1.

Czy niemiecki organ administracji ( 2 ), uprawniony na mocy prawa krajowego do wykonywania praw i obowiązków prokuratury w odniesieniu do określonych przestępstw, może wydać europejski nakaz dochodzeniowy (zwany dalej „END”) bez zatwierdzenia wymaganego na podstawie art. 2 lit. c) ppkt (ii) dyrektywy 2014/41/UE ( 3 )?

2.

Włoska prokuratura ( 4 ) zwróciła się do Trybunału z taką wątpliwością po otrzymaniu od jednego z niemieckich organów END, w przedmiocie uznania i wykonania którego musi ona podjąć decyzję. Przed rozstrzygnięciem tej wątpliwości należy najpierw ustalić, czy prokuratura w Trydencie jest uprawniona do skorzystania z mechanizmu współpracy sądowej ustanowionego w art. 267 TFUE.

3.

Trybunał ponownie zatem musi wypowiedzieć się w przedmiocie „sądowego” charakteru prokuratury ( 5 ), tym razem z innego punktu widzenia. Trybunał będzie musiał rozstrzygnąć: a) czy instytucja ta jest uprawniona do wystąpienia z wnioskiem o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym w ramach END ( 6 ); oraz b) czy organ administracji, któremu prawo krajowe przyznaje uprawnienia prokuratury w celu ścigania określonych przestępstw, może zostać zrównany z prokuraturą również w ramach END.

4.

Motywy 12 i 15 mają następujące brzmienie:

[…]

5.

Artykuł 1 („[END] i obowiązek jego wykonania”) stanowi:

„1.   [END] to orzeczenie sądowe wydane lub zatwierdzone przez organ wymiaru sprawiedliwości jednego państwa członkowskiego (zwanego dalej »państwem wydającym«) w celu wezwania innego państwa członkowskiego (zwanego dalej »państwem wykonującym«) do przeprowadzenia jednej lub kilku określonych czynności dochodzeniowych w celu uzyskania materiału dowodowego zgodnie z niniejszą dyrektywą.

END można także wydać w celu uzyskania materiału dowodowego, którym właściwe organy państwa wykonującego już dysponują.

2.   Państwa członkowskie wykonują END, stosując zasadę wzajemnego uznawania i przestrzegając przepisów niniejszej dyrektywy.

[…]”.

6.

Artykuł 2 lit. c) definiuje „organ wydający” jako:

7.

Artykuł 6 („Warunki wydawania i przekazywania END”) stanowi:

„1.   Organ wydający może wydać END jedynie wówczas, gdy spełnione są następujące warunki:

2.   Każdorazowej oceny spełnienia warunków, o których mowa w ust. 1, dokonuje organ wydający.

3.   Gdy organ wykonujący ma powody sądzić, że warunki, o których mowa w ust. 1, nie zostały spełnione, może przeprowadzić konsultacje z organem wydającym w sprawie celowości wykonania END. Po takich konsultacjach organ wydający może podjąć decyzję o wycofaniu END”.

8.

Artykuł 9 („Uznawanie i wykonywanie”) stanowi:

„1.   Organ wykonujący uznaje END przekazany zgodnie z niniejszą dyrektywą, nie wymagając dopełnienia żadnych dodatkowych formalności oraz zapewnia jego wykonanie w taki sam sposób i w takim samym trybie, jak w przypadku gdyby dana czynność dochodzeniowa została zarządzona przez organ państwa wykonującego, chyba że ten organ wykonujący powołuje się na jedną z podstaw odmowy uznania lub wykonania lub jedną z podstaw odroczenia przewidzianych w niniejszej dyrektywie.

2.   O ile niniejsza dyrektywa nie stanowi inaczej, organ wykonujący dopełnia formalności i procedur wyraźnie wskazanych przez organ wydający, pod warunkiem że takie formalności i procedury nie są sprzeczne z podstawowymi zasadami prawa państwa wykonującego.

3.   W przypadku przekazania organowi wykonującemu END, który nie został wydany przez organ wydający określony w art. 2 lit. c), organ wykonujący zwraca END państwu wydającemu.

[…]”.

9.

W art. 11 wymieniono „[p]odstawy odmowy uznania lub wykonania”.

10.

Paragraf 386 Abgabenordnung (kodeksu podatkowego) stanowi:

„1.   W przypadku podejrzenia popełnienia przestępstwa podatkowego organ podatkowy prowadzi dochodzenie. Dla celów niniejszej sekcji pod pojęciem organu należy rozumieć »Hauptzollamt« [główny urząd celny], »Finanzamt«, »Bundeszentralamt für Steuern« [federalny urząd skarbowy] i »Familienkasse« [kasę świadczeń rodzinnych].

2.   Organ podatkowy prowadzi niezależne dochodzenie w granicach określonych w § 399 ust. 1 oraz w §§ 400 i 401, w przypadku gdy popełnione czyny:

3.   Ustęp 2 nie ma zastosowania od chwili wydania wobec ściganego nakazu aresztowania lub nakazu zatrzymania ze względu na popełnione czyny.

4.   Organ podatkowy może w każdej chwili przekazać sprawę prokuraturze. Prokuratura może w każdej chwili przejąć sprawę. W obu przypadkach prokuratura może w porozumieniu z organem podatkowym zwrócić sprawę do prowadzenia organowi podatkowemu”.

