granice przysługujących mu uprawnień dyskrecjonalnych.

630. Republika Cypryjska przedstawia argumentację identyczną z argumentacją przedstawioną przez Republikę Bułgarii.

631. Węgry twierdzą, że uchwalając obowiązek powrotu, prawodawca nie korzystał prawidłowo z przysługujących mu uprawnień dyskrecjonalnych. Węgry zarzucają prawodawcy Unii, że nie zbadał wpływu obowiązku powrotu pojazdów co osiem tygodni na koszty ponoszone przez przedsiębiorców na działalność transportową, na cały sektor, a także na środowisko i klimat. Węgry nie mają wiedzy o żadnej sporządzonej przez Parlament lub Radę analizie, która pozwoliłaby im ocenić wszystkie te czynniki. Prawodawca Unii nie był zatem w stanie ani ocenić proporcjonalności obowiązku powrotu, ani upewnić się, że nie jest on w oczywisty sposób nieproporcjonalny. Brak oceny skutków znajduje potwierdzenie w oświadczeniu Komisji, w którym wyraziła ona zastrzeżenia odnoszące się do tego obowiązku(377).

632. Przypomniawszy orzecznictwo Trybunału oraz art. 5 Protokołu nr 2 w sprawie stosowania zasad pomocniczości i proporcjonalności, Republika Malty twierdzi, że skoro nie przeprowadzono żadnej oceny skutków, prawodawca Unii nie dysponował wystarczającymi informacjami w rozumieniu orzecznictwa Trybunału, które pozwoliłyby mu ocenić proporcjonalność zamierzonego środka. Rada i Parlament nie dokonały oceny skutków gospodarczych i środowiskowych obowiązku powrotu pojazdów co osiem tygodni, skutki te jednak budziły niepokój Komisji(378).

633. Rzeczpospolita Polska twierdzi, że art. 1 pkt 3 lit. a) rozporządzenia 2020/1055 narusza zasadę proporcjonalności. Przypomniawszy kryteria oceny proporcjonalności wynikające z orzecznictwa Trybunału, Rzeczpospolita Polska podnosi, że obowiązek powrotu pojazdów co osiem tygodni nie był przedmiotem oceny skutków przeprowadzonej przez Komisję. Porozumienie międzyinstytucjonalne wymaga, by oceniać skutki gospodarcze, środowiskowe i społeczne w sposób zintegrowany i wyważony za pomocą analiz jakościowych i ilościowych. Biorąc pod uwagę znaczący wpływ rozporządzenia 2020/1055 na działalność w sektorze transportu drogowego, należało przeanalizować skutki zawartych w nim obowiązków, co powinny były uczynić Rada i Parlament, skoro zamierzały odstąpić od pierwotnego wniosku Komisji, zgodnie z tym, co przewidziano w pkt 15 porozumienia międzyinstytucjonalnego. W braku przeprowadzenia takiej oceny, mającej podstawowe znaczenie dla oceny proporcjonalności obowiązku powrotu, prawodawca Unii naruszył zasadę proporcjonalności, ponieważ nie znajdował się w szczególnej sytuacji wymagającej zaniechania sporządzenia tej oceny lub ponieważ nie dysponował wystarczającymi danymi, aby ocenić proporcjonalność przyjętego środka(379). Wbrew temu, co twierdzi Rada, zarzuty szczegółowe nie dotyczą braku uwzględnienia sytuacji jednego państwa członkowskiego, lecz wielu z nich, a mianowicie sytuacji państw członkowskich położonych na peryferiach Unii. Ponadto, gdyby uznać, że zaskarżone uregulowania miały na celu zapobieżenie rzeczywistej praktyce kierowców polegającej na rzadkich powrotach do domu, to wynikające z nich dodatkowe przejazdy, a w szczególności skutki środowiskowe, zasługiwały na pogłębioną analizę.

634. Rada, Parlament oraz interwenienci popierający ich żądania wnoszą o stwierdzenie braku naruszenia zasady proporcjonalności. Pozwane instytucje utrzymują, że pojęcie „szczególnej sytuacji”, do którego odwołano się w pkt 85 wyroku Republika Czeska/Parlament i Rada(380), należy rozumieć jako odniesienie do konkretnej rozpatrywanej wtedy sytuacji oraz że wyrok ten dotyczył sytuacji całkowicie odmiennej od tej, której dotyczą niniejsze skargi, ponieważ nie przeprowadzono żadnej oceny skutków. Rada przypomina orzecznictwo, zgodnie z którym ocena skutków nie wiąże Parlamentu i Rady, które zachowują swobodę w zakresie przyjmowania środków innych niż te, które były przedmiotem oceny skutków, oraz że sam fakt, iż przyjęły one inny środek, w danym wypadku surowszy, niż środki przewidziane przez Komisję, które były przedmiotem oceny skutków, nie pozwala wykazać, że w sposób oczywisty wykroczyły one poza granice tego, co jest konieczne do osiągnięcia zamierzonego celu. Porozumienie międzyinstytucjonalne nie zawiera obowiązku ponownego przeprowadzenia oceny skutków, ponieważ przewiduje jedynie możliwość przeprowadzenia przez prawodawcę takiej oceny, jeżeli Parlament i Rada uznają to za stosowne i konieczne dla procesu legislacyjnego, a prawodawca zachowuje swobodę w zakresie uwzględnienia nie tylko oceny skutków, ale również wszelkich innych źródeł informacji. Szerokie uprawnienia dyskrecjonalne przysługujące prawodawcy mają zatem zastosowanie zarówno do charakteru i zakresu przyjmowanych przepisów, jak i do ustalenia leżących u ich podstaw danych. Nie istnieje żadna podstawa prawna na poparcie stanowiska Republiki Litewskiej, zgodnie z którym prawodawca może być zwolniony z przeprowadzenia oceny skutków tylko wtedy, gdy jest to wyraźnie uzasadnione. Szeroki zakres uznania przysługujący prawodawcy Unii należy interpretować w ten sposób, że nie jest on zobowiązany opierać się wyłącznie na danych, które dotyczą indywidualnie rozpatrywanej zmiany, ani wyciągać takich samych wniosków jak wnioski wynikające ze sprawozdań i badań, którymi dysponuje. Prawodawca Unii mógł zatem oprzeć się na informacjach zawartych w ocenie skutków dotyczących stanu rynku i podjąć decyzję o przyjęciu częściowo odmiennych środków. W orzecznictwie Trybunału uznano, że może on opierać się na ogólnych ustaleniach. W przeciwnym wypadku, gdyby wymagano oceny skutków z tego powodu, że negocjacje międzyinstytucjonalne miałyby prowadzić do porozumienia się co do środków realizujących ten sam cel w nieco inny sposób, niż środki proponowane przez Komisję, istniałoby ryzyko opóźnienia przyjęcia aktów ustawodawczych i zakłócenia równowagi instytucjonalnej, ponieważ istniałaby wówczas silna zachęta do przyjmowania tylko rozwiązań przeanalizowanych przez Komisję, choć ocena skutków nie wiązałaby Parlamentu lub Rady. Zdaniem Rady celem oceny skutków nie jest przedstawienie uzasadnienia wniosku Komisji, lecz zaprezentowanie różnych rozwiązań, a zgodnie z pkt 12 porozumienia międzyinstytucjonalnego nie zastępuje ona decyzji politycznych podejmowanych w ramach demokratycznego procesu decyzyjnego. Parlament utrzymuje, że nieprzeprowadzenie oceny skutków nie stanowi naruszenia traktatów, chyba że zostanie wykazane, iż przyjęty przez prawodawcę środek jest w oczywisty sposób odpowiedni i że przywołane przepisy nie mogą być interpretowane w ten sposób, iż ustanawiają one autonomiczny obowiązek proceduralny nakładający na prawodawcę Unii obowiązek przeprowadzenia oceny skutków.

635. To, czy przeprowadzenie dodatkowej oceny skutków jest stosowne i konieczne, należy oceniać w ramach kontroli proporcjonalności, a zatem zależy to od informacji dostępnych gdzie indziej. Przeprowadzona przez Komisję ocena skutków zawiera informacje na temat problemów wymagających zaostrzenia kryteriów dotyczących siedziby określonych w art. 5 rozporządzenia nr 1071/2009 oraz na temat konieczności uniknięcia nieuzasadnionej przewagi konkurencyjnej w stosunku do przewoźników z państw członkowskich, w których obowiązują surowsze normy. W analizie tej zbadano siedem odrębnych kryteriów dotyczących siedziby, wśród których niektóre wymagały już obecności pojazdów w państwie członkowskim siedziby. Obowiązek powrotu stanowi w tym względzie inny środek służący osiągnięciu tego samego rezultatu.

636. Ocena skutków przeprowadzona przez Komisję zawiera również ocenę różnych nowych wymogów zaproponowanych przez Komisję, w tym surowszego kryterium, wymagającego prowadzenia działalności transportowej lub operacyjnej w znaczącym wymiarze w państwie siedziby czy też posiadania co najmniej jednej umowy handlowej w państwie siedziby i związanych z tym kosztów oraz ich podziału. W związku z tym przewoźnicy, których obecność w państwie siedziby jest już rzeczywista i stała, nie musieliby ponosić dużych dodatkowych kosztów związanych z wdrażaniem nowych obowiązków przewidzianych w rozporządzeniu 2020/1055, a nawet nie ponosiliby ich wcale(381). Parlament podnosi, że jeden z wniosków z oceny skutków przemawiał za rozwiązaniem z zakresu polityki publicznej, obejmującym siedem środków wskazanych przez Komisję w tej analizie, mającym na celu zapewnienie prowadzenia działalności transportowej lub operacyjnej w znaczącym wymiarze w danym państwie członkowskim, które mogłoby rodzić dodatkowe koszty wynoszące 15–18 % dla przewoźników z UE-15, a 33–36 % dla przewoźników z UE-13, to jest 1,09 mld EUR kosztów rocznie dla sektora w latach 2020–2035, a więc poniżej 0,03 % całkowitych kosztów operacyjnych(382).

637. Co się tyczy istnienia solidnej obiektywnej podstawy, prawodawca Unii dysponował wystarczającymi dokumentacją i informacjami. Ocena skutków – aspekt społeczny zawiera ocenę długości cykli przejazdów, która skłoniła prawodawcę Unii do zsynchronizowania obowiązku powrotu pojazdów z obowiązkiem powrotu kierowców, w celu ograniczenia negatywnych skutków. W ocenie skutków stwierdzono również brak negatywnego wpływu na środowisko w związku z częstszymi powrotami kierowców, ponieważ zdaniem Rady kierowcy już i tak powracają regularnie (częściej niż raz na cztery tygodnie), a struktura rynku wywiera presję na rzecz ograniczenia pustych przebiegów(383). Choć Rada przyznaje, że nie posiadała wszystkich dokumentów, z których państwa członkowskie korzystały w celu oceny dokładnego wpływu obowiązku powrotu, twierdzi ona, że dokumenty, które były dostępne w domenie publicznej, umożliwiły jej ocenę skutków obowiązku powrotu. Prawodawca Unii dysponował również różnymi analizami i sprawozdaniami oraz zorganizował rozmaite konsultacje, spotkania i wysłuchania(384). Rozporządzenia nr 1071/2009 i nr 1072/2009 zostały ponadto poddane ocenie ex post REFIT, która wykazała potrzebę dokładniejszego zdefiniowania pojęcia „bazy eksploatacyjnej”. Państwa członkowskie przeprowadziły własne oceny, podobnie jak inne zainteresowane strony.

638. IRU przedstawiła swoją analizę(385) konkretnego wpływu obowiązku powrotu co cztery tygodnie(386), zgodnie z którą taki powrót wygeneruje od 80 do 135 mln pojazdokilometrów rocznie (czyli wzrost między 45 % a 75 %) i do 100 000 ton emisji CO2 rocznie. Liczby te należałoby jeszcze podzielić przez dwa w celu dokonania oceny wpływu obowiązku powrotu co osiem tygodni a pozwane instytucje uważają, że dodatkowy wygenerowany koszt byłby rzędu 50 mln EUR. Wynik ten nie zmienia radykalnie stanu rzeczy w stosunku do wpływu siedmiu wymogów zbadanych przez Komisję. Z punktu widzenia środowiska te 100 000 ton stanowi mniej niż 0,014 % całkowitej ilości ton ekwiwalentu CO2 wyemitowanych przez transport drogowy w 2015 r. oraz jeszcze mniejszą część redukcji w stosunku do poziomów z 2005 r. wymaganych przez rozporządzenie 2018/842.

639. Założenie prawodawcy Unii, że skutki gospodarcze są podobnej wielkości jak koszt powiązanych wymogów zbadanych przez Komisję i że podobny jest podział tych kosztów, nie jest zatem oczywiście niewłaściwe. Prawodawca miał do dyspozycji również krytyczną analizę sporządzoną przez polską organizację pracodawców (zwaną dalej „sprawozdaniem Klausa”)(387), a także pozytywną reakcję Europejskiej Federacji Pracowników Transportu (ETF)(388), która była partnerem społecznym IRU na szczeblu europejskim, uwypuklającą potrzebę poszukiwania kompromisowego rozwiązania, czego prawodawca dokonał w związku z utrzymaniem obowiązku powrotu pojazdów, przy jednoczesnym zmniejszeniu częstotliwości tych powrotów.

640. Ewolucja wniosku w toku procedury ustawodawczej (od obowiązku powrotu co trzy lub cztery tygodnie z obowiązkiem przeprowadzenia operacji w państwie członkowskim siedziby po powrót co osiem tygodni bez towarzyszącego obowiązku) pokazuje, że prawodawca uwzględnił negatywne skutki zaostrzenia i wyważył je z konsekwencjami dla państw członkowskich, w których wielu przewoźników z UE-13 prowadzi stałą działalność, oraz z koniecznością zapewnienia uczciwej konkurencji.

641. Skutki gospodarcze, na które powołują się skarżące państwa i które wynikają z analizy Ricardo z 2021 r., opierają się na scenariuszu zakładającym znaczną restrukturyzację rynku, podczas gdy podnoszone skutki dla środowiska opierają się z kolei na scenariuszu zakładającym brak dostosowania rynku. Tymczasem te dwa scenariusze i ich skutki wzajemnie się wykluczają. Rada i Parlament zauważają również, że państwa członkowskie Europy Wschodniej, przeczuwając, że bardziej ucierpią wskutek nadchodzącej reformy, były bardziej skłonne uczestniczyć w tej analizie, która nie uwzględniała ponadto synergii z obowiązkiem powrotu kierowców i która skupiała się jedynie na niektórych kosztach operacyjnych. Parlament uważa, że dyskusja między stronami nie dotyczy tak naprawdę dostępności istotnych okoliczności faktycznych, ale raczej kwestii, czy wybór dokonany przez prawodawcę Unii na podstawie tych okoliczności faktycznych jest oczywiście niewłaściwy, lecz sam brak zgody co do ostatecznej treści aktu nie wystarcza do stwierdzenia, że środek jest oczywiście niewłaściwy.

ii)    Analiza

642. Z orzecznictwa przytoczonego w pkt 62 i nast. niniejszej opinii wynika, że o ile w porozumieniu międzyinstytucjonalnym zaleca się przeprowadzenie oceny skutków, jeżeli konsekwencje planowanego środka z gospodarczego, środowiskowego lub społecznego punktu widzenia są znaczące(389), o tyle porozumienie to nie nakłada na prawodawcę Unii obowiązku przeprowadzenia oceny skutków w każdych okolicznościach(390). W konsekwencji brak oceny skutków nie powoduje ipso facto nieważności przyjętych później przepisów Unii(391) i, jak podkreśliły pozwane instytucje, jeżeli taka ocena jest dostępna, nie wiąże ona prawodawcy(392), który zachowuje pełną swobodę niezbędną do przyjęcia innego środka, w odpowiednim przypadku surowszego niż środki przewidziane w ocenie skutków sporządzonej przez Komisję, przy czym nie można automatycznie stwierdzić, że prawodawca w sposób oczywisty przekroczył granice tego, co jest niezbędne do osiągnięcia zamierzonego celu(393), nawet jeśli wprowadzona w ten sposób zmiana okazuje się istotna względem pierwotnego wniosku, ponieważ pkt 15 porozumienia międzyinstytucjonalnego, pozbawiony mocy wiążącej, przewiduje jedynie możliwość aktualizacji przez Parlament i Radę oceny skutków, jeżeli uznają to za stosowne i konieczne na potrzeby procesu legislacyjnego(394). W związku z tym zarzuty szczegółowe dotyczące naruszenia porozumienia międzyinstytucjonalnego należy oddalić.

643. Brak oceny skutków można jednak zakwalifikować jako naruszenie zasady proporcjonalności, jeżeli prawodawca Unii nie dysponował wystarczającymi danymi, aby ocenić proporcjonalność przyjętego środka(395), czyli innymi słowy, aby skutecznie skorzystać z przysługujących mu uprawnień dyskrecjonalnych(396) na podstawie wszystkich istotnych elementów i okoliczności sytuacji, którą przyjęty akt ma regulować, i nie znajdował się w szczególnej sytuacji wymagającej zaniechania. Forma, w jakiej dane są zarejestrowane, nie ma znaczenia(397), a od prawodawcy Unii nie wymaga się, aby sam posiadał dokumenty zawierające istotne dane(398).

644. Co się tyczy uchwalenia obowiązku powrotu pojazdów co osiem tygodni, bezsporne jest, że środek ten nie znajdował się we wniosku dotyczącym rozporządzenia w sprawie siedziby(399). Komisja zaproponowała zasadniczo zmianę art. 5 rozporządzenia nr 1071/2009 poprzez wzbogacenie wykazu dokumentów, które należy przechowywać w bazie eksploatacyjnej przewoźników [projekt art. 5 lit. a)], w związku z wymogiem prowadzenia w sposób rzeczywisty i ciągły działań administracyjnych i handlowych przy wykorzystaniu odpowiedniego sprzętu i urządzeń w lokalach znajdujących się na terytorium państwa członkowskiego siedziby [projekt art. 5 lit. c)] oraz zarządzania przewozami realizowanymi przy użyciu odpowiednich pojazdów i sprzętu technicznego znajdującego się w państwie członkowskim siedziby [projekt art. 5 lit. d)], a także posiadania aktywów i zatrudnienia pracowników proporcjonalnie do działalności zakładu [projekt art. 5 lit. e)].

645. Obowiązek powrotu pojazdów co osiem tygodni nie należał do środków objętych oceną skutków przeprowadzoną przez Komisję w jej pierwotnym wniosku(400). Na tym polega zasadnicza różnica w stosunku do sytuacji badanej powyżej w związku z obowiązkiem powrotu kierowców(401).

646. Wśród środków wymienionych w tej ocenie skutków środek nr 18, zatytułowany „Review reference points for effective and stable establishment”, przewidywał, w celu zapewnienia rzeczywistego i stabilnego charakteru siedziby, wymóg, aby przewoźnicy prowadzili działalność operacyjną lub transportową w znaczącym wymiarze w państwie członkowskim siedziby lub aby posiadali przynajmniej jedną umowę handlową w państwie członkowskim siedziby(402). Widoczne jest, że środki takie nie są w żaden sposób porównywalne z tym, który został ostatecznie przyjęty w procesie legislacyjnym. Moim zdaniem wynika z tego, że wbrew temu, co twierdzą Parlament i Rada, żadnych wniosków z oceny skutków wpływu środków analizowanych w ocenie skutków(403) nie da się „przenieść” do nowego wymogu, po wprowadzeniu go przez Parlament w trakcie procedury ustawodawczej(404), w brzmieniu, które w dodatku w wersji ostatecznej jeszcze uległo zmianie.

647. Pragnę również zauważyć, że żadnej części oceny skutków nie poświęcono ocenie wpływu zamierzonych środków na środowisko.

648. O ile prawodawca Unii mógł skutecznie oprzeć się na ocenie skutków – aspekt siedziby w odniesieniu do stanu rynku, identyfikacji trudności i nieprawidłowości, które jego interwencja miała rozwiązać, o tyle należy stwierdzić, że zmiana rozporządzenia 2020/1055, która zmierzała w kierunku obowiązku międzynarodowego przejazdu w regularnych odstępach czasu, wymagającego korzystania z pojazdu drogowego, nie była rozważana przez Komisję ani w żaden sposób objęta oceną skutków.

649. Rada i Parlament utrzymują, że prawodawca Unii mógł skutecznie oprzeć się na wniosku zawartym w ocenie skutków – aspekt społeczny(405), zgodnie z którym wprowadzenie obowiązku powrotu kierowców miało nie mieć żadnego wpływu na środowisko.

650. Poza tym, że taki argument obejmuje tylko jeden z aspektów potencjalnego wpływu obowiązku powrotu pojazdów co osiem tygodni, obowiązek powrotu kierowców nie wymaga, w przeciwieństwie do obowiązku odnoszącego się do pojazdów, korzystania z konkretnego środka transportu. Ponadto w świetle tego, co już zauważyłem w odniesieniu do tego obowiązku(406), samo stwierdzenie w ocenie skutków – aspekt społeczny, iż obowiązek powrotu kierowców nie ma wpływu na środowisko, nie jest wystarczające, aby zaświadczyć o dokonaniu oceny wpływu obowiązku powrotu pojazdów co osiem tygodni zgodnie z tym, czego należy oczekiwać od prawodawcy Unii w zakresie badania proporcjonalności.

651. Wydaje mi się, że żarliwość dyskusji przed Trybunałem świadczy o rzeczywistej niewiadomej, jeśli chodzi o to, jak silny będzie wpływ obowiązku powrotu pojazdów. Nadal pozostają nierozstrzygnięte kwestie takie jak: po pierwsze, ustalenie rzeczywiście spodziewanych dodatkowych pojazdokilometrów rocznie i odpowiadających im emisji, ponieważ, jak zauważył Parlament w kontekście innych środków, jeżeli pojazdy nie będą musiały spełniać obowiązku powrotu, nie będą przecież unieruchomione; po drugie, wpływ oczekiwanych zmian wynikających z wdrożenia przepisów europejskich dotyczących szerzej sektora transportu na ocenę obowiązku powrotu; po trzecie, ustalenie spodziewanych ogólnych skutków gospodarczych dla rynku i bardziej konkretnych skutków w stosunku do podnoszonych celów; po czwarte, potencjalny wpływ rozważanego obowiązku na sytuację gospodarczą państw świadczących usługi transportowe z miejsca oddalonego od centrum popytu na takie usługi; po piąte, to, w jaki sposób prawodawca ostatecznie wybrał częstotliwość powrotów do państwa członkowskiego siedziby co osiem tygodni.

652. O ile, jak już przypomniałem, prawodawca Unii korzysta z dużej swobody co do formy i charakteru danych, na których opiera swoje działanie, biorąc pod uwagę znaczenie rozpatrywanej polityki, bardzo rozdrobniony charakter rynku i ostrą sprzeczność między wchodzącymi w grę interesami, o tyle nie wydaje mi się wystarczające, aby prawodawca twierdził, że rozważył skutki, w szczególności środowiskowe, rozpatrywanego środka, powołując się zasadniczo na pismo IRU, w którym IRU przedstawia własne szacunki dotyczące liczby dodatkowych pojazdówokilometrów rocznie oraz dodatkowej rocznej ilości emisji CO2, wynikających z wdrożenia obowiązku powrotu pojazdów co 3–4 tygodnie, bez przedstawienia jakiejkolwiek metodologii dotyczącej uzyskanych w ten sposób obliczeń, przy czym pismo to nie może stanowić prawdziwie obiektywnych danych. Taki sam wniosek nasuwa się w odniesieniu do domniemanej pozytywnej reakcji ETF na obowiązek załadunku lub rozładunku co cztery tygodnie w państwie członkowskim siedziby(407). Ponadto z tego pisma i tej reakcji nie można wywieść żadnych obiektywnych i istotnych danych ekonomicznych. Jeśli chodzi o sprawozdanie Klausa, jest to dokument przedstawiony na wniosek grupy interesów i w odpowiedzi na zmianę projektu rozporządzenia w trakcie procedury ustawodawczej. Nie wyjaśnia on przyczyn dokonanego przez prawodawcę wyboru.

653. Chociaż szykuję się do stwierdzenia naruszenia zasady proporcjonalności wynikającego z braku oceny skutków obowiązku powrotu pojazdów co osiem tygodni, należy jeszcze ustosunkować się do zarzutu naruszenia w ten sposób równowagi instytucjonalnej Unii i ingerencji w politykę.

654. Wydaje mi się zatem istotne, by wyjaśnić, że w ramach swojej funkcji prawodawca Unii ma oczywiście swobodę podejmowania takich decyzji, jakie zechce, ale ważne jest, aby czynił to w sposób świadomy i rozjaśniający daną kwestię, co powinien być w stanie wykazać. Podobnie środek powinien pozwalać na to, by wszystkie zainteresowane strony były w stanie go zrozumieć i zaakceptować, tym bardziej w dziedzinie, w której – tak jak w przypadku rozporządzenia 2020/1055 – ścierają się rozbieżne interesy.

655. Ze wszystkich powyższych względów proponuję, aby Trybunał stwierdził, że Parlament i Rada, nie dokonując oceny skutków gospodarczych, społecznych i środowiskowych obowiązku powrotu pojazdów co osiem tygodni, naruszyły zasadę proporcjonalności, ponieważ nie wykazały, że w chwili uchwalenia wspomnianego obowiązku dysponowały wystarczającymi danymi pozwalającymi im ocenić proporcjonalność tego obowiązku w świetle zamierzonych celów, i ponieważ nie twierdziły, że znalazły się w szczególnej sytuacji wymagającej zaniechania tej oceny.

656. W konsekwencji należy uwzględnić zarzut czwarty w sprawie C‑542/20(408), zarzut drugi w sprawie C‑545/20, zarzut pierwszy w sprawie C‑547/20, zarzut drugi w sprawie C‑549/20, zarzut pierwszy dotyczący art. 1 pkt 3 lit. c) rozporządzenia 2020/1055 w sprawie C‑551/20, zarzut drugi w sprawie C‑552/20 i zarzut pierwszy w sprawie C‑554/20, jako zasadne.

2)      W przedmiocie badania proporcjonalności rozpatrywanego środka

657. Ponieważ stwierdzone zostało naruszenie zasady proporcjonalności ze względu na niezbadanie przez prawodawcę Unii proporcjonalności obowiązku powrotu pojazdów co osiem tygodni, nie ma potrzeby badania zarzutów szczegółowych dotyczących nieproporcjonalnego charakteru tego obowiązku.

e)      W przedmiocie zarzutów dotyczących naruszenia art. 91 ust. 2 oraz art. 94 TFUE

1)      Argumenty stron

658. Republika Litewska twierdzi, że z uwagi na przyjęcie rozporządzenia 2020/1055 na podstawie art. 91 ust. 1 TFUE prawodawca jest również zobowiązany do przestrzegania wymogów ust. 2 tego postanowienia i do uwzględnienia przypadków, w których zastosowanie przyjętego środka „może poważnie wpływać na jakość życia i poziom zatrudnienia w pewnych regionach, jak również na funkcjonowanie infrastruktury transportowej”. To samo dotyczy art. 94 TFUE, z którego wynika obowiązek prawodawcy uwzględnienia sytuacji gospodarczej przewoźników przy przyjmowaniu w ramach traktatów wszelkich środków w dziedzinie stawek i warunków transportu. Republika Litewska podnosi, że prawodawca Unii przyjął art. 1 pkt 3 rozporządzenia 2020/1055 bez zbadania jego skutków dla przewoźników z siedzibą na peryferiach Unii, na ich sytuację gospodarczą, ich rentowność, a zatem na zatrudnienie w tym sektorze, podczas gdy sektor ten ma znacznie większy udział w gospodarce tych państw w porównaniu z udziałem w państwach centralnej i zachodniej Europy(409). Tak więc spodziewane konsekwencje rozporządzenia 2020/1055 dla gospodarek tych peryferyjnych państw członkowskich, zwłaszcza pod względem zamykania przedsiębiorstw, delokalizacji i utraty zatrudnienia, są większe, nie zostały one jednak wzięte pod uwagę. Potwierdzono je w analizie Ricardo z 2021 r., zgodnie z którą obowiązek powrotu pojazdów co osiem tygodni dotyczy 29 % kierowców z Europy Wschodniej i pociąga za sobą szczególnie wysokie koszty szacowane na 3 mld EUR rocznie(410). Ponieważ rynek pracy tych państw członkowskich jest znacznie bardziej wrażliwy na zmiany w polityce transportowej, prawodawca powinien był to uwzględnić. Prawodawca Unii naruszył zatem w sposób oczywisty zobowiązania wynikające z art. 91 ust. 2 i art. 94 TFUE. Przy uchwalaniu rozporządzenia 2020/1055, a w szczególności jego art. 1 pkt 3, prawodawca Unii był zobowiązany do przestrzegania art. 94 TFUE, jako postanowienia zawartego w tytule traktatu poświęconym transportowi.

659. Republika Bułgarii(411) utrzymuje, że Rada i Parlament powinny były uwzględnić poważne konsekwencje dla gospodarki państw peryferyjnych wywołane przyjęciem rozporządzenia 2020/1055 i że nie czyniąc tego, wymienione instytucje naruszyły art. 91 ust. 2 TFUE. Postanowienie to pozwala uznać i uwzględnić wrażliwy charakter niektórych posiadających znaczący wpływ środków w ramach polityki transportowej, które do czasu wejścia w życie traktatu FUE przyjmowano jednomyślnie, gdyż przywiązywano do nich szczególną uwagę. Republika Bułgarii odsyła do swojej argumentacji przedstawionej w ramach zarzutu dotyczącego naruszenia zasady proporcjonalności w celu wykazania tych skutków, negatywnych dla jakości życia i poziomu zatrudnienia bułgarskich przewoźników, oraz, bardziej ogólnie, dla sytuacji gospodarczej przewoźników z państw członkowskich peryferyjnej Europy. Republika Bułgarii utrzymuje również, że art. 1 pkt 3 rozporządzenia 2020/1055 jest „środkiem w dziedzinie stawek i warunków transportu” w rozumieniu art. 94 TFUE, którego przyjęcie wymaga uwzględnienia sytuacji ekonomicznej przewoźników. Ponadto, ponieważ art. 90 TFUE odsyła do celów określonych w art. 3 ust. 3 TUE, przy przyjmowaniu środków z zakresu polityki transportowej szczególną uwagę należy zwrócić na spójność gospodarczą, społeczną i terytorialną oraz solidarność między państwami członkowskimi, czego brakowało przy uchwalaniu art. 1 pkt 3 rozporządzenia 2020/1055. Nie przeprowadzono żadnej oceny skutków ani dodatkowej konsultacji czy analizy w celu zrozumienia stopnia, w jakim przyjmowany właśnie środek wpłynie na poziom życia i zatrudnienia w niektórych regionach.

660. Republika Cypryjska przedstawia argumentację bardzo podobną do argumentacji przedstawionej przez Republikę Bułgarii, kładąc ponadto nacisk na szczególną sytuację państw wyspiarskich i poważne konsekwencje dla cypryjskiej gospodarki i zatrudnienia.

661. Węgry uważają, że asymetria negatywnych konsekwencji dla przewoźników z państw członkowskich położonych na peryferiach Unii w stosunku do tych, jakie ponoszą przewoźnicy z centralnej i zachodniej Europy, świadczy o tym, że obowiązek powrotu narusza art. 91 ust. 2 i art. 94 TFUE(412), ponieważ prawodawca Unii nie uwzględnił szczególnej sytuacji pierwszych z nich.

662. Republika Malty utrzymuje, że nieuwzględnienie wpływu obowiązku powrotu pojazdów co osiem tygodni na środowisko narusza art. 91 ust. 2 w związku z art. 11 TFUE i art. 37 Karty, ponieważ obowiązek ten ma poważny wpływ na jakość życia i poziom zatrudnienia w szczególności w państwie wyspiarskim takim jak Malta. Okoliczność, że wpływowi obowiązku związanego z powrotem pojazdów nie poświęcono uwagi, na którą zasługiwał, stanowi uchybienie, którego merytoryczne skutki(413) należy oceniać również w świetle art. 91 ust. 2 TFUE. Wpływ tego obowiązku na funkcjonowanie infrastruktury transportowej jest wyraźnie widoczny, w szczególności w wyspiarskim państwie członkowskim, którego trasy transportowe obejmują odcinki morskie oraz znaczne odległości od kontynentu europejskiego. Ze względu na znaczną odległość między Maltą a kontynentem cały maltański system transportowy ukształtowany jest na podstawie przeszkód geograficznych i na istniejących środkach transportu morskiego, a nie na podstawie decyzji handlowych. W przewozach tych nastąpiła rewolucja w związku z obowiązkiem dotyczącym powrotu pojazdów, który zmusza maltańskich przewoźników do radykalnej reorganizacji logistyki pojazdów i ponoszenia znacznych kosztów. Obowiązek ten poważnie zagraża zatem funkcjonowaniu infrastruktury transportowej na Malcie. Tymczasem pomimo obaw, jakie rząd maltański wielokrotnie wyrażał w Radzie, w ogóle nie wzięto pod uwagę wpływu tego obowiązku na funkcjonowanie infrastruktury transportowej na Malcie. Wprowadzenie go bez żadnego technicznego argumentu pozwalającego uzasadnić jego wpływ potwierdza, że Parlament i Rada nie wywiązały się z obowiązku wynikającego z art. 91 ust. 2 TFUE.

663. Rzeczpospolita Polska utrzymuje, że ograniczenia dotyczące świadczenia usług kabotażu i przewozów cross-trade wynikające ze stosowania obowiązku powrotu pojazdów co osiem tygodni znacząco zmieniają model świadczenia usług transportu drogowego, co negatywnie wpływa na jakość życia i poziom zatrudnienia w niektórych regionach, a także na funkcjonowanie infrastruktury transportowej, które to następstwa nie zostały wzięte pod uwagę, wbrew temu, co stanowi art. 91 ust. 2 TFUE. Obowiązek powrotu zmusza przewoźników do powrotu bez ładunku, w miejsce wykonania przewozu kabotażowego lub cross-trade, wpływając w ten sposób na rentowność działalności przewoźników. Prawodawca Unii nie wziął pod uwagę okoliczności, że ograniczenia dotyczące kabotażu i przewozów cross-trade mogą prowadzić do wycofania przewoźników z rynku i mieć znaczący wpływ na zatrudnienie w tym sektorze. Nie wziął on również pod uwagę faktu, że konsekwencje te są szczególnie odczuwalne przez przewoźników z państw członkowskich znajdujących się na peryferiach Unii. 90 % przedsiębiorstw transportowych to MŚP zatrudniające 55 % osób zatrudnionych w sektorze transportu. Przedsiębiorcy ci są szczególnie narażeni na negatywne konsekwencje związane z obowiązkiem powrotu pojazdów co osiem tygodni. Zmniejszenie zatrudnienia w sektorze transportu, które musiało nastąpić po wywarciu skutku przez obowiązek powrotu pojazdów co osiem tygodni, musiało szczególnie dotknąć i osłabić te państwa członkowskie, czego prawodawca Unii nie wziął pod uwagę. Obowiązek ten prowadzi również do niepotrzebnych dodatkowych przejazdów, które będą szkodliwe dla funkcjonowania istniejącej infrastruktury transportowej, której degradacja wynikająca z tych przejazdów nie została poddana ocenie. To samo dotyczy zwiększenia liczby ryzykownych zachowań kierowców. Wreszcie Rzeczpospolita Polska zarzuca prawodawcy przyjęcie środka utrudniającego wykonywanie działalności przez przewoźników, podczas gdy pandemia COVID-19 już pogrążyła ich w kryzysie.

664. Co się tyczy zarzucanego naruszenia art. 94 TFUE, Rzeczpospolita Polska powtarza, że zakres działania przedsiębiorstw transportowych pochodzących z poszczególnych regionów geograficznych Unii nie jest jednorodny. Przewozy międzynarodowe zajmują wyższą pozycję w strukturze przewozów drogowych państw członkowskich położonych na peryferiach Unii, przewoźnicy z państw członkowskich położonych centralnie realizują natomiast w większym stopniu przewozy krajowe lub dwustronne. Wobec tego to głównie przewoźnicy z siedzibą w państwach członkowskich położonych na peryferiach Unii, prowadzący działalność przede wszystkim pod postacią MŚP, będą zmuszeni ponieść wysokie koszty celem wywiązania się z obowiązku powrotu pojazdów co osiem tygodni, co je w ten sposób szczególnie osłabi. Prawodawca Unii powinien był wziąć pod uwagę szczególny charakter rynku, tym bardziej w okresie charakteryzującym się już szczególną wrażliwością przewoźników z powodu kryzysu związanego z COVID-19. Nie uwzględniając sytuacji ekonomicznej przewoźników, naruszył on art. 94 TFUE.

665. Parlament i Rada, a także interwenienci popierający ich żądania, wnoszą o oddalenie zarzutów naruszenia art. 91 ust. 2 i art. 94 TFUE.

2)      Analiza

666. Zarzuty szczegółowe podniesione przez skarżące często odsyłają do podniesionych w skargach zarzutów dotyczących naruszenia przez obowiązek powrotu pojazdów co osiem tygodni zasady proporcjonalności. Ponadto wielokrotnie zarzuca się Parlamentowi i Radzie nieprzeprowadzenie oceny wpływu tego obowiązku na kryteria, o których mowa w art. 91 ust. 2 i art. 94 TFUE.

667. Stanowi to potwierdzenie, że obowiązki, które rodzą te dwa artykuły, zgodnie z wykładnią zastosowaną przeze mnie w pkt 292 niniejszej opinii, mają związek z proporcjonalnością. W tych okolicznościach, ponieważ doszedłem już do wniosku, że zachodzi naruszenie zasady proporcjonalności przez obowiązek powrotu pojazdów co osiem tygodni(414), nie ma potrzeby badania zarzutów dotyczących naruszenia wspomnianych artykułów.

f)      W przedmiocie zarzutów naruszenia podstawowych swobód zagwarantowanych w traktacie FUE 

1)      Argumenty stron

668. Republika Litewska uważa, że obowiązek powrotu pojazdów co osiem tygodni jest niezgodny z art. 26 TFUE. Jej zdaniem ten obowiązek stanowi środek protekcjonistyczny, który powoduje rozdrobnienie rynku, ogranicza konkurencję i wprowadza system dyskryminujący przewoźników z państw członkowskich położonych na obrzeżach geograficznych Unii.

669. Obowiązek powrotu stanowi nieuzasadnione ograniczenie korzystania ze swobód rynku wewnętrznego. Obowiązek ten został przyjęty bez zbadania, czy zamierzone cele mogą uzasadniać poważne negatywne konsekwencje dla niektórych przewoźników i bez upewnienia się, że ciężar nałożony na przewoźników jest możliwie najmniejszy. Szczególne znaczenie sektora transportu dla funkcjonowania rynku wewnętrznego zostało podkreślone przez Komisję(415), a zasada niedyskryminacji została wprowadzona w życie w dziedzinie prawa przedsiębiorczości przez art. 49 TFUE, mający zastosowanie również do osób prawnych. Okoliczność, że dążenie do rynku wewnętrznego, o którym mowa w art. 26 TFUE, jest realizowane za pomocą innych postanowień traktatu, nie pozbawia tego postanowienia znaczenia, a środków naruszających co do istoty cele, o których mowa w art. 26 TFUE, nie można uznać za zgodne z tym artykułem. Negatywny wpływ na dążenie do rynku wewnętrznego znajduje potwierdzenie w ocenie skutków – aspekt siedziby i w analizie Ricardo z 2021 r.

670. Republika Bułgarii podnosi, że art. 1 pkt 3 rozporządzenia 2020/1055 stanowi, po pierwsze, naruszenie swobody wykonywania działalności zawodowej, swobody przedsiębiorczości zapisanej w art. 49 TFUE oraz art. 15 i 16 Karty (zarzut szósty skargi w sprawie C‑545/20), po drugie, naruszenie swobody przepływu usług transportowych na podstawie art. 58 ust. 1 TFUE w związku z art. 91 TFUE oraz posiłkowo art. 56 TFUE (część pierwsza zarzutu siódmego skargi w sprawie C‑545/20) i, po trzecie, naruszenie swobodnego przepływu towarów na podstawie art. 34 i 35 TFUE (część druga zarzutu siódmego skargi w sprawie C‑545/20).

671. Po pierwsze, w związku z poddaniem przewoźników dodatkowym ograniczeniom obowiązek powrotu pojazdów co osiem tygodni stanowi ingerencję w ustanowione w art. 49 TFUE oraz art. 15 ust. 1 i art. 16 Karty: swobodę prowadzenia działalności gospodarczej i prawo przedsiębiorczości, w odniesieniu do przewoźników z wyspiarskich i peryferyjnych państw członkowskich, ponieważ niektórzy są zmuszeni do zaprzestania działalności, podczas gdy inni są zmuszeni do podjęcia działalności w położonym bardziej centralnie państwie członkowskim. Poprzez wykluczenie z działalności gospodarczej wielu przewoźników mających siedzibę w peryferyjnych lub wyspiarskich państwach członkowskich, rozporządzenie 2020/1055 zagraża samemu istnieniu swobody wykonywania działalności zawodowej. Taka ingerencja nie jest uzasadniona, ponieważ jest nieproporcjonalna. Środki, które utrudniają lub czynią mniej atrakcyjnym korzystanie ze swobody przedsiębiorczości, należy uznać za ograniczenie tej swobody. Tymczasem obowiązek powrotu czyni mniej atrakcyjnym prowadzenie przez przewoźników międzynarodowych przedsiębiorstwa w peryferyjnych lub wyspiarskich państwach członkowskich, podczas gdy sektor transportu międzynarodowego jest całkowicie zliberalizowany.

672. Po drugie, Republika Bułgarii utrzymuje, że obowiązek powrotu znacznie ogranicza swobodę świadczenia usług transportowych, ponieważ powrót uniemożliwia przewoźnikom dalsze oferowanie usług transportowych, podczas gdy prawo pierwotne gwarantuje im swobodę świadczenia tych usług. Działalność podmiotów świadczących usługi transportowe straci znacznie na atrakcyjności i utracą oni swoją przewagę. Obowiązek powrotu pojazdów co osiem tygodni bez względu na obecność ładunku w danym momencie podważa zasadniczo ogólny model biznesowy niektórych przewoźników. W ten sposób dochodzi do naruszenia art. 58 ust. 1 TFUE w związku z art. 91 TFUE. Nałożenie obowiązku powrotu na nowo wprowadza pewną formę dyskryminacji i stanowi regres w procesie ustanawiania wspólnej polityki transportowej gwarantującej swobodę świadczenia usług. Gdyby Trybunał orzekł, że art. 56 TFUE ma zastosowanie, wówczas to postanowienie również należałoby uznać za naruszone. Na etapie repliki Republika Bułgarii podnosi, że Trybunał dokonał już analizy, zgodnie z którą wymóg posiadania siedziby jako konieczna przesłanka świadczenia usług transportowych stanowi ograniczenie sprzeczne ze swobodą przedsiębiorczości.

673. Po trzecie, Republika Bułgarii utrzymuje, że obowiązek powrotu będzie miał poważne konsekwencje, które będą miały wpływ na swobodny przepływ towarów i skutki równoważne z ograniczeniami ilościowymi, które są przecież zakazane na mocy art. 34 i 35 TFUE.

674. Republika Cypryjska przedstawia taką samą argumentację, jak argumentacja Republiki Bułgarii.

675. Rumunia twierdzi, że obowiązek powrotu pojazdów co osiem tygodni znacząco utrudnia zakładanie przedsiębiorstw w Rumunii przez obywateli innych państw członkowskich Unii, ponieważ generuje spore koszty operacyjne i powoduje spadek przychodów dla przedsiębiorcy mającego siedzibę w peryferyjnym państwie członkowskim Unii, takim jak Rumunia. Taki obowiązek narusza zatem art. 49 TFUE, utrudniając i zmniejszając atrakcyjność korzystania ze swobody przedsiębiorczości. Wpływa to na rentowność i tym samym atrakcyjność tworzenia firmy transportowej w tym państwie członkowskim. Ponad 45 % spółek transportowych z siedzibą w Rumunii rozważa utworzenie spółki lub oddziału lub przeniesienie działalności do innych państw członkowskich Europy Zachodniej w celu ograniczenia negatywnych skutków pakietu mobilności. W związku z tym, nawet jeśli obowiązek powrotu nie skutkuje zakazem tworzenia firm transportowych przez osoby, które nie mają miejsca zamieszkania lub siedziby w Rumunii, nie zmienia to faktu, że środek ten sprawia, że tworzenie spółek w Rumunii staje się bardziej uciążliwe i mniej atrakcyjne oraz stanowi nieuzasadnione i nieproporcjonalne ograniczenie swobody przedsiębiorczości.

676. Na etapie repliki Rumunia podkreśla rozbieżność pomiędzy punktem widzenia Rady, według której rozporządzenie nr 1071/2009 jest ważnym środkiem dla zagwarantowania swobody przedsiębiorczości, a punktem widzenia Parlamentu, według którego to rozporządzenie nie reguluje swobody przedsiębiorczości, ponieważ jego art. 5 ustanawia jedynie warunek korzystania ze swobody świadczenia usług. Rumunia kwestionuje twierdzenie Parlamentu, zgodnie z którym jedynie przepisy krajowe mogą stanowić ograniczenia swobody przedsiębiorczości, podczas gdy Trybunał orzekł już, że zakaz ograniczeń swobodnego przepływu towarów i swobody świadczenia usług odnosi się nie tylko do przepisów krajowych, lecz również do przepisów pochodzących od instytucji Unii.

2)      Analiza

677. Przypomniałem już o szczególnym charakterze i szczególnym miejscu sektora transportu w traktatach(416), który to sektor podlega szczególnemu reżimowi prawnemu w ramach rynku wewnętrznego. Pragnę przede wszystkim przypomnieć, że szczególny status transportu w unormowaniach dotyczących rynku wewnętrznego polega na połączeniu znajdującego podstawę w traktacie FUE prawa do prowadzenia działalności gospodarczej w każdym państwie członkowskim z prawem przewoźników do swobodnego świadczenia usług transportowych, które jest zagwarantowane wyłącznie w zakresie, w jakim prawo to zostało przyznane w drodze przepisów prawa wtórnego przyjętych przez prawodawcę Unii w ramach wspólnej polityki transportowej. Zatem transport międzynarodowy jest w pełni zliberalizowany. Inaczej jest w przypadku przewozów krajowych, które podlegają wciąż ograniczeniom, gdy są wykonywane przez przewoźników niemających stałej siedziby w danym państwie.

678. Co się tyczy art. 26 TFUE, ogólne zasady zawarte w jego akapitach pierwszym i drugim odnoszą się za każdym razem do innych właściwych postanowień traktatów, w związku z czym, jak podnosi Parlament, aktu Unii regulującego sektor transportu, tak jak w przypadku rozporządzenia 2020/1055, nie można badać w świetle tylko tego postanowienia, bez naruszenia przy tym jego zakresu i bez umniejszenia innych właściwych postanowień traktatu, w szczególności zaś art. 58 ust. 1 TFUE.

679. Usługi transportowe są zliberalizowane wyłącznie w zakresie, w jakim prawodawca Unii działa na podstawie art. 91 TFUE, który pełni rolę lex specialis. Traktat zobowiązuje prawodawcę, by wprowadził „wspólne reguły mające zastosowanie do transportu międzynarodowego wykonywanego z lub na terytorium państwa członkowskiego lub tranzytu przez terytorium jednej lub większej liczby państw członkowskich”. Artykuł 5 rozporządzenia nr 1071/2009, przed jego zmianą rozporządzeniem 2020/1055, jest jednym z tych wspólnych przepisów lub warunków, do których każdy przewoźnik musi się zastosować, aby uzyskać zezwolenie na świadczenie usług transportowych w Unii. Przypominam, że celem rozporządzenia nr 1071/2009, określonym w jego art. 1 ust. 1, jest uregulowanie „dostępu do zawodu przewoźnika drogowego i wykonywania tego zawodu”(417). Okoliczność, że wykonywanie zawodu przewoźnika podlega normom prawa i warunkom, nie stanowi de facto naruszenia swobody świadczenia usług. Jestem zdania, że te przepisy i warunki dotyczą ewentualnie raczej kwestii sposobów liberalizacji rynku usług transportowych, w odniesieniu do których prawodawca dysponuje szerokimi uprawnieniami dyskrecjonalnymi, na co wskazuje Parlament.

680. Jeśli chodzi o zarzut naruszenia art. 49 TFUE, pragnę przypomnieć, że jak podnosi Rumunia, zakaz ograniczeń podstawowych swobód zagwarantowanych w traktacie ma zastosowanie nie tylko do przepisów krajowych, lecz również do przepisów pochodzących od instytucji Unii(418), oraz że swoboda przedsiębiorczości nie stanowi wyjątku w tym względzie. Analiza podąża ponadto szlakiem wytyczonym w pkt 159 i nast. niniejszej opinii, a co za tym idzie, można przeprowadzić rozumowanie podobne do rozumowania przeprowadzonego w odniesieniu do obowiązku powrotu kierowców. Obowiązek powrotu pojazdów co osiem tygodni został nałożony bez rozróżnienia na wszystkie przedsiębiorstwa transportowe, które chcą zajmować się transportem drogowym w Unii. Ma on na celu zapewnienie rzeczywistego i stałego charakteru siedziby przewoźników drogowych. Obowiązek ten jako taki nie reguluje ani nie ogranicza w żaden sposób korzystania ze swobody przedsiębiorczości – która pozostaje nienaruszona – przez podmioty gospodarcze z jednego państwa członkowskiego w przyjmującym państwie członkowskim, podejmowania tam działalności na własny rachunek i zakładania przedsiębiorstw na warunkach określonych przez ustawodawstwo państwa przyjmującego dla własnych obywateli(419). Jak przypomina Rada, obowiązek powrotu nie ma być brany pod uwagę w trakcie procesu wydawania zezwoleń dla przedsiębiorców transportowych, tylko są oni zobowiązani do zastosowania się do tego obowiązku po założeniu działalności i od chwili rozpoczęcia świadczenia usług. Obowiązek powrotu pojazdów co osiem tygodni nie ma zatem skutku ograniczającego swobodę przedsiębiorczości.

681. Obowiązek powrotu pojazdów co osiem tygodni nie uniemożliwia przewoźnikom korzystania ze swobody przedsiębiorczości, ponieważ bezsporne jest, że mają oni swobodę przeniesienia, jeśli sobie tego życzą, siedziby swojej działalności. Twierdzenie, iż zniechęca się do zakładania przedsiębiorstw w peryferyjnych państwach członkowskich poprzez znaczny wzrost kosztów związanych z obowiązkiem powrotu, należy odrzucić, ponieważ opiera się ono na utrwaleniu modelu biznesowego, za który odpowiadają wyłącznie ci przewoźnicy. Wzrost kosztów jest bowiem większy zwłaszcza wtedy, gdy przewoźnik decyduje się na prowadzenie działalności na terytorium państwa członkowskiego oddalonego od państwa, w którym ma siedzibę. Kompensowanie ewentualnych komplikacji związanych z oddaleniem geograficznym pomiędzy siedzibą przewoźnika a rzeczywistym miejscem jego działalności nie jest zadaniem prawodawcy Unii.

682. Jeżeli chodzi o powołanie się na Kartę, jej art. 15 ust. 1 i art. 16 chronią odpowiednio prawo do świadczenia pracy i wykonywania swobodnie wybranego lub zaakceptowanego zawodu oraz wolność prowadzenia działalności gospodarczej zgodnie z prawem Unii oraz ustawodawstwami i praktykami krajowymi. Republika Bułgarii i Republika Cypryjska utrzymują w związku z zarzutem naruszenia art. 49 TFUE, że obowiązek powrotu pojazdów co osiem tygodni zagraża samemu istnieniu swobody wykonywania działalności zawodowej.

683. Po pierwsze, wykonywanie wszelkiej działalności zawodowej oznacza nieuchronnie przyjęcie związanych z nim zasad i warunków tego wykonywania. Po drugie, nawet gdyby uznać, że obowiązek powrotu stanowi ograniczenie działalności zawodowej zainteresowanych podmiotów gospodarczych, art. 52 ust. 1 Karty przewiduje, że ograniczenia mogą być wprowadzone ustawą i z poszanowaniem istoty praw i wolności ustanowionych w Karcie. W niniejszym przypadku należy stwierdzić, że obowiązek powrotu nie narusza w żaden sposób istoty prawa do swobodnego wykonywania zawodu przewoźnika drogowego(420). Po trzecie, z samego tego postanowienia wynika, że wszelkie wprowadzone ograniczenia muszą być konieczne i rzeczywiście odpowiadać celom interesu ogólnego uznawanym przez Unię. Ponieważ prawodawca, w ramach przysługujących mu szerokich uprawnień dyskrecjonalnych, uznał za konieczne podjęcie działań w celu w szczególności zapewnienia uczciwej konkurencji i równych warunków działania dla zapewnienia prawidłowego funkcjonowania rynku wewnętrznego w sektorze transportu, należy stwierdzić, że nie doszło do naruszenia art. 15 i 16 Karty.

684. Co się tyczy zarzucanego naruszenia swobody świadczenia usług, przypomnę, że art. 58 ust. 1 i art. 91 TFUE stanowią, iż swoboda przepływu usług w dziedzinie transportu wdrażana jest przez prawodawcę Unii. Obowiązek powrotu pojazdów co osiem tygodni nie może zatem być przedmiotem odrębnego badania na podstawie art. 56 TFUE, chyba że znów pominie się specyfikę transportu w świetle swobody świadczenia usług. Jak już wskazałem(421), prawodawca Unii ma zatem prawo zmienić warunki, na jakich wykonywana jest swoboda świadczenia usług w dziedzinie transportu drogowego, w szczególności w celu zapewnienia prawidłowego funkcjonowania rynku wewnętrznego, ponieważ stopień liberalizacji tych usług jest określony przez samego prawodawcę w ramach realizacji wspólnej polityki transportowej. Przypomnę, że Trybunał uznał już za zgodne z prawem działanie prawodawcy Unii zmierzające do zagwarantowania swobody świadczenia usług na sprawiedliwych zasadach, a mianowicie w ramach uregulowań gwarantujących konkurencję, która nie byłaby oparta na stosowaniu w tym samym państwie członkowskim warunków pracy i zatrudnienia na zasadniczo różnym poziomie(422). Nałożenie obowiązku powrotu pojazdów co osiem tygodni ma na celu zagwarantowanie rzeczywistego i stałego charakteru siedziby przewoźnika, tak aby zapewnić rzeczywiste powiązanie z państwem członkowskim siedziby, które w szczególności określa zasady podatkowe i socjalne, które będą miały zastosowanie do tego przewoźnika. Prawodawca Unii wyraźnie stwierdził w motywie 8 rozporządzenia 2020/1055, że ma to na celu zwalczanie firm „skrzynek pocztowych”, zmniejszenie ryzyka występowania systematycznego kabotażu oraz zatrudniania kierowców nomadycznych, aby zapewnić sprawne funkcjonowanie rynku wewnętrznego w dziedzinie transportu. W tych okolicznościach zarzuty szczegółowe dotyczące naruszenia art. 56 i art. 58 ust. 1 TFUE należy oddalić jako bezzasadne.

685. Jeśli chodzi o podniesienie naruszenia swobodnego przepływu towarów, Republika Bułgarii i Republika Cypryjska nie wykazały moim zdaniem w wystarczający sposób skutków obowiązku powrotu dla swobodnego przepływu towarów, poprzestając na ogólnych twierdzeniach. Takie wykazanie jest zaś tym trudniejsze, że podnoszone ograniczające skutki obowiązku powrotu pojazdów co osiem tygodni są w widoczny sposób zbyt niepewne i zbyt pośrednie, aby można było przyjąć, że art. 1 pkt 3 rozporządzenia 2020/1055 mógłby stanowić przeszkodę w handlu między państwami członkowskimi, a zatem spełniać znamiona ograniczenia w rozumieniu art. 34 i 35 TFUE(423).

686. W konsekwencji zarzuty dotyczące naruszenia art. 15 i 16 Karty oraz art. 26, 34, 35, 49, 56 i art. 58 ust. 1 TFUE należy oddalić jako bezzasadne.

g)      Wnioski

687. Z powodów przedstawionych w pkt 642 i nast. niniejszej opinii należy uwzględnić skargi Republiki Litewskiej (C‑542/20), Republiki Bułgarii (C‑545/20), Rumunii (C‑547/20), Republiki Cypryjskiej (C‑549/20), Węgier (C‑551/20), Republiki Malty (C‑552/20) i Rzeczypospolitej Polskiej (C‑554/20) w odniesieniu do art. 1 pkt 3 rozporządzenia 2020/1055 w zakresie, w jakim zmienia on art. 5 ust. 1 lit. b) rozporządzenia nr 1071/2009 poprzez wprowadzenie do niego obowiązku powrotu pojazdów co osiem tygodni oraz stwierdzić nieważność tego przepisu.

2.      W przedmiocie obowiązku dysponowania liczbą pojazdów i kierowców w proporcji do wielkości wykonywanych przez przedsiębiorstwo przewozów [art. 1 pkt 3 rozporządzenia 2020/1055 w zakresie, w jakim dodaje on lit. g) w art. 5 ust. 1 rozporządzenia nr 1071/2009]

688. Rzeczpospolita Polska jako jedyna kwestionuje zgodność z prawem art. 1 pkt 3 rozporządzenia 2020/1055 w zakresie, w jakim dodaje on lit. g) w art. 5 ust. 1 rozporządzenia nr 1071/2009, i podnosi w tym względzie dwa zarzuty, z których pierwszy dotyczy naruszenia zasady proporcjonalności a drugi – naruszenia zasady pewności prawa. Ponadto, w ramach wspólnego zarzutu przedstawionego przekrojowo w odniesieniu do wszystkich przepisów rozporządzenia 2020/1055 zaskarżonych w ramach skargi w sprawie C‑554/20, Rzeczpospolita Polska podnosi naruszenie art. 11 TFUE i art. 37 Karty.

a)      W przedmiocie zarzutu pierwszego dotyczącego naruszenia zasady proporcjonalności

1)      Argumenty stron

689. W odniesieniu do zarzutu naruszenia zasady proporcjonalności Rzeczpospolita Polska utrzymuje, że obowiązek dysponowania na bieżąco i w sposób regularny w państwie członkowskim siedziby liczbą pojazdów spełniających wymagane warunki(424) i kierowców umiejscowionych zazwyczaj w bazie eksploatacyjnej w tym państwie członkowskim, w proporcji do wielkości wykonywanych przez przedsiębiorstwo przewozów, został oparty na arbitralnych kryteriach, nie jest odpowiedni do realizacji celów rozporządzenia 2020/1055, które zresztą nie zostały sprecyzowane, zaś jego negatywne konsekwencje ekonomiczne dla podmiotów gospodarczych przewyższają ewentualne pozytywne skutki. Konieczność zastosowania takiego środka nie została należycie oceniona w ocenie skutków, a przyczyny jego wprowadzenia pozostają niejasne, podobnie jak cele, które przepis ten miałby realizować. W rozporządzeniu 2020/1055 przewidziano już obowiązek powrotu pojazdów i obowiązek powrotu kierowców, w związku z czym nowy przepis art. 5 ust. 1 lit. g) rozporządzenia nr 1071/2009 stanowi dodatkowy środek, ograniczający w jeszcze większym stopniu mobilność pojazdów pozostających do dyspozycji przedsiębiorstw transportowych. Jest to całkowicie arbitralny wymóg, który nie uwzględnia specyfiki działalności w zakresie międzynarodowego transportu drogowego, oraz absurdalna przeszkoda w prowadzeniu takiej działalności. Rzeczpospolita Polska ubolewa nad brakiem obiektywnego związku między wymogiem wprowadzonym w art. 5 ust. 1 lit. g) rozporządzenia nr 1071/2009 a kwestią rzeczywistej i stałej siedziby i twierdzi, że taki wymóg nie dotyczy w istocie kwestii norm dotyczących określania siedziby, lecz reguluje zasady samej organizacji działalności transportowej. Ponadto Rzeczpospolita Polska twierdzi, że wymóg ten zobowiązuje przewoźników do wykonania dodatkowych pustych przebiegów, przyznając jednocześnie, że trudno byłoby ocenić liczbę dodatkowych przejazdów ze względu na nieprecyzyjny charakter tego przepisu. Przestrzeganie takiego wymogu narazi przedsiębiorców na koszty, niezależnie od tego, czy są związane z dodatkowymi pustymi przebiegami, rozbudową floty pojazdów czy też kadry kierowców. MŚP, z których w przeważającej części składa się omawiany sektor, z trudnością będą ponosić te dodatkowe koszty, które poskutkują koniecznością likwidacji lub przeniesienia przedsiębiorstwa. W ocenie skutków nie uwzględniono tych okoliczności. Ponieważ ważność aktu Unii należy oceniać w chwili jego przyjęcia, Rzeczpospolita Polska wskazuje, że nowo przyjęty art. 5 ust. 1 lit. g) rozporządzenia nr 1071/2009, zmienionego rozporządzeniem 2020/1055, przyjęto w czasach osłabienia przedsiębiorstw działających w sektorze transportu wywołanego pandemią COVID-19. Nie było zatem właściwe, by prawodawca Unii – skoro dysponował danymi dotyczącymi wpływu pandemii na sektor transportu – obciążał przedsiębiorców nieuzasadnionymi dodatkowymi wydatkami.

690. Parlament i Rada wnoszą o oddalenie niniejszego zarzutu.

2)      Analiza

691. Pragnę przypomnieć, że nowy przepis art. 5 ust. 1 lit. g) rozporządzenia nr 1071/2009, zmienionego rozporządzeniem 2020/1055, ustanawia nowy warunek dotyczący wymogu posiadania siedziby, przewidujący, że aby można było uznać, że dany przedsiębiorca posiada rzeczywistą i stałą siedzibę w państwie członkowskim siedziby w rozumieniu art. 3 ust. 1 lit. a) rozporządzenia nr 1071/2009, musi on na bieżąco i w sposób regularny dysponować liczbą pojazdów i kierowcami umiejscowionymi zazwyczaj w bazie eksploatacyjnej w tym państwie członkowskim, proporcjonalnie do wielkości wykonywanych przez przedsiębiorcę przewozów.

692. Na wstępie pragnę zauważyć, że art. 1 pkt 3 lit. d) wniosku Komisji dotyczącego zmiany rozporządzenia nr 1071/2009 przewidywał dodanie w art. 5 tego rozporządzenia obowiązku posiadania aktywów i zatrudniania pracowników proporcjonalnie do działalności zakładu. Taki obowiązek był przedmiotem ogólnej oceny dotyczącej jego wpływu i był rozpatrywany wraz z sześcioma innymi środkami wymienionymi przez Komisję w ocenie skutków towarzyszącej pierwotnemu wnioskowi Komisji(425). Chociaż sformułowanie ostatecznie przyjęte przez prawodawcę Unii odbiega nieznacznie od sformułowania z wniosku(426), oczywiste jest, że prawodawca Unii dysponował danymi wystarczającymi do zrozumienia skutków przyjęcia obowiązku przewidzianego obecnie w art. 5 ust. 1 lit. g) rozporządzenia nr 1071/2009, zmienionego rozporządzeniem 2020/1055. Jak zauważyła Rada, przepis ten nie jest częścią przepisów pakietu mobilności, co do których Komisja wyraziła zastrzeżenia(427).

693. Nowy przepis art. 5 ust. 1 lit. g) przyczynia się moim zdaniem wyraźnie do realizacji celów określonych w motywie 6 rozporządzenia 2020/1055, a mianowicie zwalczania zjawiska firm „skrzynek pocztowych” i gwarantowania uczciwej konkurencji i równych warunków na rynku wewnętrznym, które wymagają zapewnienia, aby przewoźnicy faktycznie i w sposób ciągły przebywali w państwie członkowskim siedziby oraz prowadzili działalność z tego państwa. W tym celu zamiarem prawodawcy Unii było „doprecyzowanie i wzmocnienie przepisów dotyczących istnienia rzeczywistej i stałej siedziby, unikając przy tym wprowadzania nieproporcjonalnych obciążeń administracyjnych”. Realizowane cele wydają mi się, jak podnoszą Parlament i Rada, łatwe do zidentyfikowania.

694. Droga do tego doprecyzowania i wzmocnienia wiodła poprzez przyjęcie szeregu kluczowych środków, w tym środka dotyczącego obowiązku powrotu pojazdów oraz środka dotyczącego obowiązku powrotu kierowców. W tym względzie nie można zgodzić się z twierdzeniem, że art. 5 ust. 1 lit. g) rozporządzenia nr 1071/2009, zmienionego rozporządzeniem 2020/1055, powiela te dwa wcześniejsze obowiązki. Jak podkreśliły Rada i Parlament, artykuł ten ustanawia wymóg ilościowy dotyczący pozostających do dyspozycji zasobów materialnych i ludzkich, lecz nie dotyczy ani stopnia mobilności pojazdów i kierowców, ani częstotliwości powrotów, która z kolei jest regulowana przez art. 5 ust. 1 lit. b) rozporządzenia nr 1071/2009, zmienionego rozporządzeniem 2020/1055, w odniesieniu do pojazdów, a przez art. 8 ust. 8a rozporządzenia nr 561/2006, zmienionego rozporządzeniem 2020/1054 – w odniesieniu do kierowców. Z art. 5 ust. 1 lit. g) rozporządzenia nr 1071/2009 ze zmianami nie wynika również, że wymagana jest stała obecność pojazdów lub kierowców w państwie członkowskim siedziby.

695. Wymogi związane z tym obowiązkiem nie wydają się nieproporcjonalne. Po pierwsze, liczba pojazdów i kierowców musi być proporcjonalna do wielkości przewozów wykonywanych przez przedsiębiorstwo. Przede wszystkim trudno jest stwierdzić nieproporcjonalny charakter przepisu, który zawiera wyraźne odniesienie do proporcjonalnego stosunku, który ustanawia. Następnie art. 5 ust. 1 lit. g) rozporządzenia nr 1071/2009, zmienionego rozporządzeniem 2020/1055, ogranicza się do wymogu korzystania z zasobów materialnych i ludzkich, nie narzucając na przykład rodzaju stosunków prawnych, które powinny łączyć przedsiębiorcę z kierowcami. Sformułowany przez Rzeczpospolitą Polską zarzut dotyczący nieuzasadnionych konsekwencji ekonomicznych związanych z zakupem pojazdów lub zatrudnianiem kierowców okazuje się bezzasadny, ponieważ od znacznej większości przewoźników można racjonalnie oczekiwać, że już działają w oparciu o wystarczające zasoby materialne i ludzkie. Wreszcie argument, zgodnie z którym ten art. 5 ust. 1 lit. g) reguluje w sposób arbitralny zasady organizacji działalności transportowej, opiera się na błędnym rozumieniu tego artykułu, ponieważ – jak twierdzi Rada – wspomniany artykuł w żaden sposób nie reguluje miejsca, w którym usługa transportowa będzie świadczona, lecz zmierza jedynie do wzmocnienia, z powodów przedstawionych w szczególności w motywach 6 i 8 rozporządzenia 2020/1055, związku między przedsiębiorcą a państwem członkowskim siedziby, z którego prowadzi on działalność. W szczególności z motywu 8 tego rozporządzenia wynika, że prawodawca Unii wyraźnie odrzucił wszelkie zmiany mające na celu zobowiązanie przewoźników do wykonywania określonej liczby przewozów w państwie członkowskim siedziby lub ograniczenie możliwości świadczenia usług przez tych przewoźników na całym rynku wewnętrznym. W ten sposób jasno wynika, że określony w art. 5 ust. 1 lit. g) rozporządzenia nr 1071/2009, zmienionego rozporządzeniem 2020/1055, obowiązek, zgodnie z którym aby można było uznać, że dane przedsiębiorstwo posiada rzeczywistą i stałą siedzibę w państwie członkowskim siedziby, musi ono na bieżąco i w sposób regularny dysponować liczbą pojazdów i kierowcami umiejscowionymi zazwyczaj w bazie eksploatacyjnej w tym państwie członkowskim, w obydwu przypadkach w liczbie proporcjonalnej do wielkości wykonywanych przez przedsiębiorcę przewozów, jest wynikiem uczynienia przez prawodawcę użytku z szerokich uprawnień dyskrecjonalnych w dziedzinie, w której należy dokonać wyważenia rozbieżnych interesów.

696. Nie można wreszcie zarzucać prawodawcy Unii, że zdecydował się na przymuszenie przewoźników do dodatkowych wydatków, gdy byli już osłabieni przez skutki gospodarcze związane z pandemią COVID-19. Z jednej strony bowiem rozporządzenie 2020/1055 przewidywało, że będzie ono stosowane od dnia 21 lutego 2022 r., czyli ponad 18 miesięcy po jego przyjęciu pod koniec pierwszej fali pandemii, a z drugiej strony warunek określony w art. 5 ust. 1 lit. g) rozporządzenia nr 1071/2009, zmienionego rozporządzeniem 2020/1050, wyraża w końcu jedynie warunek, którego spełniania oczekuje się zwykle od każdego przedsiębiorstwa działającego na rynku transportu drogowego, który to warunek większość z nich już spełniała.