11.

Paragraf 399 ust. 1 stanowi:

„Jeżeli organ podatkowy działa niezależnie na mocy § 386 ust. 2, wykonuje on prawa i obowiązki przysługujące prokuraturze na etapie postępowania przygotowawczego”.

12.

W dniu 14 marca 2017 r. Stałe Przedstawicielstwo Republiki Federalnej Niemiec przy Unii Europejskiej przekazało następujące oświadczenie w odniesieniu do END wydanych przez niemieckie organy administracji:

„Zgodnie z art. 2 lit. c) dyrektywy [2014/41] wnioski niemieckich organów administracji muszą być co do zasady zatwierdzone przez prokuraturę przy sądzie okręgowym, w którego okręgu znajduje się organ administracji. Jednakże kraje związkowe mają swobodę w odniesieniu do przyznania sądowi właściwości w zakresie zatwierdzenia lub uregulowania w inny sposób kwestii właściwości miejscowej w zakresie zatwierdzenia przez prokuraturę. Wnioski niemieckich organów podatkowych, które są uprawnione do prowadzenia dochodzenia w postępowaniach karnych w sposób niezależny na podstawie § 386 ust. 2 kodeksu podatkowego, nie wymagają zatwierdzenia przez organ wymiaru sprawiedliwości lub sąd. W takim przypadku organy podatkowe wykonują prawa i obowiązki prokuratury na podstawie § 399 ust. 1 kodeksu podatkowego […] i działają jako organ wymiaru sprawiedliwości w rozumieniu art. 2 lit. c) dyrektywy [2014/41]”.

13.

Artykuł 4 ust. 1 dekretu ustawodawczego nr 108/17 stanowi, że „prokurator przy sądzie okręgu, w którym wymagane czynności mają zostać dokonane, dokonuje w drodze uzasadnionego zarządzenia uznania nakazu dochodzeniowego w terminie trzydziestu dni od daty jego otrzymania lub, w stosownych przypadkach, w innym terminie wskazanym przez organ wydający, a w każdym razie nie później niż w ciągu sześćdziesięciu dni”.

14.

Artykuł 5 ust. 1 stanowi ponadto, że „w przypadku gdy organ wydający wnioskuje o dokonanie czynności przez sąd lub gdy zgodnie z prawem włoskim czynność musi zostać dokonana przez sąd, prokurator uznaje nakaz dochodzeniowy i wnosi o jego wykonanie do sądu prowadzącego postępowanie przygotowawcze”.

15.

Zgodnie z art. 10 ust. 3 „nakaz dochodzeniowy wydany przez organ inny niż organ wymiaru sprawiedliwości lub niezatwierdzony przez ten organ zwraca się organowi wydającemu”.

16.

W dniu 14 listopada 2019 r. prokuratura w Trydencie otrzymała wydany tego samego dnia przez Finanzamt Münster END w sprawie przeszukania lokali handlowych w ramach dochodzenia w sprawie uchylania się od płacenia podatku dochodowego, prowadzonego na podstawie §§ 369 i 370 niemieckiego kodeksu podatkowego.

17.

END został podpisany przez naczelnika Finanzamt Münster i nie zawierał zatwierdzenia przez organ wymiaru sprawiedliwości.

18.

W dniu 20 grudnia 2019 r. prokuratura w Trydencie potwierdziła Finanzamt Münster, że otrzymała END, i skierowała do niego pismo, w którym zwróciła się o przekazanie kopii END zatwierdzonego przez organ wymiaru sprawiedliwości. Zdaniem prokuratury w Trydencie zatwierdzenie było konieczne ze względu na administracyjny charakter organu wydającego.

19.

W dniu 8 stycznia 2020 r. Finanzamt Münster poinformował prokuraturę w Trydencie, że END nie wymaga zatwierdzenia przez organ wymiaru sprawiedliwości, ponieważ zgodnie z § 399 ust. 1 kodeksu podatkowego Finanzamt wykonuje zadania prokuratury w postępowaniach dotyczących przestępstw podatkowych, i że należy zaklasyfikować go jako organ wymiaru sprawiedliwości w rozumieniu art. 2 dyrektywy 2014/41.

20.

W tym kontekście prokuratura w Trydencie skierowała do Trybunału następujące pytanie prejudycjalne:

„Czy art. 2 lit. c) pkt (ii) dyrektywy [2014/41], w zakresie, w jakim przewiduje on, że za organ wydający może być również uznany »każdy inny właściwy organ określony przez państwo wydające i w danym przypadku wypełniający swoją funkcję organu dochodzeniowego w postępowaniu karnym, który jest w danej sprawie właściwy, by nakazać gromadzenie materiału dowodowego zgodnie z prawem krajowym«, stanowiąc jednak, że w takim przypadku, »zanim [END] zostanie przekazany organowi wykonującemu [END], jest on zatwierdzany, po przeanalizowaniu jego zgodności z warunkami wydawania [END] zgodnie z niniejszą dyrektywą, w szczególności z warunkami określonymi w art. 6 ust. 1, przez sędziego, sąd, sędziego śledczego lub prokuratora w państwie wydającym«, należy interpretować w ten sposób, że pozwala on państwu członkowskiemu na zwolnienie organu administracji z obowiązku zatwierdzenia [END], uznając tenże organ administracji za »organ wymiaru sprawiedliwości w rozumieniu art. 2 dyrektywy«?”.