697. W konsekwencji należy odrzucić zarzut dotyczący naruszenia zasady proporcjonalności jako bezzasadny.

b)      W przedmiocie zarzutu dotyczącego naruszenia zasady pewności prawa

1)      Argumenty stron

698. Po przypomnieniu orzecznictwa Trybunału Rzeczpospolita Polska twierdzi, że art. 5 ust. 1 lit. g) rozporządzenia nr 1071/2009, zmienionego rozporządzeniem 2020/1055, nie spełnia wymogów zasady pewności prawa ze względu na brak precyzji. W przepisie tym użyto zbyt nieostrych określeń, co wpływa na zakres zawartego w nim obowiązku. Stawia to w rezultacie przedsiębiorców w stanie niepewności prawnej co do tego, czy ich działanie jest zgodne z obowiązkiem posiadania na bieżąco do regularnej dyspozycji określonej liczby pojazdów wraz z kierowcami, umiejscowionych zazwyczaj w bazie eksploatacyjnej w tym państwie członkowskim, w obu przypadkach proporcjonalnej do wielkości wykonywanych przez przedsiębiorcę przewozów. Brak możliwości zorientowania się przez przewoźników, czy spełniają jeden z warunków prowadzenia działalności, naraża ich na poważne konsekwencje prawne.

699. Po pierwsze, kryterium dotyczące umiejscowienia kierowców i pojazdów zazwyczaj w bazie eksploatacyjnej w państwie członkowskim siedziby jest bardzo niejasne i może być różnie interpretowane. Ponieważ powrót pojazdów i kierowców jest już ujęty w innych przepisach, kryterium to stanowi odrębny wymóg, którego zakres jest niemożliwy do ustalenia. Z drugiej strony dalece nieprecyzyjne jest też kryterium proporcjonalnego charakteru i także w tym przypadku nie jest możliwe stwierdzenie, do jakiej konkretnie liczby kierowców lub pojazdów odnosi się ten przepis.

700. Istnieje wreszcie zasadnicza różnica między art. 5 ust. 1 lit. g) rozporządzenia nr 1071/2009, zmienionego rozporządzeniem 2020/1055, a art. 5 lit. c) rozporządzenia nr 1071/2009, który przewidywał, że przewoźnik powinien prowadzić działalność przy użyciu „niezbędnego sprzętu administracyjnego”, a także „odpowiedniego sprzętu technicznego i urządzeń technicznych”, w bazie eksploatacyjnej, która znajduje się w państwie członkowskim siedziby, ponieważ zdaniem Rzeczypospolitej Polskiej ten sprzęt i urządzenia mają drugorzędne znaczenie dla działalności transportowej, podczas gdy kwestia liczby pojazdów i kierowców jest kluczowa z punktu widzenia zarządzania przedsiębiorstwem. Precyzyjne sformułowanie tego obowiązku jest zatem szczególnie istotne.

701. Parlament i Rada wnoszą o oddalenie niniejszego zarzutu.

2)      Analiza

702. Z orzecznictwa przypomnianego w pkt 117 i nast. niniejszej opinii wynika, że kontrola przestrzegania zasady pewności prawa wymaga sprawdzenia, czy badany przepis jest na tyle niejednoznaczny, że stoi on na przeszkodzie temu, by jego adresaci mogli z wystarczającą pewnością rozwiać ewentualne wątpliwości co do jego zakresu lub znaczenia, w efekcie czego nie byliby oni w stanie jednoznacznie określić swoich praw i obowiązków.

703. W tym względzie pragnę przypomnieć, że art. 5 ust. 1 lit. g) rozporządzenia nr 1071/2009, zmienionego rozporządzeniem 2020/1055, ustanawia jeden z warunków dostępu do zawodu przewoźnika, zaostrzając wymóg posiadania rzeczywistej i stałej siedziby w państwie członkowskim siedziby.

704. Po pierwsze, przedsiębiorstwa transportowe muszą na bieżąco mieć do regularnej dyspozycji pojazdy i kierowców. Na tym etapie nie widzę żadnych trudności, które sprawiałyby, że przedsiębiorcy nie byliby w stanie zrozumieć, że muszą mieć do dyspozycji zasoby materialne i ludzkie niezbędne do prowadzenia działalności (czyli pojazdy i kierowców), nie zaś je posiadać. Sens zapisu o umiejscowieniu zazwyczaj zasobów ludzkich w bazie eksploatacyjnej może zostać w razie potrzeby objaśniony w oparciu o orzecznictwo Trybunału(428).

705. Po drugie, przedsiębiorstwa te muszą dysponować tymi zasobami materialnymi i ludzkimi „proporcjonalnie do wielkości wykonywanych przez przedsiębiorcę przewozów”. Od tych przedsiębiorstw wymaga się, aby ich flota samochodowa pozostawała w odpowiednim stosunku do skali ich działalności, podobnie jak i siła robocza, gdyż są to, jak podkreśla Rzeczpospolita Polska, dwa czynniki nieodłącznie związane z działalnością przewoźnika drogowego. Rzeczpospolita Polska utrzymuje, że odwołanie się do proporcjonalności uniemożliwia określenie liczby pojazdów i kierowców, którymi konkretnie powinni dysponować przedsiębiorcy. Ja natomiast uważam, że jako profesjonaliści przewoźnicy drogowi na bieżąco zarządzają przepływem pojazdów w zestawieniu z dostępnością kierowców i mają całkiem dokładne pojęcie na temat liczby pojazdów i kierowców niezbędnych do prowadzenia działalności. Gdyby prawodawca Unii bardziej szczegółowo uregulował obowiązek przewidziany w art. 5 ust. 1 lit. g) rozporządzenia nr 1071/2009, zmienionego rozporządzeniem 2020/1055, na przykład określając liczbę pojazdów i kierowców, którą przedsiębiorcy powinni dysponować w zależności, na przykład, od swoich obrotów, oni, a także organy odpowiedzialne za kontrolę przestrzegania wymogów art. 5 rozporządzenia nr 1071/2009, zmienionego rozporządzeniem 2020/1055, nie mieliby niezbędnego zakresu uznania, a zatem elastyczności, co do tego, by ewentualnie wziąć pod uwagę inne okoliczności niż obrót. W każdym razie pragnę przypomnieć, że z orzecznictwa Trybunału wynika, iż wymogów zasady pewności prawa nie można rozumieć w ten sposób, że nakazują one, aby norma wymieniała zawsze różne konkretne sytuacje, w których można ją zastosować, ponieważ prawodawca Unii nie jest w stanie określić z wyprzedzeniem wszystkich tych sytuacji(429).

706. Z przeprowadzonej analizy widać zatem, że art. 5 ust. 1 lit. g) rozporządzenia nr 1071/2009, zmienionego rozporządzeniem 2020/1055, jest wystarczająco jasny, precyzyjny i przewidywalny co do swoich skutków, aby zainteresowani mogli zorientować się w stanie prawnym i stosunkach prawnych wynikających z porządku prawnego Unii(430). Zarzut dotyczący naruszenia zasady pewności prawa należy oddalić jako bezzasadny.

c)      W przedmiocie zarzutu dotyczącego naruszenia art. 11 TFUE oraz art. 37 Karty

1)      Argumenty stron

707. Co się tyczy ostatniego zarzutu i w zakresie, w jakim jest to zarzut wspólny dla wszystkich zaskarżonych przepisów, który został już streszczony(431), ograniczę się w tym miejscu do wskazania, że Rzeczpospolita Polska powołuje się w istocie na naruszenie art. 11 TFUE i art. 37 Karty ze względu na to, że prawodawca Unii nie uwzględnił wymogów związanych z ochroną środowiska i utrzymuje, że nowy obowiązek przyczynia się do znacznego zwiększenia liczby pustych przejazdów, nieuzasadnionych z gospodarczego punktu widzenia. Rzeczpospolita Polska utrzymuje, że wpływ wdrożenia zaskarżonych przepisów nie został przeanalizowany przez prawodawcę Unii, który nie mógł przez to wyważyć celów rozporządzenia 2020/1055 z celami ochrony środowiska.

708. Parlament i Rada wnoszą o oddalenie zarzutu piątego.

2)      Analiza

709. Jeśli chodzi o zarzut dotyczący naruszenia art. 11 TFUE i art. 37 Karty, ograniczę się do stwierdzenia, że Rzeczpospolita Polska nie wykazała, w jaki sposób – poza samym stwierdzeniem co do zasady – przestrzeganie obowiązku dysponowania na bieżąco i w sposób regularny w państwie członkowskim siedziby liczbą pojazdów spełniających warunki określone w art. 5 lit. e) rozporządzenia nr 1071/2009 oraz kierowców przydzielonych zazwyczaj do bazy eksploatacyjnej tego państwa członkowskiego proporcjonalnie do wielkości wykonywanych przez przedsiębiorcę przewozów wymagałoby dodatkowych przejazdów, w tym również bez ładunku.

710. Stanowisko przedstawione przez Rzeczpospolitą Polską jest ponadto cokolwiek wewnętrznie sprzeczne pod dwoma względami. Po pierwsze, po tym, jak podniosła ona, że taki obowiązek spowoduje znaczną liczbę pustych przebiegów, co ma znaczący negatywny wpływ na środowisko, utrzymuje ona jednocześnie, że obowiązek ten ma doprowadzić do tego, aby pojazdy, wraz z kierowcami, pozostawały w bazie eksploatacyjnej i że „w świetle logiki działalności przewozowej” obowiązek ten jawi się jako „całkowicie absurdalna przeszkoda w prowadzeniu tej działalności”(432). Po drugie, obrona tezy, która prowadzi do tego, że gdyby te puste przejazdy były uzasadnione z gospodarczego punktu widzenia, zgodność przepisu, z którego one wynikają, z art. 11 TFUE i art. 37 Karty nie byłaby już kwestionowana, wydaje się dość paradoksalna.

711. Ponadto, co się tyczy podnoszonego braku oceny skutków art. 1 pkt 3 rozporządzenia 2020/1055, wprowadzającego lit. g) w art. 5 rozporządzenia nr 1071/2009, co miałoby stanowić naruszenie art. 11 TFUE i art. 37 Karty, odsyłam do pkt 570 niniejszej opinii. Tytułem uzupełnienia pragnę również zauważyć, że dane liczbowe przedstawione przez Rzeczpospolitą Polską na potwierdzenie negatywnego wpływu na środowisko tego nowego przepisu dotyczą w rzeczywistości prawie wyłącznie szacunków oddziaływania na środowisko w wyniku wdrożenia obowiązku powrotu pojazdów co osiem tygodni.

712. Ostatecznie wydaje mi się, że argumentacja Rzeczypospolitej Polskiej opiera się, jak podkreśliły Rada i Parlament, na błędnym rozumieniu nowego przepisu art. 5 ust. 1 lit. g) rozporządzenia nr 1071/2009, zmienionego rozporządzeniem 2020/1055, ponieważ nie reguluje on częstotliwości obecności w bazach eksploatacyjnych, lecz jedynie liczbę pojazdów, wraz z kierowcami, umiejscowionych w tych bazach. W tych okolicznościach zarzut dotyczący naruszenia art. 11 TFUE i art. 37 Karty(433) należy oddalić.      

d)      Wnioski

713. Skarga Rzeczypospolitej Polskiej w sprawie C‑554/20 w zakresie, w jakim jest skierowana przeciwko wprowadzeniu przez art. 1 pkt 3 rozporządzenia 2020/1055 przepisu art. 5 ust. 1 lit. g) do rozporządzenia nr 1071/2009, zostaje oddalona.

3.      W przedmiocie czterodniowego okresu karencji między dwoma okresami kabotażu [art. 2 pkt 4 lit. a) rozporządzenia 2020/1055 wprowadzający ust. 2a w art. 8 rozporządzenia nr 1072/2009] 

714. Republika Litewska, Republika Bułgarii, Rumunia(434), Republika Malty i Rzeczpospolita Polska kwestionują zgodność z prawem art. 2 pkt 4 lit. a) rozporządzenia 2020/1055, który poprzez wprowadzenie ust. 2a w art. 8 rozporządzenia nr 1072/2009 ustanawia obecnie obowiązek przestrzegania przez przewoźników czterodniowego okresu karencji między dwoma dozwolonymi okresami kabotażu.

a)      W przedmiocie zarzutów dotyczących naruszenia polityki Unii w obszarze środowiska i zmiany klimatu

1)      Argumenty stron

715. Republika Litewska przedstawia argumentację podobną do argumentacji przedstawionej przeciwko obowiązkowi powrotu pojazdów co osiem tygodni. Tym samym ustanowienie czterodniowego okresu karencji narusza jej zdaniem art. 3 ust. 3 TUE, art. 11 i 191 TFUE, art. 37 Karty oraz, ogólnie, politykę Unii w dziedzinie środowiska i walki ze zmianą klimatu. Artykuł 2 pkt 4 lit. a) rozporządzenia 2020/1055 został przyjęty z naruszeniem zasad regulujących politykę Unii w dziedzinie środowiska, bez przeprowadzenia oceny skutków i bez analizy negatywnych skutków dla ochrony środowiska. Tymczasem obowiązek opuszczenia przez pojazd państwa, w którym wykonywano przewóz kabotażowy, prowadzi do zwiększenia liczby pustych przebiegów pojazdów ciężarowych, a zatem emisji CO2, co potwierdzają badania, w których te dodatkowe emisje szacuje się na 4 mln ton(435).

716. Artykułu 3 ust. 3 TUE oraz art. 11 i 191 TFUE nie można interpretować w sposób tak ścisły, jak proponują Rada i Parlament w swojej odpowiedzi na skargę. O ile prawodawca może przyjąć środki odbiegające od celów ochrony środowiska, o tyle środki te nie mogą być, jak w niniejszym przypadku, oczywiście nie do pogodzenia ze wspomnianymi celami lub być z nimi sprzeczne, skoro ochrona środowiska stanowi wymóg nadrzędny. Wpływ spornego obowiązku na środowisko został wyraźnie niedoszacowany, o czym świadczą wnioski z oceny skutków przeprowadzonej po wejściu w życie rozporządzenia 2020/1055 z inicjatywy Komisji. Nie dokonawszy oceny wpływu spornego przepisu, prawodawca Unii nie wziął pod uwagę okoliczności, że skoro wymóg oczekiwania powinien prowadzić do zmniejszenia wydajności łańcucha logistycznego, to spowoduje on wzrost liczby pustych przebiegów samochodów ciężarowych, zużycia paliwa i emitowanej ilości CO2. Wstrzymywanie pojazdów stanowi zatem w sposób oczywisty nieracjonalne wykorzystanie zasobów i przyczynia się do negatywnych skutków powrotu pojazdów wskazanych w ocenie skutków przeprowadzonej przez Komisję. Chociaż Rada zaprzecza jakiemukolwiek wpływowi okresu oczekiwania na środowisko, to nie przedstawiła ona żadnych danych liczbowych, co świadczyłoby o tym, że pozwane instytucje nie dysponowały wystarczającymi danymi w chwili przyjęcia art. 2 pkt 4 lit. a) rozporządzenia 2020/1055.

717. Republika Bułgarii przedstawiła wspólną argumentację w odniesieniu do obu przepisów, które zakwestionowała w tej kwestii(436). Utrzymuje ona, że tak zwany przez nią okres odpoczynku między transportami kabotażowymi zwiększa liczbę pustych przebiegów i ogranicza przewozy kabotażowe, co do których wiadomo przecież, że pomagają w ograniczeniu tego rodzaju przejazdów, jak podkreśliła Komisja w białej księdze zatytułowanej „Plan utworzenia jednolitego europejskiego obszaru transportu – dążenie do osiągnięcia konkurencyjnego i zasobooszczędnego systemu transportu”(437). Okres karencji w żaden sposób nie działa na rzecz wysokiego poziomu ochrony i poprawy jakości środowiska ani nie obejmuje wymogów związanych z jego ochroną. Artykuł 2 pkt 4 lit. a) rozporządzenia 2020/1055 jest zatem sprzeczny, po pierwsze, z art. 90 TFUE w związku z art. 3 ust. 3 TUE i art. 11 TFUE oraz z art. 37 Karty, a po drugie, z art. 3 ust. 5 TUE, art. 208 ust. 2 i art. 216 ust. 2 TFUE, a także z porozumieniem paryskim.

718. Rzeczpospolita Polska przedstawiła wspólną argumentację w odniesieniu do czterech przepisów, które kwestionuje w zakresie naruszenia art. 11 i art. 37 Karty. Przypomniawszy o znacznym udziale transportu drogowego w emisjach CO2 i zanieczyszczeniach powietrza oraz o budzącej niepokój kwestii kryzysu klimatycznego, Rzeczpospolita Polska zwraca uwagę na ryzyko zanieczyszczenia dla zdrowia ludzkiego. Utrzymuje ona, że pozwane instytucje powinny były przeprowadzić ocenę wpływu przepisu wprowadzającego okres karencji po zakończeniu przewozu kabotażowego wykonanego w państwie członkowskim i powinny były upewnić się, że planowany przepis nie szkodzi realizacji celów określonych w innych aktach prawa wtórnego w dziedzinie środowiska. Ponieważ podjęcie działania mogłoby spowodować negatywne skutki dla środowiska, pozwane instytucje powinny były wyważyć kolidujące ze sobą interesy i wprowadzić odpowiednie zmiany lub przynajmniej upewnić się, że przepisy te nie zaszkodzą realizacji celów określonych w innych aktach prawa wtórnego przyjętych w dziedzinie środowiska. Tymczasem jej zdaniem dodatkowe ograniczenie nałożone na kabotaż w art. 2 pkt 4 lit. a) rozporządzenia 2020/1055 prowadzi do zwiększenia liczby pustych przebiegów, a tym samym do zwiększenia emisji CO2, co w sposób logiczny wynika z ograniczenia korzyści w zakresie optymalizacji operacji transportowych, jakie związane są z wykonywaniem operacji kabotażowych. Sam prawodawca przyznał zresztą, że istnieje związek między transportem kabotażowym a ograniczeniem liczby pustych przebiegów.

719. Rada, Parlament oraz interwenienci popierający ich żądania wnoszą o oddalenie wszystkich tych zarzutów.

2)      Analiza

720. Argumentu, że czterodniowy okres karencji między dwoma dozwolonymi okresami kabotażu jest sprzeczny z polityką ochrony środowiska wyłącznie z tego powodu, że okres ten ogranicza możliwość korzystania z kabotażu, podczas gdy kabotaż umożliwia optymalizację operacji transportowych, jak przyznał prawodawca w motywie 21 rozporządzenia 2020/1055, a tym samym umożliwia ograniczenie ich wpływu na środowisko, nie można uwzględnić, chyba że uzna się, iż wymogi związane z ochroną środowiska zawsze powinny przeważać nad innymi celami Unii, co nie wynika ani z art. 3 ust. 3 TUE, ani z art. 11 TFUE, i chyba że pozbawi się prawodawcę możliwości uregulowania, w ramach korzystania z przysługującego mu szerokiego zakresu uznania, działalności, której w pełni świadomie nie zgodził się zliberalizować całkowicie(438), o czym w rzeczy samej świadczy ten motyw, zgodnie z którym przewozy kabotażowe „powinny być dozwolone, o ile nie są wykonywane w sposób powodujący powstanie stałej lub ciągłej działalności w danym państwie członkowskim”. Dodam, że sama definicja kabotażu zawiera odniesienie do jego tymczasowego charakteru(439) i że – jak zauważyła Rada – wzrost efektywności środowiskowej związany z kabotażem, o którym mowa w rozporządzeniu nr 1072/2009, ma sens jedynie dopóty, dopóki działalność kabotażowa nie zostanie w pełni zliberalizowana i pozostaje związana z przewozem międzynarodowym, który z kolei wymaga powrotu: kabotaż niezwiązany z takim przewozem – tj. możliwość swobodnego świadczenia przez przewoźnika mającego siedzibę w państwie A przewozów krajowych w państwie B – nie przyczynia się zatem do efektywności logistycznej transportu ani do racjonalizacji przejazdów powrotnych.

721. Ponadto ten okres karencji sam w sobie nie może, wbrew temu, co twierdzi Republika Litewska, być interpretowany jako obowiązek sprowadzenia pojazdu z powrotem do państwa członkowskiego, z którym jest on związany. Gdyby przewoźnicy zamierzali wywiązać się z obowiązku przestrzegania czterodniowego okresu karencji poprzez sprowadzenie pojazdu z powrotem do państwa członkowskiego siedziby przewoźnika, wybór taki opierałby się na względach związanych z efektywnością ekonomiczną ich działalności, lecz nie jest jako taki podyktowany rozporządzeniem (UE) 2020/1055(440).

722. Pragnę wreszcie zwrócić uwagę na pewien paradoks występujący w argumentacji Rzeczypospolitej Polskiej, która wskazuje na koszty stosowania tego przepisu wynikające z narzuconych pustych przebiegów pojazdów ciężarowych, które określa ponadto jako pojazdy wykonujące – gdyby nie podlegały czterodniowemu okresowi karencji między dwoma dozwolonymi okresami kabotażu – przewozy kabotażowe i przewozy między państwami trzecimi(441). Z czysto środowiskowego punktu widzenia trudno jest dostrzec, w jaki sposób taka sytuacja miałaby mieć mniejszy wpływ na środowisko(442).

723. W każdym razie, jak już wskazałem, jeśli chodzi o zarzut naruszenia art. 11 TFUE, zaskarżonych przepisów rozporządzenia 2020/1055 nie można analizować w oderwaniu, bowiem z analizy całej polityki transportowej powinno wynikać, że interesy ochrony środowiska zostały należycie uwzględnione. Odsyłam zatem w tym miejscu do moich rozważań w tej kwestii, które mają zastosowanie odpowiednio do analizy dotyczącej okresu karencji(443).

724. W pozostałym zakresie, jeśli chodzi o zakres art. 37 Karty, odsyłam do pkt 565 niniejszej opinii; jeśli chodzi o zarzut szczegółowy dotyczący braku oceny skutków, odsyłam do pkt 570 niniejszej opinii; jeśli chodzi o brak znaczenia powołania się na art. 191 TFUE, odsyłam do pkt 581 niniejszej opinii; jeśli chodzi o zarzut szczegółowy dotyczący naruszenia porozumienia paryskiego, a także art. 3 ust. 5 TUE oraz art. 208 i art. 216 ust. 2 TFUE, odsyłam do pkt 586 i nast. mojej analizy; wreszcie w odniesieniu do kwestii związku z innymi aktami prawa wtórnego odsyłam do pkt 594 niniejszej opinii.

725. W świetle całości powyższych rozważań zarzuty dotyczące naruszenia polityki Unii w obszarze środowiska należy oddalić jako bezzasadne.

b)      W przedmiocie zarzutów dotyczących naruszenia zasady proporcjonalności

1)      Argumenty stron

726. Republika Litewska utrzymuje, że art. 8 ust. 2a rozporządzenia nr 1072/2009, zmienionego rozporządzeniem 2020/1055, narusza zasadę proporcjonalności, ponieważ prawodawca Unii przyjął ten przepis, nie dysponując wystarczającymi informacjami na temat wpływu tego przepisu i nie ustalając zakresu, w jakim wywołane przez ten przepis negatywne skutki dla podmiotów gospodarczych mogą być uzasadnione.

727. Republika Litewska podnosi najpierw, aczkolwiek w ramach zarzutu odrębnego od zarzutu dotyczącego naruszenia zasady proporcjonalności, argumenty związane z naruszeniem tej zasady z uwagi na brak oceny skutków(444), które należy zbadać w tym miejscu. Twierdzi ona, że ani Komisja, ani Rada, ani Parlament nie przeprowadziły oceny skutków zmiany wprowadzonej na mocy art. 2 pkt 4 lit. a) rozporządzenia 2020/1055. O takim środku nie było mowy w pierwotnym wniosku Komisji, ponieważ okres karencji został dodany dopiero w trakcie procedury ustawodawczej, co stanowiło istotną zmianę wniosku Komisji, wymagającą przeprowadzenia nowej oceny skutków(445).

728. Co się tyczy proporcjonalności samego środka, po pierwsze, Republika Litewska ponownie twierdzi, że przepis ten jest sprzeczny z polityką Unii w dziedzinie ochrony środowiska i z Europejskim Zielonym Ładem ze względu na wzrost liczby pustych przebiegów, jaki wynika z obowiązku przestrzegania czterodniowego okresu karencji. Po drugie, art. 8 ust. 2a rozporządzenia nr 1072/2009, zmienionego rozporządzeniem 2020/1055, jest niezgodny z jednolitym rynkiem i rynkiem usług transportowych, ponieważ wprowadza rozdrobnienie rynku, pośrednio dyskryminuje peryferyjne i małe państwa członkowskie i nie uwzględnia znacznego pogorszenia ich sytuacji gospodarczej. Po trzecie, Komisja wskazała w swojej ocenie skutków trudności związane z brakiem precyzji i jasności przepisów dotyczących kabotażu obowiązujących przed przyjęciem rozporządzenia 2020/1055. Jednakże Rada i Parlament nie przedstawiły, po odrzuceniu przepisu zaproponowanego przez Komisję, żadnych dodatkowych danych, które uzasadniałyby wybór tego środka, a nie rozwiązania zaproponowanego przez Komisję. Cel polegający na dostosowaniu przepisów dotyczących kabotażu i poprawie egzekwowania przepisów powinien być realizowany za pomocą środków, które nie prowadzą ani do tworzenia sztucznych barier w świadczeniu usług transportowych, ani do nieuzasadnionego wzrostu obciążeń administracyjnych i finansowych dla przedsiębiorstw.

729. O ile należy uznać, że prawodawca ma szerokie uprawnienia dyskrecjonalne, o tyle swoboda prawodawcy Unii nie jest ani bezwzględna, ani nieograniczona. Zgodnie z pkt 15 porozumienia międzyinstytucjonalnego prawodawca może zdecydować o przeprowadzeniu oceny skutków, o ile uzna to za konieczne i stosowne, jednakże taka ocena powinna być uzasadniona na podstawie istniejących obiektywnie danych gwarantujących, że prawodawca nie nadużywa przysługujących mu uprawnień dyskrecjonalnych poprzez przyjęcie bezzasadnych środków, czego Rada i Parlament nie zdołały wykazać.

730. Republika Bułgarii utrzymuje, że obowiązek powrotu pojazdów co osiem tygodni ustanowiony w art. 8 ust. 2a rozporządzenia nr 1072/2009, zmienionego rozporządzeniem 2020/1055, narusza zasadę proporcjonalności ustanowioną w art. 5 ust. 4 TUE i w art. 1 Protokołu nr 2 w sprawie stosowania zasad pomocniczości i proporcjonalności. Jej zdaniem Parlament i Rada nie dysponowały analizami ekonomicznymi ani innymi danymi mogącymi potwierdzić proporcjonalność tego obowiązku, który nie wchodził w skład pierwotnego wniosku Komisji. Nie był on zatem przedmiotem oceny skutków, pomimo wielokrotnych wniosków niektórych państw członkowskich i informacji podanych do wiadomości Parlamentu i Rady co do nieproporcjonalnego wpływu tego środka. Nie przeprowadzono jakiejkolwiek konsultacji z Komitetem Regionów czy EKES‑em. Pozwane nie są zatem w stanie wykazać, że faktycznie wykonywały przysługujące im uprawnienia dyskrecjonalne przy przyjmowaniu danego aktu lub że były w stanie uwzględnić wszystkie istotne elementy i okoliczności sytuacji, którą akt ten ma regulować. Ocena skutków przeprowadzona przez Komisję w 2017 r.(446), na którą powołują się pozwane instytucje, nie jest w stanie wykazać proporcjonalnego charakteru okresu karencji, ponieważ z analizy tej wynika, że taki środek odrzucono nie ze względów związanych z jego techniczną wykonalnością, lecz ze względu na to, że nie uznano go za przyczyniający się bezpośrednio do rozwiązania stwierdzonych wówczas nieprawidłowości.

731. Ponadto zgodnie z motywem 20 rozporządzenia 2020/1055 okres karencji ma utrzymywać osiągnięty do tej pory poziom liberalizacji, co nie ma miejsca w przypadku, gdy wbrew temu, co zalecała Komisja, na kabotaż nałożone zostają nowe ograniczenia. Zgodnie z motywem 21 tego rozporządzenia przewozy kabotażowe powinny pomóc w zwiększeniu współczynnika obciążenia pojazdów ciężarowych i ograniczenia pustych przebiegów. Okres karencji wprowadzony w art. 8 ust. 2a rozporządzenia nr 1072/2009, zmienionego rozporządzeniem 2020/1055, wywołuje jednak odwrotny skutek. W motywie tym podkreślono również cel, jakim jest zapewnienie rzeczywistego charakteru siedziby, ponieważ rozporządzenie 2020/1055 ma na celu zwalczanie firm „skrzynek pocztowych”. Jednakże organizację systemu zatrudniania kierowców nomadycznych z przedsiębiorstwa, do którego pojazdy nie powracają, można odróżnić od takich stanowiących oszustwo lub nadużycie praktyk, ponieważ realia gospodarcze usług transportowych charakteryzuje wysoki stopień mobilności. Ograniczenie tej działalności spowodowane wdrożeniem obowiązku powrotu pojazdów co osiem tygodni nie przyczynia się w żaden sposób do zgodnego z prawem celu, lecz podważa samą istotę realiów gospodarczych i wspólnego rynku transportu. Taki obowiązek zmusza nawet szereg przedsiębiorców transportowych mających siedzibę w peryferyjnych lub wyspiarskich państwach członkowskich do relokacji do bardziej centralnie położonego państwa członkowskiego lub do państwa trzeciego. Już wymogi art. 5 rozporządzenia nr 1071/2009 wystarczą do zapewnienia rzeczywistego i stałego charakteru siedziby, a ograniczenie liczby przewozów kabotażowych do trzech w okresie siedmiu dni pozwoliłoby uniknąć stałej i ciągłej działalności przewoźnika na terytorium państwa członkowskiego, w którym odbywa się kabotaż. Okres karencji nie jest ani istotny, ani konieczny ze względu na przejściowy ze swej natury charakter kabotażu i cel liberalizacji. Republika Bułgarii podnosi, że ograniczenia w zakresie kabotażu zostały zniesione w 1993 r. w odniesieniu do transportu lotniczego, co spowodowało wzrost wynagrodzeń pilotów. Zmiany w zakresie regulacji powinny zmierzać w kierunku dalszej liberalizacji. Zdaniem Republiki Bułgarii okres karencji stanowi środek protekcjonistyczny, a jego wpływ na rynek będzie negatywny(447). Kierowcy wykonujący przewozy kabotażowe są uważani za kierowców delegowanych, w związku z czym z punktu widzenia spójności społecznej nie należy obawiać się większej liberalizacji. Przewozy kabotażowe stanowią ponadto bardzo niewielki odsetek transportu krajowego, w związku z czym żadna obiektywna przesłanka nie wskazuje na to, że gdyby stosowano mniej ograniczeń, miałoby to znaczący wpływ na zatrudnienie kierowców ciężarówek(448). Wreszcie negatywne skutki dla środowiska wynikające z okresu karencji wykraczają poza oczekiwane pozytywne skutki środka.

732. Rumunia twierdzi, że art. 2 pkt 4 lit. a) rozporządzenia 2020/1055(449) nie spełnia wymogów zasady proporcjonalności. W pierwszej kolejności Rumunia przedstawia w odniesieniu do tego przepisu argumentację podobną do argumentacji przedstawionej w odniesieniu do obowiązku powrotu pojazdów co osiem tygodni, dotyczącą braku oceny skutków(450).

733. W drugiej kolejności Rumunia twierdzi, że dodatkowe ograniczenie wprowadzone w art. 2 pkt 4 lit. a) rozporządzenia 2020/1055 nie jest ani odpowiednie, ani konieczne do osiągnięcia zamierzonego celu oraz że nie jest ono najmniej restrykcyjnym środkiem, który można wybrać. Jego zastosowanie wyrządza szkodę niewspółmierną do zamierzonych celów.

734. Jeśli chodzi o zamierzony cel, wynika on z motywów 20 i 21 rozporządzenia 2020/1055. Jednakże art. 2 pkt 4 lit. a) tego rozporządzenia stanowi regres w stosunku do obecnego poziomu liberalizacji rynku i może powodować poważne zakłócenia równowagi w organizacji łańcuchów logistycznych przedsiębiorstw transportowych, zwiększyć czas bezczynności i liczbę pustych przebiegów oraz zmniejszyć skuteczność łańcucha dostaw, jak stwierdzono w sprawozdaniu Komisji w sprawie stanu rynku transportu drogowego. Zgodnie z analizą przywołaną w sprawozdaniu Institut Transport & Mobility Leuven(451) przewozy kabotażowe zmniejszyły się o 30 %. Jeśli chodzi o rumuński sektor transportu, ze względu na dodatkowe ograniczenie spodziewany jest wzrost liczby pustych przebiegów o 5 %(452). W tych okolicznościach art. 2 pkt 4 lit. a) rozporządzenia 2020/1055 nie przyczynia się do realizacji celu polegającego na zwiększeniu współczynnika obciążenia pojazdów ciężarowych i ograniczeniu pustych przebiegów.

735. Jeśli chodzi o cel polegający na zapewnieniu, aby przewozy kabotażowe nie były wykonywane w sposób prowadzący do powstania stałej lub ciągłej działalności, z rozmaitych analiz wynika, że nielegalny kabotaż stanowi 0,56 % ogólnej działalności w zakresie kabotażu na poziomie Unii, lecz nadal dotyczy bardziej niektórych państw, a jego udział wynosi od blisko 0 % do 6,4 %(453). Nielegalny kabotaż nie wynika z otwarcia rynku, lecz z rozbieżności w stosowaniu i kontroli przestrzegania obowiązujących przepisów przez państwa członkowskie. Przedsięwzięcie legislacyjne zmierzające do osiągnięcia tego celu mogło polegać na wyjaśnieniu i ułatwieniu stosowania obowiązujących zasad poprzez wyeliminowanie ograniczeń lub poprawę skuteczności kontroli. Artykuł 2 pkt 4 lit. a) rozporządzenia 2020/1055 jest w oczywisty sposób niewłaściwy, a wybór normatywny – oczywiście błędny.

736. Przepis ten nie stanowi również środka koniecznego i jest nieuzasadniony ze względu na to, że ma on negatywny wpływ w szczególności na przedsiębiorców z państw członkowskich znajdujących się na peryferiach Unii(454) ze względu na wzrost kosztów operacyjnych, ograniczony dostęp do rynku transportu, zmniejszenie liczby przewoźników i delokalizację spółek do zachodnich państw. Skutki te pogłębia jeszcze współistnienie art. 2 pkt 4 lit. a) rozporządzenia 2020/1055 z obowiązkiem powrotu pojazdów co osiem tygodni. Odnosząc się w szczególności do rumuńskiego sektora transportu, który stanowi jedną trzecią łącznego eksportu usługowego Rumunii, 46 % całkowitej nadwyżki w handlu zagranicznym usługami i 77 % całkowitego eksportu usług transportowych z sektora drogowego transportu rzeczy, Rumunia powołuje się na szacunki analizy przeprowadzonej przez UNTRR i stwierdza wzrost kosztów operacyjnych i spadek przychodów, pogłębienie kryzysu w grupie zawodowych kierowców, ryzyko zaprzestania działalności przez 8 % spółek, ryzyko wycofania się 5 % spółek z rynku transportu międzynarodowego, wzrost emisji CO2, zmniejszenie liczby pracowników i niepotrzebne dodatkowe obciążenia administracyjne. Skutki te są o tyle poważniejsze, że analiza UNTRR została przeprowadzona przed pandemią COVID-19. Nowe ograniczenie przewozów kabotażowych wpływa pośrednio na znacznie większą część gospodarek w państwach członkowskich Europy Środkowej i Wschodniej w porównaniu z gospodarkami państw członkowskich Europy Zachodniej, a w tych pierwszych państwach w większym stopniu dotyka MŚP. Konsekwencje te znacznie przewyższają spodziewane pozytywne skutki omawianego przepisu i są sprzeczne z celami białej księgi z 2011 r. „Plan utworzenia jednolitego europejskiego obszaru transportu – dążenie do osiągnięcia konkurencyjnego i zasobooszczędnego systemu transportu”(455). Rumunia uważa również, że przyjęcie art. 2 pkt 4 lit. a) rozporządzenia 2020/1055 jest nieproporcjonalne do znacznej liczby państw członkowskich, na które środki te mają negatywny wpływ, oraz do siły oddziaływania negatywnych skutków na sytuację obywateli i przewoźników mających siedzibę w tych państwach.

737. Ponadto Rada i Parlament nie opisywały systematycznego kabotażu w podobny sposób, a bezprawny charakter tej praktyki nie został wykazany. Systematyczny kabotaż jest konsekwencją związaną z dużą liczbą przewozów kabotażowych wykonywanych przez przewoźników z UE-13 ze względu na samą strukturę rynku, lecz przewozy te nie stanowią elementu negatywnego, który wymagałby przyjęcia środków ograniczających. Przewozy kabotażowe zostały pierwotnie pomyślane jako rodzaje operacji, które przyczyniają się do rozwoju sektora, wzrostu gospodarczego i efektywności transportu. Przewozy kabotażowe, które wiążą się z dłuższą obecnością pojazdu na terytorium przyjmującego państwa członkowskiego, są odpowiedzią na rzeczywisty popyt. W każdym razie dużej liczby operacji kabotażowych nie można utożsamiać z utratą tymczasowego charakteru, ponieważ operacje te są wykonywane z poszanowaniem istniejących – wystarczających – ograniczeń (jedna operacja w ciągu trzech dni lub trzy operacje w ciągu siedmiu dni). Bez analizy rzeczywistego wpływu systematycznego kabotażu i w braku wykazania jego systemowego charakteru nie można twierdzić, że okres karencji odpowiada potrzebie wyważonego uregulowania na poziomie Unii, z którego korzyści przewyższają powodowane przez nie niedogodności. Niski poziom nielegalnego kabotażu (0,56 %) nie uzasadnia ani potrzeby nadmiernej regulacji, ani wprowadzenia dodatkowych ograniczeń. W przeciwieństwie do celu, jakim jest ułatwienie i wyjaśnienie stosowania przepisów, środek ten stworzył trudności dla przewoźników w zakresie zapewnienia zgodności i dowodów.

738. Republika Malty twierdzi, że art. 2 pkt 4 lit. a) rozporządzenia 2020/1055 narusza zasadę proporcjonalności, ponieważ nie jest to środek najmniej uciążliwy dla osiągnięcia zamierzonego celu. Ponadto przepis ten poważnie szkodzi przewoźnikom maltańskim. Okres karencji nie jest najmniej dotkliwym środkiem dostępnym w świetle celu określonego w motywie 21 omawianego rozporządzenia. Republika Malty sugeruje, że art. 2 ust. 5 wniosku Komisji nie pociągał za sobą poważnego ograniczenia zdolności przewoźników do organizowania logistyki i zapewnienia prawidłowego funkcjonowania ich floty na kontynencie, jakie powoduje art. 2 pkt 4 lit. a) rozporządzenia 2020/1055. Republika Malty podkreśla, że maltańscy przewoźnicy międzynarodowi prowadzą działalność na kontynencie, ponieważ wówczas nie muszą przewozić pojazdów drogą morską na Maltę. Na kontynencie korzystają z przysługującej im swobody przemieszczania się, nie posiadając szczególnego stałego lub trwałego związku z innymi państwami członkowskimi, takimi jak np. Włochy. Fizyczna nieobecność pojazdów maltańskich przewoźników na Malcie wynika wyłącznie z wyspiarskiego położenia tego państwa członkowskiego. Proponowana przez Komisję alternatywa, zgodnie z którą ostatni rozładunek w trakcie przewozu kabotażowego powinien odbyć się w ciągu 5 dni od ostatniego rozładunku w przyjmującym państwie członkowskim w ramach dostawy rzeczy w przychodzącym ruchu międzynarodowym, pozwoliłaby osiągnąć te same cele co rozporządzenie 2020/1055, nie zmuszając przy tym maltańskich przewoźników do sztucznego i regularnego zaprzestawania wszelkich przewozów, bez jasnego i rozsądnego celu w okresie czterodniowej karencji. Szczególne cechy geograficzne obszarów wyspiarskich nie zostały uwzględnione. Ocena ex post rozporządzenia nr 1072/2009 nie może zastąpić oceny skutków okresu karencji, tym bardziej że niektóre z zawartych w niej twierdzeń zostały od tamtej pory zakwestionowane, w szczególności w odniesieniu do ograniczenia dodatkowych kosztów, w wyniku wyjaśnienia przepisów dotyczących kabotażu. W braku oceny skutków prawodawca Unii nie wykazał, w jaki sposób okres karencji jest bardziej odpowiedni, mimo że jest w sposób oczywisty bardziej restrykcyjny niż środek pierwotnie zaproponowany przez Komisję, który zgodnie z oceną skutków umożliwiłby zmniejszenie o 20 % działalności w zakresie kabotażu. Republika Malty w dalszym ciągu nie wie, w jakim zakresie zapewniona została równowaga między różnymi wchodzącymi w grę interesami. Okres karencji został wprowadzony zbyt późno w toku procedury ustawodawczej, pomimo braku oceny skutków, mimo że państwa członkowskie regularnie opowiadały się przeciwko przyjęciu takiego środka, a pozwane instytucje nigdy nie zasięgnęły opinii Republiki Malty ani nie podjęły z nią dialogu.

739. Rzeczpospolita Polska twierdzi, że art. 2 pkt 4 lit. a) rozporządzenia 2020/1055 wprowadza dodatkowe ograniczenie świadczenia usług kabotażu, które opiera się na arbitralnych kryteriach, nie jest uzasadnione celami tego rozporządzenia i ma negatywne skutki, które znacznie przewyższają spodziewane korzyści.

740. Zdaniem Rzeczypospolitej Polskiej wystarczająca podstawa prawna do zapobiegania wykonywaniu kabotażu w formie stałej lub ciągłej działalności istnieje już w postaci art. 8 ust. 2 rozporządzenia nr 1072/2009 przed jego zmianą, wobec czego art. 2 pkt 4 lit. a) rozporządzenia 2020/1055 wykracza poza cel określony w motywie 21 tego rozporządzenia. Z art. 8 ust. 2 rozporządzenia nr 1072/2009 wynika już, że wykluczone jest świadczenie kabotażu, w przypadku gdy pojazd wjeżdża na terytorium przyjmującego państwa członkowskiego w trakcie wykonywania przewozu międzynarodowego bez ładunku. Przepis ten skutecznie zapobiega wykonywaniu kabotażu w sposób powodujący powstanie stałej lub ciągłej działalności w danym państwie członkowskim. Bez uzasadnienia w świetle danego celu art. 2 pkt 4 lit. a) rozporządzenia 2020/1055 zaostrza w sposób nieproporcjonalny warunki kabotażu i wynika raczej z woli prawodawcy Unii, by ograniczyć kabotaż jako taki, nie zaś jego nadużywanie. Ograniczenie to nie jest również uzasadnione w kontekście zalet kabotażu i przyczyniania się poprzez kabotaż do zwiększenia efektywności przewozów, o czym mowa w motywie 21 rozporządzenia 2020/1055. Ograniczenie kabotażu nie jest także uzasadnione w świetle znacząco negatywnych konsekwencji, jakie jego stosowanie będzie miało dla zatrudnienia, dla infrastruktury oraz dla środowiska, w szczególności ze względu na wzrost pustych przebiegów, do którego prowadzi. Określenie skali tego wzrostu nie jest możliwe, gdyż przy ocenie skutków nie wzięto takiej oceny pod uwagę. Prawodawca unijny nie uwzględnił też szczególnej struktury rynku przewoźników, na którym funkcjonują głównie MŚP usytuowane na peryferiach Unii, które z całą mocą odczuwają wzrost kosztów spowodowanych przez ograniczenie przewozów kabotażowych wprowadzone przez art. 2 pkt 4 lit. a) rozporządzenia 2020/1055 i w związku z tym są bardziej narażone na ryzyko upadłości. Wzrost kosztów operacyjnych znajduje również odbicie we wzroście cen towarów.

741. Rada, Parlament oraz interwenienci popierający ich żądania wnoszą o oddalenie tych zarzutów.

2)      Analiza

i)      W przedmiocie badania przez prawodawcę Unii proporcjonalności okresu karencji między dwoma okresami kabotażu

742. Jak już przypomniałem, faktyczne wykonywanie uprawnień dyskrecjonalnych przez prawodawcę Unii zakłada uwzględnienie wszelkich istotnych elementów i okoliczności sytuacji, którą dany akt ma regulować. W odniesieniu do badania przez prawodawcę Unii proporcjonalności okresu karencji między dwoma okresami kabotażu należy sięgnąć do historii.

743. Zgodnie z art. 91 ust. 1 lit. b) TFUE prawodawca Unii, realizując wspólną politykę transportową, powinien ustanowić „warunki dostępu przewoźników niemających stałej siedziby w państwie członkowskim do transportu krajowego w państwie członkowskim”. Warunki te, zdefiniowane do tej pory w rozporządzeniu (EWG) nr 3118/93(456), zostały zmienione rozporządzeniem nr 1072/2009, którego motyw 15 definiuje przewozy kabotażowe jako „świadczenie usług przez przewoźników w państwie członkowskim, w którym nie mają siedziby” i co do zasady zezwala na wykonywanie tych przewozów, „jeżeli nie są wykonywane w sposób oznaczający prowadzenie stałej i ciągłej działalności w tym państwie członkowskim”(457). W tym celu częstotliwość przewozów kabotażowych i czas, przez który mogą one być wykonywane, zostały wyraźniej zdefiniowane w rozporządzeniu nr 1072/2009, przy czym prawodawca Unii podkreślał już wtedy trudności w określeniu i zapewnieniu tymczasowego charakteru świadczenia takich usług(458). Jak bowiem przypomniała Rada, trudności te spowodowały już konieczność przyjęcia przez Komisję, w trakcie obowiązywania rozporządzenia nr 3118/93, komunikatu interpretującego w sprawie czasowego charakteru kabotażu drogowego w transporcie rzeczy(459). Artykuł 8 ust. 2 rozporządzenia nr 1072/2009 ograniczył zatem przewozy kabotażowe do okresu 7 dni następującego po przewozie międzynarodowym i do trzech usług „krajowych” w tym okresie.

744. Rozporządzenie nr 1072/2009 zostało poddane ocenie ex post(460), która umożliwiła identyfikację systematycznego kabotażu, polegającego w przypadku zagranicznego przedsiębiorcy na spędzaniu większości czasu w innym państwie członkowskim Unii, pod warunkiem że przewoźnik ten wykonuje co tydzień przewóz międzynarodowy, jako nieoczekiwanej i niezamierzonej konsekwencji rozporządzenia nr 1072/2009(461). Analiza wskazywała, że definicja tymczasowego kabotażu zawarta w rozporządzeniu nr 1072/2009 nie pozwalała na wykluczenie kabotażu systematycznego(462).

745. Jak przypomniały pozwane instytucje, z tych informacji, dobrze znanych prawodawcy Unii w chwili przyjęcia rozporządzenia 2020/1055, wynika, że system ustanowiony w rozporządzeniu nr 1072/2009 w odniesieniu do kabotażu nie wystarczył do zapewnienia tymczasowego charakteru usług kabotażu.

746. Informacje te zostały uwzględnione przez Komisję w ocenie skutków – aspekt siedziby, która również zawierała analizę ewolucji przewozów kabotażowych pod względem ilościowym i geograficznym. W analizie tej Komisja wykazała ponadto związek między wzrostem liczby przewozów kabotażowych a systematycznym, a nawet nielegalnym charakterem tych przewozów oraz zagrożeniami dla uczciwej konkurencji między przewoźnikami mającymi stałą siedzibę a przewoźnikami niemającymi stałej siedziby w danym państwie(463). Chociaż dokonany przez Komisję w jej wniosku wybór dotyczył ostatecznie skrócenia okresu, w którym dozwolone są przewozy kabotażowe następujące po przewozie międzynarodowym, oraz zniesienia wskazania maksymalnej liczby przewozów kabotażowych, które mogą być wykonywane w tym okresie(464), pragnę zauważyć, wspólnie z Radą i Parlamentem, że Komisja rozważała również możliwość zmiany art. 8 rozporządzenia nr 1072/2009 poprzez wprowadzenie okresu oczekiwania między dwoma okresami kabotażu, zanim odrzuciła tę możliwość ze względu na swe wątpliwości co do jej wykonalności pod względem politycznym i technicznym(465), których to wątpliwości prawodawca Unii mógł nie podzielać. Ponadto Komisja wskazała, że nie zidentyfikowała szczególnych problemów związanych z takim środkiem pod względem proporcjonalności(466), a następnie ostatecznie przyznała, że art. 8 ust. 2a rozporządzenia nr 1072/2009, zmienionego rozporządzeniem 2020/1055, „powinien zwiększyć skuteczność egzekwowania przepisów dotyczących kabotażu w stosunku do obecnej sytuacji”(467).

747. Z powyższych rozważań wynika zatem, że prawodawca Unii dysponował w chwili przyjęcia art. 2 pkt 4 lit. a) rozporządzenia (UE) 2020/1055 wystarczającymi danymi pozwalającymi mu ocenić proporcjonalność tego obowiązku w świetle zamierzonego przez niego celu, co Rada i Parlament dostatecznie wykazały przed Trybunałem. Zarzuty szczegółowe oparte na naruszeniu zasady proporcjonalności ze względu na brak oceny skutków lub niewystarczające oparcie w dokumentach, którymi dysponował prawodawca przy wykonywaniu przysługujących mu uprawnień dyskrecjonalnych, należy zatem oddalić jako bezzasadne.

ii)    W przedmiocie proporcjonalnego charakteru czterodniowego okresu karencji pomiędzy dwoma dozwolonymi okresami kabotażu

748. Poszanowanie zasady proporcjonalności wymaga, aby art. 2 pkt 4 lit. a) rozporządzenia 2020/1055 był odpowiedni do osiągnięcia celu zamierzonego przez to rozporządzenie i nie wykraczał poza to, co jest konieczne do realizacji tego celu, przy czym prawodawca Unii jest zobowiązany do zastosowania odpowiedniego najmniej dotkliwego środka, a wynikające z tego niedogodności nie mogą być nadmierne w stosunku do zamierzonego celu. W ramach szerokich uprawnień dyskrecjonalnych prawodawcy Unii w dziedzinach, w których wymaga się od niego dokonania złożonych operacji i ocen, krytyce można poddać jedynie oczywiście nieodpowiedni charakter tego przepisu.

749. Jeśli chodzi o zamierzony cel, pragnę przypomnieć, że w art. 2 pkt 4 lit. c) rozporządzenia 2020/1055 doprecyzowano warunki istniejącego wcześniej systemu kabotażu wynikającego z rozporządzenia nr 1072/2009 ze względu na jego ograniczenia oraz wynikające z nich niespodziewane i niezamierzone konsekwencje. Zgodnie z motywem 20 rozporządzenia 2020/1055 prawodawca Unii zamierzał wyjaśnić, uprościć i ułatwić egzekwowanie przepisów dotyczących transportu krajowego realizowanego na zasadzie tymczasowości przez przewoźników niemających siedziby w przyjmującym państwie członkowskim, a jednocześnie „utrzymywać osiągnięty do tej pory poziom liberalizacji”. Z kolei w motywie 21 tego rozporządzenia przypomniano, że przewozy kabotażowe „powinny być dozwolone, o ile nie są wykonywane w sposób powodujący powstanie stałej lub ciągłej działalności w danym państwie członkowskim” oraz że w celu zapewnienia, by tak się nie stało, „przewoźnicy nie powinni mieć możliwości wykonywania przewozów kabotażowych w tym samym państwie członkowskim przez pewien czas po zakończeniu okresu przeznaczonego na wykonywanie przewozów kabotażowych”. Po pierwsze, przewozy kabotażowe nie są w pełni zliberalizowane. Po drugie, należy określić szczegółowe warunki, aby świadczenie takiego transportu pozostało tymczasowe, co właśnie miał zapewnić art. 2 pkt 4 lit. a) rozporządzenia 2020/1055. Podobnie jak Rada i Parlament przypominam, że Trybunał miał już okazję podkreślić tymczasowy charakter działalności w zakresie kabotażu(468).

750. Parlament zilustrował powody, dla których, zdaniem prawodawcy i w ramach przysługujących mu szerokich uprawnień dyskrecjonalnych, przewozy kabotażowe powinny zostać poddane dalszym ograniczeniom. Na podstawie oceny skutków – aspekt siedziby instytucja ta wskazała w swoich pismach, że rynek kabotażu charakteryzuje się znacznym wzrostem liczby przewozów kabotażowych wykonywanych przez przewoźników z UE-13, głównie w państwach członkowskich UE-15. Wzrost ten okazuje się związany z faktem, że przewoźnicy z państw członkowskich o niskich kosztach operacyjnych mają przewagę konkurencyjną nad krajowymi przewoźnikami z UE-15, którzy muszą przestrzegać bardziej rygorystycznych przepisów i ponosić wyższe koszty operacyjne. Tymczasowy charakter kabotażu powinien zatem zostać utrzymany i zapewniony w celu ochrony przewoźników z UE-15 przed niesprawiedliwą konkurencją. Prawodawca Unii dokonał zatem politycznego wyboru polegającego na zaostrzeniu warunków kabotażu tymczasowego, dążąc do właściwej równowagi między dostępem do krajowych przewozów dla przewoźników niemających stałej siedziby w danym państwie a ochroną przewoźników krajowych narażonych na wyższe koszty operacyjne.

751. Co się tyczy niezbędnego i odpowiedniego charakteru okresu karencji między dwoma okresami kabotażu, należy uwzględnić, jak podniosły Rada i Parlament, okoliczność, że dane, którymi dysponował prawodawca Unii, wskazywały, iż art. 8 rozporządzenia nr 1072/2009 mógł ostatecznie umożliwiać przewoźnikom niemającym siedziby w danym państwie członkowskim organizowanie przewozów w sposób zapewniający stałą lub ciągłą obecność w przyjmującym państwie członkowskim(469). Takie zastosowanie tego przepisu sprawiało, że przewozy te mieściły się w „szarej strefie”, jak to określił Parlament, i stało w oczywistej sprzeczności z zamierzonym celem, podkreślanym już w motywach 13 i 15 rozporządzenia nr 1072/2009.

752. W tym względzie Rada przypomina, że w komunikacie interpretującym Komisji w sprawie charakteru czasowego kabotażu drogowego w transporcie rzeczy(470) Komisja wskazała cztery kryteria służące zapewnieniu tego charakteru, a mianowicie długość ich trwania, częstotliwość, okresowość i ciągłość. Rada wyjaśnia, że rozporządzenie nr 1072/2009 regulowało czas trwania usługi, a kabotaż był możliwy przez okres siedmiu dni. Określona była również częstotliwość przewozów kabotażowych w tym okresie, ale nie częstotliwość tych siedmiodniowych okresów. Prawodawca, korzystając z szerokich uprawnień dyskrecjonalnych, uznał zatem, nie popełniając przy tym oczywistego błędu w ocenie, że zezwolenie przewoźnikowi na rozpoczęcie nowego okresu siedmiu dni, w trakcie którego trzy przewozy kabotażowe będą dozwolone bezpośrednio po upływie tego rodzaju okresu, ogranicza skuteczność systemu kabotażu i jest sprzeczne z tymczasowym charakterem przewozów kabotażowych, które zamierza on nadal gwarantować. Obowiązek przestrzegania okresu „cool-off”, podczas którego nie można prowadzić żadnej działalności w zakresie kabotażu, wydaje się odpowiedni do osiągnięcia zamierzonego celu, jakim jest zapewnienie tymczasowego charakteru przewozów kabotażowych.

753. W odniesieniu do niezbędnego charakteru Rada i Parlament powołały się zarówno na ocenę ex post rozporządzenia nr 1072/2009, jak i na ocenę skutków – aspekt siedziby w celu uwypuklenia głównych cech rynku przewozów kabotażowych i wskazania problemów związanych z systematycznym kabotażem, przy czym przewozy kabotażowe nie są całkowicie zliberalizowane, lecz powinny być organizowane na warunkach określonych przez prawodawcę Unii, jak przewiduje to art. 91 ust. 1 lit. b) TFUE. Do szerokich uprawnień dyskrecjonalnych prawodawcy należy zatem rozważenie konieczności interwencji w celu powstrzymania praktyk stanowiących nadużycie ze strony niektórych przewoźników, opartych na nieprecyzyjnym lub niekompletnym charakterze istniejących przepisów i zagrażających uczciwej konkurencji, ponieważ przewoźnicy mający stałą siedzibę w danym państwie muszą się mierzyć już nie z tymczasową, lecz ze stałą obecnością przewoźników niemających stałej siedziby w danym państwie na rynku transportu krajowego.

754. Długość nałożonego obecnie okresu karencji (4 dni) nie jest nadmierna, ponieważ Rada wyjaśnia, że powinien być on poświęcony na organizację transportu międzynarodowego, będącego warunkiem wstępnym każdej operacji kabotażu, gdyż jest ona dozwolona jedynie dlatego, że jest związana z transportem międzynarodowym właśnie. W ocenie skutków – aspekt siedziby Komisja uznała, że przewoźnicy mogą nadal mieć 3,33 siedmiodniowego okresu, podczas których przewozy kabotażowe są dozwolone, ale ograniczone, w ciągu 30 dni(471). Rada ocenia, że obowiązek przestrzegania czterodniowego okresu karencji powinien obniżyć tę liczbę do trzech okresów po siedem dni w każdym okresie 29 dni(472). W związku z tym działalność w zakresie przewozów kabotażowych nadal jest możliwa.

755. Ponadto z brzmienia art. 2 pkt 4 lit. a) rozporządzenia 2020/1055 jasno wynika, że w czterodniowym okresie karencji zakazane są jedynie przewozy kabotażowe, co jest spójne z realizowanym celem. Przewoźnicy nie są zobowiązani do unieruchomienia pojazdów w tym okresie ani do sparaliżowania swojej działalności. Są oni jedynie zobowiązani do poświęcenia tych czterech dni na inne rodzaje transportu niż przewozy kabotażowe, a tym samym prawodawca Unii nie ingeruje w organizację działalności przez przewoźników, wbrew twierdzeniom skarżących, w takim stopniu, żeby art. 2 pkt 4 lit. a) rozporządzenia 2020/1055 okazał się nieproporcjonalny.

756. Co się tyczy istnienia mniej restrykcyjnych środków alternatywnych, nie można przyjąć art. 5 rozporządzenia nr 1071/2009 sugerowanego przez Republikę Bułgarii, ponieważ zamierzonym celem jest zapewnienie stabilnego i skutecznego charakteru prowadzenia działalności gospodarczej. Republika Bułgarii proponuje również pełną liberalizację usług przewozu kabotażowego w świetle tego, co już uczyniono w sektorze lotniczym. Po pierwsze, uregulowań dotyczących sektora, w którym działa określony rodzaj transportu, nie da się przenieść tylko z tego powodu, że chodzi o sektor związany z transportem, na inne rodzaje transportu, ponieważ każdy rynek charakteryzuje się swoistymi dla niego elementami(473). Po drugie, w świetle informacji zawartych w szczególności w ocenie skutków trudno jest zrozumieć, w jaki sposób całkowita liberalizacja miałaby zapewnić uwzględnienie interesów przewoźników z UE-15 w taki sam sposób, jak przewoźników z UE-13(474). Po trzecie, stopień liberalizacji przewozów kabotażowych jest wyrazem decyzji politycznej, która wchodzi w zakres szerokich uprawnień dyskrecjonalnych prawodawcy. Wreszcie, po czwarte, sugerowanie całkowitej liberalizacji sektora jako środka alternatywnego względem okresu karencji między dwoma okresami kabotażu sprowadza się w rzeczywistości do podważenia samej istoty systemu kabotażu określonego w rozporządzeniu nr 1072/2009 i do zakwestionowania jego tymczasowego charakteru.

757. Rumunia proponuje poprawę skuteczności kontroli istniejących ograniczeń świadczenia usług kabotażowych. Jednakże, jak podniosły Rada i Parlament, ponieważ systematyczny kabotaż należy do szarej strefy, która powstała wskutek niewystarczającego doprecyzowania rozporządzenia nr 1072/2009, wzmocnienie kontroli nie byłoby odpowiednie do osiągnięcia z tą samą skutecznością celu, jakim jest wyjaśnienie, także dla organów kontrolnych, tymczasowego charakteru kabotażu.

758. Republika Malty utrzymuje, że należało uwzględnić wniosek Komisji. Wniosek ten polegał jednak na skróceniu okresu, w którym przewozy kabotażowe były dozwolone, do pięciu dni, oraz na usunięciu uściślenia dotyczącego liczby przewozów kabotażowych, które mogą być wykonywane w tym okresie. Taka zmiana nie przeszkodziłaby przewoźnikom w korzystaniu z kolejnych okresów kabotażu i w walce z systematycznym kabotażem, a zatem nie byłaby odpowiednia do osiągnięcia zamierzonego celu.

759. Wreszcie argument Rzeczypospolitej Polskiej, zgodnie z którym art. 8 ust. 2 rozporządzenia nr 1072/2009 jest w obecnym stanie wystarczający, należy oddalić, ponieważ w sposób oczywisty nie uwzględnia on trudności związanych z systematycznym kabotażem, wskazanych w szczególności w ocenie skutków – aspekt siedziby, a decyzja na temat tego, kiedy niezbędna jest interwencja, wchodzi w zakres szerokich uprawnień dyskrecjonalnych prawodawcy Unii.

760. W związku z tym skarżące nie wykazały istnienia mniej restrykcyjnych środków alternatywnych.

761. Jeśli chodzi o niedogodności spowodowane przez art. 2 pkt 4 lit. a) rozporządzenia 2020/1055, pragnę przypomnieć, podobnie jak uczyniły to pozwane instytucje, że jedynym badanym obecnie aspektem systemu kabotażu jest aspekt dotyczący obowiązku przestrzegania czterodniowego okresu karencji między dwoma okresami kabotażu, wobec czego każdy argument, który zmierza do rozszerzenia dyskusji na ograniczenia kabotażu przewidziane w art. 8 rozporządzenia nr 1072/2009 przed jego zmianą rozporządzeniem 2020/1055, należy uznać za niedopuszczalny. Chodzi zatem o zastanowienie się wyłącznie nad środowiskowym, gospodarczym i społecznym wpływem samego okresu karencji.

762. Z punktu widzenia ochrony środowiska, jak wspomniano powyżej, art. 2 pkt 4 lit. a) rozporządzenia 2020/1055 wymaga, aby przewoźnicy nie organizowali przewozów kabotażowych w tym okresie, lecz poza tym nie reguluje użytkowania lub nieużywania pojazdów w tym okresie. Z brzmienia tego przepisu nie wynika obowiązek powrotu do państwa członkowskiego siedziby. Obowiązek opuszczenia terytorium przyjmującego państwa członkowskiego przed rozpoczęciem ponownego okresu kabotażu następującego po przewozie międzynarodowym wynika z istniejącego systemu ustanowionego w rozporządzeniu nr 1072/2009.

763. Niektóre skarżące państwa członkowskie twierdziły, że dodatkowe ograniczenie przewozów kabotażowych ogranicza efektywność środowiskową takich przewozów, która została uznana w motywie 21 rozporządzenia 2020/1055. Ograniczenie usług kabotażu prowadzi ich zdaniem do zwiększenia liczby pustych przebiegów, a zatem w szczególności do nieuzasadnionego wzrostu emisji CO2. Jednakże efektywność ta nie może przeważać nad wszelkimi innymi względami, co dobrze oddaje motyw 21, który sam wskazuje, że taki transport powinien być dozwolony jedynie w zakresie, w jakim nie wiąże się z prowadzeniem stałej lub ciągłej działalności w danym państwie członkowskim. Ponadto przewozy kabotażowe przyczyniają się do zwiększenia współczynnika obciążenia pojazdów i ograniczenia pustych przebiegów wyłącznie w przypadku, gdy następują po przewozach międzynarodowych. Jak podkreśliła Rada, wzrost efektywności wynikający z kabotażu powstaje jedynie dlatego, że przewozy te są powiązane z przejazdem powrotnym. Błędne jest zatem twierdzenie, że system ustanowiony w art. 2 pkt 4 lit. a) rozporządzenia 2020/1055 podważa te korzyści, ponieważ utrzymuje, a jednocześnie uściśla, art. 8 ust. 2 rozporządzenia nr 1072/2009 i nie wymaga niczego innego niż zaniechanie wykonywania przewozów kabotażowych przez okres czterech dni następujących po okresie siedmiu dni, w trakcie których takie przewozy są dozwolone. Obowiązek przestrzegania czterodniowego okresu karencji pomiędzy dwoma okresami, w których dozwolone są przewozy kabotażowe, w sposób oczywisty nie powoduje więc nieproporcjonalnych szkód dla środowiska.

764. To samo stwierdzić należy w zakresie analizy skutków gospodarczych art. 2 pkt 4 lit. a) rozporządzenia 2020/1055. Konsekwencje te będą oczywiście poważniejsze dla przewoźników, którzy już nie przestrzegali wymogów rozporządzenia nr 1072/2009 w dziedzinie kabotażu, na przykład tak jak to się wydaje w przypadku przewoźników maltańskich, co zostało przedstawione w pismach Republiki Malty. Nie wynikają one zatem z nowego obowiązku ustanowionego w rozporządzeniu 2020/1055, lecz z decyzji ekonomicznych podejmowanych przez podmioty gospodarcze dotyczących wykonywania systematycznych przewozów kabotażowych pomimo wyraźnego odniesienia do tymczasowego charakteru tego rodzaju działalności, zawartego już w art. 2 pkt 6 rozporządzenia nr 1072/2009, i podkreślanej przez Parlament potrzeby dostosowania ich operacji do regulacji unijnych. Nemo auditur propriam turpitudinem allegans (powołujący się na własny występek nie będzie wysłuchany).

765. Ponadto, ponieważ okres karencji zobowiązuje przewoźników jedynie do nieorganizowania przewozów kabotażowych, przewoźnicy ci będą mogli zaplanować inne rodzaje przewozu, tak by działalność gospodarcza nie ulegała zawieszeniu na cztery dni, ile trwa ten okres. Co więcej, w ocenie skutków uznano, że każdy wpływ planowanych środków zostanie przeniesiony na użytkowników usług transportowych, przy czym to przerzucenie nie wpływa na cenę końcową towarów, w której transport ma, zgodnie z oceną skutków, jedynie niewielki udział(475).

766. Ze społecznego punktu widzenia w ocenie skutków uznano, że ograniczenie do czterech dni okresu, w którym zezwala się na wykonywanie przewozów kabotażowych, oraz zniesienie zaproponowanego przez Komisję maksymalnego limitu przewozów kabotażowych dozwolonych w tym okresie, które miały prowadzić do zmniejszenia działalności w zakresie kabotażu o 20 %(476), nie miałoby istotnego wpływu na ogólny poziom działalności transportowej, ponieważ to ograniczenie działalności w zakresie kabotażu umożliwiłoby przywrócenie równowagi na korzyść przewoźników krajowych, podczas gdy przewoźnicy, którzy do tego czasu trudnili się systematycznym kabotażem, przestawiliby swoją działalność albo na transport krajowy w państwie członkowskim, w którym mają siedzibę, albo na transport międzynarodowy(477). Z oceny skutków wynika, że żaden z planowanych środków nie powinien mieć wpływu na liczbę dostępnych miejsc pracy w sektorze transportu drogowego rzeczy(478). Wniosek ten można zastosować do art. 2 pkt 4 lit. a) rozporządzenia 2020/1055, ponieważ nie stanowi on bardziej restrykcyjnego środka niż środek zaproponowany i oceniony przez Komisję.

767. Wreszcie, jeżeli argument przedstawiony przez niektórych skarżących należy interpretować jako zarzut, że prawodawca Unii nie uwzględnił ich szczególnej sytuacji, to chciałbym zwrócić uwagę na trzy kwestie. Po pierwsze, jak wynika z orzecznictwa, prawodawca nie jest zobowiązany do uwzględnienia szczególnej sytuacji danego państwa członkowskiego, w przypadku gdy akt Unii oddziałuje na wszystkie państwa członkowskie i zakłada zapewnienie równowagi pomiędzy różnymi wchodzącymi w grę interesami, przy uwzględnieniu celów przyświecających temu aktowi. Dążenia do takiej równowagi z uwzględnieniem sytuacji wszystkich państw członkowskich Unii, a nie szczególnej sytuacji jednego tylko państwa członkowskiego, nie można uznać za sprzeczne z zasadą proporcjonalności(479). Po drugie, prawodawca tym bardziej nie jest zobowiązany do uwzględnienia szczególnej sytuacji państwa członkowskiego, w przypadku gdy opiera się ona na rażącym naruszeniu uregulowań Unii, co wynika z przedstawionego przez Republikę Malty opisu działalności większości jej przewoźników. Po trzecie, rozporządzenie 2020/1055 nie zmieniło wymogu, zgodnie z którym dozwolony okres kabotażu rozpoczyna się tylko wtedy, gdy wcześniej miał miejsce przewóz międzynarodowy uzasadniający obecność pojazdu na terytorium przyjmującego państwa członkowskiego i kończy się wyjazdem z tego terytorium, w związku z czym kwestia uwzględnienia wyspiarskiego charakteru Malty nie ma znaczenia w kontekście skargi na przepis wprowadzony tym rozporządzeniem.

768. Z całości powyższych rozważań wynika, że skarżącym nie udało się wykazać oczywiście nieproporcjonalnego charakteru art. 2 pkt 4 lit. a) rozporządzenia 2020/1055. Należy zatem odrzucić zarzuty dotyczące naruszenia zasady proporcjonalności jako bezzasadne.

c)      W przedmiocie zarzutów dotyczących naruszenia art. 91 ust. 2 oraz art. 94 TFUE

1)      Argumenty stron

769. Republika Litewska utrzymuje, po pierwsze, że instytucje nie dokonały należytej oceny sytuacji na rynku transportu w Unii oraz specyfiki geograficznej właściwych państw członkowskich w odniesieniu do tego rynku i nie uwzględniły należycie pogorszenia się sytuacji gospodarczej przewoźników prowadzących działalność z siedzibą w centrum i na peryferiach Unii. Ustalono, że wprowadzenie okresu karencji nie będzie miało na przykład wpływu na przewoźników francuskich, ponieważ ich udział w przewozie kabotażowym w całej Unii stanowi mniej niż 1 %, w przeciwieństwie do polskich przewoźników (którzy wykonują 40 % przewozów kabotażowych w całej Unii), rumuńskich (8,8 %) lub litewskich (9,2 %). W ocenie skutków szacuje się spadek liczby przewozów kabotażowych do 31 % do 2035 r.(480). Każdy dzień obowiązywania zakazu kabotażu wiąże się z kosztem szacowanym na przykład na 679 EUR dla przewoźnika belgijskiego, czyli 96 mln EUR rocznie dla całego sektora belgijskiego. Wprowadzenie okresu karencji skutkuje wyparciem z rynku przewoźników z peryferyjnych i małych państw członkowskich, rozdrobnieniem rynku transportu i jego zamknięciem dla przewoźników mających siedzibę w tych państwach członkowskich.

770. Po drugie, Republika Litewska zarzuca Radzie i Parlamentowi, że nie uwzględniły one faktu, iż przestrzeganie okresu karencji między dwoma okresami kabotażu będzie miało wpływ na jakość życia i poziom zatrudnienia, stwarzając zagrożenie dla 35 000 litewskich miejsc pracy i powiększając różnicę między najsłabiej rozwiniętymi pod względem gospodarczym państwami członkowskimi a państwami bardziej rozwiniętymi położonymi w Europie Zachodniej, ponieważ te pierwsze zatrudniają więcej osób w sektorze transportu niż te drugie, czemu Rada i Parlament nie zaprzeczyły. Instytucje te potwierdziły bowiem, że zamierzonym przez nie celem było właśnie zmniejszenie aktualnej ilości przewozów wykonywanych przez przewoźników mających siedzibę w centrum lub na peryferiach Unii.

771. Republika Bułgarii podnosi zarzut dotyczący naruszenia art. 91 ust. 2 i art. 90 TFUE w związku z art. 3 ust. 3 TUE i art. 94 TFUE, odnoszący się jednocześnie do obowiązku powrotu pojazdów co osiem tygodni i czterodniowego okresu karencji między dwoma dozwolonymi okresami kabotażu. Odsyłam zatem w tym miejscu do pkt 659 niniejszej opinii, do podsumowania argumentów przedstawionych przez tę skarżącą.

772. Republika Malty zarzuca z kolei Parlamentowi i Radzie, że przy wprowadzaniu art. 2 pkt 4 lit. a) rozporządzenia 2020/1055 instytucje te nie wszczęły debaty, która mogłaby ukazać rzeczywisty wpływ tego nowego obowiązku na państwa wyspiarskie, takie jak Malta, w dużym stopniu zależne od komunikacji morskiej i tras transportu kombinowanego. Przestrzeganie tego obowiązku ma zaś poważny wpływ na maltańskich przewoźników, ponieważ są oni zmuszeni do arbitralnego zamrażania swojej działalności. W sprawozdaniu KPMG zostały przedstawione poważne konsekwencje(481): bardziej uciążliwa logistyka, zwiększenie nieużywanych zasobów lub pustych przebiegów, a tym samym koszty, pogorszenie wydajności operacji i zwiększenie presji gospodarczej na maltańskich operatorów. Wprowadzając zagrożenie dla działalności maltańskiego sektora transportu międzynarodowego, art. 2 pkt 4 lit. a) rozporządzenia 2020/1055 narusza wymogi art. 91 ust. 2 TFUE.

773. Rzeczpospolita Polska uważa, że ograniczając przewozy kabotażowe na podstawie arbitralnych przesłanek, bez uwzględnienia sytuacji przewoźników mających siedzibę w peryferyjnych państwach członkowskich Unii, prawodawca Unii naruszył art. 91 ust. 2 TFUE. Państwo to odsyła do argumentów przedstawionych w ramach zarzutu dotyczącego naruszenia art. 91 ust. 2 TFUE przez obowiązek powrotu pojazdów co osiem tygodni. Czyni to również w odniesieniu do zarzutu dotyczącego naruszenia art. 94 TFUE, do którego odsyłam.

774. Rada, Parlament oraz interwenienci popierający ich żądania wnoszą o oddalenie wszystkich tych zarzutów.

2)      Analiza

775. Przypominam, że z pkt 281 i nast. niniejszej opinii wynika, iż art. 91 ust. 2 i art. 94 TFUE wymagały od prawodawcy Unii uwzględnienia parametrów i szczególnych celów, do których dążył, oraz zakładały wyważenie tych celów i wchodzących w grę interesów przy przyjmowaniu art. 2 pkt 4 lit. a) rozporządzenia 2020/1055. Powinien był on zatem uwzględnić szkodliwy wpływ obowiązku przestrzegania czterodniowego okresu karencji pomiędzy dwoma okresami, w których przewozy kabotażowe są dozwolone, na parametry określone w obu tych przepisach (a mianowicie, po pierwsze, ryzyko poważnego wpływu na jakość życia i poziom zatrudnienia w niektórych regionach oraz na funkcjonowanie infrastruktury transportowej, a po drugie, sytuację ekonomiczną przewoźników).

776. Z pkt 742 i nast. niniejszej opinii wynika, że prawodawca Unii dysponował danymi wystarczającymi do zapoznania się ze strukturą rynku przewozów i usług kabotażu oraz do oceny wpływu planowanego środka. Jak podnosi w szczególności Rada, głęboko niezrównoważony charakter rynku transportu wynika jasno już z lektury pierwszej strony oceny skutków. Ocena ta wskazuje również na asymetryczne skutki proponowanych środków(482). Przypominam również, że stała obecność przewoźnika niemającego siedziby w przyjmującym państwie członkowskim w celu świadczenia tam krajowych usług transportowych nigdy nie została dopuszczona przez prawodawcę Unii, który – przynajmniej od chwili przyjęcia rozporządzenia nr 1072/2009 – kładł nacisk na brak stałego charakteru takiej działalności. Zarzuty częściowe Republiki Litewskiej – dotyczący braku odpowiedniej oceny sytuacji na rynku i jego specyfiki geograficznej, Republiki Malty – dotyczący braku debaty i Rzeczypospolitej Polskiej – dotyczący arbitralnego charakteru przesłanek, na których prawodawca Unii oparł się, należy oddalić jako bezzasadne.

777. Ponadto właśnie dlatego, że stała obecność przewoźnika niemającego siedziby w przyjmującym państwie członkowskim w celu świadczenia tam krajowych usług transportowych nigdy nie została dopuszczona przez prawodawcę Unii, podnoszone poważne konsekwencje gospodarcze w rzeczywistości będą dotyczyć jedynie przewoźników, którzy trudnili się działalnością wykraczającą wyraźnie poza cele przyświecające rozporządzeniu nr 1072/2009. Ponadto, jak zauważa Rada w odniesieniu do argumentu podniesionego przez Republikę Litewską, dotyczącego dodatkowych kosztów, jakie musieliby ponieść przewoźnicy belgijscy, większość podnoszonych poważnych konsekwencji opiera się na błędnym rozumieniu art. 2 pkt 4 lit. a) rozporządzenia 2020/1055, zgodnie z którym w czterodniowym okresie karencji nie jest dozwolona żadna działalność transportowa, co nie jest prawdą(483). Podobnie, przedstawione przez Komisję i również powołane przez Republikę Litewską szacunki zmniejszenia działalności kabotażowej o 31 % w 2035 r. nie dotyczą dodania okresu karencji do istniejącego systemu określonego w rozporządzeniu nr 1072/2009, lecz przeciwnie, założenia, zgodnie z którym okres, w którym dozwolone są przewozy kabotażowe, zostałby skrócony do czterech dni (zamiast siedmiu dni pod rządami rozporządzenia nr 1072/2009)(484).

778. Jeśli chodzi o twierdzenie o wpływie na jakość życia i poziom zatrudnienia w niektórych regionach, skarżące często powoływały się na swoją indywidualną sytuację, jak to miało miejsce w szczególności w przypadku Republiki Malty. Jednak zgodnie z obszernym wspomnianym już orzecznictwem prawodawca Unii nie jest zobowiązany do uwzględnienia szczególnej sytuacji danego państwa członkowskiego, jeżeli trzeba dążyć do zapewnienia równowagi między różnymi wchodzącymi w grę interesami(485). Negatywne konsekwencje związane z obowiązkiem przestrzegania czterodniowego okresu karencji nie mają ponadto związku z wyspiarskim charakterem Malty, jak przypomina Parlament i jak już stwierdziłem to ja(486).

779. Ponadto z informacji, którymi dysponowały Rada i Parlament w chwili stanowienia prawa, wynika, że mogły one, korzystając z przysługujących im szerokich uprawnień dyskrecjonalnych jako współprawodawcy uznać, że koszty związane z wykonaniem obowiązku przestrzegania czterodniowego okresu karencji, nawet gdyby miały być większe dla przewoźników znajdujących się na peryferiach Unii, zostaną zrekompensowane korzyściami społeczno-gospodarczymi płynącymi z tego dla całej Unii. Istotna zmiana modelu świadczenia usług transportu drogowego, na którą powołuje się Rzeczpospolita Polska, jest właśnie skutkiem zamierzonym przez prawodawcę Unii, nie w celu faworyzowania przewoźników z UE-15, lecz w celu skorygowania tendencji rynkowej do prowadzenia działalności w oparciu o głęboko niezrównoważone struktury. W ocenie skutków podkreślono, że spodziewany skutek obowiązku zmian w systemie kabotażu nie polega na zmniejszeniu popytu na usługi kabotażu, lecz na przegrupowaniu usług transportowych. Argument Rzeczypospolitej Polskiej dotyczący jakiejkolwiek zachęty do przymusowej emigracji ekonomicznej należy zdecydowanie oddalić: delokalizacja nie jest niczym innym, jak wyrazem decyzji gospodarczej przedsiębiorcy, a obowiązek przestrzegania czterodniowego okresu karencji między dwoma okresami, w których dozwolone są przewozy kabotażowe, w żaden sposób nie stanowi zachęty do delokalizacji.

780. Co się tyczy zarzutu szczegółowego Rzeczypospolitej Polskiej dotyczącego nieuwzględnienia ryzyka poważnego wpływu na funkcjonowanie infrastruktury transportowej, mającego wynikać z większej liczby pustych przebiegów, pogarszającego stan infrastruktury i przyczyniającego się do zwiększenia częstotliwości ryzykownych zachowań kierowców, należy stwierdzić, że istnienie takiego ryzyka nie zostało wykazane. Związek przyczynowy między obowiązkiem przestrzegania czterodniowego okresu karencji a okolicznościami, na które powołuje się Rzeczpospolita Polska, wydaje się bowiem szczególnie słaby i dość hipotetyczny, ponieważ w tym okresie każdy przewoźnik będzie mógł organizować działalność, tak jak chce (poza działalnością kabotażową).

781. Wreszcie, jeśli chodzi o zarzut Rzeczypospolitej Polskiej dotyczący nieuwzględnienia przez prawodawcę Unii pandemii COVID‑19, pozwane instytucje przypomniały po pierwsze, że porozumienie polityczne w sprawie treści rozporządzenia 2020/1055 osiągnięto w dniu 12 grudnia 2019 r., czyli przed wybuchem kryzysu związanego z tą pandemią; po drugie, że przedmiotem rozporządzenia nie było i w związku z tym nie mogło być zarządzanie tym kryzysem, który był przedmiotem szczególnych interwencji prawodawcy Unii(487); po trzecie, że w rozporządzeniu 2020/1055 przewidziano, że będzie ono stosowane dopiero od dnia 21 lutego 2022 r.(488). W tych okolicznościach zarzut szczegółowy dotyczący nieuwzględnienia szczególnej sytuacji przewoźników ze względu na pandemię COVID-19 nie może zostać uwzględniony.

782. W związku z tym ze wszystkich przedstawionych powyżej powodów zarzuty dotyczące naruszenia art. 91 ust. 2 lub art. 94 TFUE przez art. 2 pkt 4 lit. a) rozporządzenia 2020/1055 należy oddalić jako bezzasadne.

d)      W przedmiocie zarzutów dotyczących naruszenia zasad równego traktowania i niedyskryminacji

1)      Argumenty stron

783. Republika Litewska podnosi naruszenie art. 26 TFUE i ogólnej zasady niedyskryminacji w odniesieniu do czterodniowego okresu karencji między dwoma okresami, w których dozwolone są przewozy kabotażowe, ponieważ utrudnia on funkcjonowanie rynku wewnętrznego i ogranicza skuteczność łańcucha logistycznego. Oznacza to reorganizację rynku przewozów drogowych powodującą pośrednią dyskryminację małych peryferyjnych państw członkowskich Unii, jednocześnie przysparzając bezprawnej i nieuzasadnionej korzyści dużym państwom członkowskim położonym w centrum Unii, jedynie ze względu na ich położenie geograficzne.

784. Po pierwsze, okres karencji nie przyczynia się do osiągnięcia celu polegającego na zapobieganiu zakłóceniom konkurencji i jest zasadniczo sprzeczny z zasadami wolnorynkowymi. Republika Litewska oczekiwała od swego członkostwa w Unii, zgodnie z ustaleniami zawartymi w traktacie dotyczącym przystąpienia Republiki Litewskiej do Unii, otwarcia rynku transportu drogowego dla przewoźników mających siedzibę na Litwie. Okres karencji jest również niezgodny z celami określonymi przez Komisję w jej „Planie utworzenia jednolitego europejskiego obszaru transportu”(489), polegającymi na dalszym znoszeniu ograniczeń w zakresie kabotażu, i stanowi zasadniczą przeszkodę dla prawidłowego funkcjonowania jednolitego rynku i swobody świadczenia usług w sektorze transportu, a jednocześnie stanowi pośrednią dyskryminację peryferyjnych i małych państw członkowskich.

785. Po drugie, w sektorze lotniczym zostały zniesione wszelkie ograniczenia kabotażu w celu stymulowania rozwoju wspólnotowego sektora transportu lotniczego i poprawy usług oferowanych użytkownikom. Wprowadzenie okresu karencji w sektorze transportu drogowego jest natomiast krokiem wstecz i powoduje zamknięcie rynku dla przewoźników niemających siedziby w danym państwie.

786. Po trzecie, nie uwzględnia się czynników naturalnych, z których wynika koncentracja popytu na transport w centralnej i zachodniej części Unii. Ograniczenie spowodowane przez okres karencji zniechęca do świadczenia usług tam, gdzie obiektywnie znajduje się większy rynek i większy popyt na te usługi. Sztuczna redystrybucja, do której prowadzi okres karencji oraz ograniczenie rynków zbytu przewoźników w innych państwach członkowskich powodują pośrednią dyskryminację peryferyjnych i małych państw członkowskich.

787. Na etapie repliki Republika Litewska wyjaśnia, że okres karencji jest jej zdaniem sprzeczny z art. 26 TFUE, ponieważ obniżył już osiągnięty poziom liberalizacji, podczas gdy Komisja podkreśliła w ocenie skutków – aspekt siedziby, że zamierzony cel polegał na zwykłej poprawie stosowania zasad i odrzuciła możliwość wprowadzenia okresu karencji ze względu na to, że okres ten nie byłby odpowiedni do rozwiązania istniejących problemów. Ponadto jest on sprzeczny z art. 4 ust. 2 TUE.

788. Rumunia przedstawiła wspólną argumentację w odniesieniu do obowiązku powrotu pojazdów co osiem tygodni oraz czterodniowego okresu karencji, dotyczącą podnoszonego naruszenia zasady niedyskryminacji ze względu na przynależność państwową ustanowionej w art. 18 TFUE. Aby zapoznać się ze streszczeniem tej argumentacji odsyłam więc do pkt 605 i nast. niniejszej opinii.

789. Republika Malty podnosi naruszenie art. 20 i 21 Karty oraz zasady niedyskryminacji w zakresie, w jakim okres karencji oznacza traktowanie w identyczny sposób różnych sytuacji, z uwagi na wyspiarski charakter Malty i jej położenie geograficzne. Przewoźnicy maltańscy nie mają potrzeby sprowadzać swoich pojazdów na Maltę po wykonaniu trzech przewozów kabotażowych, a okres karencji zmusza ich do udania się do innego państwa członkowskiego lub do zawieszenia działalności. Okres karencji wymusza de facto na tych przewoźnikach zawieszenie działalności gospodarczej. Pominięto szczególne cechy Malty. Republika Malty podnosi również, że okresu karencji nie można uznać za przepis techniczny wymagający złożonych dowodów naukowych i decyzji politycznych budzących spory, uzasadniający przyznanie szerokich uprawnień dyskrecjonalnych, lecz stanowi on ogólną zasadę mającą zastosowanie do wszystkich państw członkowskich, zmierzającą do pominięcia szczególnych cech geograficznych danego państwa członkowskiego i jego sektora transportu, wprowadzającą nieuzasadnione ograniczenia w świadczeniu podstawowej usługi, rodzącą niesprawiedliwość w sytuacji, gdy narzuca się ją państwu członkowskiemu ewidentnie niezdolnemu, z przyczyn obiektywnych, do tego, żeby się do niej stosować. Parlament i Rada zastosowały zatem wobec Malty, w sposób nieuzasadniony i niewspółmierny, dyskryminację. Pomijając potencjalnie dyskryminujące skutki okresu karencji, Parlament i Rada naruszyły art. 20 i 21 Karty oraz zasadę niedyskryminacji. Na etapie repliki Republika Malty dodaje, że stosowanie wobec przewoźników mających siedzibę w wyspiarskim państwie członkowskim traktowania identycznego z traktowaniem, jakie stosuje się do przewoźników, którzy nie są uzależnieni od odcinka morskiego w celu właściwego prowadzenia swojej działalności, jest oczywiście błędne, ponieważ sytuacja przewoźników wyspiarskich nie jest porównywalna z sytuacją przewoźników kontynentalnych.

790. Rada, Parlament oraz interwenienci popierający ich żądania wnoszą o oddalenie wszystkich tych zarzutów.

2)      Analiza

791. Jeśli chodzi o podniesione przez Republikę Litewską argumenty dotyczące naruszenia art. 26 TFUE, odsyłam do pkt 678 i nast. niniejszej opinii.

792. Jeśli chodzi o argumentację przedstawioną przez Republikę Rumunii, jest ona wspólna z argumentacją przedstawioną przez tę samą skarżącą w ramach zarzutu dotyczącego naruszenia zasad równości i niedyskryminacji przez obowiązek powrotu pojazdów co osiem tygodni, odsyłam więc do pkt 609 i nast. niniejszej opinii.

793. Jeśli chodzi o argumenty Republiki Litewskiej dotyczące, po pierwsze, zamknięcia rynku, które jest sprzeczne z postanowieniami umowy o przystąpieniu, a po drugie, niezgodności okresu karencji z przywołanymi przez tę stronę skarżącą postanowieniami białej księgi Komisji(490), odsyłam do pkt 618 niniejszej opinii. Jeśli chodzi o argument dotyczący odmiennego traktowania w porównaniu z sektorem transportu lotniczego i art. 4 ust. 2 TUE, odsyłam do pkt 619 i 624 niniejszej opinii.

794. Co się tyczy mającego zastosowanie poziomu kontroli sądowej, gdzie Republika Malty kwestionuje przyznanie prawodawcy Unii w tej dziedzinie szerokich uprawnień dyskrecjonalnych, argument ten należy oddalić, odsyłając do orzecznictwa przypomnianego już w pkt 80 niniejszej opinii.

795. W pozostałym zakresie przypominam, że wprowadzenie czterodniowego okresu karencji pomiędzy dwoma dozwolonymi okresami kabotażu ma na celu wzmocnienie tymczasowego charakteru kabotażu poprzez dążenie do właściwej równowagi między dostępem do rynku krajowych przewozów dla przewoźników niemających siedziby w danym państwie członkowskim, który podlega jeszcze pewnym warunkom na mocy art. 91 ust. 1 lit. b) TFUE, a ochroną przewoźników krajowych ponoszących wyższe koszty operacyjne. Jest to środek, który dotyczy bez rozróżnienia wszystkich przewoźników unijnych. Pozostaje zatem zbadać, czy prawodawca Unii nie potraktował w identyczny sposób odmiennych sytuacji.

796. Republika Malty utrzymuje, że jej szczególna sytuacja jako państwa wyspiarskiego nie została uwzględniona przez prawodawcę Unii. Należy jednak przypomnieć, że Rada nie była do tego zobowiązana, ponieważ wymagane jest wzięcie pod uwagę sytuacji wszystkich państw członkowskich wchodzących w skład Unii(491). Ta strona skarżąca twierdzi również, że okres karencji będzie bardziej dotkliwy dla państw wyspiarskich i że przewoźnicy mający siedzibę na terytorium tych państw, ze względu na to, iż są uzależnieni od odcinka morskiego w celu prowadzenia swojej działalności, nie mogą być traktowani w ten sam sposób co przewoźnicy mający siedzibę na terytorium „kontynentalnego” państwa członkowskiego Unii. W tym względzie, ponieważ okres karencji jedynie wzmacnia tymczasowy charakter przewozów kabotażowych wykonywanych przez przewoźników niemających stałej siedziby w danym państwie, nakładając na nich obowiązek zawieszenia na cztery dni jedynie działalności w zakresie kabotażu, trudno jest zrozumieć, w jaki sposób wyspiarski charakter państwa członkowskiego musi działać na niekorzyść przewoźników mających siedzibę na jego terytorium. Z powodów przedstawionych w pkt 618 niniejszej opinii nie można zarzucać prawodawcy Unii, że nie uwzględnił szczególnych cech geograficznych niektórych państw członkowskich, ponieważ przewoźnikami, którzy najmocniej odczują wpływ środka, będą przewoźnicy, którzy już omijali obowiązek przestrzegania tymczasowego charakteru przewozów kabotażowych. Ponadto część argumentacji Republiki Malty opiera się na błędnej interpretacji art. 2 pkt 4 lit. a) rozporządzenia 2020/1055, ponieważ przepis ten nie pociąga za sobą obowiązku powrotu pojazdu na Maltę.

797. Argument Republiki Litewskiej dotyczący nieuwzględnienia naturalnych czynników rynkowych oraz rozkładu podaży i popytu na tym rynku należy również oddalić z podobnych powodów. Ponieważ przewozy krajowe nie są w pełni zliberalizowane, trudno zrozumieć, dlaczego przewoźnicy mający stałą siedzibę w państwie członkowskim „odległym” od rynku krajowego, na którym pragną prowadzić działalność, również nie powinni podlegać warunkowi, którego celem jest zapewnienie tymczasowego charakteru przewozów kabotażowych. Podobnie nie przekonuje argument oparty na sztucznej redystrybucji rynku i ograniczeniu rynków zbytu dla przewoźników mających siedzibę w „peryferyjnym” lub „małym” państwie członkowskim. Po pierwsze, ponownie pojawia się kwestia definicji takich państw(492). Po drugie, tymczasowy charakter przewozów kabotażowych wynikał już z rozporządzenia nr 1072/2009, co najwyraźniej nie uniemożliwiło tym państwom dostępu do rynku „centralnego”. Wreszcie, aby uniknąć skutków odmiennego traktowania przewoźników niemających stałej siedziby w danym państwie, które jest zgodne z prawem pierwotnym, przewoźnicy mają zawsze możliwość korzystania w pełni ze swobody przedsiębiorczości w celu ustanowienia stałej i rzeczywistej siedziby na terytorium innego państwa członkowskiego.

798. Ze wszystkich powyższych względów zarzuty dotyczące naruszenia, poprzez obowiązek powrotu pojazdów co osiem tygodni, zasad równego traktowania i niedyskryminacji należy oddalić jako bezzasadne.

e)      W przedmiocie zarzutów dotyczących naruszenia art. 26, 34–36 i art. 58 ust. 1 TFUE

1)      Argumenty stron

799. Republika Litewska podnosi naruszenie art. 26 TFUE w odniesieniu do czterodniowego okresu karencji między dwoma okresami, w których dozwolone są przewozy kabotażowe, ponieważ utrudnia on funkcjonowanie rynku wewnętrznego i ogranicza skuteczność łańcucha logistycznego. Okres karencji jest z zasady sprzeczny z zasadami wolnego rynku i stanowi fundamentalną przeszkodę dla prawidłowego funkcjonowania jednolitego rynku i swobody świadczenia usług w sektorze transportu.

800. Republika Bułgarii utrzymuje, że czterodniowy okres karencji pomiędzy dwoma dozwolonymi okresami kabotażu znacznie ogranicza swobodę przewoźników w zakresie świadczenia usług transportowych, jaką gwarantuje im wspólna polityka transportowa, co budzi obawy, biorąc pod uwagę z natury przejściowy charakter ograniczeń nałożonych na przewóz kabotażowy. Narusza on art. 58 ust. 1 TFUE w związku z art. 91 TFUE. Rada i Parlament uchybiły ciążącemu na nich obowiązkowi zapewnienia poprzez wspólną politykę transportową stosowania zasad swobody świadczenia usług. Gdyby Trybunał uznał za właściwe rozstrzygnięcie w tej kwestii, Republika Bułgarii stwierdza również naruszenie art. 56 TFUE. Ograniczenie swobody świadczenia usług transportowych, jakie stanowi czterodniowy okres karencji, nie znajduje uzasadnienia. Skoro Parlament przyznał, że transport międzynarodowy jest całkowicie zliberalizowany, należy odrzucić jego stanowisko polegające na twierdzeniu, że rozporządzenia regulujące warunki liberalizacji tego sektora nie mogą naruszać swobody świadczenia usług.

801. Ponadto Republika Bułgarii utrzymuje, że wprowadzenie czterodniowego okresu karencji pomiędzy dwoma dozwolonymi okresami kabotażu ma poważne konsekwencje, które będą miały wpływ na swobodny przepływ towarów, a zatem skutki równoważne z ograniczeniami ilościowymi zakazanymi na mocy art. 34–36 TFUE.

802. Parlament, Rada oraz interwenienci popierający ich żądania wnoszą o oddalenie wszystkich tych zarzutów.

2)      Analiza

803. Jeśli chodzi o zarzut szczegółowy dotyczący naruszenia art. 26 TFUE, pragnę przypomnieć, że badania art. 2 pkt 4 lit. a) rozporządzenia 2020/1055 nie można dokonywać w świetle tego tylko postanowienia(493). Republika Litewska podnosi, że wprowadzenie czterodniowego okresu karencji pomiędzy dwoma dozwolonymi okresami kabotażu jest mniej korzystne dla małych państw członkowskich znajdujących się na peryferiach Unii. W tym miejscu odsyłam do mojej analizy tych argumentów w części poświęconej zasadom równego traktowania i niedyskryminacji(494). Co się tyczy argumentu tej samej skarżącej, zgodnie z którym okres karencji stanowi przeszkodę dla rynku wewnętrznego i jest sprzeczny z tymi zasadami oraz stanowi przeszkodę w prawidłowym funkcjonowaniu jednolitego rynku i w swobodzie świadczenia usług transportowych, w sposób oczywisty nie jest on zgodny z zakresem art. 91 ust. 1 lit. b) TFUE.

804. W odniesieniu do przewozów kabotażowych, to znaczy dostępu do rynku przewozów krajowych, sam traktat dopuszcza odmienne traktowanie przewoźników mających siedzibę w danym państwie i przewoźników niemających tam siedziby. Celem art. 2 pkt 4 lit. a) rozporządzenia 2020/1055 jest zaś właśnie nałożenie na przewoźników niemających siedziby w danym państwie członkowskim nowego wymogu w celu zapewnienia tymczasowego charakteru działalności w zakresie kabotażu(495) zgodnie z definicją zawartą w art. 2 pkt 6 rozporządzenia nr 1072/2009, której rozporządzenie 2020/1055 nie zmieniło.

805. Ograniczenie swobody w zakresie świadczenia usług transportowych, na które skarży się Republika Bułgarii, wynika w rzeczywistości z rozporządzenia nr 1072/2009, a sięgając głębiej – z prawa pierwotnego, które zezwala prawodawcy Unii na wprowadzenie zróżnicowanego systemu.

806. Pragnę zauważyć, że argument Republiki Bułgarii oparty na stanowisku Parlamentu pomija fundamentalną różnicę między transportem międzynarodowym a transportem krajowym. W związku z tym, nawet jeśli Parlament uważa, że przewozy międzynarodowe są całkowicie zliberalizowane, stwierdzenie to w oczywisty sposób nie ma zastosowania do transportu krajowego, który stanowi sedno działalności w zakresie kabotażu.

807. Co się tyczy zarzutu szczegółowego opartego na naruszeniu art. 34–36 TFUE, Republika Bułgarii ponownie(496) ogranicza się do ogólnych i mało precyzyjnych twierdzeń. W każdym razie podnoszone skutki ograniczające czterodniowego okresu karencji pomiędzy dwoma dozwolonymi okresami kabotażu wydają się wyraźnie zbyt niepewne i pośrednie(497), aby można było stwierdzić naruszenie tych przepisów.

808. Ze wszystkich powyższych względów zarzuty dotyczące naruszenia art. 26, 34–36 i art. 58 ust. 1 TFUE należy oddalić jako bezzasadne.

f)      Wnioski

809. Skargi Republiki Litewskiej (C‑542/20), Republiki Bułgarii (C‑545/20), Rumunii (C‑547/20)(498), Republiki Malty (C‑552/20) i Rzeczypospolitej Polskiej (C‑554/20) w zakresie, w jakim dotyczą art. 2 pkt 4 lit. a) rozporządzenia 2020/1055, zostają oddalone.

4.      W przedmiocie możliwości objęcia operacji transportu kombinowanego okresem karencji [art. 2 pkt 5 lit. b) rozporządzenia 2020/1055 w zakresie, w jakim dodaje ust. 7 w art. 10 rozporządzenia nr 1072/2009 lub „klauzulę ochronną”] 

810. Rzeczpospolita Polska jako jedyna kwestionuje zgodność z prawem art. 2 pkt 5 lit. b) rozporządzenia 2020/1055, który dodaje ust. 7 w art. 10 rozporządzenia nr 1072/2009. Państwo to podnosi w tym względzie trzy zarzuty, z których pierwszy dotyczy naruszenia zasady proporcjonalności, drugi – naruszenia art. 91 ust. 2 TFUE, a trzeci – naruszenia art. 94 TFUE. Ponadto, w ramach wspólnego zarzutu przedstawionego przekrojowo w odniesieniu do wszystkich przepisów rozporządzenia 2020/1055 zaskarżonych w ramach skargi w sprawie C‑554/20, Rzeczpospolita Polska podnosi naruszenie art. 11 TFUE i art. 37 Karty.

811. Artykuł 10 ust. 7 rozporządzenia nr 1072/2009, zmienionego rozporządzeniem 2020/1055, stanowi, że w drodze odstępstwa od art. 4 dyrektywy 92/106(499) państwa członkowskie mogą – jeżeli jest to konieczne do uniknięcia nadużywania tego przepisu poprzez świadczenie nieograniczonych i ciągłych usług obejmujących początkowe lub końcowe odcinki drogowe w przyjmującym państwie członkowskim, stanowiące część operacji transportu kombinowanego między państwami członkowskimi – przewidzieć, że art. 8 rozporządzenia nr 1072/2009, zmienionego rozporządzeniem 2020/1055, ma zastosowanie do przewoźników podczas wykonywania przez nich w tym państwie członkowskim takich początkowych lub końcowych odcinków drogowego przewozu rzeczy, przy czym państwa członkowskie mogą ustanowić okres, w którym kabotaż jest dozwolony, dłuższy niż siedmiodniowy okres określony w tym przepisie, a także okres oczekiwania krótszy niż czterodniowy okres określony w tym art. 8.

a)      W przedmiocie zarzutu dotyczącego naruszenia zasady proporcjonalności

1)      Argumenty stron

812. W odniesieniu do zarzutu pierwszego, dotyczącego naruszenia zasady proporcjonalności, Rzeczpospolita Polska utrzymuje, że ograniczenie przewozów kabotażowych w transporcie kombinowanym stanowi odwrócenie liberalizacyjnych osiągnięć w zakresie świadczenia usług, które pozwalały wszystkim przewoźnikom spełniającym warunki dostępu do zawodu i rynku przewozów drogowych na wykonywanie, bez ograniczeń, początkowych lub końcowych odcinków stanowiących część operacji transportu kombinowanego zgodnie z art. 4 dyrektywy 92/106. Takie ograniczenie zostało oparte na arbitralnych kryteriach, nie jest uzasadnione celami rzekomo realizowanymi przez rozporządzenie 2020/1055, zaś jego negatywne skutki w sposób istotny przewyższają ewentualne korzyści.

813. Motyw 22 rozporządzenia 2020/1055 odnosi się do dumpingu socjalnego, brak jest jednak obiektywnych przesłanek pozwalających utożsamiać różnice w poziomie rozwoju gospodarczego poszczególnych państw członkowskich oraz wynikające z nich różnice w zarobkach z pojęciem dumpingu socjalnego, czyli działalnością podejmowaną poniżej kosztów. Pozostawienie państwom członkowskim znacznej swobody pozwala państwom członkowskim, w których popyt na usługi transportowe jest najbardziej skoncentrowany, na powszechne stosowanie klauzuli ochronnej i zaostrzenie w ten sposób warunków wykonywania kabotażu przewidzianych w art. 8 ust. 2a rozporządzenia nr 1072/2009, który i tak już zdaniem Rzeczypospolitej Polskiej ma mieć nieproporcjonalny charakter, co naraża tym samym przewoźników z państw członkowskich o niższym poziomie rozwoju gospodarczego, mających najczęściej formę MŚP, na fundamentalne negatywne konsekwencje ograniczenia prowadzenia operacji kabotażowych, takie jak upadłość. W ocenie skutków nie uwzględniono przepisu ustanawiającego klauzulę ochronną, a Komisja zgłosiła wątpliwości w jej przedmiocie(500). Celem dyrektywy 92/106 jest, zgodnie z jej art. 3, przeciwdziałanie zagęszczeniu na drogach i zanieczyszczeniom środowiska. Wprowadzenie odstępstwa takiego jak klauzula ochronna szkodzi infrastrukturze drogowej i środowisku, ponieważ jest powszechnie wiadome, że kabotaż przyczynia się do zmniejszenia liczby pustych przebiegów i optymalizuje wykorzystanie floty pojazdów przewoźników. Prawodawca nie uwzględnił owych negatywnych skutków, zaś takie ograniczenie swobody świadczenia usług kabotażu nie może zostać usprawiedliwione potrzebą przeciwdziałania zjawisku dumpingu socjalnego. Prawodawca nie wziął pod uwagę sytuacji przewoźników mających siedzibę na peryferiach Unii. Komisja opracowała analizę wpływu ograniczenia kabotażu na transport kombinowany(501), z którego wynika, że 8 % operacji kolejowych/drogowych może zostać przeniesionych na drogi i że można oczekiwać spadku zatrudnienia w tym sektorze o 5 %. Wreszcie Rzeczpospolita Polska uważa, że korzystanie z kabotażu było już ograniczone we wcześniej istniejących przepisach, i wyjaśnia, że nie sprzeciwia się ona przeciwdziałaniu ewentualnym nadużyciom, lecz nakładaniu nowych ograniczeń na wykonywanie zgodnych z prawem przewozów kabotażowych, w tym w transporcie kombinowanym.

814. Parlament i Rada wnoszą o oddalenie tego zarzutu.

2)      Analiza

815. Pragnę zauważyć, że środek ten jako taki nie był przedmiotem oceny skutków poświęconej wnioskowi dotyczącemu zmiany rozporządzenia nr 1072/2009 zawartej w rozporządzeniu 2020/1055 i nie należał do środków zawartych we wniosku Komisji dotyczącym rozporządzenia. Jednakże, jak podniosła Rada, Komisja zaproponowała w 2017 r. zmianę dyrektywy 92/106(502), czyli kilka miesięcy po przedstawieniu wniosku dotyczącego zmiany rozporządzeń nr 1071/2009 i nr 1072/2009. Chociaż w motywie 16 rozporządzenia nr 1072/2009 wyjaśniono, że „[k]rajowe przewozy drogowe na terytorium przyjmującego państwa członkowskiego, które nie są elementem transportu kombinowanego zgodnie z [dyrektywą 92/106], objęte są definicją kabotażu i dlatego powinny podlegać wymogom [rozporządzenia nr 1072/2009]”, Komisja uznała, że definicję transportu kombinowanego rzeczy cechuje „niejednoznaczność, brak jasności”(503), i zaproponowała jej wyjaśnienie. Komisja wskazała również, że bierze pod uwagę fakt, iż niektóre zainteresowane strony uważają, że dyrektywa 92/106 dopuszczała obchodzenie przepisów dotyczących kabotażu, ponieważ trudno jest udowodnić, że dana operacja stanowi część międzynarodowego transportu kombinowanego. Trudności związane z transpozycją art. 4 dyrektywy 92/106 i niestosowaniem zasad dotyczących kabotażu do operacji transportu kombinowanego zostały już podniesione w ramach oceny ex post REFIT dyrektywy 92/106(504). Dwadzieścia dwa państwa członkowskie całkowicie zwolniły te operacje z obowiązku przestrzegania przepisów dotyczących kabotażu, podczas gdy pięć państw członkowskich stosowało ograniczenia dotyczące kabotażu do operacji transportu kombinowanego(505).

816. Z powyższego wynika, że przy przyjmowaniu klauzuli ochronnej ustanowionej w art. 10 ust. 7 rozporządzenia nr 1072/2009 zwracano już prawodawcy Unii uwagę na trudności związane z powiązaniem przepisów tego rozporządzenia z art. 4 dyrektywy 92/106, o czym świadczy również motyw 22 rozporządzenia 2020/1055. Ten ostatni daje jasno wyraz trosce prawodawcy Unii o to, aby dalsza liberalizacja przewidziana w art. 4 dyrektywy 92/106 nie była wykorzystywana w sposób stanowiący nadużycie, skoro w niektórych częściach Unii przepis ten został wykorzystany „jako sposób na obchodzenie tymczasowego charakteru kabotażu i jako podstawa stałej obecności pojazdów w państwie członkowskim innym niż państwo siedziby przedsiębiorcy”. Z lektury tego motywu wynika, że walka z dumpingiem socjalnym nie jest zamierzonym celem, ponieważ motyw ten nie uznaje konkurencji wynikającej z nadużywania art. 4 dyrektywy 92/106 za dumping socjalny, lecz ogranicza się do powołania się na ryzyko doprowadzenia do takiego dumpingu. Tak więc wbrew temu, co twierdzi Rzeczpospolita Polska, prawodawca Unii nie uznał, że różnice w rozwoju gospodarczym między państwami członkowskimi Unii i wynikające z nich różnice w wynagrodzeniach stanowią dumping socjalny. Prawodawca Unii stwierdził natomiast istnienie nieuczciwych praktyk, które ponadto skutkują obchodzeniem uregulowań w dziedzinie kabotażu, i uznał, że konieczne jest podjęcie działań w celu wyjaśnienia tej kwestii i zapewnienia spójności tych uregulowań.

817. Artykuł 10 ust. 7 rozporządzenia nr 1072/2009, zmieniony rozporządzeniem 2020/1055, realizuje uzasadniony cel. Należy jeszcze tylko zbadać, czy przepis ten jest odpowiedni do zapewnienia realizacji zamierzonego celu i nie wykracza poza to, co jest niezbędne do jego osiągnięcia. W tym względzie należy stwierdzić, że art. 10 ust. 7 ustanawia możliwość posłużenia się przez państwa członkowskie klauzulą ochronną na ściśle określonych warunkach. Uprawnienie to podlega wykonaniu jedynie w przypadku stwierdzonego ryzyka nadużywania art. 4 dyrektywy 92/106. Środek ochronny polega na objęciu transportu kombinowanego systemem przewidzianym w art. 8 ust. 2a rozporządzenia nr 1072/2009, zmienionego rozporządzeniem 2020/1055, przy czym prawodawca daje państwom członkowskim możliwość ustanowienia korzystniejszego systemu: okres, w którym kabotaż jest dozwolony, może być dłuższy, a okres karencji, w którym kabotaż nie jest już możliwy, może być krótszy niż okres przewidziany w art. 8 ust. 2a. Każde państwo członkowskie jest zatem w stanie dopasować swoją reakcję do rozmiaru napotkanego problemu, w stosownych przypadkach na warunkach co najwyżej równie restrykcyjnych, jak ma to miejsce w przypadku transportu niekombinowanego.

818. Na rozprawie pozwane instytucje poinformowały Trybunał, że trzy państwa członkowskie powiadomiły Komisję o zamiarze wprowadzenia w życie klauzuli ochronnej przewidzianej w art. 10 ust. 7 rozporządzenia nr 1072/2009, zmienionego rozporządzeniem 2020/1055. Ponieważ chodzi o środek fakultatywny, jego rzeczywiste skutki są szczególnie trudne do oszacowania(506), ale nawet gdyby wszystkie państwa członkowskie chciały z niego skorzystać, wprowadzenie w życie takiej klauzuli wymaga spełnienia szeregu warunków, które działają jako zabezpieczenia wobec ewentualnej pokusy protekcjonizmu ze strony któregoś państwa członkowskiego. Klauzula ochronna, tak jak została ona sformułowana w art. 10 ust. 7, jest zatem odpowiednia do osiągnięcia zamierzonego celu, nie wykraczając poza to, co jest niezbędne do jego osiągnięcia.

819. W związku z tym ze wszystkich powyższych względów zarzut dotyczący naruszenia zasady proporcjonalności należy oddalić jako bezzasadny.

b)      W przedmiocie zarzutów dotyczących naruszenia art. 91 ust. 2 oraz art. 94 TFUE

1)      Argumenty stron

820. Co się tyczy zarzutu drugiego, dotyczącego naruszenia art. 91 ust. 2 TFUE, i zarzutu trzeciego, dotyczącego naruszenia art. 94 TFUE, które należy zbadać łącznie, Rzeczpospolita Polska powtarza swoją argumentację przedstawioną w ramach zarzutów dotyczących naruszenia przez obowiązek powrotu pojazdów co osiem tygodni art. 91 ust. 2 i art. 94 TFUE, w szczególności w odniesieniu do negatywnego wpływu klauzuli ochronnej na funkcjonowanie infrastruktury transportowej. W odniesieniu do zarzucanego naruszenia art. 94 TFUE Rzeczpospolita Polska podnosi, że o nieuwzględnieniu sytuacji przewoźników z państw członkowskich położonych peryferyjnie świadczy również oparcie zaskarżonego przepisu na pojęciu „dumpingu socjalnego”. Twierdzi także, że chęć absolutnego zrównania warunków konkurencji jest logicznie sprzeczna z samym pojęciem konkurencji. Wysiłki prawodawcy Unii na rzecz ograniczenia udziału przedsiębiorstw z siedzibą w państwach członkowskich o niższym poziomie rozwoju w świadczeniu usług kabotażowych świadczą o braku uwzględnienia – w świetle prawa konkurencji – sytuacji gospodarczej tych przedsiębiorstw.

821. Parlament i Rada wnoszą o oddalenie tych zarzutów.

2)      Analiza

822. Ograniczając się do powtórzenia argumentacji przedstawionej w ramach zarzutów dotyczących naruszenia, poprzez obowiązek powrotu pojazdów co osiem tygodni, art. 91 ust. 2 i art. 94 TFUE, Rzeczpospolita Polska nie wykazała, w jaki sposób sama przyznana państwom członkowskim możliwość poddania transportu kombinowanego obowiązkowi przestrzegania okresu karencji mogłaby poważnie wpłynąć na jakość życia i poziom zatrudnienia w niektórych regionach lub na funkcjonowanie infrastruktury transportowej (art. 91 ust. 2 TFUE) lub stanowić „środek w dziedzinie stawek i warunków transportu”, którego przyjęcie wymagałoby uwzględnienia sytuacji przewoźników (art. 94 TFUE).

823. Co się tyczy poważnego wpływu na jakość życia i poziom zatrudnienia oraz na funkcjonowanie infrastruktury transportowej, zarzuty szczegółowe należy oddalić, ponieważ zostało już ustalone, że art. 2 pkt 5 lit. b) rozporządzenia 2020/1055 ustanowił jedynie możliwość dla państw członkowskich, z której korzystanie jest obwarowane jasnymi i precyzyjnymi warunkami. Na dzień rozprawy, zgodnie z oświadczeniami pozwanych instytucji, jedynie trzy państwa członkowskie wyraziły zamiar skorzystania z tej możliwości. Wzrost liczby pustych przebiegów, przeciążenie infrastruktury drogowej i jej degradacja, na które powołuje się Rzeczpospolita Polska, są jedynie bezpodstawnymi spekulacjami, jeśli weźmie się pod uwagę rzeczywisty zakres tego przepisu.

824. Jeśli chodzi o uwzględnienie sytuacji przewoźników, to o ile w art. 2 pkt 5 lit. b) rozporządzenia 2020/1055 ustanowiono środek dotyczący warunków transportu, o tyle należy stwierdzić, że z pkt 815 i 816 niniejszej opinii wynika, iż prawodawcy Unii były w wystarczającym stopniu znane wszystkie szczegóły dotyczące wyjaśnienia przepisów mających zastosowanie do transportu kombinowanego, w celu zapewnienia, by nie był on wykorzystywany do obchodzenia tymczasowego charakteru przypisanego operacjom kabotażowym w rozporządzeniu nr 1072/2009 i że właśnie, czyniąc użytek z przysługujących mu szerokich uprawnień dyskrecjonalnych, uwzględnił sytuację wszystkich przewoźników.

825. Wreszcie, jeśli chodzi o argument dotyczący odniesienia do dumpingu socjalnego w motywie 22 rozporządzenia 2020/1055, odsyłam do pkt 816 niniejszej opinii. Co się tyczy argumentu, zgodnie z którym prawodawca Unii stara się ograniczyć uczestnictwo przedsiębiorców mających siedzibę w słabiej rozwiniętych państwach członkowskich w świadczeniu usług kabotażu, należy ponownie przypomnieć, że jedynymi przedsiębiorcami, o których mowa w art. 2 pkt 5 lit. b) rozporządzenia 2020/1055, są ci, którzy, korzystając z transportu kombinowanego, wykorzystują go do obejścia zakazu systematycznego kabotażu i że jedynym zamiarem prawodawcy Unii jest dostarczenie rynkowi instrumentów niezbędnych do zaradzenia ewentualnym nieprawidłowościom.

826. Zarzuty dotyczące naruszenia art. 91 ust. 2 oraz art. 94 TFUE należy oddalić jako bezzasadne.

c)      W przedmiocie zarzutu dotyczącego naruszenia art. 11 TFUE oraz art. 37 Karty

1)      Argumenty stron

827. We wspólnym zarzucie przedstawionym w sposób przekrojowy w odniesieniu do wszystkich przepisów rozporządzenia 2020/1055 zaskarżonych w ramach skargi w sprawie C‑554/20 Rzeczpospolita Polska utrzymuje również, że art. 2 pkt 5 lit. b) tego rozporządzenia narusza art. 11 TFUE i art. 37 Karty oraz jest sprzeczny z Europejskim Zielonym Ładem. Rzeczpospolita Polska utrzymuje, że w analizie Ricardo z 2021 r. i w analizie dotyczącej przepisu wprowadzającego ograniczenie w świadczeniu usług kabotażu w ramach operacji transportu kombinowanego(507) można znaleźć potwierdzenie zarówno faktu, że wpływ tego ostatniego przepisu na środowisko nie został przeanalizowany w chwili jego przyjęcia, jak i negatywnego charakteru tego wpływu.

828. Rada i Parlament wnoszą ze swej strony o oddalenie wszystkich tych zarzutów jako bezzasadnych.

2)      Analiza

829. Jeszcze raz przypomnę, że nowy ust. 7 wprowadzony przez rozporządzenie 2020/1055 w art. 10 rozporządzenia nr 1072/2009 stanowi, iż państwa członkowskie mogą – jeżeli jest to konieczne do uniknięcia nadużywania art. 4 dyrektywy 92/106 poprzez świadczenie nieograniczonych i ciągłych usług obejmujących początkowe lub końcowe odcinki drogowe w przyjmującym państwie członkowskim, stanowiące część operacji transportu kombinowanego między państwami członkowskimi – przewidzieć, że art. 8 rozporządzenia nr 1072/2009, określający ogólne zasady kabotażu, ma również zastosowanie do operacji transportu kombinowanego, przy czym państwa członkowskie mogą ustanowić okres, w którym kabotaż jest dozwolony w następstwie przewozu międzynarodowego, wynoszący więcej niż siedem dni, a także okres karencji, w którym operacje kabotażowe są zabronione, wynoszący mniej niż cztery dni(508). Państwa członkowskie, które zdecydują się wdrożyć w odniesieniu do transportu kombinowanego procedurę ochronną określoną w art. 10 ust. 1 rozporządzenia nr 1072/2009, zmienionego rozporządzeniem 2020/1055, powinny uprzednio poinformować o tym Komisję i są zobowiązane do przeglądu przyjętych w tym celu przepisów co najmniej raz na pięć lat. Mają również obowiązek publikacji tych przepisów.

830. Bezpośrednim skutkiem nowego przepisu art. 10 ust. 7 rozporządzenia nr 1072/2009 jest zatem umożliwienie państwom członkowskim, stosownie do ich oceny, lecz z myślą o osiągnięciu konkretnie określonego celu, rozszerzenia stosowania okresu karencji, podczas którego przewoźnicy muszą powstrzymać się od przewozów wewnętrznych w państwie członkowskim, na którego terytorium przybyli(509). Podczas rozprawy, która odbyła się przed Trybunałem, pozwane instytucje wskazały, że na dzień rozprawy jedynie trzy państwa członkowskie poinformowały Komisję o zamiarze skorzystania z tej możliwości. Okoliczność, że wspomniany ust. 7 ustanawia możliwość, co do której nie można z góry przewidzieć, w jakim zakresie będzie ona wykorzystana, i pozostawia państwom członkowskim pewną swobodę co do określenia warunków, w jakich stosują to ograniczenie kabotażu, sprawia, że badanie w świetle art. 11 TFUE i art. 37 Karty jest raczej niepewne(510). Niemniej jednak ten nowy przepis ilustruje, w świetle stwierdzonych problemów i proponowanego rozwiązania legislacyjnego, dokonanie przez prawodawcę Unii wyważenia rozbieżnych interesów, pozwalającego reagować w zróżnicowany sposób na problem, który nie występuje z równą siłą w całej Unii.

831. W każdym razie odsyłam do następujących punktów niniejszej opinii: w kwestii zakresu art. 37 Karty – do pkt 565; w przedmiocie zakresu analizy na podstawie art. 11 TFUE – do pkt 567 i nast.; w przedmiocie zarzutu szczegółowego dotyczącego braku oceny skutków – do pkt 570; w przedmiocie zarzutu szczegółowego dotyczącego charakteru sprzecznego z celami Europejskiego Zielonego Ładu – do pkt 594; w przedmiocie zarzutu szczegółowego dotyczącego mocy dowodowej analiz przeprowadzonych po przyjęciu art. 2 pkt 5 lit. b) rozporządzenia 2020/1055 – do pkt 580.

832. W konsekwencji zarzut dotyczący naruszenia art. 11 TFUE i art. 37 Karty poprzez art. 2 pkt 5 lit. b) rozporządzenia 2020/1055 oraz charakteru sprzecznego z celami Europejskiego Zielonego Ładu należy oddalić jako bezzasadny.

d)      Wnioski 

833. Skarga Rzeczypospolitej Polskiej w sprawie C‑554/20 w zakresie, w jakim jest skierowana przeciwko art. 2 pkt 5) lit. b) rozporządzenia 2020/1055 zostaje oddalona.

5.      Wnioski w przedmiocie skarg dotyczących rozporządzenia 2020/1055

834. W świetle powyższej analizy proponuję, aby Trybunał uwzględnił skargę Republiki Litewskiej w sprawie C‑542/20, skargę Republiki Bułgarii w sprawie C‑545/20, skargę Republiki Rumunii w sprawie C‑547/20, skargę Węgier w sprawie C‑551/20, skargę Republiki Malty w sprawie C‑552/20 i skargę Rzeczypospolitej Polskiej w sprawie C‑554/20 w zakresie, w jakim dotyczą one stwierdzenia nieważności art. 1 pkt 3 rozporządzenia 2020/1055 w zakresie zmiany art. 5 ust. 1 lit. b) rozporządzenia nr 1071/2009. Należy uwzględnić w całości skargę Republiki Cypryjskiej w sprawie C‑549/20.

D.      W przedmiocie dyrektywy 2020/1057

1.      Uwagi wstępne

835. Skargi sześciu państw członkowskich, a mianowicie Republiki Litewskiej (sprawa C‑541/20), Republiki Bułgarii (sprawa C‑544/20), Rumunii (sprawa C‑548/20), Republiki Cypryjskiej (sprawa C‑550/20), Węgier (sprawa C‑551/20) i Rzeczypospolitej Polskiej (sprawa C‑553/20) dotyczą dyrektywy 2020/1057. Wskazane państwa członkowskie wnoszą do Trybunału o stwierdzenie nieważności tej dyrektywy w całości (tytułem żądania głównego bądź ewentualnego) lub o stwierdzenie nieważności niektórych jej przepisów.

836. I tak, po pierwsze, w swoich skargach Republika Bułgarii i Republika Cypryjska wnoszą do Trybunału o stwierdzenie nieważności dyrektywy 2020/1057 w całości.

837. Po drugie, skargi Republiki Litewskiej, Rumunii, Węgier i Rzeczypospolitej Polskiej mają na celu stwierdzenie nieważności art. 1 dyrektywy 2020/1057 zawierającego przepisy szczególne dotyczące delegowania kierowców. Ściślej rzecz ujmując, Węgry wnoszą tytułem żądania głównego o stwierdzenie nieważności tego artykułu w całości; Republika Litewska, Rumunia i Rzeczpospolita Polska, a także Węgry tytułem żądania ewentualnego wnoszą – co zostanie wyjaśnione bardziej szczegółowo w pkt 869 poniżej – o stwierdzenie nieważności niektórych ustępów tego artykułu. Tytułem żądania ewentualnego Republika Litewska, Rumunia i Rzeczpospolita Polska wnoszą o stwierdzenie nieważności dyrektywy 2020/1057 w całości.

838. Wreszcie, po trzecie, Rzeczpospolita Polska wnosi o stwierdzenie nieważności art. 9 ust. 1 dyrektywy 2020/1057 dotyczącego terminu transpozycji tej dyrektywy.

839. Przed przystąpieniem do analizy poszczególnych zarzutów podniesionych przez wspomniane sześć państw członkowskich na poparcie ich skarg należy tytułem wstępu przedstawić przepisy dyrektywy 2020/1057, a w szczególności przepisy szczególne dotyczące delegowania kierowców, zawarte w jej art. 1. Następnie konieczne będzie również, także tytułem wstępu, wyjaśnienie zakresu skarg Republiki Bułgarii i Republiki Cypryjskiej, odpowiednio w sprawach C‑544/20 i C‑550/20.

a)      W przedmiocie dyrektywy 2020/1057 i przewidzianych w niej przepisów dotyczących delegowania kierowców

840. Jak wynika z tytułu dyrektywy 2020/1057, ma ona zasadniczo na celu uregulowanie dwóch głównych kwestii: po pierwsze, ustanowiono w niej przepisy szczególne w odniesieniu do dyrektywy 96/71/WE(511) i dyrektywy 2014/67/UE(512) dotyczące delegowania kierowców w sektorze transportu drogowego; po drugie, zmienia ona, w odniesieniu do wymogów w zakresie egzekwowania przepisów, dyrektywę 2006/22/WE(513) w sprawie minimalnych warunków, jakie należy spełnić w dziedzinie przepisów socjalnych odnoszących się do działalności w transporcie drogowym, oraz rozporządzenie 1024/2012(514) w sprawie współpracy administracyjnej za pośrednictwem systemu wymiany informacji na rynku wewnętrznym. Ponieważ rozpatrywane skargi sześciu państw członkowskich nie dotyczą drugiego z zagadnień objętych zakresem regulacji dyrektywy 2020/1057, należy skupić się na analizie pierwszego z nich.

841. Jak wynika z art. 1 ust. 1 dyrektywy 2020/1057, artykuł ten ustanawia przepisy szczególne dotyczące delegowania kierowców w sektorze transportu drogowego oraz niektórych aspektów dotyczących wymogów administracyjnych i środków kontroli w odniesieniu do delegowania tych kierowców.

842. Motyw 1 tej dyrektywy stanowi, że ustanowienie takich przepisów szczególnych służy zapewnieniu z jednej strony „odpowiednich warunków pracy i ochrony socjalnej kierowcom oraz, z drugiej strony, odpowiednich warunków do prowadzenia działalności gospodarczej i uczciwej konkurencji przewoźnikom drogowym […]” w celu „utworzenia bezpiecznego, efektywnego i społecznie odpowiedzialnego sektora transportu drogowego”. Te przepisy sektorowe zostały zatem sfinalizowane dla „zapewnienia równowagi między swobodą świadczenia usług transgranicznych przez przewoźników, swobodnym przepływem towarów, odpowiednimi warunkami pracy i ochroną socjalną kierowców”, zważywszy na „wysoki stopień mobilności siły roboczej w sektorze transportu drogowego”.

843. Jak wskazałem w pkt 38–51 powyżej, sektor transportu charakteryzuje się szczególnymi aspektami, z których jednym z najważniejszych jest bardzo wysoka mobilność pracowników. W związku z tym w sektorze tym, w odróżnieniu od sytuacji zdarzających się niekiedy w innych sektorach, pracownicy, a mianowicie kierowcy, nie są co do zasady delegowani do innego państwa członkowskiego na podstawie umów o świadczenie usług na długie okresy(515), lecz wykonują zawód charakteryzujący się niemal nieustanną mobilnością.

844. W tych okolicznościach, jak wskazano w motywie 8 dyrektywy 2020/1057, w świetle specyfiki sektora transportu drogowego przepisy sektorowe ustanowione w dyrektywie 2020/1057 mają na celu wyjaśnienie, w jakich okolicznościach kierowcy nie podlegają ogólnym zasadom dotyczącym delegowania pracowników w ramach świadczenia usług, ustanowionym w dyrektywie 96/71, które co do zasady mają zastosowanie we wszystkich sektorach gospodarki(516).

845. Z motywu 9 dyrektywy 2020/1057 wynika, że prawodawca Unii postanowił oprzeć te przepisy sektorowe dotyczące delegowania na kryterium istnienia „wystarczającego powiązania” między kierowcą a usługą świadczoną na terytorium przyjmującego państwa członkowskiego. Zatem, „[a]by ułatwić egzekwowanie tych przepisów, należy dokonać rozróżnienia między poszczególnymi rodzajami przewozów, zależnie od stopnia powiązania z terytorium przyjmującego państwa członkowskiego”.

846. Dlatego art. 1 dyrektywy 2020/1057 w ust. 3–7, w związku z motywami 7–13 tej dyrektywy, wprowadza na potrzeby uregulowania delegowania kierowców rozróżnienie pomiędzy pięcioma rodzajami międzynarodowych przewozów drogowych, a mianowicie: przewozem dwustronnym, tranzytem, przewozem kombinowanym, kabotażem, przewozem innym niż przewóz dwustronny (zwanym także „przewozem cross-trade”).

847. Co się tyczy w pierwszej kolejności „przewozów dwustronnych”, są to przewozy z państwa członkowskiego, w którym przedsiębiorstwo transportowe ma siedzibę, do innego państwa członkowskiego lub państwa trzeciego lub, odwrotnie, przewozy z państwa członkowskiego lub państwa trzeciego do państwa członkowskiego, w którym przedsiębiorstwo transportowe ma siedzibę(517).

848. Zgodnie z art. 1 ust. 2 akapit pierwszy i art. 1 ust. 3 akapit pierwszy dyrektywy 2020/1057, kierowcy, który wykonuje przewóz dwustronny, odpowiednio, rzeczy lub osób, nie uznaje się za pracownika delegowanego do celów dyrektywy 96/71.

849. W motywie 10 dyrektywy 2020/1057 wyjaśniono bowiem, że „jeżeli kierowca wykonuje przewóz dwustronny […], charakter usługi jest ściśle powiązany z państwem członkowskim siedziby. Kierowca w ciągu jednego przejazdu może wykonać kilka przewozów dwustronnych. Stosowanie przepisów dotyczących delegowania, a zatem warunków zatrudnienia gwarantowanych w przyjmującym państwie członkowskim, do takich przewozów dwustronnych byłoby nadmiernym ograniczeniem swobody świadczenia transgranicznych usług transportu drogowego”.

850. W kolejnych akapitach art. 1 ust. 2 i 3 dyrektywy 2020/1057 przewidziano następnie odstępstwa dla działalności dodatkowej, zarówno w odniesieniu do przewozów dwustronnych rzeczy, jak i w odniesieniu do przewozów dwustronnych osób(518).

851. Co się tyczy w drugiej kolejności tranzytu, chodzi tu o przewozy, w ramach których kierowca przejeżdża przez terytorium państwa członkowskiego bez dokonywania załadunku lub rozładunku rzeczy i bez odbierania lub wysadzania pasażerów(519). Ze względu na brak istotnego powiązania między działaniami kierowcy a państwem członkowskim tranzytu(520) art. 1 ust. 5 dyrektywy 2020/1057 stanowi, że kierowcy przejeżdżającego tranzytem przez terytorium państwa członkowskiego, który nie wykonuje załadunku ani rozładunku, ani nie zabiera i nie wysadza pasażerów, nie uznaje się za pracownika delegowanego do celów dyrektywy 96/71.

852. Co się tyczy w trzeciej kolejności przewozu kombinowanego, ten rodzaj przewozu został zdefiniowany w art. 1 akapit drugi dyrektywy 92/106/EWG(521), do której dyrektywa 2020/1057 wprost odsyła. Chodzi w istocie o przewóz towarów między państwami członkowskimi, podczas którego samochód ciężarowy lub inny środek transportu rzeczy połączony z samochodem ciężarowym korzysta z drogi na początkowym lub końcowym odcinku trasy, a na innym odcinku trasy korzysta z kolei, transportu śródlądowego lub morskiego(522).

853. W odniesieniu do tego rodzaju przewozu, jak wynika z motywu 12 dyrektywy 2020/1057, prawodawca uznał, że „[j]eżeli kierowca wykonuje przewóz kombinowany, charakter świadczonej usługi w czasie początkowego lub końcowego odcinka drogowego jest ściśle powiązany z państwem członkowskim siedziby, jeżeli ten odcinek drogowy sam w sobie stanowi przewóz dwustronny. Natomiast, w przypadku gdy przewóz wykonywany na odcinku drogowym odbywa się w obrębie przyjmującego państwa członkowskiego lub ma charakter przewozu międzynarodowego innego niż przewóz dwustronny, powiązanie z terytorium przyjmującego państwa członkowskiego jest wystarczające, a zatem powinny mieć zastosowanie przepisy dotyczące delegowania”.

854. I tak art. 1 ust. 6 dyrektywy 2020/1057 stanowi, że kierowcy wykonującego początkowy lub końcowy odcinek drogowy przewozu kombinowanego nie uznaje się za pracownika delegowanego, jeżeli ten odcinek drogowy sam w sobie składa się z przewozów dwustronnych.

855. Co się tyczy w czwartej kolejności kabotażu, jak wynika z pkt 742 i nast. niniejszej opinii, w motywie 5 rozporządzenia nr 1072/2009 zdefiniowano przewozy kabotażowe jako „świadczenie usług przez przewoźników w państwie członkowskim, w którym nie mają siedziby”(523) i dopuszczono je co do zasady, „jeżeli nie są wykonywane w sposób oznaczający prowadzenie stałej i ciągłej działalności w tym państwie członkowskim”(524). W związku z tym częstotliwość przewozów kabotażowych i czas, w którym mogą być wykonywane, określono wyraźniej w art. 8 ust. 2 rozporządzenia nr 1072/2009 przed jego zmianą, w okolicznościach przeanalizowanych powyżej(525), rozporządzeniem 2020/1055.

856. Z motywu 13 dyrektywy 2020/1057 wynika, że prawodawca uznał, iż w przypadku gdy kierowca wykonuje przewozy kabotażowe, istnieje wystarczające powiązanie z terytorium przyjmującego państwa członkowskiego, ponieważ cały przewóz ma miejsce w tym państwie członkowskim, a zatem usługa jest ściśle powiązana z terytorium tego państwa członkowskiego.

857. W związku z tym art. 1 ust. 7 dyrektywy 2020/1057 przewiduje, że kierowcę wykonującego przewóz kabotażowy uznaje się za pracownika delegowanego na podstawie dyrektywy 96/71.

858. W piątej kolejności, jeśli chodzi o przewozy międzynarodowe inne niż przewozy dwustronne (zwane również „przewozami cross-trade”), z motywu 13 dyrektywy 2020/1057 wynika, że charakteryzują się one tym, iż kierowca wykonuje przewóz międzynarodowy poza państwem członkowskim siedziby przedsiębiorstwa delegującego. Chodzi zatem o przewozy realizowane z państwa członkowskiego innego niż państwo, w którym znajduje się siedziba przedsiębiorstwa transportowego, lub z państwa trzeciego, do innego państwa członkowskiego, które również nie jest państwem członkowskim siedziby, lub do państwa trzeciego.

859. We wspomnianym motywie 13 prawodawca wskazał, że w przypadku gdy kierowca wykonuje przewozy międzynarodowe inne niż przewozy dwustronne, to zważywszy, że przewozy tego rodzaju charakteryzują się tym, iż kierowca wykonuje przewóz międzynarodowy poza państwem członkowskim siedziby przedsiębiorstwa delegującego, świadczone usługi mają związek raczej z danymi przyjmującymi państwami członkowskimi niż z państwem członkowskim siedziby. Prawodawca uznał zatem, że w tych przypadkach przepisy sektorowe są wymagane jedynie w odniesieniu do wymogów administracyjnych i przepisów dotyczących kontroli. W związku z tym, w przeciwieństwie do innych wyżej wymienionych rodzajów przewozów, w odniesieniu do przewozów cross-trade dyrektywa 2020/1057 nie przewiduje w art. 1 żadnego ustępu, który regulowałby delegowanie kierowców do wykonywania tego rodzaju przewozów.

b)      W przedmiocie zakresu skarg Republiki Bułgarii i Republiki Cypryjskiej odpowiednio w sprawach C‑544/20 i C‑550/20

860. Na wstępie należy jeszcze wyjaśnić zakres niemal identycznych skarg w sprawach C‑544/20 i C‑550/20, wniesionych przez Republikę Bułgarii i Republikę Cypryjską. W skargach tych dwa wskazane państwa członkowskie wnoszą do Trybunału o stwierdzenie nieważności dyrektywy 2020/1057 w całości.

861. Parlament i Rada utrzymują jednak, że w skargach tych dwóch państw członkowskich podniesiono argumenty dotyczące wyłącznie art. 1 wspomnianej dyrektywy i nieodnoszące się do jej pozostałej części.

862. W tym względzie należy przypomnieć, że z orzecznictwa wynika, iż nie można stwierdzić nieważności zaskarżonego aktu w całości, jeżeli jest oczywiste, że zarzut, który jest skierowany wyłącznie przeciwko określonemu aspektowi tego aktu, może doprowadzić jedynie do stwierdzenia nieważności jego części. Sama bowiem okoliczność, że sąd Unii uważa za zasadny zarzut podniesiony przez stronę skarżącą na poparcie jej skargi o stwierdzenie nieważności, nie pozwala mu na automatyczne stwierdzenie nieważności całego zaskarżonego aktu(526).

863. Jednakże stwierdzenie nieważności części aktu prawa Unii jest możliwe jedynie, jeżeli elementy, o których stwierdzenie nieważności wniesiono, mogą zostać oddzielone od reszty aktu. Ten wymóg nie jest spełniony, jeśli konsekwencją stwierdzenia nieważności części aktu byłaby zmiana jego istoty, co należy oceniać na podstawie kryterium obiektywnego, a nie kryterium subiektywnego związanego z wolą polityczną organu, który wydał dany akt(527).

864. Tymczasem w tym wypadku w dwóch skargach w sprawach C‑544/20 i C‑550/20 Republika Bułgarii i Republika Cypryjska kwestionują to, co nazywają „modelem hybrydowym”, który został wprowadzony dyrektywą 2020/1057. Jak wynika z ich skarg, ów model hybrydowy polega „na stosowaniu do przewozów cross-trade, bez ograniczenia czasowego, przepisów dotyczących delegowania, przy jednoczesnym odstąpieniu od stosowania tych przepisów do przewozów dwustronnych”(528).