21.

Zdaniem prokuratury w Trydencie w pasywnym postępowaniu w sprawie uznania END zgodnie z art. 9 dyrektywy 2014/41 oraz art. 4 i 10 dekretu ustawodawczego nr 108/17 jej zadaniem jest „rozstrzygnięcie sporu przy zachowaniu całkowitej niezależności”. W związku z tym jest ona uprawniona do złożenia wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym na podstawie art. 267 TFUE.

22.

Co do istoty prokuratura w Trydencie wskazuje, że END musi obligatoryjnie zostać wydany lub zatwierdzony przez organ wymiaru sprawiedliwości. Ma to zastosowanie do END przez analogię do ENA ( 11 ) i wynika z wyroku z dnia 10 listopada 2016 r., Özçelik ( 12 ).

23.

Należy zatem ustalić, czy organ administracji taki jak Finanzamt, który na mocy prawa krajowego jest uprawniony do wykonywania zadań prokuratury w niektórych przypadkach, może wydać END bez jego zatwierdzenia przez organ wymiaru sprawiedliwości.

24.

Zdaniem prokuratury w Trydencie rozstrzygnięcie należy znaleźć poprzez zastosowanie orzecznictwa Trybunału dotyczącego ENA, a mianowicie przy założeniu, że: a) pojęcie „organu wymiaru sprawiedliwości” jest jednolite i nie może zależeć od różnych państw członkowskich; b) pojęcie to obejmuje wyłącznie organy, które nie podlegają poleceniom lub instrukcjom zewnętrznym, w szczególności ze strony władzy wykonawczej.

25.

Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym wpłynął do sekretariatu Trybunału w dniu 24 stycznia 2020 r.

26.

Uwagi na piśmie zostały przedstawione przez rządy niemiecki, włoski i portugalski oraz przez Komisję Europejską.

27.

Trybunał nie uznał za konieczne przeprowadzenia rozprawy, lecz wezwał strony do udzielenia odpowiedzi na dwa pytania dotyczące kontroli sądowej END ( 13 ) i mającego zastosowanie prawa włoskiego ( 14 ).

28.

Zgodnie z art. 267 TFUE jedynie „sądy” mogą lub powinny zwrócić się do Trybunału „w trybie prejudycjalnym” z pytaniem dotyczącym „wykładni traktatów” lub „ważności i wykładni” prawa wtórnego Unii.

29.

Znaczenie pojęcia „sądy” w tym kontekście należy rozstrzygać wyłącznie na podstawie prawa Unii: wymogi jedności i jednolitości w stosowaniu tego prawa sprawiają, że jest to pojęcie autonomiczne i niezależne od różnych praw krajowych ( 15 ).

30.

Określając granice tego pojęcia, Trybunał tradycyjnie wziął pod uwagę szereg czynników, które po raz pierwszy pojawiły się w wyroku Vaassen-Göbbels ( 16 ). Status „organu wymiaru sprawiedliwości” jest zastrzeżony dla organów, które zostały utworzone na stałe na mocy prawa i stosują przepisy w drodze postępowania kontradyktoryjnego, w ramach wykonywania obligatoryjnej jurysdykcji i w sposób całkowicie niezależny ( 17 ).

31.

Co do zasady jedynie sędziowie i sądy w ramach wymiaru sprawiedliwości każdego państwa członkowskiego spełniają równocześnie wymienione wyżej warunki. Jednakże Trybunał był stosunkowo elastyczny przy ocenie spełnienia owych warunków, co pozwoliło mu na uznanie za „organy wymiaru sprawiedliwości” instytucji spoza wymiaru sprawiedliwości, takich jak komisja odwoławcza samorządu zawodowego ( 18 ) lub gminna komisja odwoławcza ( 19 ).

32.

Antyformalistyczne podejście Trybunału w tej kwestii zostało skrytykowane, gdyż zarzucono mu, że wymogi określone w wyroku Vaassen-Göbbels ostatecznie zostały „przeinaczone” ( 20 ). Trybunał zmienił niedawno swoje wcześniejsze, nadmiernie liberalne stanowisko ( 21 ).

33.

W rzeczywistości orzecznictwo Trybunału uwzględnia zasadniczą podstawę, na której opiera się przewidziany w art. 267 TFUE mechanizm współpracy sądowej: „zagwarantowa[nie] zachowani[a] szczególnych cech i autonomii porządku prawa [Unii]” ( 22 ).

34.

Temu celowi odpowiada system sądowniczy, którego „kluczowym elementem […] jest procedura odesłania prejudycjalnego przewidziana w art. 267 TFUE, która ustanawiając dialog między poszczególnymi sądami, zwłaszcza między Trybunałem a sądami państw członkowskich, ma na celu zapewnienie jednolitej wykładni prawa Unii […], umożliwiając tym samym zapewnienie jego spójności, pełnej skuteczności i autonomii oraz wreszcie szczególnego charakteru prawa ustanowionego w traktatach” ( 23 ).