865. W uzasadnieniu swych skarg dwa wskazane państwa członkowskie podnoszą pięć zarzutów dotyczących: po pierwsze –naruszenia zasady proporcjonalności, po drugie – naruszenia zasady równego traktowania, po trzecie – naruszenia art. 91 ust. 1 TFUE, po czwarte – naruszenia art. 91 ust. 2, art. 90 TFUE w związku z art. 3 ust. 3 TUE i art. 94 TFUE oraz po piąte – naruszenia postanowień traktatu w dziedzinie swobodnego przepływu towarów, usług i wspólnej polityki transportowej.

866. Jak wskazano w pkt 840 powyżej, dyrektywa 2020/1057 zmierza w istocie do uregulowania dwóch głównych zagadnień. W szczególności w ramach pierwszego z tych zagadnień, jak wskazałem w pkt 845 i nast. powyżej, dyrektywa 2020/1057, konkretnie w art. 1 ust. 3–7 w związku z motywami 10–13, ma na celu ustanowienie przepisów szczególnych dotyczących delegowania kierowców w sektorze transportu drogowego i wprowadza w związku z tym rozróżnienie między kilkoma rodzajami przewozów w zależności od stopnia ich powiązania z terytorium przyjmującego państwa członkowskiego.

867. W tym kontekście należy stwierdzić, że skargi Republiki Bułgarii i Republiki Cypryjskiej dotyczą wyłącznie pierwszego z zagadnień uregulowanych w dyrektywie 2020/1057 i tylko dwóch z pięciu rodzajów przewozów, o których mowa w jej art. 1. Wynika z tego, że nawet gdyby Trybunał uwzględnił jeden lub wszystkie zarzuty podniesione przez oba te państwa członkowskie w ich skargach, skutkowałoby to co najwyżej stwierdzeniem nieważności dyrektywy 2020/1057 w zakresie, w jakim reguluje ona delegowanie w odniesieniu do dwóch rodzajów przewozu objętych argumentacją przedstawioną przez dwa wskazane państwa członkowskie, a mianowicie przewozu dwustronnego i przewozu cross-trade. Zgodnie z orzecznictwem przytoczonym w pkt 862 i 863 powyżej takie stwierdzenie nieważności nie może obejmować przewidzianych w tej dyrektywie przepisów dotyczących innych rodzajów przewozu ani tym bardziej innych przepisów dyrektywy 2020/1057(529). Wynika z tego, że w odniesieniu do tych ostatnich aspektów skargi Republiki Bułgarii i Republiki Cypryjskiej należy oddalić.

2.      W przedmiocie zarzutów odnoszących się do przepisów szczególnych dotyczących delegowania kierowców

a)      Uwagi wstępne

868. Wszystkie sześć państw członkowskich, które zaskarżyły dyrektywę 2020/1057, kwestionuje zawarte w szczególności w jej art. 1 przepisy szczególne dotyczące delegowania kierowców.

869. Ściślej rzecz ujmując, w sprawie C‑541/20 Republika Litewska wnosi o stwierdzenie nieważności przepisów art. 1 ust. 3 i 7 dyrektywy 2020/1057 dotyczących, odpowiednio, przewozów dwustronnych rzeczy i kabotażu. W sprawie C‑548/20 Rumunia wnosi o stwierdzenie nieważności przepisów art. 1 ust. 3–6 dyrektywy 2020/1057 dotyczących, odpowiednio, przewozów dwustronnych rzeczy i osób, tranzytu i przewozu kombinowanego. W sprawie C‑551/20 Węgry wnoszą, tytułem żądania głównego, o stwierdzenie nieważności tego artykułu w całości, a tytułem żądania ewentualnego – o stwierdzenie nieważności art. 1 ust. 6 dyrektywy 2020/1057 dotyczącego przewozu kombinowanego. W sprawie C‑555/20 Rzeczpospolita Polska wnosi o stwierdzenie nieważności przepisów art. 1 ust. 3, 4, 6 i 7 dyrektywy 2020/1057 dotyczących, odpowiednio, przewozów dwustronnych rzeczy i osób, przewozu kombinowanego i kabotażu. Co się tyczy skarg Republiki Bułgarii i Republiki Cypryjskiej, odpowiednio w sprawach C‑544/20 i C‑550/20, jak wyjaśniono w pkt 860–867 powyżej, odnoszą się one do przepisów dyrektywy 2020/1057 dotyczących przewozów dwustronnych i cross-trade.

870. Aby móc przeanalizować różne zarzuty podniesione przez wspomniane państwa członkowskie przeciwko tym przepisom szczególnym, należy przedstawić ramy orzecznicze, w które wpisują się te przepisy.

b)      W przedmiocie orzecznictwa Trybunału dotyczącego delegowania kierowców w sektorze transportu drogowego

871. Jak wskazałem w pkt 845 powyżej, w ramach dyrektywy 2020/1057 prawodawca Unii oparł przepisy sektorowe dotyczące delegowania kierowców w sektorze transportu drogowego na kryterium istnienia „wystarczającego powiązania” między kierowcą a usługą świadczoną na terytorium przyjmującego państwa członkowskiego.

872. Postępując w ten sposób, prawodawca zastosował kryterium wypracowane przez Trybunał w orzecznictwie dotyczącym stosowania dyrektywy 96/71.  W wyroku z dnia 19 grudnia 2019 r., Dobersberger (C‑16/18, EU:C:2019:1110) Trybunał stwierdził bowiem, że nie można przyjąć, iż pracownik, zgodnie z dyrektywą 96/71, jest delegowany na terytorium innego państwa członkowskiego, jeżeli świadczona przez niego praca nie ma „wystarczającego związku” z tym terytorium(530). Z kolei za „delegowanego” w rozumieniu dyrektywy 96/71 nie można uznać pracownika wykonującego świadczenia o bardzo ograniczonym zakresie na terytorium państwa członkowskiego, do którego został on wysłany(531).

873. Trybunał udzielił następnie wskazówek co do analizy mającej na celu ustalenie, czy ów „wystarczający związek” istnieje. Analiza ta wymaga zatem dokonania całościowej oceny wszystkich elementów charakteryzujących działalność danego pracownika. Ponadto istnienie takiego związku z danym terytorium może uwidocznić się w szczególności za pomocą cech charakterystycznych świadczenia usług, do których wykonywania został przydzielony dany pracownik. Istotnym elementem przy ocenie istnienia takiego związku jest również charakter czynności wykonywanych przez tego pracownika na terytorium danego państwa członkowskiego(532).

874. W późniejszym wyroku z dnia 1 grudnia 2020 r., Federatie Nederlandse Vakbeweging – ogłoszonym po przyjęciu dyrektywy 2020/1057 i w toku pisemnego etapu postępowania w sprawach będących przedmiotem niniejszej opinii – Trybunał przedstawił ponadto cały szereg istotnych wyjaśnień w odniesieniu do systemu prawnego dotyczącego delegowania pracowników mobilnych, takich jak kierowcy ciężarówek w transporcie międzynarodowym pod rządami dyrektywy 96/71.

875. I tak w wyroku tym Trybunał w pierwszej kolejności wyjaśnił, że dyrektywa 96/71 ma zastosowanie do transnarodowego świadczenia usług w sektorze transportu drogowego. Z wyjątkiem świadczenia usług z udziałem personelu pływającego marynarki handlowej – wyraźnie wyłączonego przez art. 1 ust. 2 dyrektywy 96/71 – dyrektywa ta ma co do zasady zastosowanie do każdego transnarodowego świadczenia usług obejmującego delegowanie pracowników, niezależnie od sektora gospodarki, z którym takie świadczenie jest związane, a zatem również w sektorze transportu drogowego(533).

876. W drugiej kolejności we wspomnianym wyroku Trybunał przedstawił wyjaśnienia dotyczące kryteriów służących ustaleniu, czy istnieje „wystarczający związek” z terytorium państwa członkowskiego w przypadku pracowników mobilnych, takich jak kierowcy ciężarówek w transporcie międzynarodowym(534). Tak więc, jeśli chodzi o tych pracowników, Trybunał uznał, że stopień powiązania zadań wykonywanych przez nich w ramach świadczenia usługi przewozowej, do której dany pracownik został przydzielony, z terytorium każdego odnośnego państwa członkowskiego ma również znaczenie dla oceny istnienia „wystarczającego związku” z tym terytorium. Następnie stwierdził on, że to samo tyczy się udziału tych zadań w całości danego świadczenia usług i że w tym względzie czynności załadunku lub rozładunku towarów, konserwacji lub sprzątania pojazdów transportowych są istotne, o ile są one rzeczywiście wykonywane przez danego kierowcę, a nie przez osoby trzecie.

877. W trzeciej kolejności we wspomnianym wyroku Federatie Nederlandse Vakbeweging Trybunał wypracował również precyzyjne kryteria dotyczące istnienia „wystarczającego związku” dla określonych rodzajów międzynarodowych przewozów drogowych. I tak, po pierwsze, Trybunał uznał, że nie można uznać za „delegowanego” w rozumieniu dyrektywy 96/71 kierowcy, który w ramach transportu drogowego rzeczy jedynie przejeżdża przez terytorium państwa członkowskiego, ponieważ świadczy usługi o bardzo ograniczonym charakterze na terytorium państwa członkowskiego, do którego jest wysyłany(535). Trybunał wykluczył zatem istnienie „wystarczającego związku” z terytorium przyjmującego państwa członkowskiego w odniesieniu do tranzytu, o którym mowa w pkt 851 powyżej.

878. Po drugie, Trybunał stwierdził, że to samo dotyczy kierowcy wykonującego wyłącznie przewozy transgraniczne z państwa członkowskiego siedziby przedsiębiorstwa transportowego na terytorium innego państwa członkowskiego lub odwrotnie(536). Trybunał orzekł zatem, że za „delegowanego” w rozumieniu dyrektywy 96/71 nie można uznać kierowcy wykonującego „przewozy dwustronne”, o których mowa w pkt 847 powyżej.

879. Po trzecie, Trybunał orzekł również, że okoliczność, iż przewozy kabotażowe odbywają się w całości na terytorium przyjmującego państwa członkowskiego, pozwala uznać, że świadczenie pracy przez kierowcę w ramach takich operacji posiada wystarczający związek z tym terytorium(537). Trybunał orzekł zatem, że kierowcę wykonującego przewozy kabotażowe, o których mowa w pkt 855 powyżej, należy co do zasady uznać za delegowanego na terytorium przyjmującego państwa członkowskiego w rozumieniu dyrektywy 96/71.

880. W tym samym kontekście Trybunał orzekł również, że czas trwania przewozów kabotażowych nie może sam w sobie podważyć istnienia wystarczającego związku między świadczeniem pracy przez kierowcę, który wykonuje taki przewóz, a terytorium przyjmującego państwa członkowskiego(538).

881. To zatem w tym kontekście orzeczniczym należy zbadać zarzuty mające na celu zakwestionowanie zawartych w dyrektywie 2020/1057 przepisów szczególnych dotyczących delegowania kierowców.

c)      W przedmiocie zarzutu dotyczącego braku zastosowania dyrektywy 96/71 do kierowców w sektorze transportu drogowego

1)      Argumenty stron

882. W ramach żądań głównych w sprawie C‑551/20, dotyczących stwierdzenia nieważności art. 1 dyrektywy 2020/1057 w całości, Węgry, popierane przez Republikę Estońską, Republikę Łotewską i Rumunię, podnoszą, że „przepisy szczególne” zawarte w tym artykule są niezgodne z prawem, ponieważ kierowcy wykonujący międzynarodowe przewozy drogowe zasadniczo nie są objęci zakresem stosowania dyrektywy 96/71 dotyczącej delegowania pracowników ze względu na szczególne cechy wykonywanej przez nich działalności.

883. Po pierwsze, zgodnie z art. 1 ust. 3 lit. a) dyrektywy 96/71 – do którego odsyła dyrektywa 2020/1057 w jej art. 1 ust. 2 – zastosowanie systemu delegowania do kierowców wykonujących działalność w zakresie międzynarodowego transportu drogowego byłoby możliwe jedynie w przypadku, gdyby istniał stosunek umowny między zatrudniającym ich przedsiębiorstwem transportowym a odbiorcą przesyłki. Tymczasem w kontekście umów przewozu taki stosunek umowny zazwyczaj nie istnieje. Zgodnie z dyrektywą 2020/1057, aby doszło do delegowania, nie jest wcale konieczne zawarcie umowy między przedsiębiorstwem wysyłającym a przedsiębiorstwem będącym odbiorcą. Wystarczy bowiem, aby kierowca przekroczył granicę krajową. Wynika z tego, że przepisy dotyczące delegowania opierają się na logice, która jest całkowicie odmienna od logiki działalności w zakresie transportu międzynarodowego, w związku z czym, zdaniem rządu węgierskiego, nie mają one zastosowania do tej działalności.

884. Po drugie, delegowanie w rozumieniu dyrektywy 96/71 jest ściśle związane ze świadczeniem usług przez pracodawcę w przyjmującym państwie członkowskim. Jednakże w ramach działalności transportowej akcent kładzie się nie na usługę świadczoną przez kierowcę, lecz na przepływ towarów między państwami członkowskimi. Nie chodzi tu zatem o działalność, która może uzasadniać zastosowanie przepisów w dziedzinie delegowania przewidzianych w dyrektywie 96/71. Argumentacja ta znajduje potwierdzenie w reakcji Unii Europejskiej na kryzys wywołany pandemią COVID-19. Po wprowadzeniu ograniczeń w podróżowaniu przez różne państwa członkowskie Komisja interweniowała niemal natychmiast w celu zapewnienia jak najskuteczniejszego funkcjonowania transportu towarów.

885. Po trzecie, ze względu na dużą mobilność pracowników międzynarodowego transportu drogowego rzeczy, Węgry, powołując się na wyżej wymieniony wyrok w sprawie Dobersberger, uważają, że kierowców tych nie można uznać za tymczasowo wykonujących pracę w innym państwie członkowskim; są to raczej o osoby, które nieustannie przemieszczają się między kilkoma państwami członkowskimi. Krótki – nawet tylko kilkugodzinny – pobyt w innym państwie członkowskim nie może stwarzać wystarczającego związku z terytorium tego państwa członkowskiego.

886. Rada, Parlament oraz interwenienci popierający ich żądania wnoszą o oddalenie tego zarzutu.

2)      Analiza

887. W jedynym zarzucie podniesionym na poparcie żądań głównych dotyczących stwierdzenia nieważności art. 1 dyrektywy 2020/1057 Węgry podnoszą zasadniczo, że ponieważ system delegowania ustanowiony w dyrektywie 96/71 nie może mieć zastosowania do sektora transportu drogowego, przepisy przewidziane w art. 1 dyrektywy 2020/1057, które przy określaniu zakresu ich stosowania odnoszą się wyraźnie do dyrektywy 96/71, są niezgodne z prawem.

888. W tym względzie w pkt 875 powyżej wskazałem jednak, że w wyroku Federatie Nederlandse Vakbeweging(539), wydanym po wniesieniu skargi przez Węgry w sprawie C‑551/20(540), Trybunał orzekł, że dyrektywa 96/71 ma zastosowanie do transnarodowego świadczenia usług w sektorze transportu drogowego. Z powyższego stwierdzenia wynika, że sama przesłanka, na której opiera się zarzut podniesiony przez Węgry, nie jest spełniona, jako że zarzut ten opiera się na podnoszonym braku zastosowania dyrektywy 96/71 do sektora transportu drogowego. W tych okolicznościach zarzut ten należy moim zdaniem oddalić.

889. Ponadto w replice złożonej po ogłoszeniu wspomnianego wyroku Federatie Nederlandse Vakbeweging(541), Węgry same podniosły, że w wyroku tym Trybunał orzekł, iż dyrektywa 96/71 ma zastosowanie do sektora transportu drogowego. Tymczasem podniesione już w skardze, a następnie rozwinięte we wspomnianej replice argumenty, zgodnie z którymi ze względu na nietypowy charakter zawarcia umowy między przedsiębiorstwem przewozowym, które zatrudnia kierowców międzynarodowych, a odbiorcą przesyłki, w wielu przypadkach usługi przewozu nie spełniają warunków oddelegowania objętego zakresem stosowania dyrektywy 96/71, w związku z czym kierowców wykonujących przewozy międzynarodowe nie można co do zasady uznać za osoby wdrażające jeden ze środków wybiegających poza granice państwowe, o których mowa w dyrektywie 96/71, są moim zdaniem bezskuteczne.

890. Nawet gdyby przedstawione okoliczności uznać bowiem za dowiedzione, w żadnym razie nie pozwalają one wykazać niezgodności z prawem rozpatrywanego przepisu. Ewentualna okoliczność, że dane uregulowanie ma ograniczony zakres stosowania(542), wobec czego nie obejmuje ono szeregu przypadków, nie dowodzi w żaden sposób niezgodności z prawem tego uregulowania.

891. Z całości powyższych rozważań wynika moim zdaniem, że jedyny zarzut podniesiony na poparcie żądań głównych wysuniętych przez Węgry w sprawie C‑551/20, zmierzających do stwierdzenia nieważności art. 1 dyrektywy 2020/1057, należy oddalić.

d)      W przedmiocie naruszenia art. 91 ust. 1 TFUE

1)      Argumenty stron

892. Republika Bułgarii i Republika Cypryjska utrzymują, że art. 91 ust. 1 TFUE, który stanowi podstawę prawną dyrektywy 2020/1057, wymagał od prawodawcy Unii stanowienia zgodnie ze zwykłą procedurą ustawodawczą i po konsultacji z EKES‑em oraz Komitetem Regionów. Obie te skarżące utrzymują, że nie konsultując się z tymi dwoma komitetami, mimo że model hybrydowy(543) został wprowadzony w trakcie procedury ustawodawczej i nie stanowił części pierwotnego wniosku Komisji, Rada i Parlament naruszyły art. 91 ust. 1 TFUE. Taki obowiązek konsultacji po wprowadzeniu istotnej zmiany do pierwotnego projektu wynika z orzecznictwa Trybunału dotyczącego roli doradczej Parlamentu Europejskiego(544), gdy ten nie był jeszcze współprawodawcą, które to orzecznictwo powinno znajdować zastosowanie odpowiednio do EKES‑u i Komitetu Regionów, a także z dokumentów roboczych dotyczących funkcjonowania Komitetu Regionów. Wnioski zawarte w wyroku Parlament/Rada (sprawa C‑65/90)(545) można zastosować do zasad konsultacji z Komitetem Regionów i EKES‑em, a postanowienie, które było wówczas przedmiotem wykładni Trybunału, ma brzmienie identyczne z art. 91 ust. 1 TFUE. Model hybrydowy dotyka samego sedna dyrektywy. Pełne zastosowanie przepisów dotyczących delegowania pracowników, niezależnie od czasu spędzonego w państwie członkowskim, w odniesieniu do ruchu cross-trade skutkowałoby nałożeniem na przewoźników, których to dotyczy, istotnie zmodyfikowanego obowiązku. Przewozy cross-trade nie są już traktowane na równi z przewozami dwustronnymi, co zakłóca konkurencję i powoduje nieuzasadnione różnice między kierowcami. Model hybrydowy wprowadzony w trakcie procedury ustawodawczej narusza zatem strukturę pierwotnego wniosku. Nieprzeprowadzenie konsultacji z komitetami może mieć wpływ na istotę i treść przepisu, a jego efektem był brak staranności przy opracowywaniu przepisu. Tymczasem obowiązek konsultacji z tymi dwoma komitetami wynika z istotnego, jednoznacznego i jasnego wymogu proceduralnego, o którym wspomniano również w dokumentach roboczych Komitetu Regionów. Istotna zmiana wprowadzona we wniosku dotyczącym rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie oceny technologii medycznych i zmiany dyrektywy 2011/24/UE(546) doprowadziła współprawodawcę do podjęcia decyzji o ponownym zasięgnięciu opinii EKES‑u. Brak istotnego wpływu zaniechania konsultacji na treść ostatecznie przyjętych przepisów, choć – wbrew temu, co twierdzi Parlament – nie został wykazany, w każdym razie nie ma wpływu na obowiązkowy charakter konsultacji. Rada uznała kluczową rolę dyrektywy 2020/1057 w swym własnym komunikacie prasowym(547).

893. Parlament i Rada, a także interwenienci popierający ich żądania, wnoszą o oddalenie zarzutu naruszenia art. 91 ust. 1 TFUE poprzez brak konsultacji z EKES‑em i Komitetem Regionów.

2)      Analiza

894. Jak przypomniałem już w pkt 535 niniejszej opinii, z art. 91 ust. 1 TFUE wynika, że gdy Parlament i Rada działają na podstawie tego postanowienia, są one zobowiązane do konsultacji z EKES‑em i Komitetem Regionów. Opinie EKES‑u i Komitetu Regionów w sprawie wniosku Komisji dotyczącego dyrektywy otrzymano odpowiednio w dniach 18 stycznia 2018 r.(548) i 1 lutego 2018 r.(549).

895. Republika Bułgarii i Republika Cypryjska podtrzymują zasadniczo argumentację podobną do argumentacji przedstawionej w kontekście art. 1 pkt 3 lit. a) rozporządzenia 2020/1055(550). Następnie obie te skarżące zarzucają Radzie i Parlamentowi, że po zmianach wprowadzonych w toku procedury ustawodawczej do wniosku dotyczącego dyrektywy, w przedmiocie którego się wypowiedziały, nie uzyskały ponownie opinii EKES‑u i Komitetu Regionów. Twierdzą one, że o ile wniosek Komisji opierał się na kryterium czasu spędzonego na terytorium państwa członkowskiego, jako na kryterium umożliwiającym zastosowanie przepisów dotyczących delegowania, o tyle Rada i Parlament wybrały inne kryterium, w związku z czym nie skonsultowano się z EKES‑em ani Komitetem Regionów w przedmiocie istotnej zmiany, jaką stanowi model hybrydowy.

896. Wskazałem już powyżej, że obowiązek ponownego skonsultowania się z tymi komitetami w przypadku istotnej zmiany wprowadzonej do tekstu w trakcie procedury ustawodawczej nie wynika ani z art. 91 TFUE, ani z żadnego innego postanowienia prawa pierwotnego(551). Oddaliłem również argument, że zasady wynikające z wyroku Parlamentu/Rada miałyby zastosowanie do konsultacji z EKES‑em i Komitetem Regionów(552). Jeśli chodzi o treść dokumentów roboczych Komitetu Regionów, o których wspomniały Republika Bułgarii i Republika Cypryjska, pragnę odesłać do pkt 538 niniejszej opinii.

897. Skłania mnie to do wniosku, że EKES i Komitet Regionów miały w mojej ocenie wystarczającą możliwość, aby wyrazić opinię na temat rozważanego projektu legislacyjnego.

898. W szczególności pragnę zauważyć, że Komitet Regionów wyraził już swoje zastrzeżenia „w odniesieniu do szerokiego włączenia międzynarodowych usług transportowych w zakres stosowania dyrektywy dotyczącej delegowania pracowników”(553). Ponadto zwracam uwagę, że model hybrydowy, zdefiniowany przez same skarżące, polega na wyłączeniu przewozów dwustronnych z zakresu stosowania przepisów dotyczących delegowania(554) i w związku z tym można uznać, że rozwiewa on przynajmniej część obaw wyrażonych przez Komitet Regionów.

899. Jeśli chodzi o EKES, to miał on okazję przedstawić swą opinię, zgodnie z którą wniosek dotyczący zmiany przepisów dotyczących delegowania kierowców nie pozwala na skuteczne rozwiązanie wskazanych problemów, ponieważ nie czyni on tych przepisów prostszymi, jaśniejszymi i łatwiejszymi w egzekwowaniu(555). EKES z zadowoleniem przyjął jednak wprowadzenie na szczeblu Unii przepisów dotyczących delegowania pracowników w sektorze transportu drogowego(556), co wydawało mu się niezwykle ważne dla utrzymania sprawiedliwych warunków konkurencji dla pracowników i przedsiębiorstw(557), i miał możliwość wypowiedzenia się w kwestii stosowania tych przepisów w zależności od rodzaju przewidzianych przewozów(558). EKES wyraził „pełne poparcie dla tego, aby dyrektywa dotycząca delegowania pracowników nadal miała zastosowanie od pierwszego dnia do przewozów kabotażowych”(559).

900. Wydaje mi się zatem, że jeśli chodzi o zasadę poddania przewozów przepisom dotyczącym delegowania, dyrektywa 2020/1057 stanowi kontynuację wniosku Komisji. Zarówno EKES, jak i Komitet Regionów, mogły skutecznie przedstawić swój pogląd w tym względzie. Kwestia określenia czynnika uruchamiającego zastosowanie tych przepisów, czyli przyjęcia przez prawodawcę Unii właściwej kwalifikacji „wystarczającego związku” z państwem członkowskim siedziby (pobyt przekraczający trzy dni według wniosku Komisji dotyczącego dyrektywy lub uwzględnienie rodzaju przewozu) należy w pozostałym zakresie do szerokiego zakresu uznania prawodawcy Unii, przy czym nie można przyjąć, że po zmianie tego wniosku przez Radę i Parlament wymagana była ponowna opinia EKES‑u i Komitetu Regionów.

901. Co się tyczy twierdzenia, że to, co wydarzyło się w trakcie procedury ustawodawczej, która doprowadziła do przyjęcia rozporządzenia 2021/2282, miało walor precedensu, pragnę odesłać do przypisu 265 niniejszej opinii i powtórzyć, że dodanie podstawy prawnej do aktu będącego wówczas w trakcie przyjmowania, które samo w sobie może wiązać się z obowiązkiem konsultacji z komitetem, nie jest porównywalne z rozpatrywanym tutaj dostosowaniem warunków stosowania przepisów dotyczących delegowania pracowników w sektorze transportu.

902. W konsekwencji proponuję oddalić zarzuty dotyczące naruszenia art. 91 ust. 1 TFUE poprzez brak konsultacji z EKES‑em i Komitetem Regionów.

e)      W przedmiocie naruszenia zasady proporcjonalności

903. Wszystkie sześć państw członkowskich, które zaskarżyły dyrektywę 2020/1057, popieranych przez Republikę Łotewską i Republikę Estońską, podnosi w swych skargach, że przepisy tej dyrektywy, a w szczególności zawarte w art. 1 przepisy szczególne dotyczące delegowania kierowców, nie spełniają wymogów wynikających z zasady proporcjonalności określonych w art. 5 ust. 4 TUE.

904. Po pierwsze, pięć z tych państw członkowskich kwestionuje proporcjonalność tych przepisów jako taką. Państwa te podnoszą w szczególności, że zaskarżone przepisy wspomnianej dyrektywy nie są odpowiednie do osiągnięcia deklarowanych celów, że wykraczają poza to, co jest konieczne do osiągnięcia tych celów, oraz że ich negatywne skutki są nieproporcjonalne w stosunku do spodziewanych korzyści.

905. Po drugie, wszystkie sześć państw członkowskich kwestionuje również przeprowadzone przez prawodawcę Unii badanie proporcjonalności, a w szczególności brak oceny skutków, jakie przepis – w wersji, w jakiej został on ostatecznie przyjęty – wywrze na ostateczną wersję aktu prawnego.

906. Te dwa aspekty należy przeanalizować odrębnie.

1)      W przedmiocie zarzutów dotyczących naruszenia zasady proporcjonalności

i)      Argumenty stron

907. Pięć spośród sześciu skarżących państw członkowskich podnosi w swych zarzutach, że niektóre kwestionowane przez nie przepisy szczególne dotyczące delegowania kierowców(560), nie spełniają wymogów wynikających z zasady proporcjonalności, po pierwsze, ze względu na niewłaściwy charakter tych przepisów, a po drugie, ze względu na nieproporcjonalne negatywne skutki, do jakich prowadzi stosowanie tych przepisów.

–       W przedmiocie nieodpowiedniego charakteru kryterium opartego na rodzaju przewozu

908. Kilka spośród skarżących państw członkowskich, popieranych w tym względzie przez Republikę Łotewską i Republikę Estońską, twierdzi, że wybrane przez prawodawcę kryterium oparte na rodzaju przewozu jest nieodpowiednie dla stosowania przepisów dotyczących delegowania do kierowców w międzynarodowym transporcie drogowym.

909. W pierwszej kolejności nieodpowiedni charakter kryterium opartego na rodzaju przewozu wynika z okoliczności, że prawodawca Unii nie uwzględnił, decydując się na zastosowanie tego kryterium, istnienia rzeczywistego związku między kierowcą a terytorium danego państwa członkowskiego uwarunkowanego specyfiką usług transportowych.

910. I tak Republika Litewska twierdzi, że stosowanie przepisów dotyczących delegowania w zależności od charakteru przewozów stanowi nieodpowiedni środek, który nie odzwierciedla pojęcia delegowania. W szczególności ustępy 3 i 7 zawarte w art. 1 dyrektywy 2020/1057 – które to państwo członkowskie kwestionuje – zostały przyjęte bez stosownego zbadania charakteru przewozów międzynarodowych. Co do zasady przepisy dotyczące delegowania mają na celu zrekompensowanie dodatkowych kosztów, które pracownik ponosi ze względu na to, że wykonuje swoje obowiązki związane z pracą w państwie innym niż to, w którym ma on zwykłe miejsce zamieszkania. Specyfika pracy kierowców samochodów ciężarowych jest jednak zupełnie inna: w przypadku krótkoterminowego kabotażu i transportu transgranicznego kierowcy zazwyczaj nie mają żadnego związku z przyjmującym państwem członkowskim, co do zasady spędzają w tym państwie jedynie bardzo krótki czas, a zatem ponoszą w tym państwie jedynie minimalne koszty.

911. Zdaniem Rumunii kryteria wdrażania systemu delegowania w dziedzinie przewozów należy ustanowić ze szczególną uwagą, aby zapewnić właściwą równowagę między poprawą warunków socjalnych i warunków pracy kierowców a ochroną swobody świadczenia usług transportu drogowego. Konieczne jest zatem ustalenie elementów wskazujących na istnienie wystarczającego związku między kierowcą a przyjmującym państwem członkowskim. Wystarczający związek, jako kluczowy element pozwalający ustalić założenia wdrożenia systemu delegowania, powinien opierać się na obiektywnych, niezmiennych i łatwych do zastosowania kryteriach, dostosowanych do specyfiki sektora transportu drogowego. Tak więc w dziedzinie transportu, która charakteryzuje się dużą mobilnością, wystarczającego związku z terytorium przyjmującego państwa członkowskiego nie można ustalać na podstawie konkretnego przewozu, który sam charakteryzuje się tym samym stopniem mobilności. W ocenie skutków i w szeregu innych dokumentów(561) nie podkreślano znaczenia kryterium przewozu dla ustalenia wystarczającego związku.

912. Rzeczpospolita Polska utrzymuje, że kryterium oparte na rodzaju przewozów jest niewłaściwe dla stosowania przepisów dotyczących delegowania kierowców w odniesieniu do przewozów dwustronnych, kabotażu i przewozów cross-trade, ponieważ nie uwzględnia ono w wystarczającym stopniu szczególnego charakteru usług transportowych ani rzeczywistego związku między kierowcą a przyjmującym państwem członkowskim.

913. I tak, po pierwsze, ogólnie rzecz biorąc, w ramach transportu międzynarodowego kierowcy wykonują czynności różnego rodzaju, łączące przewozy dwustronne, przewozy cross-trade, przewozy tranzytowe i kabotażowe. Nowe zlecenia są często przyjmowane w czasie, gdy przewóz już trwa, tak aby maksymalnie wykorzystać przestrzeń ładunkową danych środków transportu, co umożliwia przedsiębiorstwom transportowym optymalizację dostępnych zasobów i skutkuje wzrostem ogólnej efektywności transportu. Decyzja o tym, które warunki pracy i zatrudnienia należy zastosować, powinna zatem uwzględniać zarówno związek kierowcy z państwem, przez które przejeżdża, jak i trudności praktyczne oraz obciążenia administracyjne i finansowe związane z zastosowaniem znacznej liczby różnorodnych przepisów i wymogów formalnych w krótkim okresie. Okoliczności te zostały pominięte przez prawodawcę Unii.

914. Po drugie, zdaniem Rzeczypospolitej Polskiej kryterium oparte na rodzaju przewozów jest niewłaściwe, ponieważ nie uwzględnia ono w wystarczającym stopniu rzeczywistego związku między kierowcą a terytorium danego państwa. Z jednej strony, co się tyczy „ścisłego związku” z państwem siedziby – na którym oparto motyw 10 dyrektywy 2020/1057, aby nie stosować przepisów dotyczących delegowania do przewozów dwustronnych – Rzeczpospolita Polska podnosi, że nie został on zdefiniowany i że nie został on również uwzględniony w przypadku przewozów kabotażowych i przewozów cross-trade, w odniesieniu do których prawodawca Unii skupił się na powiązaniu z państwem przyjmującym (motywy 9 i 13). Z drugiej strony, co się tyczy drugiego elementu rozważanego w tym motywie, a mianowicie okoliczności, że w ciągu jednego przejazdu kierowca może wykonać kilka przewozów dwustronnych, Rzeczpospolita Polska podnosi, także w przypadku przewozów kabotażowych i cross-trade możliwe jest wykonanie kilku operacji podczas jednego przejazdu.

915. Ponadto motywy dyrektywy 2020/2057 nie uzasadniają przewidzianych w art. 1 ust. 3 i 4 wyjątków dla pojedynczych przewozów cross-trade, których wprowadzenie stanowi wyłom w tak określonej logice stosowania przepisów dotyczących delegowania.

916. W uwagach interwenienta Republika Łotewska i Republika Estońska powtarzają zasadniczo te same argumenty. W szczególności Republika Łotewska zarzuca instytucjom Unii, że przy przyjmowaniu rozpatrywanych przepisów nie uwzględniły specyfiki przewozów międzynarodowych ani wyjątkowo dużej mobilności pracowników w sektorze transportu międzynarodowego. Republika Estońska uważa, że klasyfikacja oparta na kryterium rodzaju przewozu nie pozwala na żadne pole manewru w odniesieniu do oceny istnienia rzeczywistego związku między kierowcą a terytorium przyjmującego państwa członkowskiego w ramach przewozu międzynarodowego. Z wyjątkiem tranzytu i kabotażu, w przypadku wszystkich innych rodzajów przewozów należy dokonać indywidualnej oceny istnienia powiązania albo zbadać łącznie przesłankę czasu trwania świadczonej usługi i wskaźniki ilościowe, takie jak charakter i liczbę przewozów, które wyraźnie wiążą się z pracą świadczoną w przyjmującym państwie członkowskim.

917. W drugiej kolejności kilka państw członkowskich utrzymuje, że istnieją inne kryteria lub parametry ustalania reguł dotyczących delegowania kierowców, bardziej odpowiednie niż kryterium oparte na rodzaju przewozów. W szczególności jednym z takich kryteriów jest kryterium długości pobytu kierowców w państwie przyjmującym, które to kryterium zostało pierwotnie przyjęte przez Komisję we wniosku dotyczącym dyrektywy w sprawie delegowania pracowników.

918. I tak Republika Litewska twierdzi, że kryterium długości pobytu kierowcy w państwie przyjmującym stanowi przykład obiektywnych kryteriów, które wykazują faktyczny związek z państwem, w którym praca jest rzeczywiście świadczona, nawet jeśli można by zastosować inne kryteria, o ile są obiektywnie uzasadnione, zapewniają wystarczający związek z państwem członkowskim, w którym praca jest świadczona, i są zgodne z zasadą proporcjonalności. To państwo członkowskie podkreśla, że gdy Trybunał dokonywał oceny kryterium czasowego w wyroku Federatie Nederlandse Vakbeweging, wypowiedział się on jedynie w przedmiocie przewozów kabotażowych, lecz nie dokonał oceny przewozów dwustronnych i cross-trade w świetle tego kryterium.

919. Zdaniem Republiki Bułgarii i Republiki Cypryjskiej środkiem odpowiednim i mniej restrykcyjnym niż zastosowanie kryterium rodzaju przewozu byłoby całkowite wyłączenie transportu międzynarodowego. Takie wyłączenie jest uzasadnione ze względu na szczególną sytuację transportu międzynarodowego i jego wyjątkowo mobilny charakter, który sprawia, że brak jest wystarczającego związku z terytorium państw członkowskich innych niż państwo członkowskie siedziby. Całkowite wyłączenie pozwoliłoby na zrealizowanie wszystkich zamierzonych celów. Zastosowanie do całego sektora transportu międzynarodowego przepisów dotyczących delegowania, wraz z progiem czasowym, byłoby bardziej odpowiednie niż model hybrydowy, lecz stwarzałoby poważne problemy, ponieważ jego wpływ jest zawsze nieproporcjonalny pod względem kosztów, obciążenia administracyjnego dla MŚP oraz trudności związanych z interpretacją i stosowaniem przepisów. Innym rozwiązaniem alternatywnym, które wprowadziłoby jasność i zapewniłoby wystarczający związek, byłoby wykonywanie w ramach przewozów cross-trade minimalnej liczby określonych i enumeratywnie wymienionych zadań w konkretnym państwie członkowskim i w danym miesiącu, na przykład załadunku lub rozładunku towarów, dokonywania przeglądów czy czyszczenia pojazdów transportowych.

920. Rumunia twierdzi, że znaczenie zastosowania czynnika czasowego (minimalnego czasu trwania działalności) dla ustalenia wystarczającego związku z terytorium przyjmującego państwa członkowskiego wynika zarówno z ogólnych ram prawnych mających zastosowanie do delegowania, jak i z oceny skutków.

921. I tak, z jednej strony uregulowanie delegowania w dziedzinie transportu bez uwzględnienia kryterium czasowego, po pierwsze, wywołałoby skutki sprzeczne z zamierzonym celem, jakim jest osiągnięcie równowagi między poprawą warunków socjalnych i warunków pracy kierowców a ułatwieniem korzystania ze swobody świadczenia usług transportu drogowego w oparciu o uczciwą konkurencję, a po drugie, stanowiłoby naruszenie art. 5 Protokołu nr 2 w sprawie stosowania zasad pomocniczości i proporcjonalności(562), zgodnie z którym każde obciążenie powinno być możliwie najmniejsze i współmierne do zamierzonego celu.

922. Z drugiej strony ocena skutków – aspekt społeczny odnosi się konkretnie do nadmiernych kosztów ponoszonych przez przewoźników w porównaniu z korzyściami dla kierowców, w sytuacji gdy system delegowania ma zastosowanie do przewozów, które nie są wykonywane często, lub gdy praca nie jest istotna czy znacząca. W ocenie skutków – aspekt społeczny stwierdzono, że właściwa równowaga między kosztami administracyjnymi a poprawą warunków socjalnych i warunków pracy kierowców może zostać osiągnięta tylko wtedy, gdy kierowca pracuje w przyjmującym państwie członkowskim przez dłuższy okres.

923. Rumunia powołuje się na wyrok Trybunału z dnia 15 marca 2011 r., Koelzsch (C‑29/10, EU:C:2011:151, zwany dalej „wyrokiem Koelzsch”), w którym Trybunał określił kryteria pozwalające na wskazanie „państwa, z którym praca wykazuje istotne powiązanie”, w sytuacji gdy działalność transportowa jest wykonywana w kilku państwach członkowskich, dla celów stosowania Konwencji o prawie właściwym dla zobowiązań umownych, otwartej do podpisu w Rzymie w dniu 19 czerwca 1980 r.(563). Trybunał zwrócił uwagę, że w świetle charakteru pracy w sektorze transportu międzynarodowego, gdy chodzi o określenie państwa, z którym praca wykazuje istotne powiązanie, należy wziąć pod uwagę wszystkie elementy charakteryzujące działalność pracownika, a w szczególności miejsce, w którym pracownik rozpoczyna wykonywanie zadań w zakresie przewozów, otrzymuje polecenia dotyczące tych zadań i organizuje swoją pracę, a także miejsce, w którym znajdują się jego narzędzia pracy. Należy również sprawdzić, do jakich miejsc transport jest zasadniczo wykonywany, gdzie znajdują się miejsca rozładunku towarów oraz miejsce, do którego pracownik wraca po wykonaniu swoich zadań.

924. Rzeczpospolita Polska podnosi, że prawodawca unijny pominął inne okoliczności świadczące o związku między kierowcą a państwem przyjmującym, a w szczególności czas pobytu kierowcy na terytorium państwa przyjmującego. Według tego państwa członkowskiego kryterium czasowe powinno być uwzględnione w celu zapewnienia proporcjonalności rozwiązań odnoszących się do stosowania przepisów o delegowaniu pracowników. Wniosek dotyczący dyrektywy w sprawie delegowania pracowników opierał się właśnie na tym kryterium czasowym, a w opracowanej przez Komisję ocenie skutków stwierdzono, że kryterium to najlepiej odpowiada mobilnemu charakterowi usług transportowych, biorąc pod uwagę zarówno sytuację kierowców, jak i przewoźników, a także istniejące i proponowane środki prawne.

925. Rzeczpospolita Polska podkreśla, że czas pobytu w państwie przyjmującym może być również porównywalny w ramach wszystkich wskazanych operacji transportowych, a mianowicie przewozów dwustronnych, cross-trade i kabotażowych. Tak więc czas pobytu kierowcy w państwie przyjmującym może być bardzo krótki zarówno w wypadku przewozu cross-trade, jak i w wypadku przewozu kabotażowego. Kierowca może, wykonując te operacje, spędzić mniej czasu w państwie przyjmującym niż w przypadku przewozów dwustronnych czy tranzytu. Tym samym trudno mówić o wystarczającym związku, uzasadniającym stosowanie przepisów o delegowaniu. Wyrok Federatie Nederlandse Vakbeweging nie jest wiążący dla prawodawcy Unii, ponieważ wyrok ten nie sprzeciwia się ani dalej idącemu odstępstwu w odniesieniu do kabotażu, ani przyjęciu kryterium czasowego jako kryterium określającego zakres stosowania przepisów dotyczących delegowania do przewozów międzynarodowych.

926. W tym kontekście Rzeczpospolita Polska powołuje się na wyrok Trybunału z dnia 15 marca 2001 r., Mazzoleni i ISA (C‑165/98, EU:C:2001:162, zwany dalej „wyrokiem Mazzoleni”). Biorąc pod uwagę fakt, że jedną z najistotniejszych konsekwencji zastosowania przepisów o delegowaniu do kierowców będzie obowiązek zagwarantowania im wynagrodzenia odpowiadającego płacy w państwie przyjmującym, wyrok ten może mieć znaczenie dla oceny proporcjonalności zaskarżonych przepisów dyrektywy 2020/1057. W wyroku tym Trybunał orzekł, że właściwe organy przyjmującego państwa członkowskiego powinny ocenić wszystkie okoliczności sprawy w celu ustalenia, czy zastosowanie stawki minimalnej jest uzasadnione i proporcjonalne. Ocena ta wymaga z jednej strony, aby władze uwzględniły w szczególności czas trwania usługi, przewidywalność jej świadczenia oraz to, czy pracownicy rzeczywiście zostali wysłani w celu wykonywania pracy w innym państwie, czy też nadal są powiązani z bazą operacyjną ich pracodawcy w państwie członkowskim siedziby. Z drugiej strony należy upewnić się, czy ochrona, jaką są objęci pracownicy w państwie członkowskim siedziby jest równoważna z ich ochroną w przyjmującym państwie członkowskim.

927. Rzeczpospolita Polska utrzymuje, że kryteria te zostały częściowo uwzględnione w przepisach art. 3 ust. 2–5 dyrektywy 96/71, przewidujących możliwe odstępstwa od stosowania warunków pracy i zatrudnienia państwa przyjmującego ze względu na krótki czas delegowania, rodzaj świadczonych usług lub charakter wykonywanej pracy. Żadne z tych odstępstw nie znajduje jednak zastosowania do kierowców. Jednakże przyjęte brzmienie zaskarżonych przepisów pomija zarówno kryterium czasowe, jak i inne okoliczności świadczące o powiązaniu kierowcy z państwem siedziby, takie jak kryteria wskazane w wyżej wymienionym wyroku Koelzsch.

928. Ponadto decydujące znaczenie dla ustalenia, czy przepisy o delegowaniu znajdą zastosowanie, ma również to, czy określona operacja wiąże się z załadunkiem lub rozładunkiem na terytorium państwa siedziby przewoźnika. Załadunek lub rozładunek w państwie przyjmującym ma bowiem miejsce w ramach wszystkich wymienionych rodzajów przewozów. Wreszcie, na przejazd kierowcy należy patrzeć całościowo. Chociaż kabotaż w całości wykonywany jest bowiem na terytorium państwa przyjmującego, to jest on dopuszczalny tylko w następstwie międzynarodowego przewozu drogowego.

929. W trzeciej kolejności nieodpowiedni charakter kryterium rodzaju przewozów wynika z niepewności i trudności związanych ze stosowaniem tego kryterium.

930. I tak Republika Litewska podnosi, że z oceny skutków wynika, iż ze względu na bardzo dużą mobilność w sektorze międzynarodowego transportu drogowego wdrożenie dyrektywy dotyczącej delegowania pracowników wiąże się ze szczególnymi trudnościami natury prawnej.

931. Rumunia utrzymuje, że stosowanie kryterium typologii przewozów jest źródłem niepewności co do identyfikacji przyjmującego państwa członkowskiego, a w konsekwencji co do mającego zastosowanie ustawodawstwa. Niepewności te są bezpośrednią konsekwencją uregulowania kryterium, które nie pozwala na ustalenie wystarczającego związku z przyjmującym państwem członkowskim. Tak więc zastosowanie kryterium typologii przewozów i zmiennych dotyczących załadunku/rozładunku towarów oraz zabierania/wysadzania pasażerów, po pierwsze, okazuje się trudne. Przedsiębiorca z państwa członkowskiego siedziby powinien mieć możliwość zakwalifikowania sytuacji swojego pracownika przed rozpoczęciem realizacji jakiegokolwiek przewozu. Artykuł 1 ust. 11 lit. a) dyrektywy 2020/1057 zobowiązuje bowiem wspomnianego przedsiębiorcę do przedłożenia zgłoszenia delegowania właściwym organom krajowym państwa członkowskiego, do którego kierowca jest delegowany, najpóźniej w chwili rozpoczęcia delegowania. Tym samym pewność prawa i jasność w zakresie kształtowania sytuacji delegowania i ustalania mającego zastosowanie ustawodawstwa socjalnego stanowi warunek wstępny przestrzegania przez przewoźników obowiązków wynikających z prawa Unii.

932. Jednakże zastosowanie kryterium typologii przewozów nie zapewnia jasnego rozwiązania w zakresie identyfikacji przyjmującego państwa członkowskiego i mającego zastosowanie ustawodawstwa. Nie określono zatem w jasny sposób, czy zastosowanie kryterium rodzaju przewozu wymaga wskazania tylko jednego przyjmującego państwa członkowskiego, z którym kierowca ma wystarczający związek w ogólnym kontekście danego przewozu, czy też przepisy prawne obowiązujące we wszystkich państwach członkowskich, w których dokonuje się załadunku/rozładunku, będą miały zastosowanie kumulatywnie, o ile nie są one objęte wyjątkami przewidzianymi w art. 1 ust. 3 i 4 dyrektywy 2020/1057. Zastosowanie samego kryterium rodzaju przewozu nie pozwala na rozwiązanie problemu dotyczącego określenia mającego zastosowanie ustawodawstwa, ponieważ przesłanki wystarczającego związku kierowcy z jednym lub ze wszystkimi państwami członkowskimi uczestniczącymi w przewozie nie są określone w przepisach prawa.

933. Ponadto zdaniem Rumunii wykorzystanie w dyrektywie 2020/1057 elementu załadunku/rozładunku w celu określenia wystarczającego związku kierowcy z terytorium przyjmującego państwa członkowskiego nie jest optymalne. Kierowcy nie mają kompetencji w zakresie załadunku/rozładunku towarów, a w większości przypadków nie wymaga się od nich wykonywania takich czynności. Jedynie sporadycznie kierowcy wykonują zadania w zakresie załadunku/rozładunku towarów. Zdaniem Rumunii stosowanie kryterium rodzaju przewozu może niekorzystnie wpłynąć na elastyczność i szybkość właściwą dla tej dziedziny, co, jak wynika z oceny skutków – aspekt społeczny, prowadzi do sytuacji, w których przepisy nie są przestrzegane. Tak więc w przypadku zmiany w trakcie realizacji przewozu liczby dodatkowych czynności związanych z dwustronnym przewozem rzeczy lub osób, która to zmiana mogłaby skutkować zastosowaniem systemu delegowania, wydaje się, że przewoźnik nie ma możliwości przedłożenia zgłoszenia delegowania właściwym organom krajowym państwa członkowskiego, do którego kierowca jest delegowany, najpóźniej w chwili rozpoczęcia delegowania, zgodnie z wymogiem przewidzianym w art. 1 ust. 11 lit. a) dyrektywy 2020/1057.

934. Rzeczpospolita Polska utrzymuje, że odstępstwa przewidziane w art. 1 ust. 3 i 4 dyrektywy 2020/1054 budzą wątpliwości interpretacyjne, wskazujące na to, że opierają się one na niewłaściwie skonstruowanych kryteriach. Co się tyczy art. 1 ust. 3 dyrektywy 2020/1057, biorąc pod uwagę, że rozładunek/załadunek może z zasady nastąpić tylko w państwie, przez które przejeżdża kierowca, wydaje się, że chodzi tu wyłącznie o państwa znajdujące się na trasie przewozu dwustronnego. Ponadto w przypadku zastosowania odstępstwa powstaje pytanie, jak określić moment, w którym należy zacząć stosowanie przepisów państwa przyjmującego, jeżeli kierowca wykona dodatkową, nieobjętą derogacją czynność załadunku/rozładunku. Analogiczne wątpliwości powstają w odniesieniu do wykładni art. 1 ust. 4 dyrektywy 2020/1057, w kwestii zabierania pasażerów. Dodatkowo nie jest jasne, dlaczego w stosunku do transportu rzeczy dopuszczono dwa, zaś w odniesieniu do transportu osób – tylko jeden wyjątek. Także w tym względzie brak jest obiektywnego uzasadnienia.

935. W czwartej kolejności Rumunia podnosi, że uregulowanie delegowania w dziedzinie transportu w świetle kryterium rodzaju przewozu ma bezpośrednie skutki dla rynku. Zniechęca się bowiem do realizacji zarówno przewozów innych niż dwustronne (wykonywanych w całości lub jako działalność dodatkowa), jak i przewozów kombinowanych. W tym kontekście Rumunia zwraca uwagę na specyfikę unijnego rynku transportowego, którego uczestnikami są głównie MŚP.

–       W przedmiocie nieadekwatności „modelu hybrydowego” i braku jego niezbędności do przyczynienia się do osiągnięcia zamierzonych celów

936. Republika Bułgarii i Republika Cypryjska podnoszą, że wobec zastosowania „modelu hybrydowego”, o którym mowa w pkt 864 powyżej, środki przewidziane w dyrektywie 2020/1057 nie są odpowiednie, ponieważ nie pozwalają one na utrzymanie równowagi między celami, które mają zostać osiągnięte za ich pomocą, i nie umożliwiają realizacji żadnego z nich.

937. I tak, po pierwsze, jeśli chodzi o cel, jakim jest osiągnięcie zadowalających warunków pracy i ochrony socjalnej kierowców, wyższe wynagrodzenie, z którego mogliby korzystać kierowcy, dotyczyłoby najczęściej jedynie krótkich okresów spędzonych w państwie załadunku lub rozładunku, wobec czego warunki pracy i ochrona socjalna kierowców uległyby jedynie nieznacznej poprawie.

938. Co się tyczy, po drugie, celu polegającego na stworzeniu odpowiednich warunków dla przedsiębiorstw i uczciwej konkurencji dla przewoźników drogowych realizujących przewozy cross-trade, model hybrydowy jest synonimem nieuczciwej konkurencji. Przewaga komparatywna przewoźników mających siedzibę w peryferyjnych państwach członkowskich polega na tym, że niższe są ich koszty działalności, co wynika w szczególności z niższych kosztów utrzymania, a tym samym z niższego poziomu wynagrodzeń. W wyniku zastosowania modelu hybrydowego przewoźnicy uczestniczący w przewozach cross-trade są mniej konkurencyjni niż przewoźnicy wykonujący przewozy dwustronne. Zakłóca to konkurencję między centrum Unii, gdzie przewoźnicy wykonują głównie przewozy dwustronne, a państwami członkowskimi takimi jak Bułgaria, gdzie przewoźnicy wykonują przede wszystkim przewozy cross-trade. Po trzecie, jeśli chodzi o cel polegający na ułatwieniu swobody świadczenia usług transgranicznych, model hybrydowy ogranicza tę swobodę, ponieważ prowadzi do wzrostu kosztów.

939. Model hybrydowy nie jest zatem ani adekwatny, ani niezbędny. Nie istnieje wystarczająco silny związek z żadnym z państw, przez które kierowca przejeżdża. Niezależnie od państwa członkowskiego rozpoczęcia przewozu lub przeznaczenia, pracownicy wykonujący przewóz dwustronny wykonują taką samą pracę jak pracownicy wykonujący przewóz cross-trade. Państwo członkowskie rozpoczęcia przewozu lub przeznaczenia nie ma żadnego wpływu na związek między kierowcą a państwem przyjmującym. Natomiast w ramach przewozów kabotażowych istnieje oczywisty związek z terytorium.

940. Nie ma żadnego uzasadnionego powodu, aby pracownik, któremu powierzono realizację przewozu cross-trade korzystał z lepszych warunków pracy i lepszej ochrony socjalnej, w sytuacji gdy pracownik, któremu powierzono realizację przewozu dwustronnego, nie czerpie takich korzyści. Państwo rozpoczęcia przewozu lub przeznaczenia ładunku nie jest właściwym kryterium dla zastosowania różnych poziomów ochrony socjalnej do kierowców.

–       W przedmiocie nieproporcjonalnych negatywnych skutków

941. Niektóre spośród skarżących państw członkowskich twierdzą, że przepisy dyrektywy 2020/1057 dotyczące delegowania kierowców są sprzeczne z zasadą proporcjonalności, ponieważ wywołują negatywne skutki, które są nieproporcjonalne w stosunku do korzyści, jakie przynoszą.

942. I tak Republika Litewska podnosi, że przepisy dotyczące delegowania nakładają na przewoźników szczególnie poważne i nieuzasadnione obciążenie administracyjne, które zniechęca do świadczenia usług w innych państwach członkowskich. Usługodawca wykonujący krótkoterminowe przewozy kabotażowe lub przewozy cross-trade jest bowiem zobowiązany dostosować się do wymogów obowiązujących w państwie członkowskim będącym miejscem świadczenia usług. Stosowanie przepisów dotyczących delegowania za każdym razem, ze względu na sam charakter przewozu, prowadzi do pośredniej dyskryminacji przedsiębiorstw transportowych mających siedzibę w państwach peryferyjnych, zniechęca do świadczenia usług w krótkim okresie i w istocie ogranicza konkurencję. Ma to wpływ przede wszystkim na MŚP, które stanowią 99 % całego unijnego rynku transportu. Jest zresztą prawdopodobne, że MŚP przestaną wykonywać przewozy kabotażowe i transgraniczne lub zdecydują się przenieść swoją działalność do państw członkowskich znajdujących się w centrum Unii lub w jego pobliżu. Do czasu przyjęcia dyrektywy 2020/1057 nie istniało żadne obciążenie administracyjne w tej dziedzinie. Nie można zatem przyjąć, że dyrektywa 96/71 pociągała za sobą obciążenie administracyjne, ponieważ nie ma wcale jednomyślności co do tego, aby kierowcy zostali objęci zakresem jej stosowania.

943. Republika Bułgarii i Republika Cypryjska podnoszą, że stosowanie do przewozów cross-trade przepisów dotyczących delegowania będzie miało znaczący wpływ na zainteresowanych przewoźników i wywrze szkodliwe dla nich skutki. Przepisy dotyczące delegowania pociągną bowiem za sobą dodatkowe koszty pracy, a przede wszystkim bardzo znaczące koszty administracyjne w odniesieniu do co najmniej dwóch aspektów. Po pierwsze, chodzi tu o koszty przestrzegania wymogów administracyjnych i poddawania się środkom kontroli w poszczególnych państwach członkowskich (które są wyższe niż koszty tradycyjnego delegowania). Po drugie, będą to koszty związane z dokumentacją wymaganą dla każdego delegowania i stosowaniem przepisów państwa przyjmującego. Biorąc pod uwagę dużą liczbę państw i przewozów, a także różnice w przepisach krajowych, przewoźnikowi będzie bardzo trudno ocenić, kiedy delegowanie ma miejsce, a kiedy nie.

944. Ocena ta stanie się jeszcze bardziej skomplikowana, ponieważ dyrektywa 2020/1057 nie precyzuje jasno, jakie zasady delegowania należy stosować do przewozów cross-trade. Dokonanie obliczenia w celu ustalenia, w których dniach i w jakim okresie kierowca był delegowany, które to obliczenie przewoźnicy będą musieli przeprowadzić, rozróżniając między transportem cross-trade a transportem dwustronnym, oraz uwzględniając, a następnie stosując różne przepisy krajowe każdego z państw członkowskich, stanowi poważne obciążenie dla tych przewoźników, z których większość stanowią MŚP. Wspomniany brak jasności prowadzi ponadto do rozbieżnych interpretacji między państwami członkowskimi, co doprowadzi do dalszego wzrostu obciążenia administracyjnego i kosztów. Europejski Komitet Regionów(564) oraz autorzy analiz wyrazili obawy, że przepisy dotyczące delegowania będą generować większe koszty administracyjne dla przedsiębiorstw(565).

945. Obciążenie nałożone na przewoźników realizujących przewozy cross-trade byłoby tak trudne do udźwignięcia, że mogłoby prowadzić do przestawiania się na inne rodzaje działalności, przenoszenia się do państw trzecich, zmniejszenia obrotów, a nawet upadłości. Ponadto jest prawdopodobne, że obciążenie to spowoduje spadek wydajności i zwiększy niekorzystny wpływ na środowisko. Grozi to ponadto zakłóceniem konkurencji, ponieważ zaskarżona dyrektywa nie nakłada żadnych obowiązków na przewoźników z państw członkowskich niebędących członkami Unii i nie ma do nich zastosowania.

946. Rumunia podnosi również, że biorąc pod uwagę wymienione w pkt 931–933 powyżej problemy związane z poszanowaniem zasady pewności prawa (trudności dotyczące identyfikacji przyjmującego państwa członkowskiego, szybkości i elastyczności), sporne uregulowania mogą zakłócić świadczenie usług transportowych przez MŚP i nałożyć na nie obowiązki nieproporcjonalne w stosunku do korzyści dla kierowców.

947. Rzeczpospolita Polska utrzymuje, że w wyniku wdrożenia przepisów dyrektywy 2020/1057 dotyczących delegowania kierowców przewoźnicy będą musieli ponosić wysokie koszty. W pierwszej kolejności koszty te będą związane z koniecznością dostosowania wynagrodzenia kierowców do stawek obowiązujących w państwach przejazdu, a w drugiej kolejności z obciążeniami administracyjnymi.

948. Co się tyczy w pierwszej kolejności wynagrodzenia kierowców, zgodnie z informacjami zawartymi w ocenie skutków – aspekt społeczny istnieją zasadnicze różnice między państwami członkowskimi w odniesieniu do poziomu płac kierowców. Biorąc pod uwagę, że koszty związane z zatrudnieniem wynoszą około 30 % kosztów operacyjnych przewoźników, tak istotne zmiany w wynagrodzeniach będą stanowić ogromne obciążenie dla przedsiębiorstw i wywrą decydujący wpływ na ich konkurencyjność. Jak bowiem wskazuje Komisja, konkurencja w sektorze opiera się głównie na cenach. Należy również zauważyć, że rynek usług transportowych jest zdominowany przez MŚP, które dysponują ograniczonym kapitałem. Tak znaczne wydatki mogą zatem pozostawać poza możliwościami finansowymi tych przedsiębiorców, co w rezultacie prowadzić będzie do ich upadłości oraz do wzrostu liczby nielegalnych praktyk i fałszywego samozatrudnienia.

949. Odnosząc tak określone koszty do korzyści dla kierowców, Rzeczpospolita Polska wskazuje, że jak podniosła Komisja, w zakresie walki z nielegalnym zatrudnieniem i zaniżaniem wynagrodzenia, poprawie ulegnie tylko sytuacja kierowców spędzających dłuższy czas w państwie przejazdu. Krótki czas pobytu pozostałych kierowców uniemożliwi bowiem efektywną kontrolę. Tym samym wymóg zastosowania do nich przepisów państwa przejazdu należy uznać za nieracjonalny.

950. W drugiej kolejności, jeśli chodzi o obciążenia administracyjne, to pociągną one za sobą dodatkowe koszty. Pomimo ograniczonego zastosowania wymogów określonych w dyrektywie 2014/67 do kierowców, konieczne będzie wytworzenie i przetłumaczenie dodatkowej dokumentacji dla każdego kierowcy objętego przepisami o delegowaniu. Co ważniejsze, przewoźnicy będą zmuszeni do ciągłej analizy prowadzonych przewozów pod kątem ustalenia, jakie przepisy mają aktualnie zastosowanie. Jeżeli będą to przepisy państwa przejazdu, wiązać się to będzie z koniecznością ich przetłumaczenia i modyfikacji warunków zatrudnienia. Z wyliczeń przedstawionych przez branżę wynika, że koszty administracyjne związane z zastosowaniem przepisów państwa przyjmującego odnoszących się do wynagrodzenia kierowców mogą wynosić nawet 14 000 EUR rocznie w odniesieniu do jednego przewoźnika. Nie obejmuje to kosztów kontroli i ewentualnych kar.

951. Rada, Parlament oraz interwenienci popierający ich żądania wnoszą o oddalenie wszystkich tych zarzutów.

ii)    Analiza

–       Uwagi wstępne

952. Z orzecznictwa przytoczonego w pkt 52 i nast. powyżej wynika, że aby w niniejszej sprawie móc ustosunkować się do zarzutów dotyczących naruszenia zasady proporcjonalności, Trybunał powinien zbadać, czy prawodawca Unii, poprzez ustanowienie w art. 1 ust. 3–7 dyrektywy 2020/1057 w związku z motywami 7–13 tej dyrektywy przepisów szczególnych dotyczących delegowania kierowców w sektorze międzynarodowego transportu drogowego, w sposób oczywisty przekroczył szerokie uprawnienia dyskrecjonalne, jakimi dysponuje w dziedzinie wspólnej polityki transportowej(566), dlatego że zdecydował się na środki, które są oczywiście nieodpowiednie w stosunku do celów, które zamierza realizować lub które powodują nadmierne niedogodności w stosunku do zamierzonych celów.

953. W tym względzie pragnę zauważyć, że Trybunał stwierdził również, iż uregulowanie na szczeblu Unii dotyczące delegowania pracowników w ramach świadczenia usług należy do dziedziny, w której działanie prawodawcy Unii wiąże się z dokonywaniem wyborów o charakterze politycznym, gospodarczym lub społecznym oraz w której ma on przeprowadzać złożone oceny i analizy, oraz że w takiej dziedzinie prawodawca dysponuje szerokimi uprawnieniami dyskrecjonalnymi(567).

954. Przed przystąpieniem do analizy proporcjonalności muszę jeszcze na wstępie zaznaczyć, że – jak wynika z motywu ósmego dyrektywy 2020/1057, o którym wspomniałem w pkt 844 powyżej – zawarte w tej dyrektywie przepisy szczególne dotyczące delegowania kierowców uzupełniają przepisy ogólne dotyczące delegowania pracowników przewidziane w dyrektywie 96/71. Wykluczając istnienie delegowania w przypadku niektórych rodzajów przewozów i uznając zastosowanie tej dyrektywy w niektórych innych przypadkach, przepisy dyrektywy 2020/1057 z jednej strony ograniczają, a z drugiej precyzują zakres stosowania dyrektywy 96/71. W stosunku do przepisów zawartych w tej ostatniej dyrektywie przepisy dyrektywy 2020/1057 stanowią zatem lex specialis.  W tym stanie rzeczy przepisy te należy analizować w kontekście prawnym i orzeczniczym dotyczącym dyrektywy 96/71, w który się wpisują.

955. W związku z tym należy w pierwszej kolejności zauważyć, że – jak wskazano w pkt 874 i nast. powyżej – w wyroku Federatie Nederlandse Vakbeweging Trybunał zasadniczo w sposób dorozumiany potwierdził podejście w dziedzinie delegowania kierowców w sektorze transportu drogowego oparte na rozróżnieniu w zależności od rodzaju przewozu, ponieważ w wyroku tym Trybunał orzekł, że przepisy dotyczące delegowania wynikające z dyrektywy 96/71 stosuje się w różny sposób do różnych rodzajów przewozów na podstawie kryterium „wystarczającego związku”, rozwiniętego we wcześniejszym orzecznictwie, a w szczególności w przytoczonym wyżej wyroku Dobersberger.

956. W drugiej kolejności, w wyroku Federatie Nederlandse Vakbeweging Trybunał wypracował już konkretne kryteria w odniesieniu do istnienia „wystarczającego związku” w rozumieniu orzecznictwa, dla niektórych rodzajów przewozów. I tak – jak wskazałem w pkt 877–880 powyżej – Trybunał orzekł, po pierwsze, że nie można uznać za „delegowanego” w rozumieniu dyrektywy 96/71 kierowcy, który w ramach przewozu drogowego rzeczy przejeżdża tranzytem przez terytorium państwa członkowskiego lub wykonuje wyłącznie przewóz dwustronny, a po drugie, że kierowcę wykonującego przewozy kabotażowe należy co do zasady uznać za delegowanego na terytorium przyjmującego państwa członkowskiego w rozumieniu dyrektywy 96/71.

957. Trybunał nie określił natomiast konkretnych kryteriów w odniesieniu do istnienia „wystarczającego związku” w wypadku dwóch pozostałych rodzajów przewozów, które są przedmiotem uregulowania przewidzianego w dyrektywie 2020/1057, a mianowicie przewozu kombinowanego i przewozu cross-trade.

958. Tymczasem, chociaż wyrok Federatie Nederlandse Vakbeweging został wydany po przyjęciu dyrektywy 2020/1057, skutek ex tunc wyroków Trybunału oznacza(568), że uregulowanie kwestii delegowania kierowców międzynarodowych w przypadku tranzytu, przewozów dwustronnych i kabotażu w ramach dyrektywy 96/71, której wykładni dokonano w tym wyroku, stanowi regulację, która obowiązywała przed przyjęciem dyrektywy 2020/1057.

959. Wynika z tego z jednej strony, że z wyjątkiem kilku aspektów – takich jak wyłączenia przewidziane w art. 1 ust. 3 akapity trzeci i czwarty oraz art. 1 ust. 4 akapit trzeci dyrektywy 2020/1057 – w odniesieniu do tych trzech rodzajów przewozu dyrektywa 2020/1057 nie zmieniła uregulowania kwestii delegowania kierowców w stosunku do sytuacji istniejącej pod rządami dyrektywy 96/71.

960. Z drugiej strony i w związku z tym stwierdzenie nieważności przepisów dyrektywy 2020/1057 dotyczących tych trzech rodzajów przewozów nie spowodowałoby zasadniczo – poza kilkoma aspektami – żadnej zmiany w uregulowaniu kwestii delegowania kierowców.

961. Jednakże ze względu na to, że dyrektywę 2020/1057 przyjęto przed ogłoszeniem wyroku Federatie Nederlandse Vakbeweging, w niniejszej sprawie nie można uznać – jak ma to miejsce w przypadku art. 1 pkt 6 lit. c) rozporządzenia 2020/1054, jak wskazałem w pkt 394 powyżej – że poprzez przyjęcie wspomnianej dyrektywy prawodawca Unii rzeczywiście „skodyfikował” istniejące prawo w odniesieniu do tych trzech rodzajów przewozów międzynarodowych(569). Niemniej jednak Trybunał powinien uwzględnić w swojej analizie proporcjonalności rozpatrywanych środków, że przepisy obowiązujące przed przyjęciem owej dyrektywy i przepisy przyjęte po jej przyjęciu są, przynajmniej w odniesieniu do tych trzech rodzajów przewozów międzynarodowych, takie same.

962. W tym stanie rzeczy, zgodnie z orzecznictwem przypomnianym w pkt 52 i nast. oraz stosownie do pkt 952 powyżej, analiza zarzutów dotyczących naruszenia zasady proporcjonalności w odniesieniu do art. 1 ust. 3, 4, 5 i 7 dyrektywy 2020/1057 powinna mieć na celu sprawdzenie, czy przyjmując środek normatywny, który nie zmienia, w porównaniu z dotychczasowymi przepisami, uregulowania delegowania kierowców w odniesieniu do przewozów dwustronnych, tranzytu i kabotażu, prawodawca Unii w sposób oczywisty przekroczył szeroki zakres uznania, jakim dysponuje w dziedzinie wspólnej polityki transportowej w związku z wyborem środka oczywiście niewłaściwego w stosunku do celów, jakie zamierzał realizować, lub powodującego nadmierne niedogodności w stosunku do zamierzonych celów.

963. To zatem w tym kontekście należy zbadać różne zarzuty wysunięte przez skarżące państwa członkowskie, zmierzające do zakwestionowania proporcjonalności art. 1 ust. 3–7 dyrektywy 2020/1057.

–       W przedmiocie celów przepisów szczególnych dotyczących delegowania kierowców, zawartych w dyrektywie 2020/1057

964. Aby móc dokonać analizy zarzutów opartych na naruszeniu zasady proporcjonalności, należy przede wszystkim określić realizowane przez rozpatrywane przepisy cele, których zasadność nie jest kwestionowana przez skarżące państwa członkowskie.

965. Jak wynika z pkt 841–844 powyżej i motywów wspomnianej w nich dyrektywy 2020/1057, ogólnym celem przepisów dotyczących delegowania kierowców jest ułatwienie swobodnego świadczenia usług poprzez określenie w sposób skoordynowany państwa członkowskiego, którego warunki pracy i zatrudnienia powinny mieć zastosowanie do pracownika znajdującego się w sytuacji transgranicznej. Szczególnym celem dyrektywy 2020/1057 jest uwzględnienie specyfiki sektora transportu drogowego poprzez wyłączenie niektórych kategorii przewozów z zakresu przepisów dotyczących delegowania przy jednoczesnym zachowaniu odpowiedniej ochrony pracowników. Cele te należy oceniać w świetle opisanych powyżej szczególnych aspektów sektora transportu.

966. Z motywów tych wynika również, że ramy prawne delegowania opierają się na równowadze pomiędzy dwoma rodzajami interesów, a mianowicie z jednej strony zagwarantowaniem przedsiębiorstwom możliwości świadczenia usług na rynku wewnętrznym poprzez delegowanie pracowników z państwa członkowskiego, w którym mają siedzibę, do państwa członkowskiego, w którym świadczą oni swe usługi, a z drugiej strony ochroną praw pracowników delegowanych. Przyjmując dyrektywę 2020/1057, prawodawca Unii próbował w ten sposób zapewnić swobodę świadczenia usług na sprawiedliwych zasadach, a mianowicie w ramach uregulowań gwarantujących konkurencję, która nie byłaby oparta na stosowaniu w tym samym państwie członkowskim warunków zatrudnienia i pracy różniących się znacząco w zależności od tego, czy pracodawca ma siedzibę w tym państwie członkowskim.

–       W przedmiocie nieodpowiedniego charakteru kryterium rodzaju przewozów

967. Co się tyczy przede wszystkim argumentów podniesionych przez skarżące państwa członkowskie w odniesieniu do nieodpowiedniego charakteru kryterium rodzaju przewozów, pragnę zaznaczyć, że szerokie uprawnienia dyskrecjonalne, jakimi dysponuje prawodawca Unii zarówno w dziedzinie wspólnej polityki transportowej(570), jak i w dziedzinie regulacji na szczeblu Unii kwestii delegowania pracowników w ramach świadczenia usług(571), obejmuje niewątpliwie również wybór kryterium, za pomocą którego określa się istnienie „wystarczającego związku” z terytorium państwa członkowskiego, z poszanowaniem kryteriów wskazanych przez Trybunał w jego orzecznictwie.

968. Tymczasem każdy rodzaj przewozów uwzględniony w art. 1 ust. 3–7 dyrektywy 2020/1057 ma inny związek albo z terytorium państwa członkowskiego siedziby przewoźnika, albo z terytorium co najmniej jednego przyjmującego państwa członkowskiego. I tak, na przykład w wypadku kabotażu, skoro przewóz odbywa się w całości na terytorium przyjmującego państwa członkowskiego innego niż państwo członkowskie siedziby, można przyjąć, że wykonywanie pracy przez kierowcę w ramach takich operacji pozostaje w wystarczającym związku z tym terytorium(572). W przypadku przewozu dwustronnego miejscem rozpoczęcia lub zakończenia przewozu jest państwo członkowskie siedziby, podczas gdy w przypadku tranzytu przewóz odbywa się w przyjmującym państwie członkowskim, przy czym miejsce rozpoczęcia lub zakończenia przewozu nie znajduje się w tym państwie, co pozwala uznać, że kierowca wykonuje świadczenia o ograniczonym zakresie na terytorium państwa członkowskiego, do którego został wysłany(573). Natomiast w przypadku przewozu niebędącego przewozem dwustronnym (przewozu cross-trade) przewóz odbywa się między dwoma państwami przyjmującymi, co pozwala uznać, że świadczenie kierowcy nie ma żadnego związku z terytorium państwa członkowskiego siedziby przewoźnika.

969. Rozważania te pokazują moim zdaniem, że skoro każdy z poszczególnych rodzajów przewozu ma inny związek z terytorium państwa członkowskiego siedziby albo przyjmującego państwa członkowskiego, to kryterium, które opiera się na typologii przewozów w celu ustalenia istnienia „wystarczającego związku” między świadczeniem tej usługi a terytorium państwa członkowskiego, nie wydaje się oczywiście nieodpowiednie. Co więcej, wbrew temu, co twierdzą niektóre ze skarżących państw członkowskich, jako że kryterium to polega na rozróżnieniu przepisów w zależności od związku między świadczeniem a terytorium danego państwa członkowskiego, uwzględnia ono specyfikę każdego z tych rodzajów usług transportowych. Zamiast skupiać się wyłącznie na terytorium, na którym pracownik jest obecny, prawodawca Unii porównał związek między rodzajem świadczonej usługi a przyjmującym państwem członkowskim ze związkiem między pracownikiem a państwem członkowskim siedziby, aby ułatwić przedsiębiorstwom świadczenie tych usług bez stwarzania poważnego zagrożenia dla ochrony praw pracowniczych przysługujących kierowcom.

970. Wynika z tego moim zdaniem, że w ramach szerokiego zakresu uznania, jakim prawodawca Unii dysponuje w tej dziedzinie, mógł on dokonać wyboru takiego kryterium.

971. Ponadto, jak zauważyłem w pkt 955 powyżej, w wyroku Federatie Nederlandse Vakbeweging Trybunał zasadniczo w sposób dorozumiany potwierdził podejście w dziedzinie delegowania kierowców w sektorze transportu drogowego oparte na rozróżnieniu między rodzajami przewozu. W wyroku tym Trybunał zinterpretował bowiem przepisy dotyczące delegowania zawarte w dyrektywie 96/71 w ten sposób, że należy je stosować odmiennie do różnych rodzajów przewozów, na podstawie kryterium „wystarczającego związku”.

972. Ponadto, jak wskazałem w pkt 956 powyżej, w wyroku Federatie Nederlandse Vakbeweging Trybunał wypracował już konkretne kryteria oceny istnienia „wystarczającego związku” w wypadku przewozów dwustronnych, tranzytu i kabotażu. W tych okolicznościach skarżące państwa członkowskie nie mogą podnosić, że w odniesieniu do tych rodzajów przewozów kryterium oparte na rodzaju przewozów jest nieodpowiednie, ponieważ nie uwzględnia w wystarczającym stopniu rzeczywistego związku pomiędzy kierowcą a terytorium danego państwa.

973. W odniesieniu do przewozu kombinowanego, nawet jeśli Trybunał nie przedstawił konkretnych wskazówek co do tego rodzaju przewozu, w wyżej wymienionym wyroku Federatie Nederlandse Vakbeweging, to wyraźnie wskazał, że transport transgraniczny z państwa członkowskiego siedziby przedsiębiorstwa transportowego do terytorium innego państwa członkowskiego lub odwrotnie nie jest objęty zakresem stosowania dyrektywy w sprawie delegowania pracowników(574). Tymczasem rozumowanie to obejmuje operacje wymienione w art. 1 ust. 6 dyrektywy 2020/1057, a zatem ma do nich zastosowanie, skoro przepis ten obecnie całkowicie wyklucza istnienie delegowania na początkowych lub końcowych odcinkach drogowych przewozu kombinowanego, który, rozpatrywany odrębnie, składa się z przewozów dwustronnych.

974. Co się tyczy przewozów niebędących przewozami dwustronnymi, w pkt 858 i 859 powyżej wskazałem, że w przeciwieństwie do innych wyżej wymienionych rodzajów przewozów dyrektywa 2020/1057 nie przewiduje w art. 1 żadnego ustępu, który normowałby delegowanie kierowców w odniesieniu do przewozów tego rodzaju. W motywie 13 tej dyrektywy stwierdzono tylko, że ponieważ przewozy tego rodzaju charakteryzują się tym, iż kierowca wykonuje przewóz międzynarodowy poza państwem członkowskim siedziby przedsiębiorstwa delegującego, świadczone usługi mają związek raczej z właściwymi przyjmującymi państwami członkowskimi niż z państwem członkowskim siedziby.

975. W konsekwencji w dyrektywie 2020/1057 wyjaśniono jedynie, że w przypadku przewozów cross-trade zawsze występuje delegowanie kierowcy, ponieważ w sytuacji gdy usługa jest świadczona poza państwem członkowskim siedziby, nie istnieje wystarczający związek z tym państwem członkowskim. Nie wyjaśniono w niej jednak w sposób precyzyjny, jakie uregulowanie znajdzie zastosowanie do delegowania, a ściślej rzecz ujmując, z którym z zainteresowanych przyjmujących państw członkowskich usługa będzie miała wystarczający związek.

976. W tym względzie pragnę przypomnieć, że z orzecznictwa wynika, iż motyw preambuły aktu prawnego nie stanowi sam w sobie przepisu prawnego i w związku z tym nie ma własnej wartości prawnej, ale pozwala on rzucić światło na wykładnię, jaką należy nadać normie prawnej lub pojęciu prawnemu przewidzianemu w akcie, w którym jest on zawarty(575). Wynika z tego, że przyjmujące państwo członkowskie, w wypadku którego istnieje wystarczający związek pomiędzy świadczeniem usługi a jego terytorium i którego ustawodawstwo będzie w związku z tym miało zastosowanie, powinno zostać określone na podstawie kryteriów wskazanych w orzecznictwie, przedstawionych w pkt 876 powyżej(576).

977. W odniesieniu do przewozu cross-trade należy jednak również zauważyć, że prawodawca postanowił ułatwić przedsiębiorstwom prowadzenie efektywnych przewozów poprzez wyłączenie niektórych przewozów cross-trade związanych z przewozami dwustronnymi z zakresu stosowania systemu delegowania, w drodze wyłączeń przewidzianych w art. 1 ust. 3 akapity trzeci i czwarty oraz art. 1 ust. 4 akapit trzeci dyrektywy 2020/1057. W wypadku wszystkich takich przewozów cross-trade nie dochodzi do delegowania, a zatem zastosowanie znajdują przepisy państwa członkowskiego, w którym przewoźnik ma siedzibę.

978. Z całości powyższych rozważań wynika, że prawodawca Unii – poprzez przyjęcie przepisów sektorowych dotyczących delegowania kierowców w sektorze transportu drogowego opierających się na istnieniu wystarczającego związku między kierowcą i świadczoną usługą a terytorium danego państwa członkowskiego, który to związek ustala się na podstawie kryterium dokonującego rozróżnienia pomiędzy poszczególnymi rodzajami przewozów w zależności od stopnia powiązania z terytorium tego państwa członkowskiego – w ramach szerokiego zakresu uznania, jakim dysponuje w tej dziedzinie, nie zastosował kryterium oczywiście nieodpowiedniego w stosunku do celów, jakie zamierzał realizować poprzez rozpatrywane uregulowanie.

979. Oceny tej nie pozwalają podważyć argumenty podniesione przez skarżące państwa członkowskie.

980. W pierwszej kolejności skarżące państwa członkowskie utrzymują, że istnieją inne kryteria lub parametry ustalania reguł dotyczących delegowania kierowców, bardziej adekwatne niż kryterium oparte na rodzaju przewozów.

981. W tym względzie, co się tyczy, po pierwsze, argumentu Republiki Bułgarii i Republiki Cypryjskiej, zgodnie z którym odpowiedni i mniej restrykcyjny środek niż stosowanie kryterium opartego na rodzaju przewozu polegałby na całkowitym wyłączeniu transportu międzynarodowego z zakresu przepisów dotyczących delegowania oraz warunków pracy i zatrudnienia w przyjmującym państwie członkowskim, należy stwierdzić, iż takie rozwiązanie nie pozwalałoby na osiągnięcie równowagi między różnymi wchodzącymi w grę interesami, ponieważ nie odpowiadałoby ono w sposób oczywisty pierwotnemu celowi dyrektywy 2020/1057, jakim jest ochrona socjalna pracowników, i nie przyczyniłoby się też do zapewnienia bardziej uczciwej konkurencji poprzez zagwarantowanie swobody świadczenia usług w oparciu o sprawiedliwe ramy regulacyjne. Takie rozwiązanie zostało już zresztą zbadane i odrzucone przez Komisję w trakcie procedury ustawodawczej(577).

982. Co się tyczy, po drugie, zastosowania kryterium opartego na długości pobytu kierowców w państwie przyjmującym, mogłoby ono, w ujęciu abstrakcyjnym, być kryterium, które prawodawca Unii mógł wziąć pod uwagę w celu ustanowienia przepisów dotyczących delegowania kierowców. W rzeczywistości, jak wynika z analizy, która zostanie przedstawiona w pkt 1024 i nast. poniżej, Komisja przyjęła to kryterium we wniosku dotyczącym dyrektywy w sprawie delegowania pracowników.

983. Jednakże, jak wynika z pkt 53 i 56 powyżej i z przypomnianego tam orzecznictwa, zadaniem Trybunału nie jest zastępowanie własną oceną rozstrzygnięć prawodawcy Unii przy wykonywaniu kompetencji w dziedzinie, która wymaga od niego dokonywania rozstrzygnięć o charakterze politycznym, gospodarczym i społecznym oraz przeprowadzania złożonych ocen. Trybunał powinien bowiem ustalić, czy prawodawca Unii w sposób oczywisty przekroczył szeroki zakres uznania przysługujący mu w odniesieniu do złożonych ocen, których musiał dokonać, i obrał środki oczywiście niewłaściwe w stosunku do zamierzonego celu. Tym samym nie chodzi tu o ustalenie, czy środek przyjęty w danej dziedzinie był jedynym możliwym środkiem lub środkiem najlepszym z możliwych, gdyż jedynie jego oczywiście nieodpowiedni charakter w stosunku do zamierzonego przez właściwe instytucje celu może mieć wpływ na zgodność z prawem tego środka.

984. Tymczasem z analizy, którą przedstawiłem w pkt 967–978 powyżej, wynika, że kryterium oparte na rodzaju przewozu zastosowane przez prawodawcę Unii w dyrektywie 2020/1057 nie jest w oczywisty sposób nieodpowiednie w stosunku do celów, jakie prawodawca ten zamierzał realizować za pomocą rozpatrywanego uregulowania.

985. Ponadto, jak wskazałem przy dokonywaniu analizy innych aktów pakietu mobilności(578), do prawodawcy należy, w ramach szerokiego zakresu uznania, jakim dysponuje on w dziedzinie wspólnej polityki transportowej, wyważenie różnych wchodzących w grę celów i interesów poprzez wybór konkretnego środka mającego na celu poprawę warunków pracy kierowców, który uzna za właściwy, o ile środek ten jest odpowiedni do osiągnięcia celów, które prawodawca ten zamierza realizować. Poszukiwanie tej równowagi wynika zasadniczo z decyzji politycznej, w związku z którą prawodawca powinien, jak orzekł już Trybunał, dysponować szerokimi uprawnieniami dyskrecjonalnymi(579).

986. W tych okolicznościach, nawet jeśli można było ustanowić inne przepisy określające zasady delegowania kierowców, takie jak przepisy przewidujące kryterium oparte na długości pobytu kierowców w państwie przyjmującym, okoliczność ta nie stanowi naruszenia zasady proporcjonalności przez prawodawcę Unii, ponieważ środek wybrany przez prawodawcę nie jest oczywiście nieodpowiedni.

987. Z rozważań tych wynika, że wszystkie pozostałe argumenty podniesione przez państwa członkowskie, w tym argumenty oparte na precedensach w orzecznictwie Trybunału(580), mające na celu wykazanie, że kryterium oparte na długości pobytu jest bardziej odpowiednie niż kryterium ostatecznie przyjęte w dyrektywie 2020/1057, są bezskuteczne, a zatem należy je oddalić.

988. W drugiej kolejności niektóre państwa członkowskie utrzymują, że kryterium oparte na rodzaju przewozu jest nieodpowiednie, ponieważ stwarza niepewność co do określenia przyjmującego państwa członkowskiego, a tym samym co do mającego zastosowanie ustawodawstwa.

989. W tym względzie pragnę jednak zauważyć ogólnie, że – jak wyraźnie wynika z motywu siódmego – podejście przyjęte przez prawodawcę miało na celu ułatwienie stosowania przepisów sektorowych dotyczących delegowania kierowców. W tym kontekście, zgodnie ze wspomnianym kryterium opartym na rodzaju przewozu, dyrektywa 2020/1057 wyłącza niektóre przewozy z zakresu stosowania dyrektywy 96/71 i a contrario, przewozy, które nie zostały wyłączone, nadal podlegają tej dyrektywie dotyczącej delegowania pracowników.

990. I tak w odniesieniu do przewozów dwustronnych, tranzytu i części przewozów kombinowanych określonych w świetle art. 1 ust. 6 dyrektywy 2020/1057 akt ten stanowi jasno, że delegowanie kierowcy nie ma miejsca i że w związku z tym stosuje się prawo państwa członkowskiego siedziby przedsiębiorstwa transportowego. Natomiast, jeśli chodzi o kabotaż, dyrektywa jasno określa, że ma miejsce delegowanie do przyjmującego państwa członkowskiego, na którego terytorium odbywa się przewóz. W związku z tym do delegowania mają zastosowanie przepisy tego państwa członkowskiego. Wreszcie, jeśli chodzi o przewozy niebędące przewozami dwustronnymi (przewozy cross-trade), jak wskazałem w pkt 858, 859 i 974 powyżej, w dyrektywie 2020/1057 wyjaśniono, że delegowanie ma miejsce, lecz nie określono, do którego przyjmującego państwa członkowskiego następuje delegowanie. Państwo to powinno być ustalane indywidualnie na podstawie analizy opartej na kryteriach wypracowanych w orzecznictwie, której przeprowadzenie jest zadaniem przedsiębiorstwa.

991. W tym kontekście nie dostrzegam żadnej niepewności, której źródłem byłaby dyrektywa 2020/1057 co do określenia właściwego państwa członkowskiego, a tym samym ustawodawstwa mającego zastosowanie w odniesieniu do przewozów, o których mowa w poprzednim punkcie. Przeciwnie, dyrektywa 2020/1057 zniosła niepewność wynikającą z niejednolitego stosowania przepisów dyrektywy 96/71 w różnych państwach członkowskich przed przyjęciem nowego uregulowania.

992. Rumunia, a przede wszystkim Rzeczpospolita Polska, odnoszą się jednak do wyłączeń ustanowionych w art. 1 ust. 3 akapity trzeci i czwarty oraz w art. 1 ust. 4 akapit trzeci dyrektywy 2020/1057.

993. W tym względzie, co się tyczy kwestii, od jakiego momentu mają zastosowanie przepisy dotyczące delegowania, podzielam zdanie Rady, zgodnie z którym z samego brzmienia art. 1 ust. 3 dyrektywy 2020/1057 jasno wynika, że w przypadku gdy w trakcie podróży do miejsca docelowego w ramach konkretnego przewozu dwustronnego odbywa się więcej niż jedna dodatkowa operacja, dane państwo członkowskie nie może w żaden sposób stosować odstępstwa przewidzianego dla przewozów dwustronnych. Jeśli chodzi o wątpliwości dotyczące art. 1 ust. 4 dyrektywy 2020/1057, należy stwierdzić, że Rzeczpospolita Polska nie wyjaśnia, na czym polegają jej wątpliwości w tym względzie. Co się tyczy powodu, dla którego dozwolona jest tylko jedna dodatkowa operacja, a nie większa ich liczba, chodzi o polityczny wybór prawodawcy dokonany w celu znalezienia właściwej równowagi między rozpatrywanymi interesami, w ramach którego wspomnianemu prawodawcy przysługują szerokie uprawnienia dyskrecjonalne, jak wskazano między innymi w pkt 985 powyżej. Wreszcie, jeżeli chodzi o powód, dla którego jedna dodatkowa operacja jest dozwolona w ramach dwustronnej podróży z państwa członkowskiego siedziby, ale dwie operacje są dozwolone na trasie powrotnej, jeżeli podczas podróży z państwa członkowskiego siedziby nie przeprowadzono żadnej dodatkowej operacji, Rada wyjaśniła, że jest on związany z możliwością zastosowania przepisów, o których mowa w motywie 9. W przypadku opuszczenia przez kierowcę państwa członkowskiego siedziby organy kontrolne nie są w stanie dowiedzieć się, ile dodatkowych operacji kierowca zrealizuje później na trasie powrotnej. Jednakże podczas podróży powrotnej organy kontrolne mogą dowiedzieć się, jakie operacje kierowca przeprowadził dotychczas.

994. W trzeciej kolejności Rumunia podnosi, że dyrektywa 2020/1057 powoduje bezpośrednie konsekwencje dla rynku i może zniechęcać do niektórych rodzajów działalności transportowej.

995. W tym względzie, jak wskazałem w pkt 841–844 i 964–966 powyżej, zadeklarowanym celem dyrektywy 2020/1057 jest osiągnięcie właściwej równowagi, tak aby z jednej strony zagwarantować kierowcom zadowalające warunki pracy i ochrony socjalnej, a z drugiej strony zagwarantować odpowiednie warunki przedsiębiorstwom i uczciwą konkurencję przewoźnikom drogowym. Wynika z tego, że gwarantując zwiększoną ochronę pracowników delegowanych, dyrektywa 2020/1057 zmierza do zapewnienia realizacji swobody świadczenia usług wewnątrz Unii w ramach konkurencji, która nie zależy od nadmiernych różnic w warunkach zatrudnienia stosowanych w tym samym państwie członkowskim wobec przedsiębiorstw z różnych państw członkowskich.

996. W tym kontekście ważności wspomnianej dyrektywy 2020/1057 nie można podważyć na tej podstawie, że prawodawca Unii nie faworyzował niektórych rodzajów działalności na rynku kosztem zmniejszenia ochrony socjalnej pracowników. Jak bowiem wskazałem w pkt 985 powyżej, takie wyważenie wchodzi w zakres uprawnień dyskrecjonalnych przysługujących prawodawcy Unii w tej dziedzinie.

–       W przedmiocie nieadekwatności „modelu hybrydowego” i braku jego niezbędności do przyczynienia się do osiągnięcia zamierzonych celów

997. Co się tyczy zarzutów i argumentów podniesionych przez Republikę Bułgarii i Republikę Cypryjską w odniesieniu do nieadekwatności „modelu hybrydowego” i braku jego niezbędności do przyczynienia się do osiągnięcia celów zamierzonych w dyrektywie, pragnę odesłać przede wszystkim do rozważań przedstawionych między innymi w pkt 985 powyżej, z których wynika, po pierwsze, że zadaniem prawodawcy Unii jest wyważenie różnych wchodzących w grę celów i interesów poprzez wybór konkretnego środka właściwego dla osiągnięcia właściwej równowagi między tymi celami i interesami, a po drugie, że dążenie do tej równowagi stanowi decyzję polityczną, przy której podejmowaniu prawodawca dysponuje szerokim zakresem uznania.

998. W tym względzie wskazałem już w pkt 60 powyżej, że prawodawca powinien zapewnić równowagę między różnymi interesami, uwzględniając sytuację panującą w całej Unii, a nie szczególną sytuację, w jakiej znajduje się jedno z państw członkowskich. Co więcej, w pkt 219 i 220 powyżej wskazałem także, iż z orzecznictwa Trybunału wynika, że prawodawca Unii nie może zostać pozbawiony możliwości dostosowania aktu ustawodawczego, w szczególności w sektorze wspólnej polityki transportowej, do zmian okoliczności lub do rozwoju wiedzy, z uwagi na ciążące na nim zadanie dbałości o ochronę zapisanych w traktacie FUE interesów ogólnych i uwzględniania przekrojowych celów Unii określonych w art. 9 TFUE, wśród których znajdują się wymogi związane ze wspieraniem wysokiego poziomu zatrudnienia oraz zapewnianiem odpowiedniej ochrony socjalnej(581).

999. W szczególności Trybunał uznał już w tym względzie, że biorąc pod uwagę istotne zmiany, które wpłynęły na rynek wewnętrzny, wśród których pierwszorzędne znaczenie mają kolejne rozszerzenia Unii, prawodawca Unii miał prawo dostosować akt ustawodawczy w celu przywrócenia równowagi wchodzących w grę interesów, tak aby zwiększyć ochronę socjalną kierowców poprzez zmianę warunków korzystania ze swobody świadczenia usług(582).

1000.  W tym kontekście, w odniesieniu do twierdzenia, zgodnie z którym przepisy dotyczące delegowania kierowców przyjęte w dyrektywie 2020/1057 wywierają większy wpływ na sytuację przewoźników drogowych z państw członkowskich znajdujących się na obrzeżach Unii, należy stwierdzić, że system delegowania będzie częściej stosowany do przedsiębiorstw, które częściej delegują pracowników w celu świadczenia usług niemających związku z terytorium państwa członkowskiego siedziby. Środki unijne nieuchronnie wywierają nierównomierne skutki w poszczególnych państwach członkowskich i dla poszczególnych podmiotów gospodarczych, w zależności od dokonanych przez te podmioty decyzji co do ukierunkowania swej działalności gospodarczej i lokalizacji siedziby. Przepisy te mają jednak jednakowe zastosowanie do wszystkich państw członkowskich.

–       W przedmiocie nieproporcjonalnych negatywnych skutków

1001. Niektóre spośród skarżących państw członkowskich twierdzą, że przepisy dyrektywy 2020/1057 dotyczące delegowania kierowców są sprzeczne z zasadą proporcjonalności, ponieważ wywołują negatywne skutki, które są nieproporcjonalne w stosunku do korzyści, jakie przynoszą. Te państwa członkowskie odnoszą się w tym względzie, po pierwsze, do kosztów wynikających z dostosowania się do nowych przepisów (takich jak konieczność dostosowania wynagrodzenia kierowców do stawek obowiązujących w państwach, przez które przejeżdżają), a po drugie, do kosztów związanych z obciążeniami administracyjnymi.

1002. W tym względzie pragnę jednak zauważyć, że w odniesieniu do przewozów dwustronnych, tranzytu i kabotażu dyrektywy 2020/1057 nie można uznać za źródło nowo stworzonych i bardziej restrykcyjnych ram regulacyjnych. Jak wynika bowiem z pkt 959 powyżej, uregulowania dotyczące delegowania odpowiadają przepisom, które obowiązywały już przed przyjęciem dyrektywy 2020/1057. W tych okolicznościach w odniesieniu do tych rodzajów przewozu nie można podnosić, że obciążenia spoczywające na przewoźnikach zostały w pewien sposób zwiększone, skoro wynikały one już z samej dyrektywy 96/71, przyjętej na długo przed przyjęciem dyrektywy 2020/1057.

1003. Następnie, co się tyczy uregulowania przewidzianego w art. 1 ust. 6 dyrektywy 2020/1057 w odniesieniu do przewozów kombinowanych, chodzi o wyłączenie stosowania przepisów dyrektywy 96/71 w odniesieniu do przejazdów tam wymienionych, które w przeciwnym wypadku wchodziłyby w zakres stosowania dyrektywy 96/71. Wynika z tego, że również ten przepis nie może prowadzić do powstania dodatkowych kosztów związanych z delegowaniem kierowców, w porównaniu z sytuacją, jaka panowała pod rządami poprzednich przepisów.

1004. Jeśli chodzi o przewozy niebędące przewozami dwustronnymi, pragnę zauważyć, że o ile prawdą jest – jak wynika z pkt 975 powyżej – że w dyrektywie 2020/1057 wyjaśniono, iż co do zasady w ich przypadku ma miejsce delegowanie kierowcy, o tyle dyrektywa ta przewiduje, w art. 1 ust. 3 akapity trzeci i czwarty i w art. 1 ust. 4 akapit trzeci, odstępstwa w odniesieniu do szeregu przewozów cross-trade związanych z przewozem dwustronnym.

1005. Ponadto należy zauważyć, że usunięcie niepewności wynikającej z niejednolitego stosowania przepisów w różnych państwach członkowskich może co do zasady skutkować ograniczeniem kosztów przedsiębiorstw. Ponadto prawodawca przyjął również szczególne, mniej dotkliwe w porównaniu z ramami prawnymi obowiązującymi przed przyjęciem dyrektywy 2020/1057, przepisy administracyjne dla wszystkich rodzajów przewozów, które przyczyniają się do zmniejszenia obciążeń ponoszonych przez przewoźników drogowych delegujących kierowców.

1006. W każdym razie wspomniane państwa członkowskie nie wykazały, że zgodnie z orzecznictwem przytoczonym w pkt 59 powyżej niedogodności dla przedsiębiorstw transportowych wynikające z uregulowania przewidzianego w dyrektywie 2020/1057 w odniesieniu do przewozów cross-trade są niewspółmierne do korzyści, jakie generują przewozy tego rodzaju.

1007. Podsumowując, w świetle całości powyższych rozważań uważam, że należy oddalić wszystkie zarzuty oparte na twierdzeniu, że prawodawca Unii poprzez przyjęcie art. 1 ust. 3–7 dyrektywy 2020/1057 w związku z motywami 7–13 tej dyrektywy, który zawiera przepisy szczególne dotyczące delegowania kierowców w sektorze międzynarodowego transportu drogowego, w sposób oczywisty przekroczył przysługujący mu szeroki zakres uznania.

2)      W przedmiocie zarzutów dotyczących zbadania proporcjonalności przez prawodawcę Unii

i)      Argumenty stron

1008. Wszystkie sześć państw członkowskich, które zaskarżyły dyrektywę 2020/1057, kwestionuje przeprowadzone przez prawodawcę Unii badanie proporcjonalności, a w szczególności brak oceny skutków w odniesieniu do ostatecznej wersji przepisów szczególnych dotyczących delegowania kierowców w sektorze transportu drogowego, zawartych w art. 1 ust. 3–7 wspomnianej dyrektywy.

1009. Republika Litewska utrzymuje, że przyjęcie art. 1 ust. 3 i 7 dyrektywy 2020/1057 jest obarczone naruszeniem istotnych wymogów proceduralnych, ponieważ skutki tych przepisów nie zostały należycie ocenione. Wskazane państwo członkowskie powołuje się w tym względzie na art. 11 ust. 3 TUE, art. 2 i 5 Protokołu nr 2 w sprawie stosowania zasad pomocniczości i proporcjonalności, a także na porozumienie międzyinstytucjonalne.

1010. W swym wniosku dotyczącym dyrektywy w sprawie delegowania pracowników Komisja zasugerowała – wśród najistotniejszych kryteriów dotyczących delegowania pracowników – kryterium długości pobytu w innym państwie członkowskim. Jednakże Parlament i Rada przyznały pierwszeństwo charakterowi przewozu, proponując w ten sposób zasadniczo nowe kryteria i w konsekwencji istotnie zmieniając samą istotę odnośnych przepisów. Instytucje te powinny były zatem przeprowadzić ocenę skutków i uzasadnić, dlaczego w ich ocenie zaproponowane nowe kryteria stanowią środek bardziej odpowiedni niż ten zawarty we wniosku dotyczącym dyrektywy.

1011. W niniejszej sprawie nie było obiektywnych powodów, aby nie przeprowadzać oceny skutków, a instytucje Unii nie uzasadniły swojej decyzji o nieprzeprowadzaniu takiej oceny. W tym względzie Republika Litewska podkreśla, że kwestionuje rozpatrywane przepisy nie dlatego, że prawodawca Unii nie przeprowadził dodatkowej oceny skutków, lecz dlatego, że skutki tych przepisów w ogóle nie zostały przeanalizowane.  

1012. Zdaniem Republiki Litewskiej adekwatności i niezbędności ocen skutków nie można interpretować w ten sposób, że cechy te podlegają całkowicie subiektywnej ocenie, która zależy wyłącznie od woli prawodawcy Unii. Przeciwnie, ocena ta powinna opierać się na istniejących obiektywnych danych, ponieważ jest to jedyny sposób zapewnienia, by prawodawca Unii nie nadużył przysługujących mu uprawnień dyskrecjonalnych.

1013. Republika Bułgarii i Republika Cypryjska utrzymują, że poprzez przyjęcie modeli hybrydowych w braku jakiejkolwiek oceny skutków, Parlament i Rada naruszyły zasadę proporcjonalności. Te dwie instytucje nie dysponowały bowiem żadną oceną skutków, mimo że jej przeprowadzenia wielokrotnie domagały się państwa członkowskie, ani żadną inną informacją, która mogłaby potwierdzić, że środek jest proporcjonalny. Pierwotny wniosek Komisji dotyczący dyrektywy w sprawie delegowania pracowników przewidywał zasadniczo odmienne podejście w dziedzinie delegowania pracowników.

1014. Rumunia utrzymuje, że w niniejszej sprawie rozwiązanie polegające na odniesieniu do kryterium rodzaju przewozu w celu określenia założeń wdrożenia systemu delegowania w dziedzinie transportu drogowego nie było przedmiotem oceny skutków przeprowadzonej przez Komisję i nie jest oparte na sprawozdaniu, analizie czy danych naukowych. W trakcie negocjacji nie powołano się na żadną analizę tego rodzaju, nie przedstawiono jej ani nie była ona przedmiotem dyskusji.

1015. Zdaniem Rumunii, aby uszanować zasadę proporcjonalności, prawodawca Unii powinien był oprzeć swój wybór legislacyjny na analizach, sprawozdaniach i ocenach mających konkretnie na celu określenie warunków, na jakich system delegowania może być stosowany do kierowców w dziedzinie transportu drogowego, w tym przyjętego kryterium rodzaju przewozu, ponieważ dokumenty zawierające wyłącznie analizę dotyczącą konieczności interwencji ustawodawczej w dziedzinie delegowania są niewystarczające. Określenie rozwiązań niezbędnych i odpowiednich do zwalczania stwierdzonych niedociągnięć nie może bowiem opierać się wyłącznie na ocenie istniejącej wcześniej sytuacji na rynku przewozów. Należy również przeprowadzić rzeczywistą i kompleksową ocenę spodziewanych skutków planowanych środków.

1016. W tym kontekście oceny i dane naukowe są szczególnie istotne, biorąc pod uwagę specyfikę tej dziedziny i trudności w zakresie wykazywania wystarczającego związku z przyjmującym państwem członkowskim. Ponadto współprawodawcy mogli, zgodnie z pkt 15 porozumienia międzyinstytucjonalnego, przeprowadzić oceny skutków istotnych zmian, które wprowadzali do wniosku Komisji, w tym nowego kryterium określania przypadków delegowania w dziedzinie przewozów. W tym względzie fakt, że podejście prawodawcy zapewnia zdaniem Komisji realizację tego samego celu co ten zamierzony w jej wniosku, nie rekompensuje braku oceny skutków, którą należało przeprowadzić. Cel realizowany poprzez akt ustawodawczy Unii jest kwestią odrębną od poszukiwania środków właściwych dla zapewnienia realizacji tego celu, a także oceny skutków, jakie środki te mogą wywołać.

1017. Węgry podnoszą, że brak oceny skutków w odniesieniu do uregulowanego w art. 1 ust. 6 dyrektywy 2020/1057 delegowania w ramach przewozów kombinowanych stanowi oczywisty błąd w ocenie prawodawcy Unii i naruszenie zasady proporcjonalności. Wniosek Komisji dotyczący dyrektywy w sprawie delegowania pracowników nie dotyczył przewozów kombinowanych, a zasady dotyczące tych operacji zostały wprowadzone za zgodą Rady i Parlamentu, bez zbadania przez te instytucje ich wpływu na intermodalny transport rzeczy. Ponadto w komunikacie z dnia 15 kwietnia 2020 r.(583) Komisja uznała, że ograniczenia mające zastosowanie do przewozów kombinowanych są problematyczne, w szczególności ze względu na fakt, że ograniczenia te mogą zmniejszyć skuteczność wsparcia dla multimodalnych przewozów rzeczy.

1018. Rzeczpospolita Polska zwraca również uwagę, że jeśli chodzi o skutki zaskarżonych przez nią przepisów zawartych w art. 1 ust. 3, 4, 6 i 7 dyrektywy 2020/1057, ocena skutków – aspekt społeczny dotyczyła środków opartych na kryterium czasowym. Nie przeprowadzono natomiast oceny skutków dla ostatecznie przyjętych rozwiązań. W konsekwencji, w ocenie tego państwa członkowskiego, nie można twierdzić, że decyzje prawodawcy unijnego opierają się na obiektywnych danych i że był on w stanie w sposób racjonalny ocenić ich skutki.

1019. Zdaniem Rzeczypospolitej Polskiej w niniejszej sprawie prawodawca Unii nie znajdował się w szczególnej sytuacji wymagającej zaniechania sporządzania dodatkowej oceny skutków i nie dysponował wystarczającymi informacjami pozwalającymi mu ocenić proporcjonalność ostatecznie przyjętych środków. Nic nie wskazuje na to, by Rada i Parlament dysponowały niezbędnymi danymi pozwalającymi ocenić skutki, jakie zaskarżone przepisy wywierają na środowisko, sytuację gospodarczą poszczególnych przewoźników i cały sektor transportu drogowego.

1020. Rada, Parlament oraz interwenienci popierający ich żądania wnoszą o oddalenie wszystkich tych zarzutów.

ii)    Analiza

–       Uwagi wstępne

1021. Na wstępie powinienem zaznaczyć, że – jak przypomniałem w pkt 61 niniejszej opinii – z orzecznictwa wynika, iż kwestia, czy prawodawca wziął pod uwagę wszystkie istotne czynniki i okoliczności sytuacji, którą dany akt ma regulować, oraz czy powinien on przeprowadzić lub uzupełnić ocenę skutków, wchodzi w zakres zasady proporcjonalności. Wynika z tego, że podniesiony przez Republikę Litewską zarzut dotyczący naruszenia istotnych wymogów proceduralnych ma w rzeczywistości na celu podniesienie naruszenia zasady proporcjonalności, a zatem powinien zostać zbadany w ramach analizy zarzutów dotyczących naruszenia tej zasady.

1022. Następnie należy zwrócić uwagę, że w niniejszej sprawie bezsporne jest to, iż prawodawca Unii dysponował oceną skutków w chwili przyjęcia dyrektywy 2020/1057 i że owa ocena skutków obejmowała wprowadzenie aktu prawnego zawierającego przepisy szczególne dotyczące delegowania kierowców w sektorze transportu drogowego(584). Dlatego też przyjęty przez Komisję wniosek dotyczący dyrektywy w sprawie delegowania pracowników zawierał w art. 2 przepisy szczególne dotyczące delegowania kierowców w tym sektorze.

1023. Jednakże w ostatecznej wersji tych przepisów – w szczególności w art. 1 ust. 3–7 dyrektywy 2020/1057, które są przedmiotem skarg rozpatrywanych w niniejszym postępowaniu – prawodawca Unii przyjął przepisy, które różnią się od przepisów zawartych we wniosku Komisji dotyczącym dyrektywy w sprawie delegowania pracowników. W tym względzie bezsporne jest również to, że ostateczna wersja tych przepisów nie była przedmiotem żadnego uzupełnienia szczegółowej oceny skutków.

1024. Ściślej rzecz ujmując, we wniosku dotyczącym dyrektywy w sprawie delegowania pracowników, a konkretnie w jego art. 2 ust. 2(585), Komisja zaproponowała system, w ramach którego, wychodząc z założenia, że dyrektywa 96/71 ma zastosowanie do sektora transportu drogowego, dwa z dziewięciu elementów warunków pracy i zatrudnienia przyjmującego państwa członkowskiego wymienionych w art. 3 ust. 1 wspomnianej dyrektywy 96/71(586) – a mianowicie minimalny wymiar płatnego corocznego urlopu wypoczynkowego i wynagrodzenia – nie mają zastosowania do delegowania krótszego niż trzy dni w miesiącu, w sytuacji gdy kierowcy wykonują przewozy międzynarodowe w rozumieniu rozporządzeń nr 1072/2009 i 1073/2009.

1025. Zgodnie z tym wnioskiem okresy krótsze niż trzy dni nadal jednak stanowiły delegowanie, do którego zastosowanie miało siedem pozostałych elementów wymienionych w art. 3 ust. 1 dyrektywy 96/71, a w szczególności wymogi administracyjne, takie jak dokonanie zgłoszenia delegowania przed jego rozpoczęciem.

1026. Skoro przewozy kabotażowe są wyłączone z zakresu pojęcia „przewozów międzynarodowych”, gdyż są one realizowane w całości w przyjmującym państwie członkowskim, zgodnie z wnioskiem Komisji przewozy te powinny być w całości objęte przepisami dotyczącymi delegowania przewidzianymi w dyrektywie 96/71. Tak więc zgodnie z owym wnioskiem przepisy dotyczące minimalnej stawki płac i minimalnego płatnego rocznego urlopu obowiązujące w przyjmującym państwie członkowskim powinny mieć zastosowanie do przewozów kabotażowych niezależnie od częstotliwości i czasu trwania przewozów wykonywanych przez kierowcę.

1027. Z analizy przepisów szczególnych dotyczących delegowania kierowców zawartych we wniosku Komisji wynika, po pierwsze, że we wniosku tym zalecono przyjęcie kryterium innego niż to przyjęte w dyrektywie 2020/1057 w celu określenia możliwości stosowania przepisów dotyczących delegowania do kierowców w sektorze transportu drogowego. O ile bowiem we wniosku dotyczącym dyrektywy zastosowano kryterium czasowe oparte na czasie trwania delegowania, o tyle dyrektywa 2020/1057 nie odnosi się do czasu trwania, lecz posługuje się kryterium opartym wyłącznie na rodzaju przewozów.

1028. Po drugie, podczas gdy dyrektywa 2020/1057, jak wynika z pkt 846–859 powyżej, wyklucza samo istnienie delegowania, a tym samym stosowanie przepisów dotyczących delegowania do niektórych rodzajów przewozów (a mianowicie do przewozów dwustronnych, tranzytowych i niektórych przewozów cross-trade związanych z przewozem dwustronnym, a także przejazdu drogowego w ramach transportu kombinowanego zgodnie z art. 1 ust. 6 wspomnianej dyrektywy), zgodnie z wnioskiem Komisji dotyczącym dyrektywy w sprawie delegowania pracowników  delegowanie ma miejsce w przypadku każdego przewozu międzynarodowego. Zgodnie z wyżej wymienionym kryterium czasowym jedynie przepisy przyjmującego państwa członkowskiego dotyczące minimalnego wymiaru płatnego corocznego urlopu wypoczynkowego i wynagrodzenia – to jest wskazanych wyżej dwóch z dziewięciu elementów wymienionych w art. 3 ust. 1 dyrektywy 96/71 – nie miałyby zastosowania, gdyby okres delegowania nie przekraczał trzech dni(587). Wszystkie pozostałe siedem elementów wymienionych w tym ustępie miałoby zastosowanie do wszystkich przewozów międzynarodowych.

1029. Po trzecie, jeśli chodzi o przewóz kabotażowy, zarówno wniosek Komisji dotyczący dyrektywy w sprawie delegowania pracowników, jak i ostateczna wersja dyrektywy 2020/1057, przewidują pełne zastosowanie przepisów dotyczących delegowania przewidzianych w dyrektywie 96/71. W wypadku tego rodzaju przewozu, w odniesieniu do delegowania, nie ma zatem różnicy między przepisami zawartymi we wniosku dotyczącym dyrektywy w sprawie delegowania pracowników a przepisami przyjętymi w ostatecznej wersji dyrektywy 2020/1057.

–       W przedmiocie braku uzupełnienia oceny skutków w odniesieniu do ostatecznej wersji przepisów dyrektywy 2020/1057 dotyczących delegowania kierowców

1030. W kontekście przedstawionym w poprzednich punktach należy zbadać, w świetle zastrzeżeń wyrażonych w zarzutach podniesionych przez skarżące państwa członkowskie, a także w świetle orzecznictwa, o którym wspomniano w pkt 71–74 niniejszej opinii, czy prawodawca Unii naruszył w niniejszym przypadku zasadę proporcjonalności w związku z nieuzupełnieniem oceny skutków w odniesieniu do ostatecznej wersji przepisów szczególnych dotyczących delegowania kierowców w sektorze transportu drogowego, przyjętych finalnie w dyrektywie 2020/1057.

1031. W tym względzie przede wszystkim należy moim zdaniem oddalić zarzuty szczegółowe podniesione przez Republikę Litewską i Rzeczpospolitą Polską – jedyne państwa członkowskie, które kwestionują art. 1 ust. 7 dyrektywy 2020/1057 – oparte na twierdzeniu, że w odniesieniu do przewozu kabotażowego prawodawca Unii nie przeprowadził oceny skutków i nie dysponował danymi niezbędnymi do dokonania oceny skutków wskazanego przepisu. Jak bowiem wspomniałem w pkt 1029 powyżej, w odniesieniu do tego rodzaju przewozu nie ma różnicy między przepisami dotyczącymi delegowania kierowców zawartymi we wniosku Komisji dotyczącym dyrektywy w sprawie delegowania pracowników, który opierał się na ocenie skutków – aspekt społeczny, a przepisami ostatecznie przyjętymi w dyrektywie 2020/1057. W tym stanie rzeczy dwa wskazane państwa członkowskie nie mogą powoływać się na nieprzeprowadzenie uzupełniającej oceny skutków w odniesieniu do kabotażu.

1032. Następnie należy rozstrzygnąć, czy prawodawca Unii był zobowiązany do przeprowadzenia dodatkowej oceny skutków ze względu na fakt, że – jak wskazałem w pkt 1027 powyżej – w ostatecznej wersji dyrektywy 2020/1057 przyjęto finalnie kryterium odmienne od tego, które sformułowano we wniosku dotyczącym dyrektywy w sprawie delegowania pracowników w celu ustalenia możliwości zastosowania przepisów dotyczących delegowania do kierowców w sektorze transportu drogowego. Gdyby tak było, to przyjmując rzeczoną dyrektywę bez takiego uzupełnienia oceny skutków, ów prawodawca naruszyłby zasadę proporcjonalności.

1033. W tym względzie pragnę zauważyć na wstępie, że – jak przypomniałem w pkt 66 i 70 powyżej – z orzecznictwa wynika, iż ocena skutków przeprowadzona przez Komisję nie wiąże ani Parlamentu, ani Rady. Ponadto z orzecznictwa Trybunału wynika, że Parlament i Rada, jako współprawodawcy, mogą – zgodnie z art. 294 TFUE i w granicach wynikających z poszanowania prawa inicjatywy ustawodawczej Komisji – dokonać odmiennej oceny sytuacji, od oceny przyjętej przez tę ostatnią instytucję, a tym samym przyjąć inne stanowisko polityczne w ramach procesu przyjmowania aktu ustawodawczego Unii. Wynika z tego, że nawet jeśli Parlament i Rada odeszły od wniosku Komisji i leżącej u jego podstaw oceny skutków poprzez zmianę istotnych elementów tego wniosku, to okoliczność, że nie dokonały one aktualizacji oceny skutków, nie pociąga za sobą automatycznie i nieuchronnie nieważności przyjętego aktu prawa Unii. Potwierdza to ponadto pkt 15 porozumienia międzyinstytucjonalnego, z którego wynika, jak wskazałem w pkt 66 powyżej, że Parlament i Rada mogą same, jeżeli uznają to za stosowne i konieczne, dokonywać oceny skutków, kiedy proponują istotne zmiany wniosku Komisji(588).

1034. Niemniej, jak wynika z pkt 71 powyżej, faktyczne wykonywanie uprawnień dyskrecjonalnych przez prawodawcę Unii zakłada uwzględnienie wszelkich istotnych elementów i okoliczności sytuacji, którą dany akt ma regulować.

1035. Tymczasem skarżące państwa członkowskie podnoszą w istocie, że prawodawca powinien był dokonać uzupełnienia oceny skutków, po pierwsze, w celu oceny, czy ostatecznie przyjęte nowe kryterium, oparte na rodzaju przewozu jest odpowiednie, a po drugie, w celu oceny oczekiwanych skutków planowanych środków w świetle tego nowego kryterium.

1036. Co się tyczy, po pierwsze, ewentualnej konieczności uzupełnienia oceny skutków w celu zbadania, czy nowe kryterium jest odpowiednie, nie sądzę, aby w niniejszej sprawie prawodawca Unii był zobowiązany do dokonania takiego uzupełnienia w tym względzie.

1037. Z jednej strony bowiem, jak wynika z pkt 42 i 953 niniejszej opinii, prawodawca Unii dysponował szerokim zakresem uznania przy przyjmowaniu przepisów szczególnych dotyczących delegowania kierowców w sektorze transportu drogowego, w związku z podejmowaniem decyzji politycznej, która pozwoliłaby na wyważenie różnych wchodzących w grę celów i interesów, w szczególności w celu ustanowienia równowagi między ochroną socjalną kierowców a swobodą świadczenia usług transportu transgranicznego przez przedsiębiorstwa transportowe. W tym kontekście dysponował on również szerokim zakresem uznania przy wyborze kryterium, które uważał za najbardziej odpowiednie do realizacji tego celu i na podstawie którego, zgodnie z orzecznictwem przytoczonym w pkt 872 i nast. niniejszej opinii, możliwe jest ustalenie, czy istnieje „wystarczający związek” z terytorium danego państwa członkowskiego na potrzeby wykazania, że miało miejsce delegowanie kierowcy.

1038. Tymczasem z pkt 967–996 powyżej wynika, że kryterium rodzaju przewozu nie jest w oczywisty sposób nieodpowiednie do ustalenia istnienia takiego „wystarczającego związku” i do osiągnięcia celów zamierzonych w dyrektywie 2020/1057.

1039. Ponadto pragnę zauważyć, że poprzez wyraźne wyłączenie kabotażu z zakresu stosowania szczególnych przepisów sektorowych dotyczących delegowania kierowców w dziedzinie transportu drogowego sam wniosek Komisji dotyczący dyrektywy w sprawie delegowania pracowników wprowadzał, na potrzeby stosowania tych przepisów, rozróżnienie między rodzajami przewozu. Kryterium rodzaju przewozu przyjęte w dyrektywie 2020/1057 nie wydaje się zatem tak nowe w stosunku do wniosku dotyczącego dyrektywy, jak twierdzą skarżące państwa członkowskie.

1040. Co się tyczy, po drugie, ewentualnej konieczności uzupełnienia oceny skutków w celu zbadania oczekiwanych skutków planowanych środków w świetle tego nowego kryterium, należy przede wszystkim zauważyć, że ocena skutków – aspekt społeczny zawierała analizę, która, wbrew twierdzeniom niektórych państw członkowskich, nie ograniczała się do wyjaśnienia, dlaczego inicjatywa ustawodawcza Komisji była konieczna. Zawierała ona natomiast również obliczenia i szacunki dotyczące skutków wniosku Komisji w postaci wzrostu kosztów, oparte na kryterium czasowym, a w szczególności na trzydniowym okresie oddelegowania, o którym mowa w pkt 1024, 1025 i 1027 powyżej(589). W szczególności rzeczona ocena skutków wprowadzała rozróżnienie między „kosztami administracyjnymi”, takimi jak koszty dotyczące zgłoszeń delegowania, a „kosztami przestrzegania przepisów”, takimi jak koszty wynikające z konieczności zapłaty wynagrodzenia obowiązującego w przyjmującym państwie członkowskim(590).

1041. Te obliczenia i szacunki zawarte w ocenie skutków opierały się na referencyjnym scenariuszu ekonomicznym, w którym, zgodnie z przepisami przewidzianymi we wniosku dotyczącym dyrektywy w sprawie delegowania pracowników, wszystkie przewozy transgraniczne (w tym przewozy dwustronne, tranzyt i wszystkie przewozy cross-trade) traktuje się w ten sam sposób z prawnego punktu widzenia, a więc wchodzą one w zakres stosowania dyrektywy 96/71. A zatem, jak wskazałem w pkt 1028 powyżej, wniosek dotyczący dyrektywy w sprawie delegowania pracowników zalecał wprowadzenie systemu, w ramach którego  delegowanie ma miejsce w przypadku każdego przewozu międzynarodowego.

1042. W porównaniu z tym scenariuszem referencyjnym uwzględnionym w ocenie skutków z jednej strony ograniczenie kosztów administracyjnych wydaje się zasadniczo powiązane ze środkami, które w drodze odstępstwa od dyrektywy 2014/67, zmniejszają wymogi administracyjne dotyczące delegowania kierowców i ułatwiają zgłaszanie delegowania(591). Tymczasem środki te były zawarte we wniosku dotyczącym dyrektywy(592) i zostały zasadniczo powtórzone w dyrektywie 2020/1057(593). Ponadto, jak podnosi Rada, stosowanie systemu wymiany informacji na rynku wewnętrznym przewidzianego w rzeczonej dyrektywie pozwoliłoby nawet na dalsze obniżenie kosztów administracyjnych w porównaniu z systemem przewidzianym we wniosku Komisji dotyczącym dyrektywy w sprawie delegowania pracowników(594).

1043. Z drugiej strony, jak wskazałem w pkt 1028 powyżej, w systemie przewidzianym w dyrektywie 2020/1057 prawodawca Unii, na podstawie kryterium opartego na rodzaju przewozu, całkowicie wykluczył szereg przewozów międzynarodowych z zakresu stosowania systemu delegowania przewidzianego w dyrektywie 96/71 i wymogów administracyjnych przewidzianych w dyrektywie 2014/67. Wyłączenia te oznaczają, że koszty – zarówno administracyjne, jak i związane z przestrzeganiem przepisów – wynikające ze stosowania systemu delegowania, nie będą już powstawać w odniesieniu do tych rodzajów przewozów międzynarodowych. W szczególności, w wypadku tych rodzajów przewozu międzynarodowego zgłoszenie delegowania nie jest już w ogóle konieczne, nie powstają też inne koszty przestrzegania przepisów, ponieważ przepisy państwa przyjmującego w żadnym wypadku nie będą mieć do nich zastosowania.

1044. I tak, w odniesieniu do tych rodzajów przewozów (wspomnianych w pkt 1028 powyżej) dyrektywa 2020/1057 niewątpliwie prowadzi do pełnego obniżenia kosztów delegowania w stosunku do wniosku Komisji dotyczącego dyrektywy w sprawie delegowania, który przewidywał, że każdy przewóz międzynarodowy, a zatem wszystkie przewozy, które są obecnie wyłączone na podstawie dyrektywy 2020/1057, wiązałyby się z delegowaniem, i który zwalniał przewozy o krótszym od określonego progu czasie trwania, jedynie z niektórych elementów uregulowań mających zastosowanie do pracowników delegowanych.

1045. Prawdą jest, że w odniesieniu do przewozów cross-trade, które nie są związane z przewozem dwustronnym, okoliczność, że dyrektywa 2020/1057 nie przewiduje już, podobnie jak wniosek dotyczący dyrektywy Komisji w przypadku okresu delegowania nieprzekraczającego trzech dni, wyłączenia stosowania przepisów przyjmującego państwa członkowskiego dotyczących minimalnego wymiaru płatnych corocznych urlopów wypoczynkowych i wynagrodzenia, w niektórych przypadkach spowoduje wzrost kosztów, w szczególności związanych z przestrzeganiem przepisów, w stosunku do systemu przewidzianego we wniosku Komisji dotyczącym dyrektywy w sprawie delegowania pracowników(595).

1046. Skarżące państwa członkowskie nie przedstawiły jednak żadnego dowodu – ani nawet argumentu – który byłby w stanie wykazać w jakikolwiek sposób, że ewentualny wzrost kosztów dla tego rodzaju przewozów mógłby zrównoważyć lub zrekompensować obniżki kosztów, o których mowa w pkt 1044 powyżej, wynikające z zastosowania dyrektywy 2020/1057 do innych rodzajów przewozu, i że w związku z tym istniałoby ryzyko, iż niedogodności wynikające z dokonanego przez prawodawcę Unii wyboru normatywnego będą nieproporcjonalne w stosunku do płynących z niego korzyści(596), w związku z czym wymagane byłoby uzupełnienie oceny skutków w tym względzie.

1047. Ponadto instytucje Unii powołują się na szereg publicznie dostępnych dokumentów i informacji, takich jak opublikowane przez Eurostat dane dotyczące poszczególnych państw członkowskich, które, obok oceny skutków, pozwalają na oszacowanie skutków i kosztów wynikających ze stosowania przepisów przewidzianych w dyrektywie 2020/1057 i które zawierają w szczególności szacunki dotyczące odsetka towarów będących przedmiotem przewozów dwustronnych lub przewozów cross-trade lub umożliwiają oszacowanie różnic w wynagrodzeniu między poszczególnymi państwami członkowskimi(597).

1048. Co się tyczy konkretnie podnoszonego braku oceny skutków w świetle zasad delegowania w przewozie kombinowanym zawartych w art. 1 ust. 6 dyrektywy 2020/1057 i objętych skargą Węgier, a także skargami Rumunii i Rzeczypospolitej Polskiej, należy przede wszystkim zauważyć, że uregulowania zawarte we wniosku Komisji dotyczącym dyrektywy w sprawie delegowania pracowników nie zawierały konkretnych uregulowań dotyczących przewozu kombinowanego.

1049. Jednakże z akt sprawy wynika, że w ramach procesu legislacyjnego, w następstwie pytań zadanych przez delegacje w Radzie, Komisja wyjaśniła, że „początkowy lub końcowy odcinek drogowy stanowiący integralną część przewozu kombinowanego można uznać za przewóz międzynarodowy w rozumieniu art. 2 ust. 2 wniosku [dyrektywy w sprawie delegowania pracowników]. Aby jednak zapewnić wystarczającą jasność prawa, należy doprecyzować, w jaki sposób przejazd drogowy w ramach przewozu kombinowanego powinien być traktowany w kontekście lex specialis w przedmiocie delegowania w sektorze transportu drogowego”(598).

1050. Z tego wyjaśnienia Komisji wynika z jednej strony, że przejazdy te podlegały zasadom delegowania przewidzianym we wniosku dotyczącym dyrektywy w sprawie delegowania pracowników. Z drugiej strony wynika z niego, że w systematyce wniosku dotyczącego dyrektywy w sprawie delegowania pracowników wspomniane początkowe lub końcowe odcinki drogowe w ramach przewozu kombinowanego, rozpatrywane odrębnie od przewozu dwustronnego, zostały zatem uznane za wszystkie inne przewozy, które – jak wynika z pkt 1024, 1025 i 1028 powyżej – doprowadziły do delegowania, w ramach którego jedynie przepisy przyjmującego państwa członkowskiego w zakresie minimalnego wymiaru płatnych corocznych urlopów wypoczynkowych i wynagrodzenia nie znajdują zastosowania w przypadku delegowania na okres nieprzekraczający trzech dni w miesiącu.

1051. Tymczasem, ponieważ art. 1 ust. 6 dyrektywy 2020/1057 wyklucza obecnie całkowicie istnienie delegowania na początkowych lub końcowych odcinkach drogowych przewozu kombinowanego, składających się z rozpatrywanych odrębnie przewozów dwustronnych, podobnie jak w przypadku innych rodzajów przewozów (o których mowa w pkt 1028 powyżej), dyrektywa 2020/1057 również prowadzi do pełnego obniżenia kosztów delegowania w stosunku do przepisów zawartych we wniosku Komisji dotyczącym dyrektywy w sprawie delegowania pracowników. Ponieważ w przypadku tych przewozów nie dochodzi już do delegowania, nie powstają już żadne koszty związane z delegowaniem. W tym kontekście nie można twierdzić, że prawodawca Unii naruszył zasadę proporcjonalności, nie przeprowadzając uzupełniającej oceny skutków odnoszącej się konkretnie do tego rodzaju przewozu.

1052. Ponadto Parlament i Rada podnoszą, że dysponowały wieloma informacjami na temat przewozu kombinowanego pochodzącymi z prac przygotowawczych nad proponowanymi zmianami dyrektywy 92/106/EWG, w tym w szczególności oceną skutków dotyczącą przeglądu tej dyrektywy(599) oraz innych istotnych dokumentów(600).

1053. Ze wszystkich powyższych rozważań wynika, że nie dokonując uzupełnienia oceny skutków w odniesieniu do ostatecznej wersji przepisów dyrektywy 2020/1057 dotyczących delegowania kierowców, Parlament i Rada nie naruszyły zasady proporcjonalności, ponieważ prawodawca dysponował informacjami wystarczającymi zarówno do oceny zmian wprowadzonych do zaskarżonej dyrektywy w stosunku do pierwotnej oceny skutków przeprowadzonej przez Komisję, jak i do oceny prawdopodobnych skutków wprowadzanych przepisów.

1054. Wynika z tego, że również zarzuty dotyczące badania proporcjonalności przez prawodawcę Unii i w konsekwencji wszystkie zarzuty dotyczące naruszenia zasady proporcjonalności należy moim zdaniem oddalić.

f)      W przedmiocie naruszenia art. 90 TFUE (w związku z art. 3 ust. 3 TUE), art. 91 ust. 2 i art. 94 TFUE

1)      Argumenty stron

1055. Republika Bułgarii, Rumunia, Republika Cypryjska i Rzeczpospolita Polska podnoszą szereg zarzutów, w których wskazują na naruszenie art. 90 TFUE (w związku z art. 3 ust. 3 TUE), art. 91 ust. 2 TFUE i art. 94 TFUE.

1056. Republika Bułgarii i Republika Cypryjska twierdzą, że zaskarżona dyrektywa narusza art. 91 ust. 2 TFUE, art. 90 TFUE w związku z art. 3 ust. 3 TUE i art. 94 TFUE ze względu na wynikające z tej dyrektywy skutki niekorzystne dla jakości życia i poziomu zatrudnienia w Bułgarii i na Cyprze, ogólnie w peryferyjnych państwach członkowskich, a także na sytuację gospodarczą przewoźników. W szczególności stosowanie przepisów dotyczących delegowania sprawia, że przewozy cross-trade są niewykonalne. Mamy również do czynienia z negatywnym wpływem na środowisko i wzrostem zagęszczenia ruchu. Nie przeprowadzono jednak żadnej oceny skutków w odniesieniu do modelu hybrydowego i nie przeprowadzono żadnych konsultacji w tym zakresie ani z Europejskim Komitetem Regionów, ani z Komitetem Ekonomiczno-Społecznym.

1057. Rumunia ma również wątpliwości co do zgodności pierwszego pakietu dotyczącego mobilności z art. 94 TFUE i z celami określonymi w art. 91 ust. 2 TFUE, ponieważ środki te wpływają na konkurencyjność przewoźników znajdujących się na peryferiach Unii. Rumunia uważa, że jeżeli przewoźnicy ci zostaną wyparci z rynku, to brak tu prawdziwej ochrony socjalnej. Ochronie socjalnej powinny towarzyszyć odpowiednie środki wspierające swobodę świadczenia usług.

1058. Rzeczpospolita Polska stoi na stanowisku, w pierwszej kolejności, że poprzez przyjęcie arbitralnego kryterium zastosowania przepisów o delegowaniu do operacji transportu unijny prawodawca naruszył art. 91 ust. 2 TFUE, ponieważ nie uwzględnił okoliczności, że zastosowanie tego kryterium może poważnie wpływać na jakość życia i poziom zatrudnienia w pewnych regionach, jak również na funkcjonowanie infrastruktury transportowej. Chociaż prawodawcy unijnemu przysługuje szeroki zakres uznania, jednak nie oznacza to, że obowiązek uwzględnienia określonych skutków ogranicza się jedynie do przyjęcia ich do wiadomości. Przy takiej interpretacji unijny prawodawca byłby uprawniony do przyjmowania absolutnie dowolnych przepisów, co byłoby sprzeczne z utrwalonym orzecznictwem Trybunału. W szczególności prawodawca przy przyjmowaniu zaskarżonych przepisów nie uwzględnił skutku, polegającego na wzroście liczby pustych przebiegów pojazdów, które w przeciwnym wypadku realizowałyby przewozy kabotażowe i cross-trade. Ekonomicznym uzasadnieniem dla wykorzystywania pojazdów do wykonywania przejazdów typu cross-trade jest to, że przewoźnicy mogą w ten sposób bardzo elastycznie, z uwzględnieniem perspektywy geograficznej, zaspokajać zmieniające się potrzeby transportowe, minimalizując jednocześnie liczbę pustych przebiegów i unikając nieefektywnego oczekiwania na zlecenie przewozu towaru z powrotem do państwa siedziby. Podobne zalety dla efektywności operacji transportowych ma realizacja przewozów kabotażowych.

1059. Będące skutkiem zaskarżonych przez Rzeczpospolitą Polską przepisów dyrektywy 2020/1057 ograniczenie w zakresie wykonywania kabotażu i przewozów cross-trade może oznaczać opuszczenie rynku przez przewoźników, którzy nie będą w stanie prowadzić zyskownej działalności w ramach modelu usług transportowych zakładającego mniejszą wydajność operacji przewozowych. Skutki te dotkną w szczególności przewoźników z państw członkowskich położonych peryferyjnie, których działalność opiera się w znacznym stopniu na przewozach kabotażowych i cross-trade.

1060. Ocena skutków była ograniczona do pobieżnego badania w zakresie wpływu zaskarżonych przepisów na poziom zatrudnienia w pewnych regionach, a w każdym razie odnosi się do stosowania kryterium czasowego do celów stosowania przepisów o delegowaniu, odmiennego od kryterium, które zostało ostatecznie przyjęte w zaskarżonej dyrektywie, które nie wywiera takiego samego wpływu na rynki państw peryferyjnych. Większy ruch na drogach wpływa też negatywnie na jakość życia w obszarach położonych w pobliżu głównych węzłów transportowych. Warto w tym kontekście zwrócić w szczególności uwagę na ryzyko, jakie niosą wprowadzone zmiany dla bezpieczeństwa na drogach.

1061. W drugiej kolejności Rzeczpospolita Polska stoi na stanowisku, że przyjmując zaskarżone przepisy unijny prawodawca nie uwzględnił sytuacji gospodarczej przewoźników, naruszając tym samym art. 94 TFUE. W niniejszym przypadku w ocenie skutków nie uwzględniono, wbrew temu postanowieniu, sytuacji gospodarczej przewoźników z państw członkowskich o położeniu peryferyjnym, o niższym poziomie rozwoju gospodarczego, których działalność w zakresie międzynarodowego transportu drogowego w większym stopniu koncentruje się na kabotażu oraz przewozach cross-trade. Dodatkowe koszty ponoszone przez przewoźników z państw członkowskich znajdujących się na peryferiach, wynikające ze stosowania przepisów dotyczących delegowania, stawiają tych przewoźników w sytuacji mniej korzystnej niż przedsiębiorstwa konkurencyjne rozmieszczone w geograficznym centrum Unii.

1062. Przyjęcie zaskarżonych przepisów w czasie poważnych zakłóceń gospodarki wywołanych pandemią COVID-19 świadczy również o tym, że nie uwzględniono sytuacji gospodarczej przewoźników. Gospodarcze skutki pandemii są szczególnie odczuwane w sektorze transportu, wyjątkowo narażonym nie tylko na spadek popytu w handlu międzynarodowym, ale także ograniczenia w przekraczaniu granic wewnętrznych, które były wprowadzane przez poszczególne państwa członkowskie. Skutki te występowały już podczas prac nad dyrektywą 2020/1057.

1063. Rada, Parlament oraz interwenienci popierający ich żądania wnoszą o oddalenie wszystkich tych zarzutów.

2)      Analiza

1064. Jeśli chodzi o zakres art. 91 ust. 2 i art. 94 TFUE, odsyłam do rozważań przedstawionych w pkt 281–293 powyżej, z których wynika, że oba te przepisy zawierają zwykłe obowiązki „uwzględnienia”, a zatem nie mają wartości bezwzględnej.

1065. Uważam, że do argumentów podniesionych w tych zarzutach przez Republikę Bułgarii i Republikę Cypryjską, Rumunię i Rzeczpospolitą Polską odnosi się rozumowanie, które przeprowadziłem w ramach analizy zarzutów dotyczących naruszenia zasady proporcjonalności, w tym rozważań dotyczących podnoszonego braku dodatkowej oceny skutków, a także rozumowania przeprowadzonego w ramach rozpatrywania zarzutów dotyczących naruszenia przepisów Unii w dziedzinie środowiska.

1066. Wreszcie, co się tyczy argumentów podniesionych przez Rzeczpospolitą Polską w odniesieniu do pandemii COVID-19, odsyłam do rozważań przedstawionych w pkt 306 powyżej.

1067. W tym kontekście uważam, że należy oddalić zarzuty dotyczące naruszenia art. 90 TFUE (w związku z art. 3 ust. 3 TUE), art. 91 ust. 2 TFUE i art. 94 TFUE.

g)      W przedmiocie naruszenia zasady równego traktowania 

1)      Argumenty stron

1068. Republika Litewska utrzymuje, że art. 1 ust. 3 i 7 dyrektywy 2020/1057 narusza zasadę równego traktowania wynikającą z orzecznictwa Trybunału i z art. 20 Karty, ponieważ przepisy te ustanawiają w odniesieniu do pracowników różne zasady i gwarancje socjalne ustalane wyłącznie na podstawie charakteru przewozów międzynarodowych (dwustronnych lub innych), podczas gdy sama praca ma ten sam charakter. Rozróżnienie między tymi przewozami prowadzi do różnych standardów płacowych dla pracowników zatrudnionych przez to samo przedsiębiorstwo i wykonujących taką samą pracę. Zatem takie same sytuacje traktowane są odmiennie bez obiektywnego uzasadnienia.