35.

Jeżeli przewidziana w art. 267 TFUE procedura stanowi „dialog między sądami”, wynika to z okoliczności, że to zwykle do sądów należy ostateczne rozstrzygnięcie w odniesieniu do przepisów składających się na porządki prawne państw członkowskich. W przypadku gdy przepisy prawa Unii mają wpływ na te porządki prawne i na późniejsze spory, odesłanie do Trybunału ma na celu zapobieżenie ostatecznym rozstrzygnięciom, które byłyby niewłaściwe z punktu widzenia samego prawa Unii ( 24 ).

36.

Wyjaśnia to, dlaczego sądy krajowe zwracają się do Trybunału w celu uzyskania odpowiedzi na wątpliwości, jakie budzi znaczenie przepisów prawa Unii mających wpływ na dany spór.

37.

W ramach sądów krajowych – za pomocą mechanizmów odwoławczych – różne wykładnie prawa dokonywane przez pozasądowe organy stosujące krajowy porządek prawny (w tym organy administracji) zostają ujednolicone. Ostatecznie ważne są jedynie wykładnie dokonane przez sądy, w związku z czym logiczne jest, że art. 267 TFUE czyni z sądów naturalnych (i wyłącznych) partnerów Trybunału.

38.

To jednak nie wszystko. Jak już podkreśliłem, celem jest zapewnienie „jednolitej wykładni prawa Unii” ( 25 ). Artykuł 267 TFUE ma oczywiście na celu ułatwienie sądom krajowym dokonywania wykładni przepisów prawa Unii, które muszą one stosować przy rozstrzyganiu rozpatrywanych przez nie sporów. Ma on również na celu zapewnienie, by żaden przepis prawa Unii nie był niedostępny dla autorytatywnej wykładni Trybunału.

39.

Artykuł 267 TFUE ma na celu uniknięcie sytuacji, w której wykładnia prawa Unii, która nie została zatwierdzona przez Trybunał, zostałaby zablokowana w krajowych porządkach prawnych. Gdyby tak było, ryzyko błędnej wykładni zostałoby spotęgowane przez prawie nieuniknioną mnogość interpretacji przepisów prawa europejskiego w różnych państwach członkowskich, co w konsekwencji zaszkodziłoby jedności prawa Unii. Artykuł 267 TFUE nie tylko zatem uprawnia sądy krajowe, od których orzeczeń nie przysługują żadne środki odwoławcze, do występowania z odesłaniami prejudycjalnymi, lecz zobowiązuje je do tego.

40.

Jeżeli w orzecznictwie Trybunał przyjął funkcjonalny punkt widzenia, dopuszczając wnioski o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożone przez instytucje, które nie mają ściśle sądowego charakteru, uważam, że wynika to właśnie z tego celu. W przypadku gdy akty tych instytucji nie podlegają zaskarżeniu do sądu w prawie krajowym, istnieje ryzyko skonsolidowania ostatecznych wykładni prawa Unii bez interwencji Trybunału.

41.

Jak bowiem wskazałem powyżej, w porządkach prawnych państw członkowskich zwykle to sądy dokonują ostatecznego rozstrzygnięcia ( 26 ). Pragnę powtórzyć, że z tego względu art. 267 TFUE odnosi się do nich jako do naturalnych partnerów Trybunału.

42.

Zasada ta może jednak zostać złagodzona poprzez wskazanie ryzyka rozproszenia w wykładni prawa Unii w wyjątkowych przypadkach, gdy interwencja sądów w ścisłym znaczeniu nie jest możliwa w świetle cech krajowego porządku prawnego.

43.

Zwrócił na to uwagę rzecznik generalny D. Ruiz-Jarabo Colomer: „[o]rganizacja sądownictwa w Europie składającej się z dwudziestu siedmiu państw członkowskich odpowiada bardzo różnorodnym parametrom i konstrukcjom”, co sprawia, że „[t]rudno jest ustalić wspólny wzorzec, który opisywałby funkcję wymiaru sprawiedliwości w tylu państwach”. W związku z tym określone w wyroku Vaassen-Göbbels kryteria były przedmiotem „tak ogólnej i szerokiej wykładni” ( 27 ).

44.

Trybunał oparł się zatem na idealnym wzorcu zdefiniowanym przez cechy, które zwykle odróżniają sądy (zasadniczo te określone w wyroku Vaassen-Göbbels) ( 28 ). Jednakże przez lata rozpatrywał on przypadki, które doprowadziły go do relatywizacji znaczenia kryteriów określonych w owym wyroku, gdy było to konieczne do objęcia zakresem pojęcia „sądu” instytucji, które, choć działały poza wymiarem sprawiedliwości, wykonywały kompetencje orzecznicze ( 29 ).

45.

Jednakże nigdy nie został naruszony wymóg, zgodnie z którym organ składający wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym powinien de facto wykonywać kompetencje orzecznicze, to znaczy orzekać w nieodwołalny sposób w konkretnym sporze.

46.