1069. Zdaniem Republiki Litewskiej, jeżeli kierowca przewozi towary z Wilna do Paryża, przejeżdżając przez Warszawę i Berlin, przepisy dotyczące delegowania pracowników nie mają zastosowania. Jednakże drugi kierowca (w drodze do tego samego miejsca docelowego, a mianowicie do Paryża, ale który wykonuje odrębne przewozy, dostarczając najpierw towary do Warszawy, następnie do Berlina, a następnie kontynuując trasę do Paryża) jest już uważany za pracownika delegowanego na odcinku podróży z Warszawy do Berlina i z Berlina do Paryża.

1070. Republika Litewska uważa, że nieracjonalne jest stanowisko Rady i Parlamentu, zgodnie z którym przewozy dwustronne i cross-border nie są podobne i powodują powstanie innego związku między pracownikiem a terytorium państwa członkowskiego, na którym wykonywany jest przewóz. Republika Litewska uważa, że nawet jeśli kryteria, na których opiera się art. 1 ust. 3 i 7 dyrektywy 2020/1057, są prima facie oparte na obiektywnym uzasadnieniu, to są one skonstruowane w sposób całkowicie sztuczny, ponieważ kryteria te nie mają związku z rzeczywistym charakterem operacji przewozowych, a zatem są nieuzasadnione. W praktyce kierowcy będą wykonywać taką samą pracę, ale będą traktowani w zasadniczo odmienny sposób. Kryteria rozróżniające przyjęte przez prawodawcę Unii w szczególności w art. 1 ust. 3 i 7 dyrektywy 2020/1057 tworzą sztuczne warunki dla kierowców podlegających różnym zasadom wynagrodzenia, mimo że przewozy, w których uczestniczą, są z natury podobne. Dochodzi do naruszenia zasady równego traktowania.

1071. Republika Bułgarii i Republika Cypryjska twierdzą, że model hybrydowy, który wynika z dyrektywy 2020/1057, jest sprzeczny z art. 18 TFUE, art. 20 i 21 Karty, art. 4 ust. 2 TUE oraz, jeśli Trybunał uzna go za istotny dla sprawy, z art. 95 ust. 1 TFUE. Model ten prowadzi do odmiennego traktowania podobnych sytuacji. Po pierwsze, wprowadza on rozróżnienie kierowców wykonujących przewozy międzynarodowe w zależności od tego, czy chodzi o przewozy cross-trade czy dwustronne, i zapewnia lepszą ochronę socjalną w zależności od przynależności państwowej ich pracodawcy i miejsca, w którym odbywa się działalność, a nawet prowadzi do dyskryminacji między kierowcami zatrudnionymi przez tego samego przewoźnika. Po drugie, model hybrydowy wprowadza rozróżnienie między przewozami cross-trade a przewozami dwustronnymi oraz między przewoźnikami wykonującymi te rodzaje działalności. Przewoźnicy wykonujący przewozy cross-trade znajdują się w sytuacji mniej korzystnej niż przewoźnicy wykonujący przewozy dwustronne, podczas gdy oba te rodzaje działalności stanowią dwie części składowe działalności przewozu międzynarodowego i są dwiema wyjątkowo mobilnymi rodzajami działalności, w związku z czym związek z przyjmującym państwem członkowskim jest w obu przypadkach całkowicie porównywalny. Po trzecie, model hybrydowy powoduje bardziej negatywne skutki dla niektórych państw członkowskich, a zatem dla przewoźników mających tam siedzibę, ponieważ przewoźnicy z UE-13 dokonują niemal wyłącznie przewozów cross-trade, podczas gdy przewoźnicy z UE-15 prowadzą głównie działalność w zakresie przewozów dwustronnych. W ocenie skutków potwierdzono już, że stosowanie przepisów dotyczących delegowania ma znacznie bardziej wydatny wpływ gospodarczy na państwa członkowskie takie jak Bułgaria. Taki wniosek jest jeszcze bardziej uzasadniony w przypadku modelu hybrydowego, ponieważ model ten, w przeciwieństwie do modelu analizowanego w ocenie skutków, jest stosowany bez żadnego progu czasowego. Wreszcie, obciążając przewoźników różnymi kosztami płacowymi i administracyjnymi w zależności od kraju załadunku lub rozładunku, model hybrydowy jest sprzeczny z art. 95 ust. 1 TFUE, ponieważ zachęca przewoźników do stosowania różnych taryf za te same towary na tych samych trasach ze względu na kraj pochodzenia lub przeznaczenia przewożonych produktów.

1072. Republika Bułgarii i Republika Cypryjska utrzymują ponadto, że dyrektywa 2020/1057 dokonuje sztucznego rozróżnienia między przewozami cross-trade niemającymi wystarczającego związku z terytorium przyjmującego państwa członkowskiego a przewozami dwustronnymi. Odrzucają one uzasadnienia przedstawione w szczególności przez Parlament w odpowiedzi na skargę po tym, jak przyznał on, że może mieć miejsce odmienne traktowanie niektórych porównywalnych przypadków, oraz utrzymują, że różnica w obciążeniach finansowych przewoźników wynika bezpośrednio z różnicy co do państwa członkowskiego siedziby, co w oczywisty sposób stanowi zabronioną dyskryminację. Nierówny wpływ modelu hybrydowego obrazuje również fakt, że przewoźnicy wykonujący głównie przewozy dwustronne mogą wykonywać niektóre przewozy cross-trade bez stosowania się do uregulowań dotyczących delegowania.

1073. Rumunia stwierdza naruszenie art. 18 TFUE przez art. 1 ust. 3–6 dyrektywy 2020/1057, i utrzymuje, że ze względu na strukturę rynku transportowego skutki kosztów administracyjnych i finansowych wynikających z obowiązków przewidzianych w wyżej wymienionych przepisach są dotkliwsze dla przewoźników mających siedzibę na peryferiach Unii, są oni więc zniechęcani do prowadzenia przewozów podlegających przepisom art. 1 ust. 3–6 dyrektywy 2020/1057. Ich konkurencyjność jest zredukowana do zera. Skutki te należy zresztą rozpatrywać jako całość, to znaczy kumulując je ze skutkami wynikającymi z innych środków pakietu mobilności, w szczególności środków dotyczących kabotażu, powrotu pojazdu co osiem tygodni, powrotu kierowcy co cztery tygodnie, zakazu spędzania regularnego tygodniowego okresu odpoczynku w kabinie. Rumunia przypomina, że w swoich skargach na rozporządzenia 2020/1054 i 2020/1055 wskazała już, iż środki te tworzą bariery handlowe i szkodzą w szczególności przewoźnikom mającym siedzibę na peryferiach Unii, a przy okazji cierpią na tym pracownicy pracujący dla tych przewoźników. Rumunia utrzymuje, że sytuacja przewoźników mających siedzibę na peryferiach Unii nie może być utożsamiana ze „szczególną sytuacją jednego tylko państwa członkowskiego” w rozumieniu orzecznictwa Trybunału i że w konsekwencji prawodawca Unii powinien był wziąć pod uwagę sytuację tych przewoźników przy przyjmowaniu pakietu mobilności. Unijne uregulowania powinny uwzględniać różnice pod względem geograficznym, stopnia rozwoju gospodarek, rynków i infrastruktury oraz dążyć do zmniejszenia różnic i bardziej jednolitego podziału korzyści i kosztów członkostwa w Unii.

1074. Rumunia ma również wątpliwości co do zgodności pierwszego pakietu dotyczącego mobilności z art. 94 TFUE i z celami określonymi w art. 91 ust. 2 TFUE, ponieważ środki te wpływają na konkurencyjność przewoźników znajdujących się na peryferiach Unii. Rumunia uważa, że jeżeli przewoźnicy ci zostaną wyparci z rynku, to brakuje tu prawdziwej ochrony socjalnej. Ochronie socjalnej powinny towarzyszyć odpowiednie środki wspierające swobodę świadczenia usług.

1075. Co się tyczy w szczególności art. 1 dyrektywy 2020/1057, Rada przyznała, że ułatwia on przewozy dwustronne, ale nie przewozy cross-trade, czyli te wykonywane przez przedsiębiorstwa ze wschodniej Europy, ponieważ są one usytuowane poza obszarem, na którym koncentruje się międzynarodowy transport drogowy Unii. Nieproporcjonalny wpływ wywierany na przewoźników tylko z części państw członkowskich wykracza poza sam skutek nierozerwalnie związany z odmiennym traktowaniem podmiotów mających siedzibę lub nie.

1076. Węgry podnoszą, że art. 1 ust. 6 dyrektywy 2020/1057 narusza zasadę równego traktowania. Węgry uważają, że w odniesieniu do transportu kombinowanego istnieją dwa rodzaje operacji: operacje towarzyszące (kierowca pozostaje z pojazdem przez cały czas trwania przewozu) oraz operacje nietowarzyszące (kierowca pozostaje z pojazdem jedynie w odniesieniu do odcinka drogowego przewozu).

1077. W odniesieniu do operacji towarzyszących Węgry podnoszą, że skoro kierowca jest obecny podczas całej operacji i przez cały czas trwania przewozu, operacja transportu kombinowanego jest pod każdym względem porównywalna z przewozem dwustronnym. Porównywalność tych sytuacji powinna wymagać, zgodnie z zasadą równego traktowania, aby wyłączenie przewidziane w art. 1 ust. 3 dyrektywy 2020/1057 obejmowało całość operacji, czyli oba odcinki drogowe. Zdaniem Węgier zmiana rodzaju transportu nie uzasadnia odmiennego traktowania i nie powinna mieć wpływu na stosowanie przepisów dotyczących delegowania. Okoliczność, że prawodawca Unii nie przewidział rozszerzenia na operacje transportu kombinowanego towarzyszące wyłączenia, przewidzianego dla przewozu dwustronnego towarów stanowi naruszenie zasady równego traktowania. Węgry uważają, że prawodawca Unii sztucznie podzielił operacje transportu kombinowanego na dwa odcinki drogowe (odcinek początkowy i odcinek końcowy), z których jeden nie spełnia warunku odnoszącego się do przewozu dwustronnego. Jeżeli operacja transportu kombinowanego rozpoczyna się w państwie siedziby, odcinek drogowy nie jest przewozem dwustronnym, a jeśli chodzi o powrót, to nie jest nim odcinek początkowy. Ponadto prawodawca Unii nie przeprowadził analizy skutków art. 1 ust. 6 dyrektywy 2020/1057.

1078. Węgry dodają, że zakres art. 1 ust. 6 dyrektywy 2020/1057 jest szerszy niż zakres ściśle niezbędny do osiągnięcia celu przywołanego przez Radę, ponieważ artykuł ten włącza w zakres stosowania dyrektywy o delegowaniu kierowców, którzy wykonują przewóz dwustronny, towarzysząc pojazdom na odcinku niedrogowym. Artykuł 1 dyrektywy 92/106 można by interpretować w ten sposób, że dwie części wskazanej w nim alternatywy niekoniecznie wykluczają się wzajemnie i że pojęcie operacji transportu kombinowanego może obejmować sytuację, w której kierowca wykonuje przewóz na odcinku początkowym i odcinku końcowym. Gdyby tak nie było, Węgry twierdzą, że prawodawca powinien był przewidzieć wyjątek w dyrektywie dla takich przypadków, a art. 1 ust. 6 dyrektywy 2020/1057 byłby niezgodny z prawem, ponieważ miałby zbyt wąski zakres, który naruszałby zasadę równego traktowania.

1079. Parlament i Rada, a także interwenienci popierający ich żądania, wnoszą o oddalenie zarzutów dotyczących naruszenia zasady równego traktowania oraz zasady niedyskryminacji jako bezzasadnych.

2)      Analiza

1080. W poniższej analizie kieruję się zasadami przypomnianymi w pkt 75 i nast. niniejszej opinii oraz granicami kontroli sądowej uznanymi przez Trybunał i przypomnianymi w pkt 80 niniejszej opinii.

i)      Uwagi wstępne

1081. Jeśli chodzi o argumenty Rumunii dotyczące art. 91 ust. 2 i art. 94 TFUE, ponieważ dotyczą one, przynajmniej w części, innych środków pakietu mobilności, należy je uznać za bezskuteczne, ponieważ skarga Rumunii w sprawie C‑542/20 dotyczy stwierdzenia nieważności art. 1 ust. 3–6 dyrektywy 2020/1057. W pozostałym zakresie odsyłam do części analizy dyrektywy 2020/1057 poświęconej analizie art. 91 ust. 2 TFUE i art. 94 TFUE(601).

1082. Jeśli chodzi o zarzut szczegółowy dotyczący naruszenia art. 95 ust. 1 TFUE podniesiony przez Republikę Bułgarii i Republikę Cypryjską, pragnę już teraz zauważyć, zgadzając się w tym punkcie z Radą, że nie można go uwzględnić, ponieważ artykuł ten zakazuje dyskryminacji polegającej na stosowaniu przez przewoźników względem tych samych towarów na tych samych połączeniach przewozowych różnych stawek i warunków transportu ze względu na kraj pochodzenia lub przeznaczenia produktów przewożonych, a ani Republika Bułgarii, ani Republika Cypryjska nie wykazały, że taki jest skutek wdrożenia obowiązku powrotu pojazdów co osiem tygodni, a w każdym wypadku, art. 95 ust. 1 TFUE pozostaje bez uszczerbku dla zastrzeżonej dla Parlamentu i Rady w ust. 2 tego artykułu możliwości przyjęcia środków stanowiących odstępstwo od tego zakazu szczególnej dyskryminacji, na podstawie art. 91 ust. 1 TFUE, który – jak pragnę przypomnieć – stanowi właśnie podstawę prawną dyrektywy 2020/1057.

ii)    W przedmiocie zarzucanego naruszenia zasady równego traktowania w odniesieniu do przewozów dwustronnych oraz przewozów cross-trade (Republika Litewska, Republika Bułgarii, Rumunia i Republika Cypryjska(602))

1083. Co się tyczy twierdzenia o naruszeniu zasady równego traktowania w odniesieniu do przewozów dwustronnych oraz przewozów cross-trade, a w szczególności zarzutu podniesionego przez Republikę Litewską(603), Republikę Bułgarii i Republikę Cypryjską, warto przypomnieć, podobnie jak czyni to Rada, że celem ogólnym regulacji dotyczących delegowania jest ułatwienie swobodnego świadczenia usług poprzez określenie w skoordynowany sposób przepisów krajowych regulujących warunki zatrudnienia, które powinny mieć zastosowanie do pracownika znajdującego się w sytuacji transgranicznej. Szczegółowym celem dyrektywy 2020/1057 jest ustanowienie szczegółowych przepisów uwzględniających specyfikę sektora transportu. Kryterium wybranym przez prawodawcę Unii jest kryterium rodzaju przewozów.

1084. Argument, zgodnie z którym stosowanie odrębnych przepisów do sytuacji, w których charakter pracy jest taki sam, stanowi naruszenie zasady niedyskryminacji, który podnosi Republika Litewska, nie uwzględnia rzeczywistego charakteru oddelegowania, które z definicji pociąga za sobą wykonywanie takiej samej pracy, lecz na terytorium innego państwa członkowskiego. Oczywiste jest, że samo w sobie i co do zasady to, co robi kierowca podczas przewozu dwustronnego, nie różni się tak naprawdę od tego, co robi podczas przewozu cross-trade. Tak więc, jak podniosła Rada, kryterium użytecznym przy rozstrzyganiu o porównywalności sytuacji nie może być naturalnie kryterium samego charakteru pracy, gdyż zatarłoby to, przez nadmierne uogólnienie, obiektywne różnice właściwe podziałowi na poszczególne rodzaje przewozów.

1085. Zatem odmienne traktowanie przewozów dwustronnych i cross-trade opiera się na okoliczności, że w tym ostatnim przypadku pracownik wykonuje przewozy z jednego państwa członkowskiego do innego, a żadne z tych państw nie jest państwem członkowskim siedziby. W świetle kryterium związku między państwem członkowskim siedziby a usługami(604) te dwie sytuacje nie są zatem porównywalne. Taka różnica została już potwierdzona przez Trybunał w kontekście dyrektywy 96/71(605). Przesłanka, na której oparły się Republika Bułgarii i Republika Cypryjska, jest zatem zasadniczo błędna, ponieważ kryterium obrane przez prawodawcę Unii, z wykorzystaniem przysługującego mu szerokiego zakresu uznania, opiera się na porównaniu związku łączącego rodzaj usług świadczonych w przyjmującym państwie członkowskim z więzią łączącą państwo członkowskie siedziby, a przewozy dwustronne i przewozy cross-trade nie są porównywalne w świetle celu realizowanego przez wspomnianego prawodawcę i przypomnianego w pkt 952 i nast. niniejszej opinii.

1086. Naturalną tego konsekwencją jest to, że wbrew temu, co twierdzą Republika Bułgarii i Republika Cypryjska, sami kierowcy nie znajdują się w porównywalnej sytuacji w zależności od tego, czy mają do czynienia z przewozem dwustronnym, czy z przewozem cross-trade. Republika Bułgarii i Republika Cypryjska nie mogą również twierdzić, że sytuacja przewoźników realizujących przewozy cross-trade jest mniej korzystna niż sytuacja przewoźników wykonujących przewozy dwustronne, gdyż chodzi o dwie podkategorie transportu międzynarodowego, ponieważ porównywalność sytuacji, jak właśnie przypomniałem i biorąc pod uwagę cel realizowany przez dyrektywę 2020/1057, należy rozważać z punktu widzenia rodzaju przewozu w zależności od wynikającego z niego związku z państwem członkowskim siedziby.

1087. W odpowiedzi na argumenty dotyczące naruszenia zasady równego traktowania państw członkowskich należy uznać, że są one traktowane, jak widać, całkowicie na równi.

1088. W tym względzie, podobnie jak Parlament, pragnę na wstępie zauważyć, że zaskarżona dyrektywa nie wprowadza żadnego formalnego rozróżnienia między państwami członkowskimi lub przewoźnikami ze względu na ich przynależność państwową.

1089. Rumunia utrzymuje jednak, że ponieważ centrum tego rynku znajduje się na zachodzie Unii, udział przewozów cross-trade w działalności przedsiębiorstw z peryferii Unii jest siłą rzeczy znacznie większy. Tymczasem przewozy te są dla tych przewoźników bardziej kosztowne ze względu na system wynikający z dyrektywy 2020/1057 w zakresie delegowania pracowników. Republika Bułgarii i Republika Cypryjska popierają podobną argumentację.

1090. Po pierwsze, w świetle tego, co przedstawiła Rada(606), nadal wydaje mi się, że trudno jest precyzyjnie określić, co znajduje się w centrum Unii, a co stanowi jej peryferia(607). W celu ustalenia porównywalności sytuacji należy zaś ustanowić precyzyjne kryterium.

1091. Po drugie, w chwili przyjęcia dyrektywy 2020/1057 celem prawodawcy, jak przypomniały Rada i Parlament, była koordynacja uregulowań mogących stanowić przeszkodę w swobodnym świadczeniu usług. Przedsięwzięciu legislacyjnemu przyświecała stała troska o zachowanie równowagi między poprawą warunków socjalnych i warunków pracy kierowców a ułatwieniem swobodnego świadczenia usług w oparciu o uczciwą konkurencję. W ten sposób dyrektywa ma na celu doprowadzenie do swobody świadczenia usług w ramach konkurencji, której działanie nie odbywa się kosztem nadmiernych różnic w warunkach zatrudnienia i pracy. Celem jest prawdziwie zintegrowany i konkurencyjny rynek wewnętrzny, który ma być również instrumentem prawdziwej konwergencji społecznej. Wydaje mi się, że należy przypomnieć, jak to uczynił Parlament, że eliminacja konkurencji poprzez koszty nie jest celem dyrektywy 2020/1057. Dyrektywa 2020/1057 nie generuje również zakłóceń konkurencji(608). Ponadto wspomniane powyżej poszukiwanie równowagi wymaga uwzględnienia nie szczególnej sytuacji jednego państwa członkowskiego, ale sytuacji wszystkich państw członkowskich Unii(609).

1092. Należy też przypomnieć, jak już wielokrotnie wskazywałem w niniejszej opinii, okoliczność, że prawodawca Unii ma prawo – co uznał Trybunał – dostosować akt ustawodawczy w celu przywrócenia równowagi wchodzących w grę interesów, tak aby zwiększyć ochronę socjalną kierowców poprzez zmianę warunków korzystania ze swobody świadczenia usług. Ponadto unijny przepis harmonizujący nieuchronnie wywołuje różne skutki w różnych państwach członkowskich(610). Nie można wymagać od prawodawcy, aby wyrównywał różnice w kosztach między przewoźnikami wynikające z obranego przez nich modelu biznesowego i z różnych warunków, w których znajdują się w wyniku tego wyboru(611). Decyzja o założeniu lub utrzymaniu siedziby z dala od tak zwanego centrum rynku w celu odniesienia korzyści ze względu na koszty, w tym koszty socjalne, które są niższe, przy jednoczesnym wysyłaniu kierowców, czasami na długi czas, do państw członkowskich, w których koszty są wysokie, jest decyzją handlową, i nie można oczekiwać od prawodawcy Unii, że będzie faworyzował właśnie tę – czy jakąkolwiek inną – decyzję handlową.

1093. W szczególności Trybunał stwierdził już w tym względzie, że biorąc pod uwagę istotne zmiany, które wpłynęły na rynek wewnętrzny, wśród których pierwszorzędne znaczenie mają kolejne rozszerzenia Unii, prawodawca Unii miał prawo dostosować akt ustawodawczy w celu przywrócenia równowagi wchodzących w grę interesów, tak aby zwiększyć ochronę socjalną kierowców poprzez zmianę warunków korzystania ze swobody świadczenia usług. W sytuacji gdy akt ustawodawczy koordynował już ustawodawstwa państw członkowskich w danej dziedzinie działań Unii, prawodawca Unii nie może zostać bowiem pozbawiony możliwości dostosowania tego aktu do wszelkich zmian okoliczności z uwagi na ciążące na nim zadanie dbałości o ochronę zapisanych w traktacie FUE interesów ogólnych i uwzględniania przekrojowych celów Unii określonych w art. 9 tego traktatu, wśród których znajdują się wymogi związane ze wspieraniem wysokiego poziomu zatrudnienia oraz zapewnianiem odpowiedniej ochrony socjalnej(612).

1094. Na skutki społeczne wdrożenia dyrektywy 2020/1057 Rumunia nie przedstawiła dowodów, lecz w każdym razie należy je wyważyć ze zdobyczami socjalnymi, jakie dyrektywa 2020/1057 przyniosła kierowcom. Ponadto wydaje się oczywiście nieuniknione, że przepisy ustanowione w dyrektywie 2020/1057 będą częściej dotyczyć przedsiębiorstw, które najczęściej delegują pracowników. Te nierównomierne skutki wydają się nieuniknione, przy czym jednak niepodważalne jest jednakowe stosowanie tych przepisów(613).

1095. Wreszcie, podobnie jak Parlament, stwierdzam, że przykład użyty przez Republikę Litewską w celu zilustrowania różnicy w traktowaniu wynikającej z zastosowania przepisów dyrektywy 2020/1057 do przewozów mających ten sam charakter(614) nie jest przekonywający. Jak rozumiem, pierwszy element hipotezy może wchodzić w zakres sytuacji tranzytu, uregulowanej w art. 1 ust. 5 dyrektywy 2020/1057, której nie dotyczy skarga Republiki Litewskiej. Ponadto z powodów przedstawionych przez Radę, do których odsyłam(615), różnice w wynagrodzeniu, na które powołuje się Republika Litewska, nie stanowią dowodu na istnienie dyskryminacji.

iii) W przedmiocie zarzucanego naruszenia zasady równego traktowania w odniesieniu do operacji transportu kombinowanego i przewozów dwustronnych (Węgry)

1096. W odniesieniu do transportu kombinowanego z art. 1 pkt 6 dyrektywy 2020/1057 wynika, że niezależnie od art. 2 ust. 1 dyrektywy 96/71 kierowcy nie uznaje się za delegowanego do celów tej dyrektywy, jeżeli wykonuje on „początkowy lub końcowy odcinek drogowy” przewozu kombinowanego zgodnie z definicją z dyrektywy 92/106, jeżeli ten odcinek drogowy sam w sobie składa się z przewozów dwustronnych zgodnie z definicją w art. 1 ust. 3.

1097. Węgry twierdzą zasadniczo, że art. 1 ust. 6 dyrektywy 2020/1057 narusza zasadę równego traktowania, ponieważ niektóre operacje transportu kombinowanego są porównywalne z przewozami dwustronnymi, a jednak podlegają różnym reżimom prawnym w odniesieniu do stosowania przepisów dotyczących delegowania, a zatem są traktowane odmiennie bez obiektywnego uzasadnienia.

1098. Co się tyczy podniesionych przez Węgry zarzutów dotyczących, po pierwsze, braku oceny skutków, a po drugie, szerszego zakresu art. 1 ust. 6 dyrektywy 2020/1057, niż tego wymaga zamierzony cel, w sposób oczywisty nie odnoszą się one do poszanowania zasady równego traktowania i nie zostaną zbadane w tym miejscu.

1099. Węgry koncentrują swoją argumentację zasadniczo na okoliczności, że operacja transportu kombinowanego towarzysząca jest porównywalna z przewozem dwustronnym, w związku z czym zwolnienie przewidziane w art. 1 ust. 3 dyrektywy 2020/1057 powinno w rzeczywistości mieć zastosowanie do całej operacji, czyli do obu odcinków drogowych. Węgry wychodzą zatem z założenia, że sytuacja kierowcy w obu przypadkach jest porównywalna, co należy obecnie zweryfikować.

1100. Z przeprowadzonej przeze mnie analizy proporcjonalności zaskarżonych przepisów dyrektywy 2020/1057 jasno wynika, że kryterium oparte na rodzaju przewozu do celów stosowania przepisów dotyczących delegowania kierowców w transporcie międzynarodowym jest właściwe oraz że każdy z poszczególnych rodzajów operacji transportowych ma inny związek z terytorium państwa członkowskiego siedziby albo państwa przyjmującego. Moim zdaniem nie inaczej jest w przypadku przewozów kombinowanych. Wydaje mi się również ważne, aby przypomnieć, że transport podlegający przepisom dyrektywy 2020/1057 oznacza przekraczanie granic.

1101. Rozpatrzmy hipotezę transportu kombinowanego rozpoczynającego się w państwie A. Pierwszy etap to odcinek drogowy, do stacji w państwie A. Samochód ciężarowy zostaje załadowany, a kierowca mu towarzyszy. Samochód zostaje rozładowywany w państwie B, gdzie kierowca wznawia kurs do miejsca przeznaczenia w państwie B. Pierwszy odcinek drogi nie jest przewozem dwustronnym, nie jest nim również odcinek końcowy. Podążając jedynie za punktami rozpoczęcia i zakończenia przewozu (przewóz towarów z państwa A do państwa B), przewóz ten jako całość wydaje się porównywalny z przewozem dwustronnym. Jednakże, co się tyczy co do zasady transgranicznego świadczenia usług, z punktu widzenia usługi sytuacja nie jest już porównywalna.

1102. W przypadku bowiem monomodalnego przewozu dwustronnego kierowca spełnia całość świadczenia, włącznie z jego wymiarem przewozu międzynarodowego. Jeśli przyjmiemy hipotezę roboczą, o której właśnie wspomniałem, czas spędzony przez kierowcę i szofera niekoniecznie jest czasem, który należy zaliczyć przewoźnikowi: samochód ciężarowy i kierowca są „pasywni”, usługa transportowa jest (zazwyczaj) świadczona przez innego uczestnika łańcucha modalnego (przewoźnik kolejowy, morski itp.). Zresztą sam czas nie jest kryterium przyjętym przez prawodawcę w dyrektywie 2020/1057. W związku z tym sytuacja kierowcy wykonującego operację transportu kombinowanego w całości nie wydaje mi się porównywalna z sytuacją kierowcy wykonującego przewóz dwustronny. Nie mogę zatem zgodzić się z twierdzeniem Węgier, zgodnie z którym operacje transportu kombinowanego towarzyszące są „jednoczęściowe”. Wbrew temu, co twierdzą Węgry, odmienne traktowanie nie wynika ze zmiany środka transportu, lecz z obiektywnych różnic między rodzajami transportu w odniesieniu do sposobów samego świadczenia usług. Skłaniam się zatem do uznania, w ślad za Parlamentem, że rozwiązanie obrane przez prawodawcę wynika z konieczności uwzględnienia szczególnych cech tego rodzaju przewozu, a także szczególnego charakteru problemu, który rozwiązywał, przyjmując dyrektywę 2020/1057.

1103. Biorąc pod uwagę bardzo polimorficzny charakter operacji transportu kombinowanego, nie wydaje mi się, aby można było uniknąć stosowania art. 1 ust. 6 dyrektywy 2020/1057 wyłącznie do poszczególnych przypadków w zależności od określonych w nim kryteriów. Ponadto z orzecznictwa przypomnianego w pkt 80 niniejszej opinii wynika, że również w odniesieniu do zasady równego traktowania sąd Unii nie może zastąpić oceny prawodawcy swoją własną oceną.

1104. Pragnę wreszcie dodać, że Węgry nie kwestionują – co stwierdzam podobnie jak Parlament – iż podział operacji transportu kombinowanego na odcinki drogowe początkowy lub końcowy jest uzasadniony, jeżeli operacja transportu kombinowanego nie jest operacją towarzyszącą. To rozróżnienie na początkowe i końcowe odcinki drogowe nie zostało stworzone ex nihilo przez prawodawcę Unii przy przyjmowaniu dyrektywy 2020/1057, lecz przejęto wówczas brzmienie definicji (której Węgry nie starają się zakwestionować w części skargi skierowanej przeciwko dyrektywie 2020/1057) zawartej w art. 1 dyrektywy 92/106, do której wspomniany art. 1 ust. 6 wyraźnie się odwołuje.

1105. W konsekwencji zarzut Węgier nie może zostać uwzględniony.

iv)    Wnioski

1106. Zarzuty dotyczące naruszenia równości traktowania i zasady niedyskryminacji poprzez art. 1 ust. 1, 3, 4, 5, 6 i 7 dyrektywy 2020/1057 należy oddalić w całości.

h)      W przedmiocie naruszenia swobodnego przepływu towarów i swobody świadczenia usług 

1)      Argumenty stron

1107. Po pierwsze, co się tyczy swobodnego przepływu towarów, Republika Bułgarii i Republika Cypryjska w identycznej argumentacji twierdzą, że zastosowanie modelu hybrydowego ma poważne konsekwencje gospodarcze wpływające na swobodny przepływ towarów. Taki model stanowi środek o skutku równoważnym z ograniczeniami ilościowymi zakazanymi przez art. 34 i 35 TFUE, który nie może być uzasadniony na podstawie art. 36 TFUE. Komisja przyznała, że stosowanie ustawodawstwa krajowego do wszystkich przewozów międzynarodowych obejmujących załadunek lub rozładunek na terytorium krajowym, bez uwzględnienia wystarczającego związku z danym państwem członkowskim, stanowi nieproporcjonalne ograniczenie swobody świadczenia usług oraz swobodnego przepływu towarów i nie jest uzasadnione, ponieważ stwarza nieproporcjonalne obciążenia administracyjne uniemożliwiające prawidłowe funkcjonowanie rynku wewnętrznego(616).

1108. Po drugie, w odniesieniu do swobodnego przepływu usług i wspólnej polityki transportowej Republika Bułgarii i Republika Cypryjska twierdzą, że model hybrydowy ogranicza swobodę świadczenia usług transportowych z naruszeniem art. 58 ust. 1 TFUE w związku z art. 91 TFUE. Z orzecznictwa Trybunału wynika, że zastosowanie zasady swobody świadczenia usług powinno być realizowane poprzez wdrożenie wspólnej polityki transportowej. Model hybrydowy ponownie wprowadza pewną formę dyskryminacji ze względu na przynależność państwową usługodawcy lub miejsce jego siedziby i stanowi regres w ustanawianiu wspólnej polityki transportowej gwarantującej swobodę świadczenia usług. Ponieważ z orzecznictwa wynika również, że prawodawca Unii nie dysponuje w tej dziedzinie uprawnieniami dyskrecjonalnymi, na które mógłby się powołać w innych dziedzinach wspólnej polityki transportowej, Parlament i Rada uchybiły ciążącemu na nich obowiązkowi zapewnienia stosowania zasad swobody świadczenia usług poprzez wspólną politykę transportową.

1109. Na wypadek gdyby Trybunał uznał to za istotne, Republika Bułgarii i Republika Cypryjska twierdzą, że z tych samych względów naruszony został art. 56 TFUE. Przypominają one wreszcie, że odrzucają koncepcję, zgodnie z którą dyrektywa 2020/1057 wprowadza odstępstwa od surowszego systemu prawnego dyrektywy 96/71.

1110. Rada, Parlament oraz interwenienci popierający ich żądania wnoszą o oddalenie tych zarzutów.

2)      Analiza

1111. W odniesieniu do pierwszej części tego zarzutu Republika Bułgarii i Republika Cypryjska twierdzą, że „model hybrydowy” jest środkiem o skutku równoważnym z ograniczeniami ilościowymi zakazanymi na mocy art. 34 i 35 TFUE, który nie może być uzasadniony na podstawie art. 36 TFUE.

1112. Moim zdaniem skarżące nie wykazały w wystarczający sposób, że taki byłby skutek wprowadzenia w życie modelu hybrydowego w całej Unii i poprzestały na ogólnych i niczym niepopartych twierdzeniach. Takie wykazanie jest trudne, tym bardziej że podnoszone ograniczające swobodny przepływ towarów skutki stosowania przepisów dotyczących delegowania do międzynarodowych przewozów drogowych na warunkach przewidzianych w dyrektywie 2020/1057 wydają się oczywiście zbyt niepewne i zbyt pośrednie, aby można było uznać, że „model hybrydowy” powoduje przeszkody w handlu między państwami członkowskimi, a zatem stanowi ograniczenie w rozumieniu art. 34 i 35 TFUE(617).

1113. Zacytowany fragment komunikatu prasowego Komisji z dnia 27 kwietnia 2017 r.(618) nie umożliwił skarżącym ugruntowania tego stanowiska. Po pierwsze bowiem, Komisja wypowiedziała się nie na temat dyrektywy 2020/1057, lecz na temat przypadku stosowania przepisów krajowych do przewozów międzynarodowych na warunkach jednostronnie przyjętych przez dane państwo członkowskie. Po drugie, o ile Komisja ubolewa, że czynnikiem powodującym zastosowanie przepisów krajowych był sam fakt, że rozpatrywany przewóz międzynarodowy obejmował wyładunek lub załadunek na terytorium krajowym, o tyle należy stwierdzić, że akurat to nie stanowi kryterium przyjętego przez prawodawcę Unii w dyrektywie 2020/1057 w celu ustalenia, czy mamy do czynienia z delegowaniem, czy też nie. Zresztą Komisja oświadczyła w tym samym komunikacie, że stosowanie przepisów krajowych do przewozów międzynarodowych niemających wystarczającego związku z danym państwem członkowskim jest nieuzasadnione.

1114. Pierwszą część niniejszego zarzutu należy zatem oddalić jako bezzasadną.

1115. Jeśli chodzi o drugą część niniejszego zarzutu, to wspomniałem już o szczególnym charakterze i szczególnym miejscu w traktatach sektora transportu(619), który to sektor podlega szczególnemu reżimowi prawnemu w ramach rynku wewnętrznego. Przypomnę w szczególności, że szczególny status transportu w ramach przepisów dotyczących rynku wewnętrznego polega na połączeniu prawa do zakładania przedsiębiorstw w każdym państwie członkowskim, wywodzącego się z traktatu, i prawa przewoźników do swobodnego świadczenia usług, które jest zagwarantowane wyłącznie w zakresie, w jakim prawo to zostało przyznane w drodze środków prawa wtórnego przyjętych przez prawodawcę Unii w ramach wspólnej polityki transportowej.

1116. Co się tyczy zarzucanego naruszenia swobody świadczenia usług, pragnę na wstępie zauważyć, że ani Republika Bułgarii, ani Republika Cypryjska w żaden sposób nie poparły swojego twierdzenia, zgodnie z którym „model hybrydowy” ogranicza swobodę świadczenia usług transportowych.

1117. Gdyby jednak Trybunał miał przeprowadzić analizę tej części niniejszego zarzutu, przypominam, że art. 58 ust. 1 TFUE i art. 91 TFUE stanowią, iż swobodny przepływ usług w dziedzinie transportu jest wdrażany przez prawodawcę Unii.

1118. Jak już wskazałem, prawodawca Unii, dostosowując akt ustawodawczy w celu zwiększenia ochrony socjalnej danych pracowników, ma prawo zmienić warunki wykonywania swobody świadczenia usług w dziedzinie transportu drogowego, ponieważ o stopniu liberalizacji na podstawie art. 58 ust. 1 TFUE decyduje nie bezpośrednio art. 56 TFUE, lecz sam prawodawca Unii w ramach wdrażania wspólnej polityki transportowej.

1119. W tych okolicznościach drugą część niniejszego zarzutu należy w każdym razie oddalić jako bezzasadną.

i)      W przedmiocie naruszenia art. 11 TFUE i art. 37 Karty 

1)      Argumenty stron

1120. Zdaniem Rzeczypospolitej Polskiej art. 11 TFUE i art. 37 Karty zostały naruszone przez przepisy zawarte w art. 1 ust. 3, 4, 6 i 7 dyrektywy 2020/1057, ponieważ wymogi wynikające z ochrony środowiska nie zostały w wystarczającym stopniu uwzględnione.

1121. Z tych dwóch postanowień wynika, że instytucje Unii są zobowiązane do powstrzymania się od podejmowania środków, które mogłyby podważyć możliwość realizacji celów ochrony środowiska, nawet poza samymi środkami związanymi z art. 191 i 192 TFUE. Wynikająca z tych postanowień zasada integracji wymogów ochrony środowiska w innych politykach Unii pozwala pogodzić cele i wymogi ochrony środowiska z innymi interesami i celami realizowanymi przez Unię oraz z dążeniem do zrównoważonego rozwoju. Taka zasada stanowi sama w sobie podstawę stwierdzenia nieważności aktu Unii, w przypadku gdyby wymogi ochrony środowiska w sposób oczywisty nie zostały uwzględnione lub zostały całkiem zlekceważone, jak wynika to z wykładni art. 6 WE przyjętej przez rzecznika generalnego L.A. Geelhoeda(620).

1122. Z uwagi na szeroki, horyzontalny charakter art. 11 TFUE, przy ocenie, czy dany środek przyczynia się wystarczająco do ochrony środowiska, nie należy rozpatrywać go w oderwaniu od innych przepisów Unii przyjętych w tym celu w odniesieniu do danej działalności, bowiem właściwe ramy takiej oceny stanowią tu wszystkie przepisy przyjęte przez Unię w tej dziedzinie. Kontrola sądowa dotycząca oceny zgodności działania prawodawcy Unii z zasadą integracji powinna być analogiczna do kontroli sprawowanej przez Sąd przy ocenie, czy działanie Komisji było zgodne z zasadą solidarności energetycznej(621). W tym świetle obowiązkiem tego prawodawcy było uwzględnienie wymogów środowiskowych przed ustanowieniem kwestionowanych środków, co w szczególności wymagało dokonania rzetelnej oceny wpływu projektowanych regulacji na środowisko oraz upewnienia się, czy regulacje te nie wpłyną niekorzystnie na możliwość osiągnięcia celów określonych w innych aktach prawa wtórnego, przyjętych w dziedzinie środowiska.

1123. Parlament i Rada miały ponadto obowiązek wyważenia sprzecznych interesów, a w razie konieczności, wprowadzenia odpowiednich zmian. Interpretowanie art. 11 TFUE w ten sposób, że odnosi się on jedynie do dziedzin prawa, a nie do poszczególnych środków, prowadziłoby do znacznej relatywizacji jego znaczenia. Wymogi ochrony środowiska powinny być brane pod uwagę także przy ustalaniu poszczególnych środków należących do danej dziedziny prawa Unii. Argument, zgodnie z którym inne akty prawa wtórnego dotyczące zanieczyszczenia powietrza nie mogą być brane pod uwagę, należy odrzucić, znów pod rygorem podważenia efektywności art. 11 TFUE, ponieważ instytucje mogą wówczas przyjąć akt utrudniający lub uniemożliwiający realizację celów określonych w aktach przyjętych w dziedzinie środowiska, zaś kryzys klimatyczny jest głównym wyzwaniem polityki środowiskowej Unii, a instytucje powinny dążyć do konsekwentnej realizacji celów klimatycznych przyjętych przez Unię. Bezsprzeczne jest również, że zanieczyszczenia powietrza pochodzące z emisji z transportu wywołują wiele problemów zdrowotnych, przy czym w głównej mierze przyczynia się do nich transport drogowy. Poprzez stosowanie przepisów o delegowaniu do kierowców wykonujących przewozy kabotażowe i między państwami trzecimi stosowanie dyrektywy 2020/1057 spowodowałoby, zdaniem Rzeczypospolitej Polskiej, dodatkowe przejazdy, w szczególności puste przebiegi, a tym samym wzrost emisji CO2 i zanieczyszczeń atmosferycznych. Natomiast instytucje są zobowiązane do powstrzymania się od działań, które zagroziłyby skuteczności już przyjętych przepisów mających na celu zmniejszenie emisji zanieczyszczeń i CO2 oraz osiągnięciu celów środowiskowych Unii wynikających w szczególności z Europejskiego Zielonego Ładu, celu neutralności klimatycznej Unii do 2050 r. poprzez zmniejszenie do 2050 r. ogólnych emisji z transportu o 90 % w porównaniu z poziomami z 1990 r., a także celów przypisanych państwom członkowskim przez prawodawstwo Unii w tej dziedzinie.

1124. Ponadto skutki dyrektywy 2020/1057 dla środowiska należy oceniać również w świetle faktu, że nakładają się one na skutki, które można przypisać innym aktom składającym się na pakiet mobilności, a mianowicie rozporządzeniom 2020/1054 i 2020/1055. Negatywne skutki dla środowiska obowiązku powrotu pojazdów potwierdzają zaś rozmaite analizy.

1125. Możliwa sprzeczność zaskarżonych środków z celami klimatycznymi Unii wzbudziła obawy wyrażone przez komisarz A. Vălean, że pakiet mobilności, a w szczególności obowiązkowy powrót pojazdu co osiem tygodni oraz ograniczenia nałożone na operacje transportu kombinowanego nie są zgodne ani z poziomem ambicji Europejskiego Zielonego Ładu, ani z przyjętym przez Radę Europejską celem zakładającym osiągnięcie przez Unię neutralności klimatycznej do 2050 r.(622). Rzeczpospolita Polska podkreśla również, że Komisja podwyższyła ambicje klimatyczne Unii w 2020 r.(623) i że emisje CO2 pochodzące z dodatkowych przejazdów, wymuszonych wdrożeniem zaskarżonych środków, mogą jeszcze bardziej utrudnić realizację tego wskazanego celu.

1126. Negatywne skutki dla środowiska wywołane przez skarżone przepisy podważają możliwość realizacji przez państwa członkowskie celów redukcyjnych w zakresie emisji gazów cieplarnianych określonych w rozporządzeniu 2018/842(624), celów emisji niektórych rodzajów zanieczyszczeń atmosferycznych określonych w dyrektywie 2016/2284(625) oraz celów dotyczących jakości powietrza określonych w dyrektywie 2008/50(626). Dodatkowe emisje tlenku azotu i pyłów generowane na skutek wdrożenia zaskarżonych przepisów mogą podważyć skuteczność działań określonych przez państwa członkowskie w planach ochrony powietrza, w szczególności planów przyjmowanych dla stref i aglomeracji położonych w pobliżu ciągów komunikacyjnych wykorzystywanych przez transport międzynarodowy.

1127. Mimo tych wszystkich negatywnych skutków pozwane instytucje nie przeprowadziły odpowiedniej analizy wpływu obowiązku tych środków na osiągnięcie celów środowiskowych Unii i na przestrzeganie zobowiązań państw członkowskich wynikających z aktów prawnych w dziedzinie środowiska. W uzasadnieniu żadnego z aktów wchodzących w skład pakietu mobilności nie poruszono kwestii środowiskowych, a kwestie te nie zostały również zbadane w ocenie skutków przygotowanej przed przyjęciem pakietu mobilności, ponieważ Komisja poprzestała na stwierdzeniu, że żadne oddziaływania środowiskowe rozpatrywanych opcji nie zostały zidentyfikowane(627).

1128. Pozwane instytucje nie przeanalizowały więc wpływu wdrożenia zaskarżonych środków z wymogami środowiskowymi, mimo sprzeczności pomiędzy tymi skutkami a celami określonymi w aktach przyjętych w dziedzinie środowiska. Instytucje te nie wyważyły tych celów z interesami, jakim przyświecało wprowadzenie pakietu mobilności. Wymogi dotyczące ochrony środowiska oraz cel dotyczący zapewnienia wysokiego poziomu ochrony środowiska i poprawy jego jakości w sposób oczywisty nie zostały uwzględnione. Co się tyczy dyrektywy 2020/1057, wynika to w szczególności z faktu, że stosowanie przepisów dotyczących delegowania do początkowych lub końcowych odcinków przewozu kombinowanego z jednej strony utrudnia ich wykonywanie w centralnej części Europy przewoźnikom z państw peryferyjnych, a z drugiej strony czyni korzystanie z nich mniej atrakcyjnym. Ostatecznie uprzywilejowane są przez to przejazdy dwustronne wykonywane wyłącznie drogą lądową, wbrew zamierzonemu celowi, mimo że są „nieekologiczne”. Przeprowadzona dla Komisji analiza dotycząca wpływu ograniczeń kabotażu na transport kombinowany potwierdziła, że ograniczenia w świadczeniu usług kabotażu w ramach przewozów kombinowanych zaszkodzą środowisku i są sprzeczne z postulatami dotyczącymi Europejskiego Zielonego Ładu(628).

1129.  Dlatego też art. 1 ust. 3, 4, 6 i 7 dyrektywy 2020/1057 narusza zasadę integracji, wyrażoną w art. 11 TFUE oraz w art. 37 Karty.

1130. Rada, Parlament oraz interwenienci popierający ich żądania wnoszą o oddalenie tego zarzutu.

2)      Analiza

1131. Większość argumentów przedstawionych w ramach niniejszego zarzutu przez Rzeczpospolitą Polską stanowi powtórzenie argumentów przedstawionych w ramach zarzutów dotyczących naruszenia art. 11 TFUE i art. 37 Karty przedstawionych przez tę samą skarżącą w skargach skierowanych przeciwko rozporządzeniu 2020/1054 i rozporządzeniu 2020/1055. I tak, w odniesieniu do argumentów dotyczących wykładni art. 11 TFUE i jego zakresu oraz art. 37 Karty, zakresu zasady integracji kwestii środowiskowych wyrażonej w art. 11 TFUE i jej kontroli sądowej, konieczności uwzględnienia innych działań prawodawcy Unii w dziedzinie polityki ochrony środowiska dotyczących również polityki transportowej, kwestii podnoszonego braku oceny skutków jako naruszenia art. 11 TFUE oraz relacji między dyrektywą a Europejskim Zielonym Ładem, odsyłam do pkt 565 i nast., a także do pkt 591 i nast. niniejszej opinii.

1132. W związku z tym, zgodnie z wnioskiem, do jakiego doszedłem przy analizie zarzutów dotyczących naruszenia polityki Unii w dziedzinie środowiska i zmiany klimatu w ramach skarg przeciwko rozporządzeniu 2020/1055, należy stwierdzić, że w chwili przyjęcia dyrektywy 2020/1057 prawodawca Unii mógł zasadnie uznać, korzystając z przysługującego mu szerokiego zakresu uznania, że ewentualne negatywne skutki dla środowiska wynikające z wdrożenia obowiązków wynikających z dyrektywy 2020/1057 mogą zostać opanowane poprzez zastosowanie obowiązujących przepisów odnoszących się konkretnie do aspektów środowiskowych omawianej działalności, które powinno towarzyszyć dokonywaniu przez przewoźników transformacji technologicznej na mniej zanieczyszczające formy mobilności.

1133. Dodam, że moim zdaniem jest tak tym bardziej w odniesieniu do dyrektywy 2020/1057, gdyż – jak podniósł Parlament – kwestia, czy jest ona rzeczywistym źródłem dodatkowych emisji zanieczyszczeń, jest przedmiotem dyskusji, i to z kilku powodów.

1134. Po pierwsze, przypomnę, że celem dyrektywy 2020/1057 jest ustanowienie przepisów sektorowych w celu „zapewnienia równowagi między swobodą świadczenia usług transgranicznych przez przewoźników, swobodnym przepływem towarów, odpowiednimi warunkami pracy i ochroną socjalną kierowców”(629) oraz że art. 1 tej dyrektywy wymienia szereg zasad, których stosowanie pozwoli przewoźnikom na ustalenie, które przepisy, w szczególności regulacje socjalne, będą miały zastosowanie do kierowców w zależności od cech przyjętych jako właściwe do celów tego określenia przez prawodawcę Unii. W związku z tym wpływ ustalania prawa socjalnego mającego zastosowanie do pracownika na kwestie związane z polityką Unii w dziedzinie środowiska nie jest od razu oczywisty. Kwestie te byłoby łatwiej postrzegać jako konsekwencję samej chęci reorganizacji przewozów przez przewoźników w taki sposób, aby uniknąć nałożenia bardziej kosztownych dla nich obowiązków w zastosowaniu dyrektywy 2020/1057.

1135. Po drugie, w każdym razie, ponieważ Trybunał orzekł w wyroku Federatie Nederlandse Vakbeweging(630), że dyrektywa 96/71 ma zastosowanie do transnarodowego świadczenia usług wiążących się z delegowaniem pracowników, w tym w sektorze transportu drogowego(631), a tak dokonana przez Trybunał wykładnia jest wykładnią, którą powinno się stosować do dyrektywy 96/71 od chwili jej wejścia w życie, ustanowione w niej przepisy dotyczące delegowania miały zatem zastosowanie w sektorze transportu drogowego. Tymczasem jeden z niewielu argumentów Rzeczypospolitej Polskiej skierowanych właśnie przeciwko dyrektywie 2020/1057 polega na twierdzeniu, że stosowanie przepisów dotyczących delegowania do operacji transportu kombinowanego(632) na warunkach przewidzianych w art. 1 ust. 6 tej dyrektywy zniechęca do korzystania z takich operacji, których korzystne dla środowiska skutki są ponadto znane i uznane. W ten sposób przewoźnicy rezygnują z transportu multimodalnego na rzecz wykonywania wyłącznie przewozów drogowych, niwecząc tym samym korzyści dla środowiska wynikające z korzystania z transportu kombinowanego.

1136. Jednakże, ponieważ przepisy dotyczące delegowania miały już zastosowanie pod rządami samej dyrektywy 96/71 i zgodnie z kryteriami przypomnianymi przez Trybunał w wyroku Federatie Nederlandse Vakbeweging, stosowanie przepisów dotyczących delegowania pracowników do takich przewozów nie może, jak podkreśla Parlament, wywrócić istniejącego wcześniej systemu prawnego. Dodam, że art. 1 ust. 6 dyrektywy 2020/1057 określa warunki, na jakich unormowania te mają zastosowanie, a „kierowcy wykonującego początkowy lub końcowy odcinek drogowy przewozu kombinowanego […] nie uznaje się za pracownika delegowanego […], jeżeli ten odcinek drogowy sam w sobie składa się z przewozów dwustronnych zgodnie z definicją w ust. 3” zawartym w art. 1 tej dyrektywy. W związku z tym przepisy dotyczące delegowania przewidziane w dyrektywie 2020/1057 nie będą miały zastosowania w każdej sytuacji w przypadku transportu kombinowanego.

1137. Jeśli chodzi o twierdzenie o zwiększeniu emisji ze względu na poddanie przewozów kabotażowych przepisom dotyczącym delegowania pracowników, na które powołuje się Rzeczpospolita Polska, przypominam, że motyw 17 rozporządzenia nr 1072/2009 przewidywał już, iż „[d]o przewoźników wykonujących przewozy kabotażowe mają zastosowanie przepisy dyrektywy [96/71]”. W związku z tym, jak podniósł Parlament, ewentualnych skutków dla środowiska opisanych przez Rzeczpospolitą Polską, przy założeniu, że takie skutki istnieją, nie można przypisać dyrektywie 2020/1057.

1138. Wreszcie, jeśli chodzi o argument, zgodnie z którym podnoszone skutki dyrektywy 2020/1057 dla środowiska powinny być oceniane z uwzględnieniem faktu, że nakładają się one na skutki wynikające rzekomo z innych elementów składowych pakietu mobilności, nie może on zostać uwzględniony, ponieważ w żadnym razie nie można ich przypisać samej dyrektywie.

1139. W związku z tym ze wszystkich powyższych względów zarzut dotyczący naruszenia art. 11 TFUE i art. 37 Karty należy oddalić jako bezzasadny.

3.      W przedmiocie zarzutów dotyczących art. 9 ust. 1 dyrektywy 2020/1057

1140. Rzeczpospolita Polska jako jedyna kwestionuje zgodność z prawem art. 9 ust. 1 dyrektywy 2020/1057, w którym prawodawca Unii postanowił, że środki zawarte w tej dyrektywie powinny mieć zastosowanie od dnia 2 lutego 2022 r. Podnosi ona w tym celu trzy zarzuty: naruszenie zasady pewności prawa, naruszenie zasady proporcjonalności oraz naruszenie art. 94 TFUE. Te dwa ostatnie zarzuty zostaną zbadane łącznie.

a)      W przedmiocie naruszenia zasady pewności prawa

1)      Argumenty stron

1141. Ponieważ przepisy dyrektywy 2020/1057, których stwierdzenia nieważności domaga się Rzeczpospolita Polska, są nieprecyzyjne i powodują problemy interpretacyjne oraz praktyczne trudności w ustaleniu prawa właściwego dla warunków zatrudnienia i pracy kierowców wykonujących przewozy drogowe, ich implementacja będzie wymagać przyjęcia aktów prawnych wyższego rzędu, co wiąże się, na przykład w Polsce, z wydłużonym okresem prac legislacyjnych. Osiemnaście miesięcy określone w dyrektywie nie jest wystarczające dla zapewnienia opracowania zmian w przepisach krajowych, a następnie zapoznania się z tymi przepisami przez przewoźników w celu zastosowania się do nich. Przewoźnicy powinni również brać pod uwagę układy zbiorowe regulujące dany sektor oraz różne przepisy krajowe. Poza tym, że dyrektywa 2020/1057 zawiera już, sama w sobie, szereg nowych obowiązków i spowodowała zastosowanie dyrektywy 96/71 w sektorze transportu, jej wejście w życie oznacza również zastosowanie dyrektywy 2018/957(633) w sektorze transportu drogowego(634), a to znów wymaga pewnego czasu dla przewoźników na dostosowanie się. W tych okolicznościach ustalenie daty 2 lutego 2022 r., przypadającej zaledwie w nieco ponad 18 miesięcy po przyjęciu dyrektywy 2020/1057, narusza zasadę pewności prawa, która zgodnie z utrwalonym orzecznictwem wymaga, by przepisy prawne były jasne, precyzyjne i przewidywalne co do swych skutków, tak aby zainteresowane podmioty były w stanie zorientować się w stanie prawnym i stosunkach prawnych wynikających z porządku prawnego Unii, których przestrzeganie jest konieczne szczególnie w przypadku uregulowania mogącego wiązać się z obciążeniami finansowymi. Braku ciążącego na prawodawcy Unii obowiązku ustanowienia szczególnego terminu transpozycji nie można utożsamiać z pełnym zakresem uznania prawodawcy Unii w tym względzie. O ile w wyroku Federatie Nederlandse Vakbeweging(635) wyjaśniono zakres stosowania dyrektywy 96/71, o tyle zapadł on dopiero w 2020 r. i pozostawił do rozstrzygnięcia szereg kwestii, tak że wbrew temu, co twierdzą pozwane instytucje, dyrektywa 2020/1057 nie stanowi nieznacznej zmiany wcześniej istniejącej sytuacji prawnej przewoźników. Przyznanie przewoźnikom dłuższego czasu na przyswojenie sobie nowych ram prawnych umożliwiłoby im lepsze dostosowanie się do tych ram.

1142. Parlament i Rada oraz interwenienci popierający ich żądania wnoszą o uznanie tego zarzutu za bezzasadny.

2)      Analiza

1143. Jeżeli chodzi o ramy analizy dotyczące zasady pewności prawa, odsyłam do pkt 117 i nast. niniejszej opinii i poprzestanę jedynie na wskazaniu, że kontrola sądowa polega zasadniczo na zbadaniu, czy przepis jest na tyle niejednoznaczny, że stoi on na przeszkodzie temu, by jego adresaci mogli z wystarczającą pewnością rozstrzygnąć ewentualne wątpliwości co do jego zakresu lub znaczenia, w efekcie czego nie byliby oni w stanie jednoznacznie określić swoich praw i obowiązków wynikających z tego przepisu.

1144. W tym względzie wydaje mi się wystarczające stwierdzenie, że art. 9 ust. 1 dyrektywy 2020/1057 zobowiązuje państwa członkowskie do przyjęcia i opublikowania przepisów niezbędnych do wykonania tej dyrektywy najpóźniej do dnia 2 lutego 2022 r., czyli do dnia, od którego będą one stosować te środki. Data 2 lutego 2022 r. była wyraźnie określona przez prawodawcę Unii już z chwilą publikacji dyrektywy. Nie było zatem żadnych wątpliwości co do terminu, w którym adresaci dyrektywy – państwa członkowskie – musieli przygotować swoje odpowiednie krajowe porządki prawne do wypełnienia obowiązków wynikających z dyrektywy 2020/1057. Zarówno państwa członkowskie, jak i przewoźnicy mieli zatem 18 miesięcy na przygotowanie się na transpozycję dyrektywy 2020/1057.

1145. Rzeczpospolita Polska próbuje przekonywać, że na art. 9 dyrektywy 2020/1057 wpływa pośrednio, w pewnym sensie rykoszetem, nieprecyzyjny i niepewny charakter przepisów rzekomo nowo ustanowionych w dyrektywie 2020/1057. Rozpatrywany tu zarzut stanowi zatem próbę ponownego przeanalizowania już rozpatrzonych argumentów(636). Dodam, że – jak podniosła Rada – argumentacja przedstawiona przez Rzeczpospolitą Polską w odniesieniu do art. 9 dyrektywy 2020/1057 opiera się również na błędnym założeniu, zgodnie z którym dyrektywa 96/71 nie miała zastosowania do sektora transportu i że dyrektywa 2020/1057 skutkowała poddaniem nowego, nieprzygotowanego sektora nowym i złożonym regułom dotyczącym delegowania pracowników. Tymczasem miałem już okazję przypomnieć, że tak nie było, jak to wynika w szczególności z wyroku Federatie Nederlandse Vakbeweging.

1146. Należy zatem oddalić zarzut dotyczący naruszenia zasady pewności prawa jako bezzasadny.

b)      W przedmiocie naruszenia zasady proporcjonalności i art. 94 TFUE

1)      Argumenty stron

1147. Rzeczpospolita Polska utrzymuje, że wymogi wynikające z zasady proporcjonalności zostały naruszone przez prawodawcę Unii, ponieważ nie przedstawił on obiektywnych podstaw do określenia osiemnastomiesięcznego okresu implementacji, w sytuacji gdy dla aktów tego rodzaju przyjmuje zazwyczaj okres dwuletni, jak miało to miejsce w przypadku dyrektyw 2014/67 i 2018/957, a dyrektywa 96/71 zawierała jeszcze dłuższy termin. Specyfika sektora transportu drogowego wymagała pozostawienia przedsiębiorstwom wystarczająco długiego czasu na dostosowanie się do nowych przepisów, co najmniej tak samo długiego, jak w przypadku innych sektorów usługowych. Prawodawca Unii powinien był również uwzględnić fakt, że przewoźnicy musieli też przygotować się jednocześnie do stosowania wymogów wynikających z rozporządzeń 2020/1054 i 2020/1055, które zobowiążą przewoźników do istotnej zmiany warunków świadczenia usług. Prawodawca Unii nie wziął również pod uwagę faktu, że rynek transportu jest zdominowany przez małe i średnie przedsiębiorstwa, które potrzebują więcej czasu na rozeznanie się w nowych przepisach i dostosowanie się do nich, w szczególności ze względu na koszty, jakie to dla nich stanowi. Sytuacja przewoźników była dodatkowo utrudniona ze względu na środki przyjęte w związku z pandemią COVID-19. Rzeczpospolita Polska podnosi ponadto, że niektóre państwa członkowskie wprowadziły szczególnie dotkliwe sankcje w przypadku nieprzestrzegania warunków zatrudnienia i pracy oraz związanych z nimi wymogów formalnych. Sankcje te staną się skuteczne po upływie terminu wyznaczonego przez prawodawcę, nie pozostawiając w ten sposób przewoźnikom czasu na dostosowanie się do nowych reguł. Ustanowienie osiemnastomiesięcznego terminu nie spełnia zatem wymogów zasady proporcjonalności.

1148. Ustanowienie takiego terminu jest również sprzeczne z art. 94 TFUE, ponieważ nie uwzględnia sytuacji ekonomicznej przewoźników. Rzeczpospolita Polska odsyła do swoich uwag przedstawionych w ramach zarzutu dotyczącego naruszenia zasady proporcjonalności. Odsyła ona również do swoich argumentów przedstawionych w ramach zarzutu dotyczącego naruszenia przez art. 1 ust. 3, 4, 6 i 7 dyrektywy 2020/1057 art. 94 TFUE, z których wynika zasadniczo, że zmiany wynikające ze stosowania przepisów dotyczących delegowania do kierowców spowodują znaczne koszty dla przedsiębiorstw transportowych, pociągające za sobą upadłość części z nich, a przedsiębiorstwa te stały się jeszcze bardziej wrażliwe przez to, że dyrektywa 2020/1057 została wprowadzona w okresie kryzysu gospodarczego wywołanego pandemią COVID-19. Nieuwzględnienie tych czynników świadczy o naruszeniu art. 94 TFUE w świetle spodziewanych negatywnych skutków art. 1 dyrektywy 2020/1057 dla przedsiębiorstw transportowych.

1149. Rada, Parlament oraz interwenienci popierający ich żądania wnoszą o oddalenie tych dwóch zarzutów jako bezzasadnych.

2)      Analiza

1150. Jeśli chodzi o zarzut oparty na naruszeniu zasady proporcjonalności, ograniczę się do przypomnienia, w zgodzie z Radą, że z orzecznictwa wynika, iż skoro rządy państw członkowskich biorą udział w pracach przygotowawczych nad dyrektywami, powinny być w stanie opracować przepisy ustawowe niezbędne do ich wdrożenia w wyznaczonym terminie(637). Prawodawca Unii dysponuje szerokim zakresem uznania przy ustalaniu terminu transpozycji dyrektyw i nie jest zobowiązany do przedstawienia szczególnych powodów uzasadniających wyznaczenie osiemnastomiesięcznego terminu.

1151. Co się tyczy zarzucanego naruszenia art. 94 TFUE, argumentację Rzeczypospolitej Polskiej należy rozumieć w ten sposób, że art. 9 ust. 1 dyrektywy 2020/1057 narusza ten przepis nie tyle sam w sobie, lecz dlatego że powoduje on, iż obowiązki ustanowione w tej dyrektywie stają się wiążące w szczególności w stosunku do przewoźników, którzy będą im podlegać, począwszy od daty w nim określonej. Tymczasem skarżąca jest zdania, że obowiązki te naruszają art. 94 TFUE.

1152. Na wstępie pragnę zauważyć, że Rzeczpospolita Polska nie wykazała, iż art. 9 ust. 1 dyrektywy 2020/1057 stanowi „środek w dziedzinie stawek i warunków transportu” w rozumieniu art. 94 TFUE, w co zresztą można zasadnie wątpić, ponieważ ów art. 9, rozpatrywany odrębnie, określa jedynie datę przyjęcia i opublikowania przepisów krajowych niezbędnych do transpozycji dyrektywy 2020/1057. Gdyby Trybunał podzielił moje wątpliwości, niniejszy zarzut mógłby już zostać oddalony.

1153. W pozostałym zakresie argumentację Rzeczypospolitej Polskiej można poddać takiej samej krytyce, jak ta, która została przedstawiona w ramach analizy zarzutu dotyczącego naruszenia zasady pewności prawa poprzez art. 9 ust. 1 dyrektywy 2020/1057. Jak wskazała Rada, argumenty dotyczące udziału małych i średnich przedsiębiorstw w sektorze transportu drogowego, kosztów wynikających z objęcia tego sektora przepisami dotyczącymi delegowania pracowników, braku uzasadnienia środków ustanowionych w dyrektywie 2020/1057 oraz skutków pandemii COVID-19 zostały już przedstawione w ramach badania zarzutu dotyczącego naruszenia art. 94 TFUE poprzez art. 1 ust. 3, 4, 6 i 7 dyrektywy 2020/1057, przy czym Rzeczpospolita Polska zamierzała w sposób oczywisty ponownie poddać debacie omówione już i rozstrzygnięte kwestie. Tymczasem, ponieważ stwierdzono już, że art. 1 ust. 3, 4, 6 i 7 dyrektywy 2020/1057 nie narusza art. 94 TFUE(638), to samo należy stwierdzić w odniesieniu do art. 9 ust. 1 dyrektywy 2020/1057.

1154. Ze wszystkich powyższych względów proponuję, aby Trybunał oddalił jako bezzasadne zarzuty dotyczące naruszenia poprzez art. 9 ust. 1 dyrektywy 2020/1057 zasady proporcjonalności oraz art. 94 TFUE.

4.      Wnioski w przedmiocie skarg dotyczących dyrektywy 2020/1057

1155. Skargi w sprawach C‑541/20 i C‑551/20 w zakresie, w jakim dotyczą dyrektywy 2020/1057, oraz skargi w sprawach C‑544/20, C‑548/20, C‑550/20 i C‑555/20 zostają oddalone.

V.      W przedmiocie kosztów

1156. Zgodnie z art. 138 § 1 regulaminu postępowania przed Trybunałem kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę.

1157. Artykuł 138 § 3 tego regulaminu stanowi, że w razie częściowego tylko uwzględnienia żądań każdej ze stron każda z nich pokrywa własne koszty. Jednakże, jeżeli jest to uzasadnione okolicznościami sprawy, Trybunał może orzec, że jedna ze stron pokrywa, oprócz własnych kosztów, część kosztów poniesionych przez stronę przeciwną.

1158. W świetle powyższych rozważań i mając na względzie szczególną konfigurację skarg w sprawach połączonych od C‑541/20 do C‑555/20, proponuję, aby Trybunał rozstrzygnął o kosztach w sposób przedstawiony poniżej.

1159. Republika Litewska zostaje obciążona kosztami postępowania w sprawie C‑541/20.

1160. Republika Bułgarii zostaje obciążona kosztami postępowania w sprawach C‑543/20 i C‑544/20.

1161. Rumunia zostaje obciążona kosztami postępowania w sprawach C‑546/20 i C‑548/20.

1162. Parlament i Rada zostają obciążone kosztami postępowania w sprawie C‑549/20.

1163. Republika Cypryjska zostaje obciążona kosztami postępowania w sprawie C‑550/20.

1164. Rzeczpospolita Polska zostaje obciążona kosztami postępowania w sprawach C‑553/20 i C‑555/20.

1165. W sprawach C‑542/20, C‑545/20, C‑547/20, C‑551/20, C‑552/20 i C‑554/20 każda ze stron pokrywa własne koszty.

1166. Ponadto zgodnie z art. 140 § 1 regulaminu postępowania przed Trybunałem Republika Litewska i Rumunia, w związku z udziałem w niniejszych postępowaniach w charakterze interwenientów, Republika Estońska, Republika Łotewska, Królestwo Belgii, Królestwo Danii, Republika Federalna Niemiec, Republika Grecka, Republika Francuska, Republika Włoska, Wielkie Księstwo Luksemburga, Królestwo Niderlandów, Republika Austrii i Królestwo Szwecji pokrywają własne koszty.

VI.    Wnioski

1167. W świetle powyższych rozważań proponuję, aby w sprawach połączonych od C‑541/20 do C‑555/20 Trybunał orzekł w następujący sposób:

1)       Skarga Republiki Cypryjskiej w sprawie C‑549/20 zostaje uwzględniona.

2)       Skargi Republiki Litewskiej w sprawie C‑542/20, Republiki Bułgarii w sprawie C‑545/20, Rumunii w sprawie C‑547/20, Węgier w sprawie C‑551/20, Republiki Malty w sprawie C‑552/20 i Rzeczypospolitej Polskiej w sprawie C‑554/20 zostają uwzględnione w zakresie, w jakim dotyczą art. 1 pkt 3 rozporządzenia (UE) 2020/1055.

3)       W konsekwencji stwierdza się nieważność art. 1 pkt 3 rozporządzenia (UE) 2020/1055 w zakresie, w jakim zmienia on art. 5 ust. 1 lit. b) rozporządzenia nr 1071/2009.

4)       W pozostałym zakresie skargi wymienione w pkt 2 zostają oddalone.

5)       Skargi Republiki Litewskiej w sprawie C‑541/20, Republiki Bułgarii w sprawach C‑543/20 i C‑544/20, Rumunii w sprawach C‑546/20 i C‑548/20, Republiki Cypryjskiej w sprawie C‑550/20 i Rzeczypospolitej Polskiej w sprawach C‑553/20 i C‑555/20 zostają oddalone.

6)       Republika Litewska zostaje obciążona kosztami postępowania w sprawie C‑541/20.

7)       Republika Bułgarii zostaje obciążona kosztami postępowania w sprawach C‑543/20 i C‑544/20.

8)       Rumunia zostaje obciążona kosztami postępowania w sprawach C‑546/20 i C‑548/20.

9)      Parlament i Rada zostają obciążone kosztami postępowania w sprawie C‑549/20.

10)       Republika Cypryjska zostaje obciążona kosztami postępowania w sprawie C‑550/20.

11)       Rzeczpospolita Polska zostaje obciążona kosztami postępowania w sprawach C‑553/20 i C‑555/20.

12)       W sprawach C‑542/20, C‑545/20, C‑547/20, C‑551/20, C‑552/20 i C‑554/20 każda ze stron pokrywa własne koszty.

13)       Republika Litewska i Rumunia, w związku z udziałem w niniejszych postępowaniach w charakterze interwenientów, Republika Estońska, Republika Łotewska, Królestwo Belgii, Królestwo Danii, Republika Federalna Niemiec, Republika Grecka, Republika Francuska, Republika Włoska, Wielkie Księstwo Luksemburga, Królestwo Niderlandów, Republika Austrii i Królestwo Szwecji pokrywają własne koszty.

---

1      Język oryginału: francuski.

---

2      Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 lipca 2020 r. zmieniające rozporządzenie (WE) nr 561/2006 w odniesieniu do minimalnych wymogów dotyczących maksymalnego dziennego i tygodniowego czasu prowadzenia pojazdu, minimalnych przerw oraz dziennego i tygodniowego okresu odpoczynku oraz zmieniające rozporządzenie (UE) nr 165/2014 w odniesieniu do określania położenia za pomocą tachografów (Dz.U. 2020, L 249, s. 1).

---

3      Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 lipca 2020 r. zmieniające rozporządzenia (WE) nr 1071/2009, (WE) nr 1072/2009 i (UE) nr 1024/2012 w celu dostosowania ich do zmian w transporcie drogowym (Dz.U. 2020, L 249, s. 17).

---

4      Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 lipca 2020 r. ustanawiająca przepisy szczególne w odniesieniu do dyrektywy 96/71/WE i dyrektywy 2014/67/UE dotyczące delegowania kierowców w sektorze transportu drogowego oraz zmieniająca dyrektywę 2006/22/WE w odniesieniu do wymogów w zakresie egzekwowania przepisów oraz rozporządzenie (UE) nr 1024/2012 (Dz.U. 2020, L 249, s. 49).

---

5      Dz.U. 1992, L 368, s. 38 (tłumaczenie nieoficjalne).

---

6      Ocena skutków załączona do wniosku dotyczącego rozporządzenia w sprawie czasu pracy i wniosku dotyczącego dyrektywy w sprawie delegowania pracowników (zwana dalej „oceną skutków – aspekt społeczny”) i ocena skutków załączona do wniosku dotyczącego rozporządzenia w sprawie siedziby (zwana dalej „oceną skutków – aspekt siedziby”).

---

7      Dopuszczone do sprawy w charakterze interwenienta postanowieniami prezesa Trybunału z dnia 27 kwietnia 2021 r.

---

8      Dopuszczone do sprawy w charakterze interwenienta postanowieniami prezesa Trybunału z dnia 27 kwietnia 2021 r.

---

9      Dopuszczone do sprawy w charakterze interwenienta postanowieniami prezesa Trybunału z dnia 21 kwietnia 2021 r.

---

10      Dopuszczone do sprawy w charakterze interwenienta postanowieniami prezesa Trybunału z dnia 29 kwietnia 2021 r.

---

11      Dopuszczone do sprawy w charakterze interwenienta postanowieniami prezesa Trybunału z dnia 3 maja 2021 r.

---

12      Dopuszczone do sprawy w charakterze interwenienta postanowieniami prezesa Trybunału z dnia 29 kwietnia 2021 r.

---

13      Dopuszczone do sprawy w charakterze interwenienta postanowieniami prezesa Trybunału z dnia 22 kwietnia 2021 r.

---

14      Dopuszczone do sprawy w charakterze interwenienta postanowieniami prezesa Trybunału z dnia 22 kwietnia 2021 r.

---

15      Dopuszczone do sprawy w charakterze interwenienta postanowieniami prezesa Trybunału z dnia 12 maja 2021 r.

---

16      Dopuszczone do sprawy w charakterze interwenienta postanowieniami prezesa Trybunału z dnia 29 kwietnia 2021 r.

---

17      Dopuszczone do sprawy w charakterze interwenienta postanowieniami prezesa Trybunału z dnia 13 kwietnia 2021 r.

---

18      Dopuszczone do sprawy w charakterze interwenienta postanowieniami prezesa Trybunału z dnia 22 kwietnia 2021 r.

---

19      Chociaż żądanie to jest sformułowane w ten sposób, zarzuty skargi są skierowane przeciwko art. 2 pkt 4 lit. a) rozporządzenia 2020/1055 (zob. pkt VIII skargi w sprawie C‑552/20).

---

20      Dopuszczone do sprawy w charakterze interwenienta postanowieniami prezesa Trybunału z dnia 27 kwietnia 2021 r.

---

21      Dopuszczone do sprawy w charakterze interwenienta postanowieniami prezesa Trybunału z dnia 27 kwietnia 2021 r.

---

22      Dopuszczone do sprawy w charakterze interwenienta postanowieniami prezesa Trybunału z dnia 27 kwietnia 2021 r.

---

23      Zobacz opinia rzecznika generalnego M. Szpunara w sprawach połączonych Trijber i Harmsen (C‑340/14 i C‑341/14, EU:C:2015:505, pkt 29). Zobacz także wyrok z dnia 1 października 2015 r., Trijber i Harmsen (C‑340/14 i C‑341/14, EU:C:2015:641, pkt 48).

---

24      Zobacz opinia 2/15 (Umowa o wolnym handlu z Singapurem) z dnia 16 maja 2017 r. (EU:C:2017:376, pkt 61 i przytoczone tam orzecznictwo).

---

25      Pośród szczególnych aspektów tego sektora tradycyjnie wymienia się, między innymi, niezbędny związek usług transportowych ze szczególną infrastrukturą, niezwykle mobilny charakter środków produkcji i wysoki stopień substytucyjności pomiędzy usługami transportu handlowego a własnym transportem (czyli indywidualnym transportem zmotoryzowanym). W doktrynie wymienia się również kilka innych aspektów.

---

26      Zobacz podobnie wyrok z dnia 22 maja 1985 r., Parlament/Rada (13/83, EU:C:1985:220, pkt 49, 50).

---

27      Wyrok z dnia 9 września 2004 r., Hiszpania i Finlandia/Parlament i Rada (C‑184/02 i C‑223/02, EU:C:2004:497, pkt 56 i przytoczone tam orzecznictwo).

---

28      Zobacz podobnie wyrok z dnia 18 marca 2014 r., International Jet Management (C‑628/11, EU:C:2014:171, pkt 36). Zobacz także wyrok z dnia 4 kwietnia 1974 r., Komisja/Francja (167/73, EU:C:1974:35, pkt 27).

---

29      Wyrok z dnia 8 grudnia 2020 r., Węgry/Parlament i Rada (C‑620/18, EU:C:2020:1001, pkt 159). Zobacz także wyrok z dnia 22 grudnia 2010 r., Yellow Cab Verkehrsbetrieb (C‑338/09, EU:C:2010:814, pkt 29 i przytoczone tam orzecznictwo).

---

30      Wyrok z dnia 22 grudnia 2010 r., Yellow Cab Verkehrsbetrieb (C‑338/09, EU:C:2010:814, pkt 30 i przytoczone tam orzecznictwo).

---

31      Zobacz podobnie na przykład wyroki: z dnia 5 października 1994 r., Komisja/Francja (C‑381/93, EU:C:1994:370, pkt 13); z dnia 6 lutego 2003 r., Stylianakis (C‑92/01, EU:C:2003:72, pkt 24).

---

32      Zobacz podobnie wyroki: z dnia 8 grudnia 2020 r., Węgry/Parlament i Rada (C‑620/18, EU:C:2020:1001, pkt 160); z dnia 20 grudnia 2017 r., Asociación Profesional Elite Taxi (C‑434/15, EU:C:2017:981, pkt 48).

---

33      Wyrok z dnia 22 grudnia 2010 r., Yellow Cab Verkehrsbetrieb (C‑338/09, EU:C:2010:814, pkt 33). Zobacz także opinia rzecznika generalnego M. Szpunara w sprawie Prestige and Limousine (C‑50/21, EU:C:2022:997, pkt 4).

---

34      Zobacz rozdział III rozporządzenia nr 1072/2009. Zobacz także ocena skutków – aspekt siedziba, część 1/2, s. 2.

---

35      Zobacz ocena skutków – aspekt społeczny, część 1/2, s. 4.

---

36      Wyrok z dnia 16 lutego 2022 r., Węgry/Parlament i Rada (C‑156/21, EU:C:2022:97, pkt 340 i przytoczone tam orzecznictwo).

---

37      Zobacz pkt 42 niniejszej opinii.

---

38      Zobacz między innymi wyrok z dnia 8 grudnia 2020 r., Węgry/Parlament i Rada (C‑620/18, EU:C:2020:1001, pkt 112 i przytoczone tam orzecznictwo). Zobacz także podobnie wyrok z dnia 16 lutego 2022 r., Polska/Parlament i Rada (C‑157/21, EU:C:2022:98, pkt 354 i przytoczone tam orzecznictwo).

---

39      Wyroki: z dnia 8 grudnia 2020 r., Węgry/Parlament i Rada (C‑620/18, EU:C:2020:1001, pkt 114 i przytoczone tam orzecznictwo); z dnia 3 grudnia 2019 r., Republika Czeska/Parlament i Rada (C‑482/17, EU:C:2019:1035, pkt 78 i przytoczone tam orzecznictwo); z dnia 21 czerwca 2018 r., Polska/Parlament i Rada (C‑5/16, EU:C:2020:1001, pkt 151).

---

40      Wyroki: z dnia 8 grudnia 2020 r., Węgry/Parlament i Rada (C‑620/18, EU:C:2020:1001, pkt 115); z dnia 3 grudnia 2019 r., Republika Czeska/Parlament i Rada (C‑482/17, EU:C:2019:1035, pkt 79 i przytoczone tam orzecznictwo).

---

41      Wyroki: z dnia 21 czerwca 2018 r., Polska/Parlament i Rada (C‑5/16, EU:C:2020:1001, pkt 170 i przytoczone tam orzecznictwo); z dnia 3 grudnia 2019 r., Republika Czeska/Parlament i Rada (C‑482/17, EU:C:2019:1035, pkt 118).

---

42      Wyrok z dnia 3 grudnia 2019 r., Republika Czeska/Parlament i Rada (C‑482/17, EU:C:2019:1035, pkt 118 i 119). Zobacz także wyrok z dnia 12 maja 2011 r., Luksemburg/Parlament i Rada (C‑176/09, EU:C:2011:290 pkt 62 i podobnie orzecznictwo przytoczone w pkt 66).

---

43      Wyroki: z dnia 21 czerwca 2018 r., Polska/Parlament i Rada (C‑5/16, EU:C:2020:1001, pkt 170 i przytoczone tam orzecznictwo); z dnia 17 października 2013 r., Billerud Karlsborg i Billerud Skärblacka (C‑203/12, EU:C:2013:664, pkt 35 i przytoczone tam orzecznictwo).

---

44      Wyroki: z dnia 8 grudnia 2020 r., Węgry/Parlament i Rada (C‑620/18, EU:C:2020:1001, pkt 116); z dnia 3 grudnia 2019 r., Republika Czeska/Parlament i Rada (C‑482/17, EU:C:2019:1035, pkt 81 i przytoczone tam orzecznictwo).

---

45      Zobacz podobnie wyrok z dnia 21 czerwca 2018 r., Polska/Parlament i Rada (C‑5/16, EU:C:2020:1001, pkt 177 i przytoczone tam orzecznictwo).

---

46      Zobacz wyroki: z dnia 21 czerwca 2018 r., Polska/Parlament i Rada (C‑5/16, EU:C:2020:1001, pkt 167); z dnia 13 marca 2019 r., Polska/Parlament i Rada (C‑128/17, EU:C:2019:194, pkt 106).

---

47      Zobacz przypis 6 niniejszej opinii.

---

48      Zobacz podobnie wyrok z dnia 3 grudnia 2019 r., Republika Czeska/Parlament i Rada (C‑482/17, EU:C:2019:1035, pkt 76–81, 84, 85).

---

49      Dz.U. 2016, L 123, s. 1.

---

50      Zobacz pkt 13 porozumienia międzyinstytucjonalnego, a także wyrok z dnia 3 grudnia 2019 r., Republika Czeska/Parlament i Rada (C‑482/17, EU:C:2019:1035, pkt 83).

---

51      Wyrok z dnia 3 grudnia 2019 r., Republika Czeska/Parlament i Rada (C‑482/17, EU:C:2019:1035, pkt 84).

---

52      Zobacz pkt 96 opinii rzecznik generalnej E. Sharpston w sprawie Republika Czeska/Parlament i Rada (C‑482/17, EU:C:2019:321), na który powołano się w pkt 82 wyroku z dnia 3 grudnia 2019 r., Republika Czeska/Parlament i Rada (C‑482/17, EU:C:2019:1035).

---

53      Zobacz pkt 96 opinii rzecznik generalnej E. Sharpston w sprawie Republika Czeska/Parlament i Rada (C‑482/17, EU:C:2019:321), na który powołano się w pkt 82 wyroku z dnia 3 grudnia 2019 r., Republika Czeska/Parlament i Rada (C‑482/17, EU:C:2019:1035).

---

54      Wyrok z dnia 3 grudnia 2019 r., Republika Czeska/Parlament i Rada (C‑482/17, EU:C:2019:1035, pkt 82).

---

55      Wyrok z dnia 3 grudnia 2019 r., Republika Czeska/Parlament i Rada (C‑482/17, EU:C:2019:1035, pkt 85).

---

56      Zobacz pkt 14 porozumienia międzyinstytucjonalnego, a także wyrok z dnia 3 grudnia 2019 r., Republika Czeska/Parlament i Rada (C‑482/17, EU:C:2019:1035, pkt 83).

---

57      Wyroki: z dnia 21 czerwca 2018 r., Polska/Parlament i Rada (C‑5/16, EU:C:2020:1001, pkt 159); z dnia 8 lipca 2010 r., Afton Chemical (C‑343/09, EU:C:2010:419, pkt 57).

---

58      Zobacz pkt 15 porozumienia międzyinstytucjonalnego, a także wyroki: z dnia 3 grudnia 2019 r., Republika Czeska/Parlament i Rada (C‑482/17, EU:C:2019:1035, pkt 83); z dnia 13 marca 2019 r., Polska/Parlament i Rada (C‑128/17, EU:C:2019:194, pkt 43).

---

59      Zobacz pkt 97 opinii rzecznik generalnej E. Sharpston w sprawie Republika Czeska/Parlament i Rada (C‑482/17, EU:C:2019:321), na który powołano się w pkt 82 wyroku z dnia 3 grudnia 2019 r., Republika Czeska/Parlament i Rada (C‑482/17, EU:C:2019:1035).

---

60      Zobacz pkt 98 opinii rzecznik generalnej E. Sharpston w sprawie Republika Czeska/Parlament i Rada (C‑482/17, EU:C:2019:321).

---

61      Wyrok z dnia 4 maja 2016 r., Pillbox 38 (C‑477/14, EU:C:2016:324, pkt 64, 65).

---

62      Zobacz podobnie wyrok z dnia 13 marca 2019 r., Polska/Parlament i Rada (C‑128/17, EU:C:2019:194, pkt 43).

---

63      Zobacz wyrok w dnia 13 marca 2019 r., Polska/Parlament i Rada (C‑128/17, EU:C:2019:194, pkt 31 i przytoczone tam orzecznictwo).

---

64      Wyrok w dnia 3 grudnia 2019 r., Republika Czeska/Parlament i Rada (C‑482/17, EU:C:2019:1035, pkt 86 i przytoczone tam orzecznictwo). Zobacz także podobnie wyrok z dnia 21 czerwca 2018 r., Polska/Parlament i Rada (C‑5/16, EU:C:2018:483, pkt 160–163).

---

65      Zobacz podobnie wyrok z dnia 8 lipca 2010 r., Afton Chemical (C‑343/09, EU:C:2010:419, pkt 39).

---

66      Wyroki: z dnia 22 lutego 2022 r., Stichting Rookpreventie Jeugd i in. (C‑160/20, EU:C:2022:101, pkt 67); z dnia 3 grudnia 2019 r., Republika Czeska/Parlament i Rada (C‑482/17, EU:C:2019:1035, pkt 80 i przytoczone tam orzecznictwo).

---

67      Wyrok z dnia 3 lutego 2021 r., Fussl Modestraße Mayr (C‑555/19, EU:C:2021:89, pkt 95 i przytoczone tam orzecznictwo).

---

68      Zobacz w szczególności wyrok z dnia 14 lipca 2022 r., Komisja/VW i in. (od C‑116/21 P do C‑118/21 P, C‑138/21 P i C‑139/21 P, EU:C:2022:557, pkt 140 i przytoczone tam orzecznictwo).

---

69      Zobacz między innymi wyrok z dnia 8 grudnia 2020 r., Węgry/Parlament i Rada (C‑620/18, EU:C:2020:1001, pkt 110 i przytoczone tam orzecznictwo).

---

70      Wyrok z dnia 24 lutego 2022 r., Glavna direktsia „Pozharna bezopasnost i zashtita na naselenieto” (C‑262/20, EU:C:2022:117, pkt 58 i przytoczone tam orzecznictwo).

---

71      Wyrok z dnia 3 lutego 2021 r., Fussl Modestraße Mayr (C‑555/19, EU:C:2021:89, pkt 99). Zobacz wyrok z dnia 12 maja 2011 r., Luksemburg/Parlament i Rada (C‑176/09, EU:C:2011:290, pkt 32).

---

72      Zobacz pkt 42 niniejszej opinii.

---

73      Wyrok z dnia 12 maja 2011 r., Luksemburg/Parlament i Rada (C‑176/09, EU:C:2011:290, pkt 34, 35).

---

74      Wyroki: z dnia 13 września 2005 r., Komisja/Rada (C‑176/03, EU:C:2005:542, pkt 41 i przytoczone tam orzecznictwo); z dnia 15 listopada 2005 r., Komisja/Austria (C‑320/03, EU:C:2005:684, pkt 72); z dnia 22 grudnia 2008 r., British Aggregates/Komisja (C‑487/06 P, EU:C:2008:757, pkt 91); z dnia 16 lipca 2009 r., Horvath (C‑428/07, EU:C:2009:458, pkt 29); a także z dnia 21 grudnia 2011 r., Komisja/Austria (C‑28/09, EU:C:2011:854, pkt 120).

---

75      Zobacz w szczególności wyroki: z dnia 13 września 2005 r., Komisja/Rada (C‑176/03, EU:C:2005:542, pkt 42); z dnia 15 listopada 2005 r., Komisja/Austria (C‑320/03, EU:C:2005:684, pkt 73 i przytoczone tam orzecznictwo); z dnia 21 grudnia 2011 r., Komisja/Austria (C‑28/09, EU:C:2011:854, pkt 121).

---

76      Zobacz wyrok w dnia 13 marca 2019 r., Polska/Parlament i Rada (C‑128/17, EU:C:2019:194, pkt 128 i przytoczone tam orzecznictwo).

---

77      Opinia rzecznika generalnego L. A. Geelhoeda w sprawie Austria/Parlament i Rada (C‑161/04, EU:C:2006:66, pkt 59, 60).

---

78      Zobacz wyrok w dnia 13 marca 2019 r., Polska/Parlament i Rada (C‑128/17, EU:C:2019:194, pkt 130, 131 i przytoczone tam orzecznictwo).

---

79      Zobacz podobnie wyroki: z dnia 31 marca 1971 r., Komisja/Rada (22/70, EU:C:1971:32, pkt 40); z dnia 9 września 2015 r., Lito Maieftiko Gynaikologiko kai Cheirourgiko Kentro/Komisja (C‑506/13 P, EU:C:2015:562, pkt 17). Zobacz także opinia rzecznika generalnego F. G. Jacobsa w sprawie Komisja/EBI (C‑15/00, EU:C:2002:557, pkt 82).

---

80      Wyrok z dnia 31 marca 2022 r., Komisja/Polska (Opodatkowanie produktów energetycznych) (C‑139/20, EU:C:2022:240, pkt 55, 56 i przytoczone tam orzecznictwo).

---

81      Zobacz podobnie wyrok z dnia 9 września 2015 r., Lito Maieftiko Gynaikologiko kai Cheirourgiko Kentro/Komisja (C‑506/13 P, EU:C:2015:562, pkt 17, 18).

---

82      Republika Litewska podnosi swoje argumenty w ramach zarzutu podniesionego w sprawie C‑541/20, dotyczącego naruszenia zasady proporcjonalności poprzez art. 1 pkt 6 lit. d) rozporządzenia 2020/1054. Jednakże ze względu na treść tych argumentów należy zbadać je w ramach analizy zarzutów dotyczących naruszenia zasady pewności prawa.

---

83      Na rozprawie Republika Litewska odniosła się również do sankcji nałożonych na poziomie krajowym na podstawie innej wykładni omawianego przepisu niż wykładnia wskazana przez instytucje Unii.

---

84      Wyroki: z dnia 16 lutego 2022 r., Węgry/Parlament i Rada (C‑156/21, EU:C:2022:97, pkt 223 i przytoczone tam orzecznictwo); z dnia 16 lutego 2022 r. (Polska/Parlament i Rada, C‑157/21, EU:C:2022:98, pkt 319 i przytoczone tam orzecznictwo).

---

85      Wyrok z dnia 21 czerwca 2018 r., Polska/Parlament i Rada (C‑5/16, EU:C:2018:483, pkt 100 i przytoczone tam orzecznictwo).

---

86      Wyroki: z dnia 16 lutego 2022 r., Węgry/Parlament i Rada (C‑156/21, EU:C:2022:97, pkt 224 i przytoczone tam orzecznictwo); z dnia 16 lutego 2022 r., Polska/Parlament i Rada (C‑157/21, EU:C:2022:98, pkt 320 i przytoczone tam orzecznictwo).

---

87      Wyrok z dnia 30 stycznia 2019 r., Planta Tabak (C‑220/17, EU:C:2019:76, pkt 32 i przytoczone tam orzecznictwo).

---

88      Wyroki: z dnia 16 lutego 2022 r., Węgry/Parlament i Rada (C‑156/21, EU:C:2022:97, pkt 225 i przytoczone tam orzecznictwo); z dnia 16 lutego 2022 r., Polska/Parlament i Rada, C‑157/21, EU:C:2022:98, pkt 321 i przytoczone tam orzecznictwo).

---

89      Zobacz podobnie wyrok z dnia 14 kwietnia 2005 r., Belgia/Komisja (C‑110/03, EU:C:2005:223, pkt 31).

---

90      Wyróżnienie moje.

---

91      W tym względzie pragnę zauważyć, że nie ulega wątpliwości, iż czas prowadzenia pojazdu do miejsca powrotu stanowi czas pracy. Zobacz art. 9 ust. 2 rozporządzenia 561/2006, zmieniony przez art. 1 pkt 8 lit. b) rozporządzenia 2020/1054. Zobacz także analogicznie wyrok z dnia 10 września 2015 r., Federación de Servicios Privados del sindicato Comisiones obreras (C‑266/14, EU:C:2015:578, pkt 50).

---

92      Zobacz wyroki: z dnia 11 listopada 2004 r., Adanez-Vega (C‑372/02, EU:C:2004:705, pkt 37); z dnia 25 lutego 1999 r., Swaddling (C‑90/97, EU:C:1999:96, pkt 29 i przytoczone tam orzecznictwo).

---

93      Zobacz wyrok z dnia 12 kwietnia 2018 r., Komisja/Dania (C‑541/16, EU:C:2018:251, pkt 28, 31 i przytoczone tam orzecznictwo). Zobacz także art. 291 ust. 1 TFUE.

---

94      Zobacz podobnie i analogicznie wyrok z dnia 30 stycznia 2019 r., Planta Tabak (C‑220/17, EU:C:2019:76, pkt 33 i przytoczone tam orzecznictwo).

---

95      Zobacz podobnie opinia rzecznika generalnego Y. Bota w sprawie Komisja/Rada (C‑196/12, EU:C:2013:549, pkt 85).

---

96      Zobacz wyrok z dnia 12 kwietnia 2018 r., Komisja/Dania (C‑541/16, EU:C:2018:251, pkt 47).

---

97      Zobacz pkt 25 tej repliki.

---

98      W odniesieniu do ograniczeń swobodnego przepływu pracowników zob. wyrok z dnia 2 września 2021 r., Komisja/Niemcy (Transpozycja dyrektyw [2009/72 i 2009/73], C‑718/18, EU:C:2021:662, pkt 60), a w odniesieniu do ograniczeń swobodnego świadczenia usług zob. wyrok z dnia 8 grudnia 2020 r., Węgry/Parlament i Rada (C‑620/18, EU:C:2020:1001, pkt 104 i przytoczone tam orzecznictwo).

---

99      Zobacz między innymi wyrok z dnia 8 czerwca 2023 r., Prestige and Limousine (C‑50/21, EU:C:2023:448, pkt 61 i przytoczone tam orzecznictwo).

---

100      Wyrok z dnia 8 czerwca 2023 r., Fastweb i in. (Częstotliwość naliczania opłat) (C‑468/20, EU:C:2023:447, pkt 82 i przytoczone tam orzecznictwo). Zobacz także opinia rzecznika generalnego M. Szpunara w sprawie Prestige and Limousine (C‑50/21, EU:C:2022:997, pkt 50 i orzecznictwo przytoczone w przypisie 19).

---

101      Zobacz podobnie wyrok z dnia 5 października 2004 r., CaixaBank France (C‑442/02, EU:C:2004:586, pkt 14).

---

102      W odniesieniu do sytuacji, w których w grę wchodziła zarówno swoboda przedsiębiorczości, jak i swoboda świadczenia usług, zob. podobnie wyroki: z dnia 29 marca 2011 r., Komisja/Włochy (C‑565/08, EU:C:2011:188, pkt 51 i przytoczone tam orzecznictwo); z dnia 7 marca 2013 r., DKV Belgium (C‑577/11, EU:C:2013:146, pkt 35, 36).

---

103      Zobacz opinia rzecznika generalnego M. Szpunara w sprawie Prestige and Limousine (C‑50/21, EU:C:2022:997, pkt 50 i orzecznictwo przytoczone w przypisie 20).

---

104      Zobacz między innymi wyrok z dnia 2 września 2021 r., Institut des Experts en Automobiles (C‑502/20, EU:C:2021:678, pkt 32 i przytoczone tam orzecznictwo).

---

105      Zobacz między innymi wyrok z dnia 8 czerwca 2023 r., Prestige and Limousine (C‑50/21, EU:C:2023:448, pkt 64 i przytoczone tam orzecznictwo).

---

106      Zobacz art. 2 i 3 rozporządzenia nr 561/2006. Pojęcie „przedsiębiorstwa transportowego” zdefiniowano w art. 4 lit. p) tego rozporządzenia.

---

107      Zobacz podobnie wyrok z dnia 8 grudnia 2020 r., Węgry/Parlament i Rada (C‑620/18, EU:C:2020:1001, pkt 105).

---

108      Zobacz pkt 42 niniejszej opinii.

---

109      Zmiany te opisano w szczególności w ocenie skutków – aspekt społeczny, w szczególności w części 1/2, s. 1–11, 26 i 49, a także w ocenie skutków – aspekt siedziby, w szczególności w części 1/2, s. 7–22.

---

110      Ocena skutków – aspekt społeczny, część 1/2, pkt 2.1.1 i 2.2.2.

---

111      Ocena skutków – aspekt społeczny, s. 39.

---

112      Ocena skutków – aspekt społeczny, część 1/2, s. 20. W szczególności Komisja stwierdziła, że ryzyko pogorszenia warunków pracy, zwłaszcza poprzez nieodpowiednie warunki odpoczynku, ograniczenia czasowe i stres kierowców, nie zostało skutecznie zażegnane ze względu na naruszenia poprzednich przepisów, zawarte w nich luki, sztywność ich stosowania oraz presję rynkową.

---

113      Zobacz motyw 2 rozporządzenia 2020/1054. Zgodnie z oceną skutków – aspekt społeczny (zob. część 1/2, s. 5, 6) do głównych przyczyn nieskuteczności przepisów socjalnych należały niejasność i nieodpowiedni charakter uregulowań, a także rozbieżności w ich interpretacji i stosowaniu przez organy krajowe.

---

114      Zobacz motyw 1 rozporządzenia 2020/1054.

---

115      Zobacz ocena skutków – aspekt społeczny, część 1/2, s. 19.

---

116      Zobacz motywy 3, 6 i 36 rozporządzenia 2020/1054.

---

117      Z tego samego powodu należy moim zdaniem oddalić również zarzut szczegółowy podniesiony przez Rzeczpospolitą Polską, zgodnie z którym obowiązek dotyczący powrotu kierowców narusza art. 4 lit. f) rozporządzenia nr 561/2006.

---

118      Artykuł 9 ust. 2 rozporządzenia nr 561/2006, przed wejściem w życie rozporządzenia 2020/1054, stanowił bowiem, że „[c]zas spędzony na dojeździe do miejsca postoju pojazdu objętego zakresem niniejszego rozporządzenia lub powrotu z tego miejsca, jeżeli pojazd nie znajduje się ani w miejscu zamieszkania kierowcy, ani w bazie pracodawcy, w której kierowca zwykle pracuje, nie jest liczony jako odpoczynek lub przerwa, chyba że kierowca znajduje się na promie lub w pociągu i posiada dostęp do koi lub kuszetki”. Ustęp 3 tego artykułu także odnosił się do „miejsca zamieszkania kierowcy i bazy pracodawcy, gdzie kierowca zazwyczaj pracuje”.

---

119      Zobacz wyrok z dnia 29 kwietnia 2010 r., Smit Reizen (C‑124/09, EU:C:2010:238, pkt 27). Pod względem językowym pojęcie „bazy eksploatacyjnej” odpowiada pojęciu „centrum operacyjnego” użytemu w tym wyroku, a także w wyroku z dnia 18 stycznia 2001 r., Skills Motor Coaches i in. (C‑297/99, EU:C:2001:37), jak też pojęciu użytemu w pierwotnej wersji art. 5 lit. c) rozporządzenia nr 1071/2009.

---

120      Zobacz wyrok z dnia 29 kwietnia 2010 r., Smit Reizen (C‑124/09, EU:C:2010:238, pkt 31).

---

121      Termin „UE-13” oznacza wszystkie państwa, które stały się członkami Unii Europejskiej po 2004 r. i które dołączyły do 15 państw, będących jej członkami już wcześniej („UE-15”).

---

122      W ocenie skutków przytoczono w tym względzie badanie przeprowadzone wśród polskich kierowców przez polskie stowarzyszenie pracodawców, z którego wynika, że 23 % z nich spędza 15 dni w drodze; 15 % spędza więcej niż 30 dni z dala od miejsca zamieszkania/bazy, a 7 % spędza mniej niż 5 dni z dala od miejsca zamieszkania/bazy. Zobacz ocena skutków – aspekt społeczny, część 1/2, s. 20.

---

123      Zobacz w szczególności pkt 203 niniejszej opinii.  

---

124      Wyrok z dnia 8 grudnia 2020 r., Węgry/Parlament i Rada (C‑620/18, EU:C:2020:1001, pkt 41, 42 i przytoczone tam orzecznictwo).

---

125      Zobacz podobnie wyrok z dnia 8 grudnia 2020 r., Węgry/Parlament i Rada (C‑620/18, EU:C:2020:1001, pkt 41, 42, 61, 62, 64, 128).

---

126      Ocena skutków – aspekt społeczny, część 1/2, s. 51.

---

127      Zobacz przypis 122 niniejszej opinii.

---

128      Ocena skutków – aspekt społeczny, część 1/2, s. 20.

---

129      Ocena skutków – aspekt społeczny, część 1/2, rozdział 6.2.1, s. 63.

---

130      Zobacz art. 16 rozporządzenia nr 561/2006 i art. 33 rozporządzenia nr 165/2014.

---

131      Zobacz pkt 132 niniejszej opinii.

---

132      Zobacz pkt 47 niniejszej opinii.

---

133      Zobacz pkt 219 i 220 niniejszej opinii.

---

134      Zobacz orzecznictwo przytoczone w pkt 56 niniejszej opinii.

---

135      Zobacz pkt 179 niniejszej opinii.

---

136      Ocena skutków – aspekt społeczny, część 1/2, s. 49. Chociaż przepisy badane w tym kontekście były związane z ewentualnym zakazem korzystania z zaplanowanego odpoczynku na pokładzie pojazdu, to ten sam rodzaj trudności występuje, gdy należy ustalić, czy przedsiębiorstwo transportowe umożliwiło kierowcy powrót do jego miejsca zamieszkania lub bazy eksploatacyjnej, lecz ten postanowił tego nie robić, albo czy na tego kierowcę wywierano nacisk, aby zniechęcić go do powrotu.

---

137      Opinia EKES 2017/02852, pkt 1.7.

---

138      Artykuł 1 pkt 5 lit. c) wniosku dotyczącego rozporządzenia w sprawie czasu pracy przewidywał dodanie do art. 8 rozporządzenia nr 561/2006 ust. 8b w następującym brzmieniu: „Przedsiębiorstwo transportowe organizuje pracę kierowców w taki sposób, aby umożliwić kierowcom odbywanie przynajmniej jednego regularnego tygodniowego odpoczynku lub tygodniowego odpoczynku trwającego dłużej niż 45 godzin wykorzystywanego jako rekompensata za skrócony tygodniowy okres odpoczynku w domu, w okresie trzech kolejnych tygodni”.

---

139      Prawodawca przyjął trzytygodniowy harmonogram powrotu wyłącznie dla kierowców, którzy skorzystali z dwóch kolejnych skróconych tygodniowych okresów odpoczynku (art. 8 ust. 8a akapit drugi) i którzy w związku z tym po trzecim tygodniu pracy wykorzystają regularny okres odpoczynku jako rekompensatę za dwa skrócone tygodniowe okresy odpoczynku.

---

140      Rzeczpospolita Polska twierdzi również, że powstaną szkodliwe skutki dla infrastruktury drogowej. Argumenty te omówię poniżej w pkt 281 i nast. niniejszej opinii, w części poświęconej zarzutom dotyczącym naruszenia art. 91 ust. 2 TFUE.

---

141      Zobacz ocena skutków – aspekt społeczny, część 1/2, s. 48.

---

142      Zobacz: ocena skutków – aspekt społeczny, część 1/2, s. 20; pkt 217, 229, 236 i 260 niniejszej opinii.

---

143      Liczba ta wynika z porównania oceny zawartej w liście otwartym z dnia 26 października 2018 r. Międzynarodowej Unii Transportu Drogowego (IRU), w którym uznano, że wprowadzenie obowiązku powrotu pojazdów co trzy do czterech tygodni mogło spowodować zwiększenie przebiegu samochodów ciężarowych z 80 do 135 mln pojazdokilometrów rocznie, z danymi Eurostatu, z których wynikało, że w 2016 r. ruch pojazdów towarowych wynosił łącznie 135 725 mln pojazdokilometrów. Rada zauważyła, że obowiązek dotyczący powrotu kierowców nie odnosi się do pojazdów, lecz do kierowców, którzy nie zawsze muszą wracać wraz z pojazdem i którzy, jak wynika z oceny skutków (zob. przypis 122 niniejszej opinii), w większości przypadków już wcześniej powracali co trzy lub cztery tygodnie.

---

144      Ocena skutków – aspekt społeczny, część 1/2, rozdział 2.3.1.1.

---

145      Opracowane przez amerykańską organizację normalizacyjną AASHTO (American Association of State Highway and Transportation Officials) w celu wykazania wpływu pojazdów na infrastrukturę drogową.

---

146      W odniesieniu do art. 74 WE zob. opinia rzecznik generalnej C. Stix-Hackl w sprawach połączonych Hiszpania i Finlandia/Parlament i Rada (C‑184/02 i C‑223/02, EU:C:2004:194, pkt 162).

---

147      Rozporządzenie Rady (EWG) nr 4058/89 z dnia 21 grudnia 1989 r. w sprawie ustalenia stawek za drogowy przewóz rzeczy między państwami członkowskimi (Dz.U. 1989, L 390, s. 1).

---

148      Zobacz w odniesieniu do art. 74 WE opinia rzecznik generalnej Ch. Stix-Hackl w sprawach połączonych Hiszpania i Finlandia/Parlament i Rada (C‑184/02 i C‑223/02, EU:C:2004:194, pkt 163).

---

149      Zobacz opinia rzecznik generalnej C. Stix-Hackl w sprawach połączonych Hiszpania i Finlandia/Parlament i Rada (C‑184/02 i C‑223/02, EU:C:2004:194, pkt 164).

---

150      W odniesieniu do art. 9 TFUE zob. wyrok z dnia 8 grudnia 2020 r., Węgry/Parlament i Rada (C‑620/18, EU:C:2020:1001, pkt 46).

---

151      Zobacz podobnie opinia rzecznik generalnej C. Stix-Hackl w sprawach połączonych Hiszpania i Finlandia/Parlament i Rada (C‑184/02 i C‑223/02, EU:C:2004:194, pkt 164).

---

152      Zobacz pkt 42 niniejszej opinii.

---

153      Analogicznie do art. 191 ust. 3 TFUE zob. wyrok z dnia 13 marca 2019 r., Polska/Parlament i Rada (C‑128/17, EU:C:2019:194, pkt 135 i przytoczone tam orzecznictwo).

---

154      Zobacz przypis 143 niniejszej opinii.

---

155      Zobacz pkt 284 niniejszej opinii.

---

156      W tym względzie zob. również pkt 222 niniejszej opinii.

---

157      Zobacz pkt 291 i 292 niniejszej opinii.

---

158      Ocena skutków – aspekt społeczny, część 1/2, w szczególności s. 60, 61.

---

159      Ocena skutków – aspekt społeczny, część 1/2, w szczególności s. 63 i nast.

---

160      Komunikat Komisji do Parlamentu Europejskiego, Rady Europejskiej, Rady, Komitetu Ekonomiczno-Społecznego i Komitetu Regionów z dnia 11 grudnia 2019 r., Europejski Zielony Ład, COM(2019) 640 final (zwany dalej „Europejskim Zielonym Ładem”).

---

161      Europejski Zielony Ład, pkt 2.1.5.

---

162      Konkluzje Rady Europejskiej (12 grudnia 2019 r., EUCO 29/19 CO EUR 31 CONCL 9).

---

163      Oświadczenie komisarz A. Vălean w sprawie ostatecznego przyjęcia przez Parlament Europejski pierwszego pakietu na rzecz mobilności, sporządzone w Brukseli w dniu 9 lipca 2020 r., https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/fr/statement_20_1319.

---

164      Zobacz pkt 45 repliki w sprawie C‑553/20.

---

165      Zobacz pkt 564 i nast. niniejszej opinii.

---

166      Zobacz wyrok z dnia 13 marca 2019 r., Polska/Parlament i Rada (C‑128/17, EU:C:2019:194, pkt 129–131). Przepis uznany za zgodny z art. 191 TFUE będzie siłą rzeczy zgodny z art. 37 Karty: zob. wyrok z dnia 21 grudnia 2016 r., Associazione Italia Nostra Onlus (C‑444/15, EU:C:2016:978, pkt 61–64).

---

167      Zobacz analogicznie wyrok z dnia 11 marca 1992 r., Compagnie commerciale de l’Ouest i in. (od C‑78/90 do C‑83/90, EU:C:1992:118, pkt 18).

---

168      Moim zdaniem ten zarzut szczegółowy należy rozumieć w ten sposób, że dotyczy on jedynie obowiązku powrotu pojazdów co osiem tygodni, ponieważ obowiązek dotyczący powrotu kierowców co trzy tygodnie był już zawarty we wniosku dotyczącym rozporządzenia w sprawie siedziby, który był przedmiotem oceny skutków: zob. art. 1 pkt 5 lit. c) wniosku dotyczącego rozporządzenia w sprawie czasu pracy i załączona do tego wniosku ocena skutków – aspekt społeczny.

---

169      Pragnę uściślić, że na tym etapie analizy nie będę wdawać się w dyskusje na temat danych liczbowych dotyczących potencjalnych lub rzeczywistych dodatkowych emisji, jakie pociąga za sobą obowiązek dotyczący powrotu kierowców, ponieważ, po pierwsze, nie jest to konieczne do rozpatrzenia argumentów dotyczących naruszenia polityki Unii w obszarze środowiska, a po drugie, dyskusja ta będzie musiała zostać rozstrzygnięta przy rozpatrywaniu argumentów dotyczących naruszenia zasady proporcjonalności.

---

170      Zobacz pkt 575 i nast. niniejszej opinii.

---

171      Prawodawca przewidział jedynie sytuację, w której powrót kierowcy mógłby, w stosownym przypadku, zostać zorganizowany w tym samym czasie co powrót pojazdu do państwa członkowskiego siedziby: zob. motyw 8 rozporządzenia 2020/1055.

---

172      Zobacz podobnie opinia rzecznik generalnej J. Kokott w sprawach połączonych Komisja/Rada (AMP Antarctique) (C‑626/15 i C‑659/16, EU:C:2018:362, pkt 88); wyrok z dnia 15 kwietnia 2021 r., Niderlandy/Rada i Parlament (C‑733/19, EU:C:2021:272, pkt 48).

---

173      Zobacz wyrok z dnia 15 kwietnia 2021 r., Niderlandy/Rada i Parlament (C‑733/19, EU:C:2021:272, pkt 44).

---

174      Zobacz wyrok z dnia 8 grudnia 2020 r., Węgry/Parlament i Rada (C‑620/18, EU:C:2020:1001, pkt 119).

---

175      Zobacz podobnie wyrok z dnia 20 września 2017 r., Elecdey Carcelen i in. (C‑215/16, C‑216/16, C‑220/16 i C‑221/16, EU:C:2017:705, pkt 40).

---

176      Zobacz wyrok z dnia 21 czerwca 2018 r., Polska/Parlament i Rada (C‑5/16, EU:C:2018:483, pkt 86).

---

177      Zobacz pkt 47 niniejszej opinii.

---

178      Zobacz pkt 197 niniejszej opinii.

---

179      Zobacz podobnie wyroki: z dnia 13 listopada 1990 r., Fedesa i in. (C‑331/88, EU:C:1990:391, pkt 19, 20); z dnia 17 lipca 1997 r., SAM Schiffahrt i Stapf (C‑248/95 i C‑249/95, EU:C:1997:377, pkt 52, 63, 64).

---

180      Zobacz podobnie wyrok z dnia 21 czerwca 1958 r., Wirtschaftsvereinigung Eisen- und Stahlindustrie i in./Wysoka Władza (13/57, EU:C:1958:10, s. 292).

---

181      Zobacz podobnie wyrok z dnia 13 listopada 1973 r., Werhahn Hansamühle i in./Rada i Komisja (od 63/72 do 69/72, EU:C:1973:121, pkt 17).

---

182      Zobacz pkt 80 niniejszej opinii.

---

183      Zobacz pkt 148–150 niniejszej opinii.

---

184      Wyrok z dnia 13 listopada 1990 r., Fedesa i in. (C‑331/88, EU:C:1990:391, pkt 20).

---

185      Zobacz pkt 90 niniejszej opinii.

---

186      Zobacz s. 18 tej oceny skutków.

---

187      Raport końcowy z badania dotyczącego bezpiecznych i chronionych miejsc parkingowych dla ciężarówek (https://ec.europa.eu/transport/sites/transport/files/2019-study-on-safe-and-secure-parking-places-for-trucks.pdf), s. 8 i 18-20.

---

188      Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1315/2013 z dnia 11 grudnia 2013 r. w sprawie unijnych wytycznych dotyczących rozwoju transeuropejskiej sieci transportowej i uchylające decyzję nr 661/2010/UE (Dz.U. 2013, L 348, s. 1, zwane dalej „rozporządzeniem TEN-T”).

---

189      Zgodnie z ust. 3 tego przepisu „[w]szystkie parkingi, które uzyskały certyfikację, mogą podawać informację, że zostały certyfikowane zgodnie z unijnymi normami i procedurami. Zgodnie z art. 39 ust. 2 lit. c) rozporządzenia [TEN-T] państwa członkowskie mają zachęcać do tworzenia parkingów dla komercyjnych użytkowników dróg”. Zgodnie z ust. 4 tego przepisu „[d]o dnia 31 grudnia 2024 r. Komisja przedstawia Parlamentowi Europejskiemu i Radzie sprawozdanie na temat dostępności odpowiednich miejsc odpoczynku dla kierowców i bezpiecznych parkingów, a także na temat tworzenia bezpiecznych i chronionych parkingów certyfikowanych zgodnie z aktami delegowanymi, o których mowa w ust. 2. W sprawozdaniu tym można wymienić środki służące zwiększeniu liczby i poprawie jakości bezpiecznych i chronionych parkingów”.

---

190      Ocena skutków – aspekt społeczny, część 1/2, s. 64.

---

191      Ocena skutków – aspekt społeczny, część 1/2, s. 70.

---

192      Ocena skutków – aspekt społeczny, część 1/2, s. 18.

---

193      Wyrok z dnia 20 grudnia 2017 r. (C‑102/16, zwany dalej „wyrokiem Vaditrans”, EU:C:2017:1012).

---

194      Ocena skutków – aspekt społeczny, część 1/2, s. 46.

---

195      Ocena skutków – aspekt społeczny, część 1/2, s. 18.

---

196      Zgodnie z art. 4 lit. g) rozporządzenia nr 561/2006 do celów tego rozporządzenia „»dzienny okres odpoczynku« oznacza dzienny okres, w którym kierowca może swobodnie dysponować swoim czasem i obejmuje »regularny dzienny okres odpoczynku« lub »skrócony dzienny okres odpoczynku«”. Zgodnie z tiret pierwszym tego przepisu „»regularny dzienny okres odpoczynku« oznacza nieprzerwany odpoczynek trwający co najmniej 11 godzin. Alternatywnie, regularny dzienny okres odpoczynku można wykorzystać w dwóch częściach, z których pierwsza musi nieprzerwanie trwać co najmniej 3 godziny a druga co najmniej 9 godzin”. Zgodnie z tiret drugim omawianego przepisu „»skrócony dzienny okres odpoczynku« oznacza nieprzerwany odpoczynek trwający co najmniej 9 godzin, ale krócej niż 11 godzin”.

---

197      Zgodnie z art. 4 lit. h) rozporządzenia nr 561/2006 do celów tego rozporządzenia „»tygodniowy okres odpoczynku« oznacza tygodniowy okres, w którym kierowca może swobodnie dysponować swoim czasem, i obejmuje »regularny tygodniowy okres odpoczynku« lub »skrócony tygodniowy okres odpoczynku«”. Zgodnie z tiret pierwszym tego przepisu „»regularny tygodniowy okres odpoczynku« oznacza odpoczynek trwający co najmniej 45 godzin”. Zgodnie z tiret drugim omawianego przepisu „»skrócony tygodniowy okres odpoczynku« oznacza odpoczynek trwający krócej niż 45 godzin, który można, na warunkach ustalonych w art. 8 ust. 6, skrócić do nie mniej niż 24 kolejnych godzin”.

---

198      Wyrok Vaditrans (pkt 31, 32, 48).

---

199      Zobacz pkt 42 niniejszej opinii.

---

200      Motyw 13 rozporządzenia 2020/1054 brzmi: „Z myślą o propagowaniu postępu społecznego należy określić, gdzie można wykorzystać tygodniowe okresy odpoczynku, tak by kierowcom zapewnione zostały odpowiednie warunki odpoczynku. Jakość zakwaterowania jest szczególnie ważna podczas regularnych tygodniowych okresów odpoczynku, które kierowca powinien spędzać poza kabiną pojazdu w odpowiednim miejscu noclegowym, na koszt przedsiębiorstwa transportowego jako pracodawcy. Aby zapewnić dobre warunki pracy i bezpieczeństwo kierowców, należy doprecyzować wymóg, by kierowcy mieli zapewnione wysokiej jakości i dostosowane do obu płci zakwaterowanie do wykorzystywania regularnego tygodniowego okresu odpoczynku, jeżeli ma on miejsce z dala od domu”.

---

201      Wyrok Vaditrans (pkt 31, 32, 48).

---

202      Wyrok Vaditrans (pkt 43).

---

203      Wyrok Vaditrans (pkt 44).

---

204      Wyrok Vaditrans (pkt 45).

---

205      Wyrok Vaditrans (pkt 46, 47).

---

206      Wyrok Vaditrans (pkt 44).

---

207      Wyrok Vaditrans (pkt 44).

---

208      Wyrok Vaditrans (pkt 44, 45).

---

209      Wyrok Vaditrans (pkt 42).

---

210      Wyrok Vaditrans (pkt 44). Zobacz pkt 379 niniejszej opinii. Zobacz także postanowienie wiceprezes Trybunału z dnia 13 kwietnia 2021 r., Litwa/Parlament i Rada (C‑541/20 R, EU:C:2021:264, pkt 38).

---

211      Zobacz art. 8 ust. 6 rozporządzenia nr 561/2006, zmieniony rozporządzeniem 2020/1054.

---

212      Zgodnie z tym przepisem art. 19 ust. 1 rozporządzenia nr 561/2006 otrzymuje brzmienie: „1. Państwa członkowskie ustanawiają przepisy dotyczące nakładania kar w przypadku naruszeń niniejszego rozporządzenia […] oraz przyjmują wszelkie środki niezbędne do zapewnienia ich stosowania. Kary te muszą być skuteczne i proporcjonalne do wagi naruszeń, jak wskazano w załączniku III do dyrektywy 2006/22/WE […]. Żadne naruszenie niniejszego rozporządzenia […] nie może podlegać więcej niż jednej karze lub więcej niż jednemu postępowaniu. Państwa członkowskie powiadamiają Komisję o przyjętych przepisach i środkach, a także o metodach i kryteriach oceny ich proporcjonalności ustalonych na szczeblu krajowym. Państwa członkowskie niezwłocznie powiadamiają [Komisję] o wszelkich późniejszych ich zmianach. Komisja informuje państwa członkowskie o tych przepisach i środkach oraz o wszelkich ich zmianach. Komisja zapewnia, by informacje te zostały opublikowane we wszystkich językach urzędowych Unii na specjalnej ogólnodostępnej stronie internetowej zawierającej szczegółowe informacje na temat takich kar stosowanych w państwach członkowskich”.

---

213      Zobacz wniosek dotyczący rozporządzenia w sprawie czasu pracy, art. 1 ust. 5 lit. c), przywołany w pkt 11 niniejszej opinii.

---

214      Zobacz między innymi wyrok z dnia 20 grudnia 2017 r., Erzeugerorganisation Tiefkühlgemüse (C‑516/16, EU:C:2017:1011, pkt 88 i przytoczone tam orzecznictwo).

---

215      Pojęcie „kierowcy” zostało zdefiniowane w art. 4 lit. c) rozporządzenia nr 561/2006.

---

216      Wyrok Vaditrans (pkt 44). Zobacz także pkt 379 niniejszej opinii. Zobacz także postanowienie wiceprezes Trybunału z dnia 13 kwietnia 2021 r., Litwa/Parlament i Rada (C‑541/20 R, EU:C:2021:264, pkt 38).

---

217      Zobacz pkt 80 niniejszej opinii.

---

218      Ocena skutków – aspekt społeczny, część 1/2, s. 39.

---

219      Zgodnie z art. 3 ust. 4 rozporządzenia nr 165/2014 w związku z art. 6 zdanie trzecie rozporządzenia wykonawczego 2016/799 pojazdy użytkowane w państwie członkowskim innym niż ich państwo członkowskie rejestracji musiały być pierwotnie wyposażone w inteligentny tachograf, o którym mowa w art. 8–10 rozporządzenia nr 165/2014, w terminie 15 lat od daty wejścia w życie w dniu 15 czerwca 2019 r. szczegółowych przepisów dotyczących tych tachografów zawartych w załączniku I C do tego rozporządzenia wykonawczego, a mianowicie najpóźniej do dnia 15 czerwca 2034 r.

---

220      Rozporządzenie wykonawcze Komisji (UE) 2021/1228 z dnia 16 lipca 2021 r. zmieniające rozporządzenie wykonawcze 2016/799 (Dz.U. 2021, L 273, s. 1).

---

221      Rozporządzenie wykonawcze Komisji (UE) 2023/980 z dnia 16 maja 2023 r. zmieniające rozporządzenie wykonawcze 2016/799 (Dz.U. 2023, L 134, s. 28).

---

222      Komisja, „Study regarding measures fostering the implementation of the smart Tachograph”, 2018, s. 9.

---

223      Parlament Europejski (EPRS): Retrofitting smart tachographs by 2020: Costs and benefits (Wdrożenie inteligentnych tachografów do 2020 r.: koszty i korzyści), 2 lutego 2018 r. (https://www.europarl.europa.eu/thinktank/fr/document.html?reference=EPRS_STU%282018 %29615643), s. 7.

---

224      Zobacz pismo Komisji do Rady z dnia 4 października 2018 r., załącznik B4 w sprawie C‑551/20.

---

225      Zobacz przypis 219 niniejszej opinii.

---

226      Wyroki: z dnia 3 grudnia 2019 r., Republika Czeska/Parlament i Rada (C‑482/17, EU:C:2019:1035, pkt 153); z dnia 21 czerwca 2018 r., Polska/Parlament i Rada (C‑5/16, EU:C:2018:483, pkt 100, 110).

---

227      Wyroki: z dnia 3 grudnia 2019 r., Republika Czeska/Parlament i Rada (C‑482/17, EU:C:2019:1035, pkt 153); z dnia 21 czerwca 2018 r., Polska/Parlament i Rada (C‑5/16, EU:C:2018:483, pkt 111).

---

228      Wyrok z dnia 21 czerwca 2018 r., Polska/Parlament i Rada (C‑5/16, EU:C:2018:483, pkt 112).

---

229      Wyrok z dnia 20 grudnia 2017 r., Global Starnet (C‑322/16, EU:C:2017:985, pkt 47 i przytoczone tam orzecznictwo).

---

230      Zobacz podobnie wyrok z dnia 20 grudnia 2017 r., Global Starnet (C‑322/16, EU:C:2017:985, pkt 48 i przytoczone tam orzecznictwo).

---

231      Zobacz między innymi wyrok z dnia 8 września 2022 r., Ministerstvo životního prostředí (Perroquets Ara hyacinthe) (C‑659/20, EU:C:2022:642, pkt 69 i przytoczone tam orzecznictwo).

---

232      Zobacz podobnie wyrok z dnia 20 września 1988 r., Hiszpania/Rada (203/86, EU:C:1988:420, pkt 19 i przytoczone tam orzecznictwo).

---

233      W artykule tym wskazano, że nie dotyczy to przepisów art. 1 pkt 15 i art. 2 pkt 12, które stosuje się dopiero od dnia 31 grudnia 2024 r. Żaden z tych dwóch przepisów nie jest przedmiotem skarg rozpatrywanych w niniejszym postępowaniu.

---

234      Zdaniem tych dwóch instytucji jedynie data przesunięta w odniesieniu do dwóch przepisów wymienionych w poprzednim przypisie niniejszej opinii zostałaby przyspieszona do daty wejścia w życie całego rozporządzenia.

---

235      Postanowienie wiceprezes Trybunału z dnia 13 kwietnia 2021 r., Litwa/Parlament i Rada (C‑541/20 R, EU:C:2021:264, pkt 31).

---

236      Wyrok Vaditrans (pkt 44).

---

237      Zobacz między innymi wyrok z dnia 15 lipca 2021 r., Komisja/Landesbank Baden-Württemberg i CRU (C‑584/20 P i C‑621/20 P, EU:C:2021:601, pkt 104 i przytoczone tam orzecznictwo).

---

238      Zobacz pkt 394 niniejszej opinii.

---

239      Zobacz wyrok z dnia 13 marca 2019 r., Polska/Parlament i Rada (C‑128/17, EU:C:2019:194, pkt 73–75).

---

240      Zobacz wyrok z dnia 13 marca 2019 r., Polska/Parlament i Rada (C‑128/17, EU:C:2019:194, pkt 76).

---

241      Przepis ten, poświęcony warunkom wykonywania zawodu przewoźnika drogowego, stanowi, że „[p]rzedsiębiorcy wykonujący zawód przewoźnika drogowego muszą […] posiadać rzeczywistą i stałą siedzibę w jednym z państw członkowskich”.

---

242      Ten zarzut skargi w sprawie C‑545/20 został przedstawiony przez Republikę Bułgarii zarówno w odniesieniu do art. 1 pkt 3 rozporządzenia 2020/1055, jak i jego art. 2 pkt 4 lit. a). Ze względów ekonomii procesowej zbadam go dopiero w tym miejscu, przy czym wnioski z mojej analizy w odniesieniu do art. 1 pkt 3 rozporządzenia 2020/1055 mają odpowiednio zastosowanie w odniesieniu do art. 2 pkt 4 lit. a) tego rozporządzenia.

---

243      Wyrok z dnia 16 lipca 1992 r., Parlament/Rada (C‑65/90, EU:C:1992:325).

---

244      Wyrok z dnia 16 lipca 1992 r., Parlament/Rada (C‑65/90, EU:C:1992:325).

---

245      COM(2018) 51 final z dnia 31 stycznia 2018 r.

---

246      Republika Cypryjska nie zaskarżyła w skardze C‑549/20 art. 2 pkt 4 lit. a) rozporządzenia 2020/1055, w związku z czym jej zarzut dotyczący naruszenia istotnych wymogów proceduralnych wynikających z art. 91 ust. 1 TFUE dotyczy wyłącznie obowiązku powrotu pojazdów co osiem tygodni.

---

247      Zobacz pkt 10 niniejszej opinii.

---

248      Dz.U. 2018, C 197, s. 38.

---

249      Dz.U. 2018, C 176, s. 57.

---

250      Zobacz Komitet Regionów, Practical guide on the infringement of the subsidiarity principle, dostępny na stronie https://portal.cor.europa.eu/subsidiarity/Publications/Documents/Guide%20on%20SubsidiarityFINAL.pdf.

---

251      Zobacz art. 56 i 57 regulaminu wewnętrznego Komitetu Regionów [Dz.U. 2014, L 65, s. 41 w wersji obowiązującej w chwili wejścia w życie rozporządzenia 2020/1055].

---

252      Zobacz art. 59 regulaminu wewnętrznego Komitetu Regionów w wersji obowiązującej w chwili wejścia w życie rozporządzenia 2020/1055.

---

253      Wyrok z dnia 16 lipca 1992 r. (C‑65/90, EU:C:1992:325).

---

254      Wyrok z dnia 5 lipca 1995 r. (C‑21/94, EU:C:1995:220).

---

255      Wyrok z dnia 5 lipca 1995 r., Parlament/Rada (C‑21/94, EU:C:1995:220, pkt 17, 18).

---

256      Zobacz postanowienie prezesa Trybunału z dnia 17 marca 2004 r., Komisja/Rada (C‑176/03, EU:C:2004:158, pkt 9–11).

---

257      Zobacz pkt 1.1 opinii EKES z dnia 18 stycznia 2018 r.

---

258      Zobacz pkt 1.4 i 3.2 opinii EKES z dnia 18 stycznia 2018 r.

---

259      Zobacz pkt 1.6 opinii EKES z dnia 18 stycznia 2018 r.

---

260      Zobacz pkt 5.2 opinii EKES z dnia 18 stycznia 2018 r.

---

261      Zobacz pkt 5.2 opinii EKES z dnia 18 stycznia 2018 r.

---

262      Zobacz pkt 5.2 opinii EKES z dnia 18 stycznia 2018 r.

---

263      Zobacz w szczególności pkt 6–8 opinii Komitetu Regionów z dnia 1 lutego 2018 r.

---

264      Zobacz pkt 9 opinii Komitetu Regionów z dnia 1 lutego 2018 r.

---

265      Zobacz podobnie wyrok z dnia 5 lipca 1995 r., Parlament/Rada (C‑21/94, EU:C:1995:220, pkt 27). Inaczej byłoby w przypadku dodania w trakcie procedury ustawodawczej podstawy prawnej, co w pełni uzasadnia ponowną konsultację z EKES, jak miało to miejsce, jak wskazały Republika Bułgarii i Republika Cypryjska, przy przyjmowaniu rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2021/2282 z dnia 15 grudnia 2021 r. w sprawie oceny technologii medycznych i zmiany dyrektywy 2011/24/UE (Dz.U. 2021, L 458, s. 1). W odniesieniu do obu opinii tego komitetu w trakcie tej samej procedury ustawodawczej zob. Dz.U. 2018, C 283, s. 38 i Dz.U. 2021, C 286, s. 95.

---

266      Zobacz w tym względzie konkluzje Rady Europejskiej z dnia 12 grudnia 2019 r. (EUCO 29/19 CO EUR 31 CONCL 9).

---

267      Europejski Zielony Ład, pkt 2.1.5.

---

268      Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 30 czerwca 2021 r. w sprawie ustanowienia ram na potrzeby osiągnięcia neutralności klimatycznej i zmiany rozporządzeń (WE) nr 401/2009 i (UE) 2018/1999 (europejskie prawo o klimacie) (Dz.U. 2021, L 243, s. 1).

---

269      Zobacz Komunikat Komisji do Parlamentu Europejskiego i na podstawie art. 294 ust. 6 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej dotyczący stanowiska Rady w sprawie przyjęcia rozporządzenia zmieniającego rozporządzenie (WE) nr 1071/2009, rozporządzenie (WE) nr 1072/2009 i rozporządzenie (UE) nr 1024/2012 w celu dostosowania ich do zmian w sektorze, rozporządzenia zmieniającego rozporządzenie (WE) nr 561/2006 w odniesieniu do minimalnych wymogów dotyczących maksymalnego dziennego i tygodniowego czasu prowadzenia pojazdu, minimalnych przerw oraz dziennego i tygodniowego czasu odpoczynku oraz rozporządzenie (UE) nr 165/2014 w odniesieniu do określania położenia za pomocą tachografów oraz dyrektywy zmieniającej dyrektywę 2006/22/WE w odniesieniu do wymogów w zakresie egzekwowania prawa oraz ustanawiającej szczegółowe zasady w odniesieniu do dyrektywy 96/71/WE i dyrektywy 2014/67/UE dotyczące delegowania kierowców w sektorze transportu drogowego oraz zmieniającej rozporządzenie (UE) nr 1024/2012 [COM(2020) 151 final].

---

270      Pierwszy pakiet na rzecz mobilności w transporcie drogowym – Oświadczenie Komisji (Dz.U. 2020, C 252, s. 1).

---

271      Assessment of the impact of a provision in the context of the revision of Regulation (EC) n° 1071/2009 and Regulation (EC) n° 1072/2009, Final report [ocena skutków przepisu w kontekście zmiany rozporządzenia (WE) nr 1071/2009 i rozporządzenia (WE) nr 1072/2009, sprawozdanie końcowe], MOVE/C1/SER/2050-557/SI2.830443 (zwana dalej „analizą Ricardo z 2021 r.”).

---

272      Czyli, zdaniem Republiki Litewskiej – Litwy, Polski, Węgier, Bułgarii, Rumunii, Łotwy i Estonii. Republika Litewska podnosi, że flota samochodów ciężarowych tych 7 państw członkowskich emituje dodatkowe 3,2 mln ton CO2 rocznie i że 570 000 samochodów ciężarowych bez ładunku będzie musiało wracać co osiem tygodni do bazy, co daje 780 mln kilometrów pustych przebiegów i 188 mln litrów niepotrzebnie zużywanego paliwa rocznie. Republika Litewska opiera się tutaj na danych liczbowych, które ukazały się w artykule opublikowanym na stronie www.trans.info.

---

273      Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 30 maja 2018 r. w sprawie wiążących rocznych redukcji emisji gazów cieplarnianych przez państwa członkowskie od 2021 r. do 2030 r. przyczyniających się do działań na rzecz klimatu w celu wywiązania się z zobowiązań wynikających z porozumienia paryskiego oraz zmieniające rozporządzenie (UE) nr 525/2013 (Dz.U. 2018, L 156, s. 26).

---

274      Zobacz oświadczenia Komisji i państw członkowskich w sprawie dodatkowego porozumienia osiągniętego przez Radę i Parlament w sprawie pierwszego pakietu środków, zawarte w dokumencie Rady z dnia 11 lutego 2020 r. (ST 5424 2020 ADD 4, s. 2).

---

275      Republika Malty opiera się tutaj na wskazanych prognozach skutków prawodawstwa Unii obowiązującego w chwili przyjęcia komunikatu Komisji z dnia 28 listopada 2018 r. „Czysta planeta dla wszystkich. Europejska długoterminowa wizja strategiczna dobrze prosperującej, nowoczesnej, konkurencyjnej i neutralnej dla klimatu gospodarki” [COM(2018) 773 final, s. 5, 6].

---

276      Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 19 listopada 2008 r. w sprawie odpadów oraz uchylająca niektóre dyrektywy (Dz.U. 2008, L 312, s. 3).

---

277      Rzeczpospolita Polska odsyła w tym miejscu do wyroku z dnia 10 września 2019 r., Polska/Komisja (T‑883/16, EU:T:2019:567, pkt 77, 78).

---

278      Zobacz pkt 48 repliki w sprawie C‑554/20 Polska/Parlament i Rada.

---

279      Argumenty Republiki Malty dotyczące art. 91 ust. 2 TFUE w związku z art. 11 TFUE i art. 37 Karty nie zostaną rozpatrzone w tej części.

---

280      Zobacz wyrok z dnia 13 marca 2019 r., Polska/Parlament i Rada (C‑128/17, EU:C:2019:194, pkt 129–131). Przepis uznany za zgodny z art. 191 TFUE będzie siłą rzeczy zgodny z art. 37 Karty: zob. wyrok z dnia 21 grudnia 2016 r., Associazione Italia Nostra Onlus (C‑444/15, EU:C:2016:978, pkt 61–64).

---

281      W szczególności w pkt 30 jego odpowiedzi na skargę w sprawie C‑542/20.

---

282      Zobacz pkt 304 niniejszej opinii.

---

283      Zobacz analogicznie wyrok z dnia 23 listopada 1999 r., Parlament/Rada (C‑149/96, EU:C:1999:574, pkt 86). Zobacz także wyrok z dnia 26 czerwca 2019 r., Craeynest i in. (C‑723/17, EU:C:2019:533, pkt 33).

---

284      Zobacz analogicznie wyrok z dnia 11 marca 1992 r., Compagnie commerciale de l’Ouest i in. (od C‑78/90 do C‑83/90, EU:C:1992:118, pkt 18).

---

285      Opinia rzecznika generalnego L.A. Geelhoeda w sprawie Austria/Parlament i Rada (C‑161/04, EU:C:2006:66, pkt 59, 60).

---

286      Zobacz postanowienie prezesa Trybunału o wykreśleniu sprawy z dnia 6 września 2006 r., Austria/Parlament i Rada (C‑161/04, EU:C:2006:512).

---

287      Zobacz między innymi wyroki: z dnia 13 września 2005 r., Komisja/Rada (C‑176/03, EU:C:2005:542, pkt 41 i przytoczone tam orzecznictwo); z dnia 15 listopada 2005 r., Komisja/Austria (C‑320/03, EU:C:2005:684, pkt 72); z dnia 22 grudnia 2008 r., British Aggregates/Komisja (C‑487/06 P, EU:C:2008:757, pkt 91); z dnia 16 lipca 2009 r., Horvath (C‑428/07, EU:C:2009:458, pkt 29); a także z dnia 21 grudnia 2011 r., Komisja/Austria (C‑28/09, EU:C:2011:854, pkt 120).

---

288      Zobacz w szczególności wyroki: z dnia 13 września 2005 r., Komisja/Rada (C‑176/03, EU:C:2005:542, pkt 42); z dnia 15 listopada 2005 r., Komisja/Austria (C‑320/03, EU:C:2005:684, pkt 73 i przytoczone tam orzecznictwo); z dnia 21 grudnia 2011 r., Komisja/Austria (C‑28/09, EU:C:2011:854, pkt 121).

---

289      Zobacz wyrok z dnia 16 lipca 2009 r., Horvath (C‑428/07, EU:C:2009:458, pkt 29).

---

290      Zobacz wyrok z dnia 15 kwietnia 2021 r., Niderlandy/Rada i Parlament (C‑733/19, EU:C:2021:272, pkt 46).

---

291      Wyrok z dnia 22 września 2020 r., Austria/Komisja (C‑594/18 P, EU:C:2020:742, pkt 42, 100). W odniesieniu do art. 11 TFUE Trybunał orzekł, iż „Unia powinna […] stosować się do tego postanowienia przy wykonywaniu swych kompetencji” [wyrok z dnia 20 listopada 2018 r., Komisja/Rada (MPA Antarktyka), C‑626/15 i C‑659/16, EU:C:2018:925, pkt 101)], nie udzielił jednak bardziej precyzyjnych wyjaśnień co do obowiązku spoczywającego w tym względzie na prawodawcy.