Jak już wskazałem, Trybunał uznał bez żadnych zastrzeżeń, że komisja odwoławcza samorządu zawodowego jest „organem wymiaru sprawiedliwości”, mimo iż jej decyzje mogły zostać zaskarżone przed sądami. Ta ostatnia okoliczność powinna była wystarczyć do stwierdzenia, że w danym przypadku wystąpienie z ewentualnym odesłaniem prejudycjalnym było zadaniem tych sądów. Jednakże okoliczność, że w praktyce nie wniesiono do sądu żadnych środków odwoławczych od decyzji komisji, była wystarczająca, by Trybunał orzekł, że decyzje te miały de facto charakter sądowy ( 30 ).

47.

W kontekście art. 267 TFUE istotne jest zatem, aby organy dokonujące ostatecznego rozstrzygnięcia zgodnie z prawem krajowym miały możliwość zwrócenia się do Trybunału, w sytuacji gdy w grę wchodzi wykładnia przepisów prawa Unii. Dotyczy to zarówno organów wymiaru sprawiedliwości w ścisłym znaczeniu, jak i innych organów, które pomimo braku takiego statusu wyjątkowo wykonują de facto kompetencje orzecznicze w danym sporze, przy czym od ich orzeczeń nie przysługuje środek odwoławczy. Zarówno jednym, jak i drugim należy przyznać możliwość zwrócenia się do Trybunału, aby dokonał on autorytatywnej wykładni prawa Unii.

48.

Zrozumiałe jest zatem, że użyte w art. 267 TFUE wyrażenie „wydanie wyroku” było interpretowane szeroko, tak by uniknąć sytuacji, „gdy wiele kwestii proceduralnych zostałoby uznanych za niedopuszczalne i nie mogłoby stać się przedmiotem wykładni dokonywanej przez Trybunał, a Trybunał nie byłby w stanie dokonać wykładni wszystkich przepisów prawa Unii, które sąd odsyłający jest zobowiązany stosować” ( 31 ).

49.

Troska Trybunału o to, by to on był organem dokonującym ostatecznej wykładni całego prawa Unii, doprowadziła zatem do przyjęcia dwóch wyjątków, które wskazał już rzecznik generalny D. Ruiz-Jarabo Colomer: i) brak środka zaskarżenia przed sądami; oraz ii) przyznanie kompetencji sądowych organom quasi‑sądowym na mocy konstytucji ( 32 ).

50.

W oparciu o powyższe założenia należy przeanalizować zastrzeżenia dotyczące dopuszczalności odesłania prejudycjalnego wniesionego przez prokuraturę w Trydencie. Instytucja ta spełnia kryteria odnoszące się do jej podstawy prawnej, stałego charakteru, obligatoryjności jej jurysdykcji i stosowania przez nią przepisów prawa.

51.

Nawet gdyby postępowanie w sprawie uznania i wykonania END nie miało charakteru kontradyktoryjnego, co jest wątpliwe, znaczenie tej cechy zostało już obniżone przez Trybunał, który wykluczył, jakoby stanowiła ona „kryterium bezwzględne” ( 33 ).

52.

Wszystko wydaje się zatem wskazywać, że pierwszy z wyżej wymienionych wyjątków ma zastosowanie, ponieważ zgodnie z informacjami przedstawionymi przez prokuraturę w Trydencie i przez rząd włoski ( 34 ), chociaż decyzja prokuratury o uznaniu END podlega kontroli sądowej, nie przysługuje żaden środek odwoławczy umożliwiający wystąpienie do sądu w celu zaskarżenia decyzji o odmowie uznania END, które jest niezbędne do jego wykonania.

53.

W związku z tym jestem zdania, że prokuraturze w Trydencie powinno przysługiwać uprawnienie do wystąpienia z odesłaniem prejudycjalnym.

54.

Można by jednak argumentować, że skoro prokuratura uznaje ważność END, jej decyzja mogłaby zostać zaskarżona do sądu, a sąd ten mógłby dokonać ostatecznego rozstrzygnięcia, w związku z czym zastrzegałby sobie prawo do wystąpienia z odesłaniem prejudycjalnym.

55.

Na obecnym etapie postępowania, w którym wniesiono odesłanie prejudycjalne, prokuratura w Trydencie nie mogła jeszcze podjąć decyzji co do wykonalności END, o którego uznaniu będzie musiała się wypowiedzieć. Nie mogła tego uczynić właśnie dlatego, że ma wątpliwości, czy w świetle dyrektywy 2014/41 spełnione są przesłanki uznania spornego END.

56.

W związku z tym prokuratura w Trydencie mogłaby doprowadzić do interwencji sądu tylko wtedy, gdyby zdecydowała się uznać END, niezależnie od tego, czy jej zdaniem jest to END wydany przez niewłaściwy organ (Finanzamt Münster). Podsumowując, prokuratura w Trydencie byłaby zmuszona do podjęcia decyzji ze świadomością, że może ona być błędna, i w oczekiwaniu na interwencję sądu, co do której ponadto nie można mieć pewności.

57.

Prokuratura w Trydencie mogłaby podjąć decyzję zgodnie z jej wiedzą tylko wtedy, gdyby miała pewność, że jej decyzja o odmowie uznania END może również podlegać kontroli sądowej. Dla celów art. 267 TFUE nie miałoby znaczenia, czy taka kontrola byłaby dokonywana przez sąd państwa członkowskiego pochodzenia END (Niemcy), który zawsze miałby możliwość zwrócenia się do Trybunału ( 35 ).