---

292      W przedmiocie tego, czego art. 11 TFUE nie wymaga, zob. wyrok z dnia 15 kwietnia 2021 r., Niderlandy/Rada i Parlament (C‑733/19, EU:C:2021:272, pkt 49).

---

293      Tytuł tej części trzeciej odnosi się, ściślej mówiąc, do polityk i działań wewnętrznych Unii.

---

294      Zobacz pkt 308 niniejszej opinii.

---

295      Zobacz na przykład wyrok z dnia 15 kwietnia 2021 r., Niderlandy/Rada i Parlament (C‑733/19, EU:C:2021:272, pkt 50).

---

296      Pragnę uściślić, że na tym etapie analizy nie będę wdawać się w dyskusje na temat danych liczbowych dotyczących potencjalnych lub rzeczywistych dodatkowych emisji, jakie pociąga za sobą obowiązek powrotu, ponieważ, po pierwsze, nie jest to konieczne do rozpatrzenia argumentów dotyczących naruszenia polityki Unii w obszarze środowiska, a po drugie, dyskusja ta będzie musiała zostać rozstrzygnięta w razie potrzeby przy rozpatrywaniu argumentów dotyczących naruszenia zasady proporcjonalności.

---

297      Zobacz motyw 1 rozporządzenia 2018/842. W przedmiocie ambicji prawodawcy Unii w odniesieniu do sektora transportu zob. motyw 12 tego rozporządzenia.

---

298      Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 grudnia 2004 r. w sprawie arsenu, kadmu, rtęci, niklu i wielopierścieniowych węglowodorów aromatycznych w otaczającym powietrzu (Dz.U. 2005, L 23, s. 3), zmieniona rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 219/2009 z dnia 11 marca 2009 r. (Dz.U. 2009, L 87, s. 109) i dyrektywą Komisji (UE) 2015/1480 z dnia 28 sierpnia 2015 r. (Dz.U. 2015, L 226, s. 4) (zwana dalej „dyrektywą 2004/107”).

---

299      Zobacz art. 3 ust. 1 dyrektywy 2004/107.

---

300      Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 21 maja 2008 r. w sprawie jakości powietrza i czystszego powietrza dla Europy (Dz.U. 2008, L 152, s. 1), zmieniona dyrektywą Komisji (UE) 2015/1480 z dnia 28 sierpnia 2015 r. (Dz.U. 2015, L 226, s. 4) (zwana dalej „dyrektywą 2008/50”).

---

301      Zobacz art. 1 dyrektywy 2008/50.

---

302      Ostatnio zmieniona dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2018/851 z dnia 30 maja 2018 r. (Dz.U. 2018, L 150, s. 109).

---

303      Zobacz art. 1 dyrektywy 2008/98, zmienionej dyrektywą 2008/851.

---

304      Dz.U. 1999, L 187, s. 42.

---

305      Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 27 września 2011 r. zmieniająca dyrektywę 1999/62 (Dz.U. 2011, L 269, s. 1).

---

306      Zobacz motyw 1 dyrektywy 2011/76.

---

307      Zobacz motyw 2 dyrektywy 2011/76.

---

308      Zobacz motyw 3 dyrektywy 2011/76.

---

309      Zobacz motyw 7 dyrektywy 2011/76.

---

310      Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 17 kwietnia 2019 r. określające normy emisji CO2 dla nowych samochodów osobowych i dla nowych lekkich pojazdów użytkowych oraz uchylające rozporządzenia (WE) nr 443/2009 i (UE) nr 510/2011 (Dz.U. 2019, L 111, s. 13).

---

311      Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 20 czerwca 2019 r. określające normy emisji CO2 dla nowych pojazdów ciężkich oraz zmieniające rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 595/2009 i (UE) 2018/956 oraz dyrektywę Rady 96/53/WE (Dz.U. 2019, L 198, s. 202). Zobacz również, w odniesieniu do poprawy efektywności energetycznej pojazdów, rozporządzenie Komisji (UE) 2019/1892 z dnia 31 października 2019 r. zmieniające rozporządzenie (UE) nr 1230/2012 w odniesieniu do wymagań w zakresie homologacji typu dla niektórych pojazdów silnikowych wyposażonych w wydłużone kabiny oraz wyposażenia i urządzeń aerodynamicznych stosowanych w pojazdach silnikowych i ich przyczepach (Dz.U. 2019, L 291, s. 17), w szczególności motyw 6.

---

312      Zobacz dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/33/WE z dnia 23 kwietnia 2009 r. w sprawie promowania ekologicznie czystych pojazdów transportu drogowego w celu wsparcia mobilności niskoemisyjnej (Dz.U. 2009, L 120, s. 5), zmieniona dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2019/1161 z dnia 20 czerwca 2019 r. (Dz.U. 2019, L 1888, s. 116).

---

313      Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 25 maja 2020 r. w sprawie etykietowania opon pod kątem efektywności paliwowej i innych parametrów, zmieniające rozporządzenie (UE) 2017/1369 oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 1222/2009 (Dz.U. 2020, L 177, s. 1).

---

314      Zobacz motyw 4 rozporządzenia 2020/740.

---

315      Zobacz motyw 6 rozporządzenia 2020/1055.

---

316      Zobacz motyw 6 rozporządzenia 2020/1055.

---

317      Zobacz motyw 6 rozporządzenia 2020/1055.

---

318      Zobacz w odniesieniu do art. 130 R i 130 S traktatu WE wyrok z dnia 24 listopada 1993 r., Mondiet (C‑405/92, EU:C:1993:906, pkt 26) oraz opinia rzecznik generalnej J. Kokott w sprawach połączonych Komisja/Rada (MPA Antarktyka) (C‑626/15 i C‑659/16, EU:C:2018:362, pkt 88).

---

319      Zobacz analogicznie wyroki: z dnia 21 grudnia 2016 r., Associazione Italia Nostra Onlus (C‑444/15, EU:C:2016:978, pkt 46); z dnia 1 października 2019 r., Blaise i in. (C‑616/17, EU:C:2019:800, pkt 50).

---

320      Zobacz wyroki: z dnia 18 lipca 2013 r., Schindler Holding i in./Komisja (C‑501/11 P, EU:C:2013:522, pkt 31 i przytoczone tam orzecznictwo); z dnia 3 grudnia 2019 r., Republika Czeska/Parlament i Rada (C‑482/17, EU:C:2019:1035, pkt 80).

---

321      Zobacz wyrok z dnia 6 września 2017 r., Słowacja i Węgry/Rada (C‑643/15 i C‑647/15, EU:C:2017:631, pkt 221).

---

322      Zobacz art. 192 ust. 1 TFUE.

---

323      Dla przypomnienia przepis ten stanowi, że środki wpływające znacząco na wybór państwa członkowskiego między różnymi źródłami energii i ogólną strukturę jego zaopatrzenia w energię powinny być przyjmowane jednomyślnie.

---

324      Zobacz podobnie opinia rzecznik generalnej J. Kokott w sprawach połączonych Komisja/Rada (MPA Antarktyka) (C‑626/15 i C‑659/16, EU:C:2018:362, pkt 88); wyrok z dnia 15 kwietnia 2021 r., Niderlandy/Rada i Parlament (C‑733/19, EU:C:2021:272, pkt 48).

---

325      Węgry powołują się na zasadę ostrożności, stanowiącą ogólną zasadę prawa, którą wywodzą całościowo z art. 11 TFUE, art. 168 ust. 1 TFUE, art. 169 ust. 1 i 2 TFUE oraz art. 191 ust. 1 i 2 TFUE. Nie przeprowadzę zatem odrębnej analizy art. 168 i 169 TFUE.

---

326      Zobacz wyrok z dnia 1 października 2019 r., Blaise i in. (C‑616/17, EU:C:2019:800, pkt 41 i przytoczone tam orzecznictwo).

---

327      Zobacz wyrok z dnia 1 października 2019 r., Blaise i in. (C‑616/17, EU:C:2019:800, pkt 43 i przytoczone tam orzecznictwo).

---

328      Zobacz wyrok z dnia 1 października 2019 r., Blaise i in. (C‑616/17, EU:C:2019:800, pkt 50).

---

329      Zobacz wyrok z dnia 9 czerwca 2016 r., Pesce i in. (C‑78/16 i C‑79/16, EU:C:2016:428, pkt 50).

---

330      Zobacz wyrok z dnia 12 lipca 2005 r., Alliance for Natural Health i in. (C‑154/04 i C‑155/04, EU:C:2005:449, pkt 68).

---

331      Argumentacja Republiki Bułgarii i Republiki Cypryjskiej uległa pewnym zmianom w toku procedury pisemnej (zob. pkt 8 repliki w sprawie C‑545/20 i pkt 10 repliki w sprawie C‑549/20).

---

332      Dz.U. 2016, L 282, s. 1.

---

333      Zobacz art. 2 ust. 1 lit. a) porozumienia paryskiego.

---

334      Zobacz wyroki: z dnia 21 grudnia 2011 r., Air Transport Association of America i in. (C‑366/10, EU:C:2011:864, pkt 50 i przytoczone tam orzecznictwo); z dnia 11 kwietnia 2013 r., HK Danmark (C‑335/11 i C‑337/11, EU:C:2013:222, pkt 28); z dnia 18 marca 2014 r., Z. (C‑363/12, EU:C:2014:159, pkt 71); z dnia 13 stycznia 2015 r., Rada i in./Vereniging Milieudefensie i Stichting Stop Luchtverontreiniging Utrecht (od C‑401/12 P do C‑403/12 P, EU:C:2015:4, pkt 52); z dnia 13 stycznia 2015 r., Rada i Komisja/Stichting Natuur en Milieu i Pesticide Action Network Europe (C‑404/12 P i C‑405/12 P, EU:C:2015:5, pkt 44); z dnia 8 września 2020 r., Recorded Artists Actors Performers (C‑265/19, EU:C:2020:677, pkt 62); a także z dnia 3 grudnia 2020 r., Région de Bruxelles-Capitale/Komisja (C‑352/19 P, EU:C:2020:978, pkt 25).

---

335      Porozumienie paryskie weszło w życie w dniu 4 listopada 2016 r.

---

336      Zobacz wyrok z dnia 13 stycznia 2015 r., Rada i in./Vereniging Milieudefensie i Stichting Stop Luchtverontreiniging Utrecht (od C‑401/12 P do C‑403/12 P, EU:C:2015:4, pkt 54 i przytoczone tam orzecznictwo).

---

337      Zobacz wyrok z dnia 21 grudnia 2011 r., Air Transport Association of America i in. (C‑366/10, EU:C:2011:864, pkt 52–55 i przytoczone tam orzecznictwo).

---

338      Zobacz motyw 4 decyzji 2016/1841.

---

339      Zobacz art. 2 ust. 1 porozumienia paryskiego załączonego do decyzji 2016/1841.

---

340      Zobacz pkt 575 niniejszej opinii.

---

341      Zobacz art. 2 ust. 1 lit. c) porozumienia paryskiego załączonego do decyzji 2016/1841.

---

342      Zobacz art. 2 ust. 2 porozumienia paryskiego załączonego do decyzji 2016/1841.

---

343      Zobacz art. 3 porozumienia paryskiego załączonego do decyzji 2016/1841.

---

344      Zobacz art. 4 ust. 1 porozumienia paryskiego załączonego do decyzji 2016/1841.

---

345      Zobacz art. 4 ust. 2 porozumienia paryskiego załączonego do decyzji 2016/1841.

---

346      Powody te są stosunkowo analogiczne do tych, które przytoczył Trybunał, uzasadniając brak dopuszczenia możliwości powołania się na protokół z Kioto w postępowaniu prejudycjalnym dotyczącym oceny ważności: zob. wyrok z dnia 21 grudnia 2011 r., Air Transport Association of America i in. (C‑366/10, EU:C:2011:864, pkt 73–78).

---

347      Zobacz wyrok z dnia 15 kwietnia 2021 r., Niderlandy/Rada i Parlament (C‑733/19, EU:C:2021:272, pkt 44).

---

348      Zobacz wyrok z dnia 8 grudnia 2020 r., Węgry/Parlament i Rada (C‑620/18, EU:C:2020:1001, pkt 119).

---

349      Zobacz podobnie wyrok z dnia 20 września 2017 r., Elecdey Carcelen i in. (C‑215/16, C‑216/16, C‑220/16 i C‑221/16, EU:C:2017:705, pkt 40).

---

350      Zobacz wyrok z dnia 21 czerwca 2018 r., Polska/Parlament i Rada (C‑5/16, EU:C:2018:483, pkt 86).

---

351      Zobacz akapit drugi oświadczenia komisarz A. Vălean z dnia 9 lipca 2020 r. w sprawie ostatecznego przyjęcia przez Parlament Europejski pierwszego pakietu na rzecz mobilności.

---

352      Czyli Niemcy, Francja, Zjednoczone Królestwo, Hiszpania, Włochy, Niderlandy i Belgia.

---

353      Biała księga „Plan utworzenia jednolitego europejskiego obszaru transportu – dążenie do osiągnięcia konkurencyjnego i zasobooszczędnego systemu transportu” [COM(2011) 144 wersja ostateczna z dnia 28 marca 2011 r.].

---

354      Wyrok z dnia 13 listopada 1990 r. (C‑331/88, EU:C:1990:391).

---

355      Zobacz pkt 667 i nast. niniejszej opinii.

---

356      Zobacz pkt 597 niniejszej opinii.

---

357      Zobacz pkt 131 skargi w sprawie C‑547/20.

---

358      Zobacz art. 2 pkt 4 rozporządzenia nr 1071/2009.

---

359      Zobacz motyw 8 rozporządzenia 2020/1055.

---

360      Poza tym Republika Litewska nie sprecyzowała, które z postanowień traktatu akcesyjnego zapewnia jej zdaniem zniesienie w ciągu pięciu lat wszelkich ograniczeń w swobodnym świadczeniu przez litewskich przewoźników usług w innych państwach członkowskich. Jak słusznie stwierdził Parlament, traktat ten nie stanowił, że Litwa będzie korzystała z systemu odstępstw i będzie zwolniona ze stosowania prawa wtórnego w dziedzinie transportu. Dodam jeszcze, że w chwili wstąpienia Republiki Litewskiej do Unii art. 71 ust. 1 WE podkreślał już w szczególności szczególne aspekty transportu oraz odmienne traktowanie przewoźników niemających stałej siedziby w danym państwie członkowskim.

---

361      Zobacz pkt 584 niniejszej opinii.

---

362      Wyrok z dnia 17 lipca 1997 r., SAM Schiffahrt i Stapf (C‑248/95 i C‑249/95, EU:C:1997:377, pkt 55).

---

363      Zobacz wyrok z dnia 26 września 2013 r., ÖBB-Personenverkehr (C‑509/11, EU:C:2013:613, pkt 47).

---

364      W ocenie skutków – aspekt siedziby wspomniano już o takiej asymetrii w przypadku zaostrzenia kryteriów siedziby (zob. część 1/2, s. 37).

---

365      Wyrok z dnia 13 listopada 1990 r., Fedesa i in. (C‑331/88, EU:C:1990:391, pkt 19, 20).

---

366      Zgodność z prawem dostosowania regulacji do zmian kontekstu, w którym wywołuje ona skutki, nie może zostać podważona. Otóż jest powszechnie wiadome, że uczestniczenie w rynku transportowym przez przedsiębiorców z państw członkowskich, w których mają co do zasady zastosowanie warunki pracy i zatrudnienia odbiegające od warunków mających zastosowanie w innych państwach członkowskich, z powodu kolejnych rozszerzeń, może wymagać, zgodnie z jego oceną, interwencji prawodawcy Unii. Zobacz wyrok z dnia 8 grudnia 2020 r., Polska/Parlament i Rada (C‑626/18, EU:C:2020:1000, pkt 67). W przedmiocie konieczności uwzględnienia sytuacji wszystkich państw członkowskich Unii zob. między innymi wyrok z dnia 29 maja 2018 r., Liga van Moskeeën en Islamitische Organisaties Provincie Antwerpen i in. (C‑426/16, EU:C:2018:335, pkt 74).

---

367      Wyrok z dnia 8 grudnia 2020 r., Węgry/Parlament i Rada (C‑620/18, EU:C:2020:1001, pkt 128).

---

368      Zobacz definicja tych dwóch kategorii przedstawiona w ocenie skutków – aspekt siedziby, część 1/2, s. 1, przypis 3.

---

369      Zobacz analiza Ricardo z 2021 r., s. XI i 91.

---

370      Zobacz analiza Ricardo z 2021 r., s. XI i 91.

---

371      Zobacz analiza Ricardo z 2021 r., s. 6.

---

372      Rada i Parlament kwestionują dopuszczalność tego zarzutu szczegółowego podniesionego przez Republikę Litewską w sprawie C‑542/20, ponieważ pojawił się on dopiero na etapie repliki. Nawet gdyby został on uznany za niedopuszczalny, Trybunał musiałby zbadać zarzut o tym samym charakterze, ponieważ został on również podniesiony przez Republikę Bułgarii i Republikę Cypryjską.

---

373      Zobacz analogicznie wyrok z dnia 13 listopada 1990 r., Fedesa i in. (C‑331/88, EU:C:1990:391, pkt 20).

---

374      Zobacz skarga w sprawie C‑542/20, w szczególności zarzut dotyczący nieuzasadnionego naruszenia zwykłej procedury ustawodawczej przez brak oceny skutków.

---

375      Zobacz ocena skutków – aspekt siedziby, część 1/2.

---

376      IRU, „Open letter on the potential consequences of obligatory return to the truck”, 26 października 2018 r.

---

377      Załącznik 9 do skargi w sprawie C‑551/20.

---

378      Republika Malty odnosi się w tym miejscu do oświadczenia komisarz A. Vălean.

---

379      Rzeczpospolita Polska wymienia tu wyrok z dnia 3 grudnia 2019 r., Republika Czeska/Parlament i Rada (C‑482/17, EU:C:2019:1035, pkt 85).

---

380      Wyrok z dnia 3 grudnia 2019 r. (C‑482/17, EU:C:2019:1035).

---

381      Ocena skutków – aspekt siedziby, część 1/2, s. 37.

---

382      Ocena skutków – aspekt siedziby, część 1/2, s. 49.

---

383      Ocena skutków – aspekt siedziby, część 1/2, s. 20, 21.

---

384      Rada dokonuje analogii z wyrokiem z dnia 4 maja 2016 r., Pillbox 38 (C‑477/14, EU:C:2016:324, pkt 66).

---

385      W odpowiedzi, zdaniem Rady, na sprawozdanie Parlamentu Europejskiego z dnia 7 czerwca 2018 r. w sprawie wniosku dotyczącego rozporządzenia w sprawie siedziby, które to sprawozdanie nakładało na wszystkie pojazdy obowiązek wykonywania co najmniej jednego załadunku lub rozładunku towarów co trzy tygodnie w państwie członkowskim siedziby (zob. poprawka 18 w sprawozdaniu A8‑0204/2018).

---

386      IRU, „Open letter on the potential consequences of obligatory return to the truck”, 26 października 2016 r.

---

387      P. Klaus, Mobility Package I – Impact on the European road transport system (zob. w szczególności załącznik D.3 do dupliki Rady w sprawie C‑542/20).

---

388      Dostępny na stroniehttps://www.etf-europe.org/vehicle-activity-in-the-home-country-the-real-problem/.

---

389      Zobacz pkt 13 porozumienia międzyinstytucjonalnego.

---

390      Wyrok z dnia 3 grudnia 2019 r., Republika Czeska/Parlament i Rada (C‑482/17, EU:C:2019:1035, pkt 82).

---

391      Zobacz podobnie opinia rzecznik generalnej E. Sharpston w sprawie Republika Czeska/Parlament i Rada (C‑482/17, EU:C:2019:321, pkt 98).

---

392      Zobacz wyroki: z dnia 8 lipca 2010 r., Afton Chemical (C‑343/09, EU:C:2010:419, pkt 57); z dnia 21 czerwca 2018 r., Polska/Parlament i Rada (C‑5/16, EU:C:2018:483, pkt 159).

---

393      Wyrok z dnia 4 maja 2016 r., Pillbox 38 (C‑477/14, EU:C:2016:324, pkt 64, 65).

---

394      Wyrok z dnia 13 marca 2019 r., Polska/Parlament i Rada (C‑128/17, EU:C:2019:194, pkt 43).

---

395      Wyrok z dnia 3 grudnia 2019 r., Republika Czeska/Parlament i Rada (C‑482/17, EU:C:2019:1035, pkt 85).

---

396      Zobacz podobnie wyrok z dnia 13 marca 2019 r., Polska/Parlament i Rada (C‑128/17, EU:C:2019:194, pkt 45).

---

397      Zobacz wyrok w dnia 13 marca 2019 r., Polska/Parlament i Rada, (C‑128/17, EU:C:2019:194, pkt 31 i przytoczone tam orzecznictwo).

---

398      Zobacz wyroki: z dnia 21 czerwca 2018 r., Polska/Parlament i Rada (C‑5/16, EU:C:2018:483, pkt 160–163); z dnia 3 grudnia 2019 r., Republika Czeska/Parlament i Rada (C‑482/17, EU:C:2019:1035, pkt 86 i przytoczone tam orzecznictwo).

---

399      Dla porównania zob. art. 1 pkt 3 wniosku dotyczącego rozporządzenia w sprawie siedziby.

---

400      Ocena skutków – aspekt siedziby. Potwierdza to sama Komisja w oświadczeniu wydanym w następstwie porozumienia politycznego osiągniętego przez Parlament i Radę w dniu 12 grudnia 2019 r., powtórzonym w komunikacie Komisji do Parlamentu Europejskiego na podstawie art. 294 ust. 6 TFUE dotyczącym stanowiska Rady w sprawie przyjęcia rozporządzenia 2020/1055 [COM(2020) 151 final z dnia 15 kwietnia 2020 r., s. 7].

---

401      Zobacz pkt 241 niniejszej opinii.

---

402      Zobacz ocena skutków – aspekt społeczny, s. 30, 31.

---

403      Zobacz s. 36, część 5.1.1 „Impacts on business” poświęcona „policy package 3”, do której należą rozpatrywane środki oceny skutków – aspekt siedziby, a szerzej część 5 tej oceny.

---

404      Zobacz poprawkę 128 do rezolucji ustawodawczej Parlamentu Europejskiego z dnia 4 kwietnia 2019 r. w sprawie wniosku dotyczącego rozporządzenia w sprawie siedziby [dokument P8_TA-PROV(2019)0341]. W poprawce tej zaproponowano dodanie w rozporządzeniu nr 1071/2009 art. 5 lit. aa), wymagającego, by pojazdy wykonywały w ramach umowy przewozu co najmniej jeden załadunek lub jeden rozładunek towarów co trzy tygodnie w państwie członkowskim siedziby. Zobacz również sprawozdanie Parlamentu z dnia 7 czerwca 2018 r. (dokument A8‑0204‑2018).

---

405      Zobacz część 6 oceny skutków – aspekt siedziby, część 1/2.

---

406      Zobacz pkt 253 niniejszej opinii.

---

407      Dostępny na stronie https://www.etf-europe.org/vehicle-activity-in-the-home-country-the-real-problem/.

---

408      W związku z tym, że część zarzutów szczegółowych została rozpatrzona w tym miejscu.

---

409      Zgodnie z danymi Eurostatu dotyczącymi wielkości transportu towarowego w porównaniu z PKB w podziale na kraje (2018).

---

410      Republika Litewska powołuje się tutaj na analizę Ricardo z 2021 r.

---

411      Republika Bułgarii podnosi jeden zarzut dotyczący naruszenia art. 91 ust. 2 i art. 90 TFUE w związku z art. 3 ust. 3 TUE i art. 94 TFUE, w ramach którego przedstawia wspólną argumentację przeciwko art. 1 pkt 3 rozporządzenia 2020/1055 i art. 2 pkt 4 lit. a) tego rozporządzenia.

---

412      W odniesieniu do tego ostatniego postanowienia Węgry twierdzą, że art. 1 pkt 3 rozporządzenia 2020/1055 stanowi środek dotyczący „warunków transportu”.

---

413      Jeśli chodzi o twierdzenie, zgodnie z którym brak oceny skutków stanowi naruszenie istotnych wymogów proceduralnych przewidzianych w art. 91 ust. 2 TFUE w związku z art. 11 TFUE i art. 37 Karty, odsyłam do pkt 561 niniejszej opinii.

---

414      Zobacz pkt 645 niniejszej opinii.

---

415      Komunikat Komisji do Parlamentu Europejskiego, Rady, Komitetu Ekonomiczno-Społecznego i Komitetu Regionów, „W kierunku Aktu o jednolitym rynku – W stronę społecznej gospodarki rynkowej o wysokiej konkurencyjności – 50 propozycji na rzecz wspólnej poprawy rynku pracy, przedsiębiorczości i wymiany” [COM(2010) 608 wersja ostateczna].

---

416      Zobacz pkt 36 i nast. niniejszej opinii.

---

417      Wyróżnienie własne.

---

418      Zobacz pkt 149 niniejszej opinii.

---

419      Zobacz na przykład wyrok z dnia 23 lutego 2006 r., CLT-UFA (C‑253/03, EU:C:2006:129, pkt 13).

---

420      Zobacz także wyrok z dnia 8 października 1986 r., Keller (234/85, EU:C:1986:377, pkt 9).

---

421      Zobacz pkt 167 niniejszej opinii.

---

422      Zobacz w odniesieniu do art. 56 TFUE wyrok z dnia 8 grudnia 2020 r., Węgry/Parlament i Rada (C‑620/18, EU:C:2020:1001, pkt 107).

---

423      Zobacz analogicznie wyroki: z dnia 21 września 1999 r., BASF (C‑44/98, EU:C:1999:440, pkt 16); z dnia 17 września 2020 r., Hidroelectrica (C‑648/18, EU:C:2020:723, pkt 29 i przytoczone tam orzecznictwo).

---

424      To jest warunki określone w art. 5 lit. e) rozporządzenia nr 1071/2009, wymagające zarejestrowania lub wprowadzenia do ruchu i dopuszczenia do użytkowania zgodnie z przepisami państwa członkowskiego siedziby.

---

425      Zobacz w szczególności s. 30 i ostatni akapit na s. 36 oceny skutków – aspekt siedziby, część 1/2 (zob. również s. 18 części 2/2 tej oceny skutków).

---

426      W moim przekonaniu jest mniej restrykcyjne.

---

427      Zobacz s. 6 komunikatu Komisji na podstawie art. 294 ust. 6 TFUE [COM(2020) 151 final z dnia 15 kwietnia 2020 r.], zgodnie z którym Komisja uważa, że stanowisko Rady ma zapewnić, by rzeczywista i stała siedziba dysponowała odpowiednią liczbą pracowników i pozostawić wystarczający margines swobody, by nie ograniczać nadmiernie wolności przewoźników podczas zatrudniania pracowników.

---

428      Zobacz wyrok z dnia 29 kwietnia 2010 r., Smit Reizen (C‑124/09, EU:C:2010:238, pkt 31).

---

429      Zobacz pkt 108 niniejszej opinii.

---

430      Wyrok z dnia 3 grudnia 2019 r., Republika Czeska/Parlament i Rada (C‑482/17, EU:C:2019:1035, pkt 148).

---

431      Zobacz pkt 40 i nast. niniejszej opinii.

---

432      Zobacz pkt 111 skargi w sprawie C‑554/20, Polska/Rada i Parlament.

---

433      Jeśli chodzi o zakres tych dwóch artykułów, odsyłam do pkt 555 i 557 niniejszej opinii.

---

434      Rumunia wnosi również o stwierdzenie nieważności art. 2 pkt 4 lit. b) i c) rozporządzenia 2020/1055, który zmienił ust. 3 i dodał ust. 4a w art. 8 rozporządzenia nr 1072/2009, nie przedstawia jednak odrębnej argumentacji w stosunku do argumentacji odnoszącej się do art. 2 pkt 4 lit. a) rozporządzenia 2020/1055.

---

435      Republika Litewska odnosi się do s. 19 i 20 wytycznych European Centre for International Political Economy (ECIPE), „Discrimination, exclusion and environmental harm: why EU lawmakers need to ban freight transport restrictions to save the single market”, No 3/2020 (zwane dalej „wytycznymi ECIPE”).

---

436      Zobacz pkt 11 skargi w sprawie C‑545/20. Aby zapoznać się ze streszczeniem tej argumentacji, zob. pkt 542 i nast. niniejszej opinii.

---

437      COM (2011) 144 wersja ostateczna z dnia 28 marca 2011 r. Republika Bułgarii odsyła w szczególności do s. 6 białej księgi.

---

438      Ponieważ jest to opcja rozważana przez Komisję w ocenie skutków (zob. ocena skutków – aspekt siedziby, część 2/2).

---

439      Zobacz motyw 20 rozporządzenia 2020/1055. Zobacz również art. 2 pkt 6 rozporządzenia nr 1072/2009, zmieniony rozporządzeniem 2020/1055.

---

440      W odróżnieniu oczywiście od wymogów art. 1 pkt 3 rozporządzenia 2020/1055, który zmienia art. 5 ust. 1 lit. b) rozporządzenia nr 1071/2009.

---

441      Zobacz pkt 78 skargi Rzeczypospolitej Polskiej w sprawie C‑554/20.

---

442      Zresztą trasa z ładunkiem jest wprawdzie uzasadniona z ekonomicznego punktu widzenia, aby posłużyć się argumentem Rzeczypospolitej Polskiej, ale im pojazd cięższy, tym więcej zużywa paliwa, czyli emituje CO2 i zużywa infrastrukturę.

---

443      Zobacz pkt 561 niniejszej opinii.

---

444      Zobacz zarzut dotyczący nieuzasadnionego naruszenia zwykłej procedury ustawodawczej ze względu na brak oceny skutków przedstawiony w odniesieniu do art. 2 pkt 4 lit. a) rozporządzenia 2020/1055 w sprawie C‑542/20.

---

445      Co się tyczy podstawy, zdaniem Republiki Litewskiej, obowiązku dokonania przez prawodawcę Unii oceny skutków w przypadku istotnej zmiany, odsyłam do streszczenia argumentacji Republiki Litewskiej w ramach zarzutu dotyczącego naruszenia przez art. 1 pkt 3 rozporządzenia 2020/1055 zasady proporcjonalności przy badaniu przez prawodawcę proporcjonalności obowiązku powrotu pojazdów co osiem tygodni.

---

446      Ocena skutków – aspekt siedziby.

---

447      Republika Bułgarii odnosi się tu do s. 13 sprawozdania Komisji dla Parlamentu i Rady w sprawie stanu unijnego rynku transportu drogowego (zob. załącznik A.28 do skargi Republiki Bułgarii w sprawie C‑545/20).

---

448      Republika Bułgarii odnosi się tu do s. 18 sprawozdania Komisji dla Parlamentu i Rady w sprawie stanu unijnego rynku transportu drogowego (zob. załącznik A.28 do skargi Republiki Bułgarii w sprawie C‑545/20).

---

449      O ile zarzut ten jest skierowany przeciwko art. 2 pkt 4 lit. a), b) i c) rozporządzenia 2020/1055, o tyle argumenty dotyczą wyłącznie dodatkowego ograniczenia przewozów kabotażowych, jakie stanowi art. 2 pkt 4 lit. a) tego rozporządzenia.

---

450      Odsyłam zatem w tym miejscu do streszczenia argumentacji Rumunii zawartego w pkt 619 niniejszej opinii.

---

451      Rumunia przytacza tutaj M. Bauer, Discrimination, exclusion and environmental harm: why EU lawmakers need to ban freight transport restrictions to save the single market”, policy brief No 3/2020, ECIPE (Bruksela).

---

452      Według danych liczbowych krajowego związku przewoźników drogowych Rumunii (UNTRR) (zob. pkt 78 skargi Rumunii w sprawie C‑547/20).

---

453      Rumunia odnosi się w tym miejscu do pkt 1.2.1 oceny skutków – aspekt siedziby.

---

454      Zgodnie z danymi Eurostatu przytoczonymi przez Rumunię (zob. pkt 99 skargi w sprawie C‑547/20) przewoźnicy polscy wykonują 40 % całości przewozów kabotażowych w Unii, przewoźnicy litewscy – 5,7 %, a przewoźnicy rumuńscy – 8,7 %.

---

455      COM(2011) 144 wersja ostateczna z dnia 28 marca 2011 r.

---

456      Rozporządzenie Rady z dnia 25 października 1993 r. ustanawiające warunki dostępu przewoźników niemających stałej siedziby w państwie członkowskim do transportu drogowego osób w państwie członkowskim (Dz.U. 1993, L 279, s. 1).

---

457      Zobacz motyw 15 rozporządzenia nr 1072/2009.

---

458      Zobacz przedostatnie zdanie motywu 15 rozporządzenia nr 1072/2009.

---

459      Dz.U. 2005, C 21, s. 2.

---

460      „Ex-post evaluation of Regulation (EC) n° 1071/2009 and Regulation (EC) n° 1072/2009 – Final report”, Ricardo, 2015.

---

461      „Ex-post evaluation of Regulation (EC) n° 1071/2009 and Regulation (EC) n° 1072/2009 – Final report”, Ricardo, 2015 (s. 137).

---

462      Zobacz „Ex-post evaluation of Regulation (EC) n° 1071/2009 and Regulation (EC) n° 1072/2009 – Final report”, Ricardo, 2015 (s. 137, pkt 6.7.3).

---

463      Zobacz pkt 1.2.1 oceny skutków – aspekt siedziby, część 1/2.

---

464      Zobacz art. 2 pkt 5 lit. a) wniosku dotyczącego rozporządzenia w sprawie siedziby.

---

465      Zobacz także ocena skutków – aspekt siedziby, część 2/2, s. 41. Zobacz również s. 48. Co się tyczy argumentu Republiki Bułgarii odnośnie do braku konsultacji z EKES‑em i Komitetem Regionów, odsyłam do pkt 525 i nast. niniejszej opinii. Biorąc pod uwagę treść oceny skutków – aspekt siedziby, oczywiste jest, że oba te komitety miały wystarczającą możliwość wypowiedzenia się na temat projektu rozporządzenia (czterodniowego okresu karencji).

---

466      Zobacz ocena skutków – aspekt siedziby, część 2/2, s. 41, ostatnia kolumna.

---

467      Zobacz dokument COM(2020) 151 final, s. 6.

---

468      Zobacz wyroki: z dnia 12 kwietnia 2018 r., Komisja/Dania (C‑541/16, EU:C:2018:251, pkt 53); z dnia 14 września 2023 r.,Staatsanwaltschaft Köln i Bundesamt für Güterverkehr (Przewóz pustych kontenerów) (C‑246/22, EU:C:2023:673, pkt 25, 28, 29).

---

469      Wystarczyło wykonać przewóz międzynarodowy do przyjmującego państwa członkowskiego, aby rozpoczął się siedmiodniowy okres, w którym dozwolone były przewozy kabotażowe. Pod koniec tego okresu przewoźnicy mogli niezwłocznie zorganizować inny transport międzynarodowy i powrót do przyjmującego państwa członkowskiego, aby zapoczątkować kolejny siedmiodniowy okres przewozów kabotażowych.

---

470      Dz.U. 2005, C 21, s. 2. Zobacz pkt 3.1.1 tego komunikatu.

---

471      Ocena skutków – aspekt siedziby, część 1/2, s. 40 (przypis 96).

---

472      3,14 siedmiodniowych okresów według Parlamentu.

---

473      Zobacz wyrok z dnia 26 września 2013 r., ÖBB-Personenverkehr (C‑509/11, EU:C:2013:613, pkt 47).

---

474      Komisja zbadała kwestię skutków uchylenia wszelkich ograniczeń kabotażu i stwierdziła, że różnice gospodarcze i społeczne pomiędzy państwami członkowskimi stoją na przeszkodzie temu, aby przepisy prawne przewidywały takie uchylenie : zob. ocena skutków – aspekt siedziby, część 2/2, s. 40.

---

475      Zobacz ocena skutków – aspekt siedziby, część 1/2, s. 49.

---

476      Zobacz ocena skutków – aspekt siedziby, część 1/2, s. 40.

---

477      Zobacz ocena skutków – aspekt siedziby, część 1/2, s. 50.

---

478      Zobacz ocena skutków – aspekt siedziby, część 1/2, s. 50.

---

479      Zobacz wyrok z dnia 13 marca 2019 r., Polska/Parlament i Rada (C‑128/17, EU:C:2019:194, pkt 106).

---

480      Zobacz s. 40 oceny skutków.

---

481      Zobacz pkt 301 niniejszej opinii.

---

482      Ocena skutków – aspekt siedziby, część 1/2, s. 37, 54.

---

483      Zobacz pkt 745 niniejszej opinii.

---

484      Ocena skutków – aspekt siedziby, część 1/2, s. 39, 40.

---

485      Zobacz wyrok z dnia 13 marca 2019 r., Polska/Parlament i Rada (C‑128/17, EU:C:2019:194, pkt 106).

---

486      Zobacz pkt 757 niniejszej opinii.

---

487      W odpowiedzi na skargę w sprawie C‑554/20 Rada przytacza przykładowo rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2020/698 z dnia 25 maja 2020 r. ustanawiające szczególne środki tymczasowe w związku z epidemią COVID-19 dotyczące odnawiania lub przedłużania ważności niektórych certyfikatów i świadectw, licencji i zezwoleń oraz przesunięcia niektórych okresowych kontroli i okresowych szkoleń w niektórych obszarach prawodawstwa dotyczącego transportu (Dz.U. 2020, L 165, s. 10) oraz rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 2021/267 z dnia 16 lutego 2021 r. ustanawiające szczególne środki tymczasowe w związku z utrzymywaniem się kryzysu związanego z COVID-19 dotyczące odnawiania lub przedłużania ważności niektórych certyfikatów, świadectw, licencji i zezwoleń, przesunięcia niektórych okresowych kontroli i okresowych szkoleń w niektórych obszarach ustawodawstwa dotyczącego transportu oraz przedłużenia niektórych okresów, o których mowa w rozporządzeniu (UE) 2020/698 (Dz.U. 2021, L 60, s. 1).

---

488      Zgodnie z art. 4 rozporządzenia 2020/1055.

---

489      Biała księga „Plan utworzenia jednolitego europejskiego obszaru transportu – dążenie do osiągnięcia konkurencyjnego i zasobooszczędnego systemu transportu” [COM(2011) 144 wersja ostateczna z dnia 28 marca 2011 r.].

---

490      Biała księga „Plan utworzenia jednolitego europejskiego obszaru transportu – dążenie do osiągnięcia konkurencyjnego i zasobooszczędnego systemu transportu” [COM(2011) 144 wersja ostateczna z dnia 28 marca 2011 r.].

---

491      Zobacz wyrok z dnia 13 marca 2019 r., Polska/Parlament i Rada (C‑128/17, EU:C:2019:194, pkt 106).

---

492      Zobacz pkt 612 niniejszej opinii.

---

493      Zobacz pkt 668 i nast. niniejszej opinii.

---

494      Zobacz pkt 781 i nast. niniejszej opinii.

---

495      Zobacz wyrok z dnia 8 lipca 2021 r., Staatsanwaltschaft Köln i Bundesamt für Güterverkehr (C‑937/19, EU:C:2021:555, pkt 51).

---

496      Zobacz pkt 675 niniejszej opinii.

---

497      Zobacz orzecznictwo przytoczone w przypisie 422 niniejszej opinii.

---

498      Rumunia wnosi również o stwierdzenie nieważności art. 2 pkt 4 lit. b) i c) rozporządzenia 2020/1055, które zmieniły ust. 3 i dodały ust. 4a w art. 8 rozporządzenia nr 1072/2009, nie przedstawia jednak odrębnej argumentacji w stosunku do argumentacji odnoszącej się do art. 2 pkt 4 lit. a) rozporządzenia 2020/1055.

---

499      Ten art. 4 stanowi, że „[w]szyscy przewoźnicy drogowi mający siedzibę w danym państwie członkowskim, którzy spełniają warunki dostępu do zawodu i dostępu do rynku przewozu towarów między państwami członkowskimi, mają prawo wykonywać, w ramach transportu kombinowanego między państwami członkowskimi, przejazdy na początkowych lub końcowych odcinkach przewozu drogowego, stanowiących integralną część transportu kombinowanego, które mogą – ale nie muszą – obejmować przekraczanie granicy”. Dyrektywa 92/106 została zmieniona po raz ostatni dyrektywą Rady 2013/22/UE z dnia 13 maja 2013 r. dostosowującą niektóre dyrektywy w dziedzinie polityki transportu w związku z przystąpieniem Republiki Chorwacji (Dz.U. 2013, L 158, s. 356).

---

500      Republika Malty odnosi się w tym miejscu do oświadczenia komisarz A. Vălean.

---

501      Mobility Package 1 – Data gathering and analysis of the impacts of cabotage restrictions on combined transport road legs, final report, TRT, listopad 2020 (dostępne na stronie https://op.europa.eu/en/publication-detail/-/publication/a6718302-72a1-11eb-9ac9–01aa75ed71a1/language-en) (zwana dalej „analizą TRT”.

---

502      COM(2017) 648 final z dnia 8 listopada 2017 r.

---

503      Zobacz szczegółowe uzasadnienie wniosku COM(2017) 648 final (s. 13).

---

504      Dokument roboczy Komisji, REFIT ex-post evaluation of combined transport directive 92/106, final report [SWD(2016) 141 final z dnia 20 kwietnia 2016 r.].

---

505      Zobacz pkt 4.1 dokumentu roboczego Komisji, REFIT ex-post evaluation of combined transport directive 92/106, final report [SWD(2016) 141 final z dnia 20 kwietnia 2016 r.].

---

506      W tych okolicznościach przywołana przez Rzeczpospolitą Polską analiza TRT, która wychodzi z założenia, że wszystkie państwa członkowskie skorzystają z klauzuli ochronnej celem oceny wpływu, opiera się na błędnym postulacie.

---

507      Zobacz analiza TRT.

---

508      Zobacz art. 8 ust. 2 i 2a rozporządzenia nr 1072/2009, zmienionego rozporządzeniem 2020/1055.

---

509      Jego znaczenie wyjaśnia również brzmienie motywu 22 rozporządzenia 2020/1055.

---

510      Analiza TRT potwierdza niepewność co do rzeczywistego zakresu przyszłych ograniczeń w sektorze transportu kombinowanego (zob. s. 11 tego badania).

---

511      Dyrektywa 96/71/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 16 grudnia 1996 r. dotycząca delegowania pracowników w ramach świadczenia usług (Dz.U. 1997, L 18, s. 1).

---

512      Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/67/UE z dnia 15 maja 2014 r. w sprawie egzekwowania dyrektywy 96/71/WE dotyczącej delegowania pracowników w ramach świadczenia usług, zmieniająca rozporządzenie (UE) nr 1024/2012 w sprawie współpracy administracyjnej za pośrednictwem systemu wymiany informacji na rynku wewnętrznym („rozporządzenie w sprawie IMI”) (Dz.U. 2014, L 159, s. 11).

---

513      Dyrektywa 2006/22/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie minimalnych warunków wykonania rozporządzeń Rady (EWG) nr 3820/85 i (EWG) nr 3821/85 dotyczących przepisów socjalnych odnoszących się do działalności w transporcie drogowym oraz uchylająca dyrektywę Rady 88/599/EWG (Dz.U. 2006, L 102, s. 35).

---

514      Rozporządzenie (UE) nr 1024/2012 w sprawie współpracy administracyjnej za pośrednictwem systemu wymiany informacji na rynku wewnętrznym i uchylające decyzję Komisji 2008/49/WE („rozporządzenie w sprawie IMI”) (Dz.U. 2012, L 316, s. 1).

---

515      Zobacz motyw 8 dyrektywy 2020/1057.

---

516      W tym względzie zob. wyrok z dnia 1 grudnia 2020 r., Federatie Nederlandse Vakbeweging (C‑815/18, EU:C:2020:976, pkt 33, zwany dalej „wyrokiem Federatie Nederlandse Vakbeweging”).

---

517      Zobacz motyw 10 dyrektywy 2020/1057. Artykuł 1 ust. 3 akapit drugi dyrektywy 2020/1057 wprowadza definicję przewozu dwustronnego rzeczy; art. 1 ust. 4 akapit drugi tej dyrektywy wprowadza definicję przewozu dwustronnego osób.

---

518      Zobacz odpowiednio art. 1 ust. 3 akapity trzeci i czwarty oraz art. 1 ust. 4 akapit trzeci dyrektywy 2020/1057.

---

519      Motyw 11 dyrektywy 2020/1057.

---

520      Motyw 11 dyrektywy 2020/1057.

---

521      Dyrektywa Rady 92/106/EWG z dnia 7 grudnia 1992 r. w sprawie ustanowienia wspólnych zasad dla niektórych typów transportu kombinowanego towarów między państwami członkowskimi (Dz.U. 1992, L 368, s. 38).

---

522      Zgodnie z art. 1 akapit drugi dyrektywy 92/106 „»transport kombinowany« oznacza przewóz towarów między państwami członkowskimi, podczas którego samochód ciężarowy, przyczepa, naczepa, z jednostką ciągnikową lub bez niej, nadwozie wymienne lub kontener 20-stopowy lub dłuższy, korzysta z drogi na początkowym lub końcowym odcinku trasy, a na innym odcinku trasy korzysta z kolei, transportu śródlądowego lub morskiego, jeżeli długość tego odcinka przekracza 100 km w linii prostej, a początkowy lub końcowy odcinek tej trasy odbywa się transportem drogowym: albo między miejscem załadunku towaru a najbliższą odpowiednią stacją kolejową przyjęcia na pokład dla odcinka początkowego i pomiędzy najbliższą odpowiednią stacją kolejową opuszczenia pokładu a miejscem rozładunku towaru dla odcinka końcowego, albo w promieniu nieprzekraczającym 150 km w linii prostej od portu rzecznego lub morskiego, w którym następuje przyjęcie na pokład lub opuszczenie pokładu”.

---

523      Motyw 15 rozporządzenia nr 1072/2009.

---

524      Motyw 15 rozporządzenia nr 1072/2009.

---

525      Zobacz zawarta w niniejszej opinii analiza poświęcona zarzutom skarg skierowanym przeciwko art. 2 pkt 4 lit. a) rozporządzenia 2020/1055.

---

526      Zobacz podobnie wyroki: z dnia 11 grudnia 2008 r., Komisja/Département du Loiret (C‑295/07 P, EU:C:2008:707, pkt 104); z dnia 6 grudnia 2012 r., Komisja/Verhuizingen Coppens (C‑441/11 P, EU:C:2012:778, pkt 37).

---

527      Wyrok z dnia 6 grudnia 2012 r., Komisja/Verhuizingen Coppens (C‑441/11 P, EU:C:2012:778, pkt 38).

---

528      Zobacz pkt 9 skargi Republiki Bułgarii i pkt 8 skargi Republiki Cypryjskiej, w którym posłużono się terminem „system różnicowania”.

---

529      Przynajmniej w zakresie, w jakim przepisy te nie dotyczą dwóch rodzajów przewozu, do których odnoszą się dwa wskazane państwa członkowskie.

---

530      Zobacz podobnie wyrok z dnia 19 grudnia 2019 r., Dobersberger (C‑16/18, EU:C:2019:1110, pkt 31); zob. także wyrok Federatie Nederlandse Vakbeweging, pkt 45.

---

531      Zobacz podobnie wyrok z dnia 19 grudnia 2019 r., Dobersberger (C‑16/18, EU:C:2019:1110, pkt 31); wyrok Federatie Nederlandse Vakbeweging, pkt 49.

---

532      Zobacz wyrok Federatie Nederlandse Vakbeweging, pkt 45, 46.

---

533      Zobacz wyrok Federatie Nederlandse Vakbeweging, pkt 32, 33, 41.

---

534      Zobacz wyrok Federatie Nederlandse Vakbeweging, pkt 47, 48.

---

535      Zobacz wyrok Federatie Nederlandse Vakbeweging, pkt 47, 48.

---

536      Zobacz wyrok Federatie Nederlandse Vakbeweging, pkt 47, 48.

---

537      Zobacz wyrok Federatie Nederlandse Vakbeweging, pkt 62.

---

538      Zobacz wyrok Federatie Nederlandse Vakbeweging, pkt 64.

---

539      Wyrok Federatie Nederlandse Vakbeweging, pkt 31–41. Niedawno Trybunał miał okazję przypomnieć to orzecznictwo w sprawie, w której zapadł wyrok z dnia 8 lipca 2021 r., Rapidsped (C‑428/19, EU:C:2021:548, pkt 34–36).

---

540      Węgry złożyły skargę w dniu 26 października 2020 r., zaś wspomniany wyrok został ogłoszony w dniu 1 grudnia 2020 r.

---

541      Węgry złożyły replikę w sprawie C‑551/20 w dniu 26 marca 2021 r.

---

542      Artykuł 1 ust. 2 zaskarżonej dyrektywy stanowi, że rzeczony artykuł stosuje się do kierowców zatrudnionych przez przedsiębiorstwa mające siedzibę w państwie członkowskim, które podejmują środek wybiegający poza granice państwowe, o którym mowa w art. 1 ust. 3 lit. a) dyrektywy 96/71. Głównym wnioskiem, jaki można z tego wyciągnąć, jest wniosek, że zaskarżona dyrektywa ma znaczenie tylko wtedy, gdy dana sytuacja wchodzi w zakres art. 1 ust. 3 lit. a) dyrektywy 96/71. W tym względzie pragnę zwrócić uwagę, że Rada zauważyła, iż należy uznać, że przepisy art. 1 ust. 3–7 dyrektywy 2020/1057 ograniczają zakres stosowania dyrektywy 96/71 poprzez rozszerzenie katalogu sytuacji, w których warunki pracy i zatrudnienia przyjmującego państwa członkowskiego nie mają zastosowania.

---

543      Dla przypomnienia, Republika Bułgarii i Republika Cypryjska używają terminu w odniesieniu do faktu stosowania do przewozów cross-trade, bez progu czasowego, przepisów dotyczących delegowania, jednocześnie wyłączając stosowanie tych przepisów w odniesieniu do przewozów dwustronnych (czyli jest to ich zdaniem model wprowadzający rozróżnienie między rodzajami przewozów): zob. pkt 8 skargi w sprawie C‑544/20 i pkt 8 skargi w sprawie C‑550/20.

---

544      Wyrok z dnia 16 lipca 1992 r., Parlament/Rada (C‑65/90, EU:C:1992:325).

---

545      Wyrok z dnia 16 lipca 1992 r., Parlament/Rada (C‑65/90, EU:C:1992:325).

---

546      COM(2018) 51 final z dnia 31 stycznia 2018 r.

---

547      Zobacz załącznik C2 do skargi w sprawie C‑544/20.

---

548      Dz.U. 2018, L 197, s. 45.

---

549      Dz.U. 2018, L 176, s. 57.

---

550      Zobacz pkt 532 i nast. niniejszej opinii.

---

551      Zobacz pkt 537 niniejszej opinii.

---

552      Wyrok z dnia 16 lipca 1992 r., Parlament/Rada (C‑65/90, EU:C:1992:325). Zobacz pkt 540 i nast. niniejszej opinii.

---

553      Zobacz pkt 1 uzasadnienia opinii Komitetu Regionów.

---

554      Zobacz pkt 8 i 9 skargi w sprawie C‑544/20.

---

555      Zobacz pkt 1.4 opinii EKES.

---

556      Zobacz pkt 1.15 opinii EKES.

---

557      Zobacz pkt 5.12 opinii EKES.

---

558      Zobacz pkt 1.16 opinii EKES.

---

559      Zobacz pkt 1.17 opinii EKES. Wyróżnienie moje. Zobacz także pkt 5.9 tej opinii.

---

560      Zobacz pkt 869 powyżej.

---

561      Rumunia powołuje się na ocenę ex post, analizę Parlamentu w przedmiocie „warunków socjalnych i warunków pracy przewoźników w transporcie drogowym rzeczy”, analizę Komisji dotyczącą sytuacji na rynku transportu w Unii, wstępne konsultacje publiczne Komisji oraz prace grup roboczych zorganizowanych przez Komisję.

---

562      Traktat UE, wersja skonsolidowana z dnia 9 maja 2008 r. – Protokół nr 2 w sprawie stosowania zasad pomocniczości i proporcjonalności (Dz.U. 2008, C 115, s. 206).

---

563      Dz.U. 1980, L 266, s. 1.

---

564      Opinia Europejskiego Komitetu Regionów – Europa w ruchu – aspekty transportu drogowego związane z pracą [2018/C 176/13 Dz.U. C176/57 z dnia 23.5.2018 r., motywy 23, 24, 26].

---

565      Republika Bułgarii odwołuje się do przeprowadzonego przez KPMG badania z dnia 8 października 2019 r., zatytułowanego „Bułgarski sektor transportu drogowego rzeczy – badanie rynku: analiza wpływu Pakietu Mobilności I”.

---

566      Zobacz pkt 42 powyżej.

---

567      Zobacz wyrok z dnia 8 grudnia 2020 r., Węgry/Parlament i Rada (C‑620/18, EU:C:2020:1001, pkt 112, 113).

---

568      Zobacz wyrok z dnia 13 kwietnia 2010 r., Bressol i in. (C‑73/08, EU:C:2010:181, pkt 90). Zobacz także pkt 412 powyżej.  

---

569      W tym względzie należy zauważyć, że – jak podkreśliło kilku uczestników postępowania – w chwili przyjęcia tej dyrektywy istniał duży stopień niepewności co do samego zastosowania dyrektywy 96/71 do sektora transportu drogowego, gdyż państwa członkowskie zajmują diametralnie odmienne stanowiska w tej kwestii.

---

570      Zobacz pkt 42 powyżej.

---

571      Zobacz pkt 953 powyżej.

---

572      Wyrok Federatie Nederlandse Vakbeweging, pkt 62.

---

573      Wyrok Federatie Nederlandse Vakbeweging, pkt 49.

---

574      Wyrok Federatie Nederlandse Vakbeweging, pkt 49.

---

575      Zobacz w tym względzie moja opinia w sprawach połączonych Hessischer Rundfunk (C‑422/19 i C‑423/19, EU:C:2020:756, pkt 114 i przytoczone tam orzecznictwo).

---

576      Zobacz wyrok Federatie Nederlandse Vakbeweging, pkt 47, 48.

---

577      Zobacz ocena skutków – aspekt społeczny, część 2/2, s. 107.

---

578      Zobacz w szczególności pkt 222 i 240 niniejszej opinii.

---

579      Zobacz w tym względzie wyrok z dnia 8 grudnia 2020 r., Węgry/Parlament i Rada (C‑620/18, EU:C:2020:1001, pkt 112, 113).

---

580      Rumunia i Rzeczpospolita Polska powołują się na wyrok Koelzschi wyrok Mazzoleni.

---

581      Wyrok z dnia 8 grudnia 2020 r., Węgry/Parlament i Rada (C‑620/18, EU:C:2020:1001, pkt 41, 42 i przytoczone tam orzecznictwo).

---

582      Zobacz podobnie wyrok z dnia 8 grudnia 2020 r., Węgry/Parlament i Rada (C‑620/18, EU:C:2020:1001, pkt 41, 42, 61, 62, 64, 128).

---

583      Zobacz komunikat Komisji do Parlamentu Europejskiego na podstawie art. 294 ust. 6 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej dotyczący stanowiska Rady w sprawie przyjęcia rozporządzenia zmieniającego rozporządzenie (WE) nr 1071/2009, rozporządzenie (WE) nr 1072/2009 i rozporządzenie (UE) nr 1024/2012 w celu dostosowania ich do zmian w sektorze; rozporządzenia zmieniającego rozporządzenie (WE) nr 561/2006 w odniesieniu do minimalnych wymogów dotyczących maksymalnego dziennego i tygodniowego czasu prowadzenia pojazdu, minimalnych przerw oraz dziennego i tygodniowego czasu odpoczynku oraz rozporządzenie (UE) nr 165/2014 w odniesieniu do określania położenia za pomocą tachografów; oraz dyrektywy zmieniającej dyrektywę 2006/22/WE w odniesieniu do wymogów w zakresie egzekwowania prawa oraz ustanawiającej szczegółowe zasady w odniesieniu do dyrektywy 96/71/WE i dyrektywy 2014/67/UE dotyczących delegowania kierowców w sektorze transportu drogowego oraz zmieniającej rozporządzenie (UE) nr 1024/2012 [COM(2020) 151 final].

---

584      Zobacz ocena skutków – aspekt społeczny, część 1/2, s. 43, 45.

---

585      Zgodnie z art. 2 ust. 2 wniosku Komisji dotyczącego dyrektywy w sprawie delegowania pracowników „[p]aństwa członkowskie nie stosują przepisów art. 3 ust. 1 akapit pierwszy lit. b) i c) dyrektywy 96/71/WE do kierowców w sektorze transportu drogowego zatrudnionych przez przedsiębiorstwa, o których mowa w art. 1 ust. 3 lit. a) wspomnianej dyrektywy, wykonujących przewozy międzynarodowe zdefiniowane w rozporządzeniach (WE) nr 1072/2009 i nr 1073/2009, w przypadku gdy okres delegowania do pracy na ich terytorium jest krótszy lub równy liczbie 3 dni w okresie jednego miesiąca kalendarzowego”. W myśl art. 2 ust. 2 akapit drugi tego wniosku: „W przypadku, gdy okres delegowania jest dłuższy niż 3 dni, państwa członkowskie stosują przepisy art. 3 ust. 1 akapit pierwszy lit. b) i c) dyrektywy 96/71/WE w odniesieniu do całego okresu delegowania pracowników na ich terytorium w okresie jednego miesiąca kalendarzowego, o którym mowa w akapicie pierwszym”.

---

586      Zgodnie z art. 3 ust. 1 dyrektywy 96/71 « Państwa członkowskie zapewniają, bez względu na to, jakie prawo ma zastosowanie do danego stosunku pracy, by przedsiębiorstwa, o których mowa w art. 1 ust. 1, gwarantowały, w oparciu o zasadę równego traktowania, pracownikom, którzy zostali delegowani na ich terytorium, stosowanie warunków zatrudnienia obejmujących następujące zagadnienia, które w państwie członkowskim, gdzie wykonywana jest praca, określane są przez: —  przepisy ustawowe, wykonawcze lub administracyjne, i/lub — umowy zbiorowe lub orzeczenia arbitrażowe uznane za powszechnie stosowane lub które w innym przypadku mają zastosowanie zgodnie z ust. 8: a) maksymalne okresy pracy i minimalne okresy wypoczynku; b) minimalny wymiar płatnego corocznego urlopu wypoczynkowego; c)  wynagrodzenie wraz ze stawką za godziny nadliczbowe; niniejsza litera nie ma zastosowania do uzupełniających pracowniczych programów emerytalnych; d) warunki wynajmu pracowników, w szczególności przez przedsiębiorstwa pracy tymczasowej; e) zdrowie, bezpieczeństwo i higiena w miejscu pracy; f) środki ochronne w zakresie warunków zatrudnienia kobiet ciężarnych lub kobiet bezpośrednio po urodzeniu dziecka, dzieci i młodzieży; g) równe traktowanie kobiet i mężczyzn, a także inne przepisy w zakresie niedyskryminacji; h) warunki zakwaterowania pracowników, w przypadku gdy jest ono zapewniane przez pracodawcę pracownikom znajdującym się daleko od ich normalnego miejsca pracy; i) stawki dodatków lub zwrot wydatków na pokrycie kosztów podróży, wyżywienia i zakwaterowania dla pracowników znajdujących się daleko od domu z powodów zawodowych.”

---

587      Zobacz poprzedni przypis.

---

588      Zobacz wyroki: z dnia 3 grudnia 2019 r., Republika Czeska/Parlament i Rada (C‑482/17, EU:C:2019:1035, pkt 83); z dnia 13 marca 2019 r., Polska/Parlament i Rada (C‑128/17, EU:C:2019:194, pkt 43).

---

589      Ocena skutków – aspekt społeczny, s. 65, 74, 75.

---

590      Ocena skutków – aspekt społeczny, s. 65–69.

---

591      W porównaniu z wymogami przewidzianymi w art. 9 ust. 1 i 2 dyrektywy 2014/67.

---

592      Zobacz art. 2 ust. 4 wniosku dotyczącego dyrektywy w sprawie delegowania pracowników.

---

593      Zobacz art. 1 ust. 11–15 dyrektywy 2020/1057 i art. 9 ust. 1 i 2 dyrektywy 2014/67.

---

594      Sama Komisja potwierdziła to w komunikacie dotyczącym stanowiska Rady w pierwszym czytaniu, COM(2020) 151, s. 4.

---

595      Nie wydaje się, aby sytuacja ta prowadziła do wzrostu kosztów administracyjnych, ponieważ zarówno na podstawie wniosku dotyczącego dyrektywy w sprawie delegowania pracowników, jak i na podstawie dyrektywy 2020/1057, nadal chodzi o sytuację delegowania, przy czym jedyną różnicą jest brak możliwości zastosowania w pierwszym przypadku przepisów przyjmującego państwa członkowskiego w zakresie minimalnego wymiaru płatnych corocznych urlopów wypoczynkowych i wynagrodzenia.

---

596      Zobacz analogicznie orzecznictwo przytoczone w pkt 59 powyżej.

---

597      Zobacz, Eurostat, Road freight transport by journey characteristics, grudzień 2019; Eurostat, Road freight transport statistics – kabotaż, sierpień 2018; Eurostat, Statystyki Eurostatu, kabotaż i transport międzynarodowy realizowany przez polskich przewoźników drogowych.

---

598      Dokument Rady ST 12087/17, s. 13 (fragment przetłumaczony przez Radę na potrzeby odpowiedzi na skargę; dokument ten nie został przetłumaczony na język francuski).

---

599      Ocena skutków Komisji towarzysząca wnioskowi COM(2017) 648, SWD(2017) 362.

---

600      KombiConsult, 2015, Analysis of the EU Combined Transport; ISL/KombiConsult, 2017, Updating EU combined transport data; TRT Trasporti e Territorio srl, 2017, Gathering additional data on EU combined transport; KombiConsult, 2017, Consultations and related analysis in the framework of impact assessment for the amendment of Combined Transport Directive (92/106/EEC); cztery ostatnie z tych analiz zostały opublikowane przez Komisję pod adresem: https://ec.europa.eu/transport/themes/logistics/studies_en.

---

601      Zobacz pkt 1064 i nast. niniejszej opinii.

---

602      Pragnę zauważyć, że w pierwszej kolejności Rumunia utrzymuje, iż przewoźnicy mający siedzibę na peryferiach Unii będą ponosić związane z delegowaniem koszty administracyjne i finansowe i zostaną zniechęceni do wykonywania przewozów takich jak te podlegające przepisom art. 1 ust. 3–6 dyrektywy 2020/1057. Zaskarżone przepisy traktują jednak wszystkie państwa członkowskie w ten sam sposób, przy czym wynikające z nich odmienne traktowanie jest określane w zależności od danego przewozu. Przeanalizuję zatem w tym miejscu argumenty Rumunii podniesione w drugiej kolejności, które koncentrują się na odmiennym traktowaniu przewozów dwustronnych oraz przewozów cross-trade.

---

603      Zarzut ten dotyczy jedynie zarzutu naruszenia zasady równego traktowania i art. 20 Karty ze względu na podnoszone odmienne traktowanie przewozów dwustronnych oraz przewozów cross-trade, nie dotyczy zaś kabotażu.

---

604      Zobacz motyw 10 dyrektywy 2020/1057.

---

605      Wyrok Federatie Nederlandse Vakbeweging (pkt 49).

---

606      Zobacz przypis 26 dupliki Rady w sprawie C‑548/20.

---

607      Zobacz pkt 622 niniejszej opinii.

---

608      Zobacz analogicznie wyrok z dnia 8 grudnia 2020 r., Węgry/Parlament i Rada (C‑620/18, EU:C:2020:1001, pkt 125).

---

609      Zobacz wyrok z dnia 4 maja 2016 r., Polska/Parlament i Rada (C‑358/14, EU:C:2016:323, pkt 103 i przytoczone tam orzecznictwo).

---

610      Zobacz podobnie wyroki: z dnia 13 listopada 1990 r., Fedesa i in. (C‑331/88, EU:C:1990:391, pkt 19, 20); z dnia 17 lipca 1997 r., SAM Schiffahrt i Stapf (C‑248/95 i C‑249/95, EU:C:1997:377, pkt 52, 63, 64).

---

611      Zobacz podobnie wyrok z dnia 21 czerwca 1958 r., Wirtschaftsvereinigung Eisen- und Stahlindustrie i in./Wysoka Władza (13/57, EU:C:1958:10, s. 292).

---

612      Zobacz podobnie wyrok z dnia 8 grudnia 2020 r. (Polska/Parlament i Rada, C‑620/18, EU:C:2020:1001, pkt 41, 42, 61, 62, 64, 128).

---

613      Zobacz podobnie wyroki: z dnia 13 listopada 1990 r., Fedesa i in. (C‑331/88, EU:C:1990:391); analogicznie: z dnia 17 lipca 1997 r., SAM Schiffahrt i Stapf (C‑248/95 i C‑249/95, EU:C:1997:377, pkt 64).

---

614      Zobacz pkt 1069 niniejszej opinii.

---

615      Zobacz pkt 7 dupliki Rady w sprawie C‑541/20.

---

616      Zobacz załącznik A9 do skargi w sprawie C‑544/20.

---

617      Zobacz analogicznie wyroki: z dnia 21 września 1999 r., BASF (C‑44/98, EU:C:1999:440, pkt 16); z dnia 17 września 2020 r., Hidroelectrica (C‑648/18, EU:C:2020:723, pkt 29 i przytoczone tam orzecznictwo).

---

618      Zobacz załącznik A.9 do skargi Republiki Bułgarii w sprawie C‑544/20 i załącznik A.7 do skargi Republiki Cypryjskiej w sprawie C‑550/20.

---

619      Zobacz pkt 38 i nast. niniejszej opinii.

---

620      Zobacz opinia rzecznika generalnego L.A. Geelhoeda w sprawie Austria/Parlament i Rada (C‑161/04, EU:C:2006:66, pkt 59, 60). W odniesieniu do tej opinii zob. pkt 567 i nast. niniejszej opinii.

---

621      Rzeczpospolita Polska odsyła w tym miejscu do wyroku z dnia 10 września 2019 r., Polska/Komisja (T‑883/16, EU:T:2019:567, pkt 77, 78).

---

622      Oświadczenie komisarz A. Vălean w sprawie ostatecznego przyjęcia przez Parlament Europejski pakietu na rzecz mobilności I, Bruksela, dnia 9 lipca 2020 r. (https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/fr/statement_20_1319).

---

623      Zobacz komunikat Komisji do Parlamentu Europejskiego, Rady, Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego i Komitetu Regionów „Ambitniejszy cel klimatyczny Europy do 2030 r. – Inwestowanie w przyszłość neutralną dla klimatu z korzyścią dla obywateli” [COM(2020) 562 final z dnia 17 września 2020 r.].

---

624      Zobacz przypis 273 do niniejszej opinii.

---

625      Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/2284 z dnia 14 grudnia 2016 r. w sprawie redukcji krajowych emisji niektórych rodzajów zanieczyszczeń atmosferycznych, zmiany dyrektywy 2003/38/WE oraz uchylenia dyrektywy 2001/81/WE (Dz.U. 2016, L 344, s. 1).

---

626      Zobacz przypis 300 niniejszej opinii.

---

627      Ocena skutków – aspekt społeczny, pkt 6.

---

628      European Commission, Directorate-General for Mobility and Transport „Mobility Package 1” – Data gathering and analysis of the impacts of cabotage on combined transport road legs – Final report”, Publications Office, 2021 (dostępny na stronie https://data.europa.eu/doi/10.2832/701828).

---

629      Motyw 1 dyrektywy 2020/1057.

---

630      Wyrok z dnia 1 grudnia 2020 r. (C‑815/18, EU:C:2020:976).

---

631      Zobacz wyrok Federatie Nederlandse Vakbeweging (pkt 33).

---

632      Chociaż Rada zauważa, że argument ten został podniesiony przez Rzeczpospolitą Polską dopiero na etapie repliki, nie wydaje się kwestionować jego dopuszczalności. Dla dopełnienia wywodu ustosunkuję się zatem do tego argumentu.

---

633      Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2018/957 z dnia 18 czerwca 2018 r. zmieniająca dyrektywę 96/71/WE dotyczącą delegowania pracowników w ramach świadczenia usług (Dz.U. 2018, L 173, s. 16).

---

634      Jak wynika z art. 3 ust. 3 dyrektywy 2018/957.

---

635      Wyrok z dnia 1 grudnia 2020 r. (C‑815/18, EU:C:2020:976).

---

636      Zobacz pkt 913 i nast. niniejszej opinii.

---

637      Zobacz wyrok z dnia 1 marca 1983 r., Komisja/Belgia (301/81, EU:C:1983:51, pkt 11).

---

638      Zobacz pkt 931 i nast. niniejszej opinii.