58.

Jednakże END będący przedmiotem sporu w niniejszej sprawie nie został wydany przez sąd, lecz przez organ administracji, który również nie może zwrócić się do Trybunału na podstawie art. 267 TFUE.

59.

Biorąc pod uwagę kontekst odesłania prejudycjalnego, prokuratura w Trydencie skłania się do stwierdzenia, że END Finanzamt Münster wymaga spornego zatwierdzenia. W oparciu o powyższe założenie wnosi ona do Trybunału o potwierdzenie wykładni dyrektywy 2014/41.

60.

W przypadku gdyby odesłanie prejudycjalne zostało uznane za niedopuszczalne, prokuratura w Trydencie mogłaby działać zgodnie ze swoją wykładnią dyrektywy 2014/41 i odmówić uznania, o które zwraca się Finanzamt Münster. Pragnę powtórzyć, że ponieważ Finanzamt Münster również nie mógłby złożyć wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym i ponieważ nie wiadomo, czy decyzja o wydaniu END została podjęta w toku postępowania sądowego ( 36 ), wynikałoby z tego, że żaden organ wymiaru sprawiedliwości nie mógł zwrócić się do Trybunału w celu wydania przez niego orzeczenia w przedmiocie wykładni tej dyrektywy.

61.

Gdyby rozwiązanie to zostało uogólnione i gdyby stwierdzono, że prokuratura w Trydencie nie może zwrócić się z odesłaniem prejudycjalnym w okolicznościach niniejszej sprawy, doprowadziłoby to do impasu przy dokonywaniu wykładni przepisu prawa Unii. Takiej sytuacji należy właśnie unikać w interesie jedności tego prawa, co zostało podkreślone w wyroku Gradbeništvo Korana.

62.

Ponadto okoliczność, iż Trybunał odmówił uznania, że prokuratura w Turynie ma status organu uprawnionego do złożenia wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym (wyrok X), nie ma sama w sobie decydującego znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy.

63.

Niewątpliwie orzecznictwo wynikające z wyroku X pozostaje w pełni aktualne. Jednakże powinno ono być stosowane z uwzględnieniem okoliczności, że jedynym istotnym czynnikiem nie jest organiczny lub instytucjonalny charakter prokuratury, lecz rola, jaką odgrywa ona jako organ wykonujący w ramach postępowania przewidzianego w dyrektywie 2014/41.

64.

Inaczej niż w przypadku wyroku X, w którym prokuratura w Turynie działała jako strona postępowania karnego przed sądem, w niniejszej sprawie prokuratura w Trydencie występuje jako krajowy organ stosujący przepis prawa europejskiego, który dokonuje tego w sposób ostateczny. Z funkcjonalnego punktu widzenia prokuratura w Trydencie zachowuje się w taki sam sposób jak organ wymiaru sprawiedliwości i jej decyzja odmawiająca uznania END nie podlega zaskarżeniu. Gdy działa ona w takim charakterze, moim zdaniem nie ma przeszkód, aby uznać ją za „sąd” w rozumieniu art. 267 TFUE.

65.

Wydaje mi się, że należy jeszcze poczynić jedną uwagę.

66.

Okoliczność, że prokuratura w Trydencie działa faktycznie lub funkcjonalnie jak sąd, mogłaby świadczyć o pewnej nieprawidłowości w funkcjonowaniu prawa krajowego, ponieważ wszystkie działania publiczne powinny co do zasady podlegać kontroli sądowej ( 37 ).

67.

Nie jest to jednak problem, co do którego Trybunał powinien wypowiedzieć się w ramach niniejszej sprawy, ponieważ nie jest on przedmiotem odesłania prejudycjalnego. Nawet jeśli teoretycznie prawo krajowe powinno przewidywać możliwość zaskarżenia decyzji prokuratury w Trydencie odmawiającej uznania END (pragnę podkreślić, że kwestia ta nie ma związku z niniejszym postępowaniem, a ponadto zdaniem Komisji i rządu włoskiego należałoby udzielić na nią odpowiedzi przeczącej) ( 38 ), nie rozwiązałoby to trudności związanych z brakiem możliwości zwrócenia się do Trybunału w konkretnym stanie faktycznym, który doprowadził do wniesienia niniejszego odesłania prejudycjalnego.

68.

Uznając zatem, że prokuratura w Trydencie jest „organem wymiaru sprawiedliwości”, który może orzekać w przedmiocie odmowy uznania END i od którego orzeczeń nie przysługuje żaden środek zaskarżenia zgodnie z warunkami przedstawionymi powyżej, jest ona uprawniona do skierowania niniejszego odesłania prejudycjalnego do Trybunału.

69.

Zgodnie z art. 1 ust. 1 dyrektywy 2014/41 END jest „orzeczeniem sądowym” ( 39 ). W myśl art. 2 lit. c) tej dyrektywy orzeczenie to może zostać zatwierdzone i wydane przez sędziego lub prokuratora ( 40 ), a ponadto przez organ „wypełniający swoją funkcję organu dochodzeniowego w postępowaniu karnym, który jest w danej sprawie właściwy, by nakazać gromadzenie materiału dowodowego” ( 41 ).

70.

W tym ostatnim przypadku END wydane przez wspomniane „organy dochodzeniowe” powinny zostać najpierw „przeanalizowan[e] […] przez sędziego, sąd, sędziego śledczego lub prokuratora” ( 42 ), to znaczy przez organ, który może wydać END motu proprio.

71.

Brzmienie art. 2 lit. c) ppkt (ii) dyrektywy 2014/41 wydaje mi się rozstrzygające, aby udzielić odpowiedzi przeczącej na zadane pytanie. Zgadzam się zatem z argumentem rządów włoskiego i portugalskiego oraz Komisji.

72.

Powody podane przez rząd niemiecki w celu uzasadnienia przyznania Finanzamt uprawnień dochodzeniowych, z których korzysta on w dziedzinie podatków na gruncie prawa krajowego, nie wydają mi się niezgodne z prawem Unii.

73.

W szczególności to przyznanie uprawnień jest zgodne z przepisem art. 2 lit. c) ppkt (ii) dyrektywy 2014/41, który odnosi się do „każd[ego] inn[ego] właściw[ego] organ[u] określon[ego] przez państwo wydające”, „wypełniając[ego] swoją funkcję organu dochodzeniowego w postępowaniu karnym, który jest […] właściwy, by nakazać gromadzenie materiału dowodowego zgodnie z prawem krajowym” ( 43 ).

74.

Nie o to jednak chodzi.

75.

Chodzi o to, że chociaż przyznano państwom członkowskim możliwość wyznaczenia organów uprawnionych do prowadzenia dochodzenia w ramach postępowania karnego i do nakazania gromadzenia materiału dowodowego, to jednak art. 2 lit. c) ppkt (ii) dyrektywy 2014/41 nie przyznaje wyznaczonym w ten sposób organom żadnej innej funkcji oprócz tej związanej jedynie ze zgodą na wydanie END, który „zanim […] zostanie przekazany organowi wykonującemu […], jest […] zatwierdzany”. Ponadto END musi zostać w szczególności zatwierdzony przez sąd, sędziego lub prokuratora.

76.

Finanzamt Münster jest instytucją jednoznacznie administracyjną, w związku z czym zgodnie z dyrektywą 2014/41 nie jest on sam w sobie uprawniony do wydania END. Dokładniej rzecz ujmując, nie jest on uprawniony do „przekazania” END organowi wykonującemu bez uprzedniego zatwierdzenia przez organ wymiaru sprawiedliwości, to znaczy przez sąd, sędziego lub prokuratora zgodnie z art. 2 lit. c) ppkt (ii) dyrektywy 2014/41.

77.

Rząd niemiecki twierdzi, że w ramach wykonywania autonomii proceduralnej powierzył Finanzamt w dziedzinie podatków wykonywanie zadań właściwych prokuraturze, przyznając mu prawa i obowiązki charakterystyczne dla prokuratury. Chodzi o wyjątek przewidziany ustawą, który znosi monopol prokuratury w dochodzeniach karnych.

78.

Czy to przyznanie uprawnień sprawia, że Finanzamt jest „prokuratorem” w rozumieniu dyrektywy 2014/41? Moim zdaniem – nie.

79.

Okoliczność, że prawo krajowe przyznaje Finanzamt uprawnienia dochodzeniowe równoważne uprawnieniom prokuratury w zakresie ścigania przestępstw podatkowych, nie jest wystarczająca do zrównania tych dwóch instytucji w systemie dyrektywy 2014/41.

80.

Jak podkreśla Komisja, Finanzamt jest organem administracji, który jest odpowiedzialny za prowadzenie spraw podatkowych i który jest częścią władzy wykonawczej. Nawet jeśli ustawodawstwo niemieckie przyznaje Finanzamt ograniczone uprawnienia w zakresie prowadzenia dochodzenia w przedmiocie niektórych przestępstw, istnieje wyraźne rozróżnienie pomiędzy administracją podatkową a prokuraturą. Finanzamt nie posiada pełnych uprawnień prokuratury i w związku z tym nie mógłby zostać zrównany z prokuraturą jako organ wydający END.

81.

Uzasadnieniem art. 2 dyrektywy 2014/41 jest okoliczność, że organy administracji, niezależnie od ich uprawnień na gruncie prawa krajowego, muszą uzyskać zatwierdzenie organu wymiaru sprawiedliwości (w tym również prokuratora) w celu wydania END.

82.

Wspomniane uzasadnienie byłoby zbędne, gdyby państwa członkowskie mogły po prostu zezwolić organom władzy wykonawczej na wydawanie END, które nie zostały zatwierdzone przez organy wymiaru sprawiedliwości (w tym przez prokuratora), za pomocą mechanizmu zrównania w tym celu tych pierwszych z tymi drugimi.

83.

Do tego argumentu należy dodać inny argument dotyczący roli, jaką organy wymiaru sprawiedliwości w ścisłym znaczeniu (w tym prokurator) odgrywają w odniesieniu do END.

84.

Zgodnie z motywem 12 dyrektywy 2014/41 organ wydający jest zobowiązany zwrócić szczególną uwagę na zapewnienie praw podstawowych, ponieważ „[d]omniemanie niewinności oraz prawo do obrony w postępowaniu karnym stanowią jedne z najważniejszych praw podstawowych uznanych w [k]arcie w odniesieniu do wymiaru sprawiedliwości w sprawach karnych”.

85.

Z tego względu prawodawca Unii podkreślił, że „[w]szelkie ograniczenie takich praw czynnością dochodzeniową nakazaną zgodnie z niniejszą dyrektywą powinno być w pełni zgodne z wymogami art. 52 [k]arty w odniesieniu do konieczności, proporcjonalności i celów, którym ma służyć, zwłaszcza ochrony praw i wolności innych osób” ( 44 ).

86.

W związku z tym art. 6 ust. 1 dyrektywy 2014/41 zezwala na wydanie END jedynie wówczas, gdy jest to „konieczne i proporcjonalne […] przy uwzględnieniu praw przysługujących podejrzanemu lub oskarżonemu”. Ponadto, zgodnie z art. 6 ust. 2 organ wydający powinien uwzględnić szereg dyrektyw dotyczących praw procesowych w postępowaniu karnym ( 45 ).

87.

W celu zapewnienia odpowiedniej równowagi między interesem ogólnym a wszelkimi prawami podstawowymi, których ewentualnie to dotyczy, organ wydający END jest zatem zobowiązany do dokonania oceny konieczności i proporcjonalności, dla której niezbędna jest pozycja instytucjonalna inna niż pozycja organów administracji.

88.

Chociaż organ administracji taki jak Finanzamt posiada uprawnienia właściwe prokuraturze, nie czyni to z niego „organu wymiaru sprawiedliwości” w rozumieniu dyrektywy 2014/41, który mógłby dokonać takiej oceny konieczności i proporcjonalności.

89.

Kwalifikowana kompetencja materialna, która skłoniła ustawodawcę niemieckiego do powierzenia Finanzamt uprawnień w dziedzinie ścigania przestępstw podatkowych, wskazuje na to, że są to wysoko wyspecjalizowane organy w tej konkretnej dziedzinie. Specjalizacja ta nie jest jednak wystarczająca w systemie dyrektywy 2014/41, aby zapewnić im bardziej ogólną perspektywę i bardziej ogólne kompetencje wymagane do oceny praw i interesów przed podjęciem decyzji o wydaniu END.

90.

Trybunał orzekł, że pojęcie „organu sądowego” nie „oznacza wyłącznie sędziów lub sądów państwa członkowskiego, ale może obejmować, w szerszym sensie, organy uczestniczące w sprawowaniu wymiaru sprawiedliwości w sprawach karnych” ( 46 ), lecz zawsze z wyłączeniem organów administracji należących do władzy wykonawczej ( 47 ).

91.

Mimo iż prokuratura nie posiada niezależności charakterystycznej dla sądów, nie jest ona instytucją podlegającą władzy wykonawczej w zakresie podlegania i podporządkowania, które są właściwe organom administracji. Niewątpliwie w niektórych systemach prawnych członkowie prokuratury mogą otrzymywać indywidualne instrukcje od władzy wykonawczej, lecz mimo to posiadają oni status autonomii, który odróżnia ich od organów władzy wykonawczej ( 48 ).

92.

Pozycja instytucjonalna prokuratury jako gwaranta zgodności z prawem przed sądami sprawia, że jest ona rzeczywistym uczestnikiem wymiaru sprawiedliwości, ponieważ nie służy ona wyłącznie lub głównie interesowi części administracji publicznej, lecz ogólnemu interesowi przestrzegania prawa. Z tego powodu art. 2 dyrektywy 2014/41 stawia prokuraturę na równi z sądami ( 49 ).

93.

Wykonywanie zadań dochodzeniowych ad casum, podobnych do zadań prokuratury, nie oznacza, że Finanzamt przestaje być organem administracji, przez co nadal podlega on strukturalnie i funkcjonalnie hierarchii administracji, a w szczególności nie posiada on kompetencji niezbędnej do dokonania oceny konieczności i proporcjonalności wymaganej w dyrektywie 2014/41. Ocena ta wykracza poza realizację szczególnego interesu administracji podatkowej i obejmuje ogólny interes państwa jako całości oraz gwarancję podstawowych praw obywateli.

94.

W świetle powyższych uwag proponuję, aby Trybunał odpowiedział Procura Distrettuale della Repubblica presso il Tribunale Ordinario di Trento (prokuraturze okręgowej przy sądzie w Trydencie, Włochy) w następujący sposób:

Artykuł 2 lit. c) ppkt (ii) dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/41/UE z dnia 3 kwietnia 2014 r. w sprawie europejskiego nakazu dochodzeniowego w sprawach karnych należy interpretować w ten sposób, że nie zezwala on państwu członkowskiemu na zwolnienie krajowych organów administracji właściwych w sprawach podatkowych, nawet w przypadku gdy są one uprawnione do prowadzenia dochodzenia w niektórych postępowaniach karnych, z obowiązku wymagania, przed przekazaniem europejskiego nakazu dochodzeniowego organowi wykonującemu, jego zatwierdzenia przez sędziego, sąd, prokuratora lub sędziego śledczego państwa wydającego.