EUR-Lex Access to European Union law
This document is an excerpt from the EUR-Lex website
Document 62019CJ0771
Judgment of the Court (Tenth Chamber) of 24 March 2021.#NAMA Symvouloi Michanikoi kai Meletites A.E. – LDK Symvouloi Michanikoi A.E. and Others v Archi Exetasis Prodikastikon Prosfigon (AEPP) and Attiko Metro AE.#Request for a preliminary ruling from the Symvoulio tis Epikrateias.#Reference for a preliminary ruling – Procurement contracts in the water, energy, transport and telecommunications sectors – Directive 92/13/EEC – Review procedures – Pre-contractual stage – Assessment of bids – Rejection of a technical bid and acceptance of the bid of a competitor – Suspension of the implementation of that measure – Legitimate interest of the unsuccessful tenderer in challenging the legality of the bid of the successful tenderer.#Case C-771/19.
Wyrok Trybunału (dziesiąta izba) z dnia 24 marca 2021 r.
NAMA Symvouloi Michanikoi kai Meletites A.E. – LDK Symvouloi Michanikoi A.E. i in. przeciwko Archi Exetasis Prodikastikon Prosfigon (AEPP) i Attiko Metro AE.
Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez Symvoulio tis Epikrateias (Epitropi Anastolon).
Odesłanie prejudycjalne – Udzielanie zamówień w sektorach gospodarki wodnej, energetyki, transportu i telekomunikacji – Dyrektywa 92/13/EWG – Procedury odwoławcze – Etap poprzedzający udzielenie zamówienia – Ocena ofert – Odrzucenie oferty technicznej i dopuszczenie oferty konkurenta – Zawieszenie wykonania tego aktu – Uzasadniony interes odrzuconego oferenta w kwestionowaniu prawidłowości oferty wybranego oferenta.
Sprawa C-771/19.
Wyrok Trybunału (dziesiąta izba) z dnia 24 marca 2021 r.
NAMA Symvouloi Michanikoi kai Meletites A.E. – LDK Symvouloi Michanikoi A.E. i in. przeciwko Archi Exetasis Prodikastikon Prosfigon (AEPP) i Attiko Metro AE.
Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez Symvoulio tis Epikrateias (Epitropi Anastolon).
Odesłanie prejudycjalne – Udzielanie zamówień w sektorach gospodarki wodnej, energetyki, transportu i telekomunikacji – Dyrektywa 92/13/EWG – Procedury odwoławcze – Etap poprzedzający udzielenie zamówienia – Ocena ofert – Odrzucenie oferty technicznej i dopuszczenie oferty konkurenta – Zawieszenie wykonania tego aktu – Uzasadniony interes odrzuconego oferenta w kwestionowaniu prawidłowości oferty wybranego oferenta.
Sprawa C-771/19.
Court reports – general – 'Information on unpublished decisions' section
ECLI identifier: ECLI:EU:C:2021:232
WYROK TRYBUNAŁU (dziesiąta izba)
z dnia 24 marca 2021 r. ( *1 )
Odesłanie prejudycjalne – Udzielanie zamówień w sektorach gospodarki wodnej, energetyki, transportu i telekomunikacji – Dyrektywa 92/13/EWG – Procedury odwoławcze – Etap poprzedzający udzielenie zamówienia – Ocena ofert – Odrzucenie oferty technicznej i dopuszczenie oferty konkurenta – Zawieszenie wykonania tego aktu – Uzasadniony interes odrzuconego oferenta w kwestionowaniu prawidłowości oferty wybranego oferenta
W sprawie C‑771/19
mającej za przedmiot wniosek o wydanie, na podstawie art. 267 TFUE, orzeczenia w trybie prejudycjalnym, złożony przez Symvoulio tis Epikrateias (Epitropi Anastolon) [radę stanu (komisję ds. zawieszenia wykonania), Grecja] postanowieniem z dnia 12 września 2019 r., które wpłynęło do Trybunału w dniu 21 października 2019 r., w postępowaniu:
NAMA Symvouloi Michanikoi kai Meletites AE – LDK Symvouloi Michanikoi AE,
NAMA Symvouloi Michanikoi kai Meletites AE,
LDK Symvouloi Michanikoi AE
przeciwko
Archi Exetasis Prodikastikon Prosfigon (AEPP),
Attiko Metro AE,
przy udziale:
SALFO kai Synergates Anonymi Etairia Meletitikon Ypiresion Technikon Ergon – Grafeio Doxiadi Shymvouloi gia Anaptyxi kai Oikistiki AE – TPF Getinsie Euroestudios SL,
SALFO kai Synergates Anonymi Etairia Meletitikon Ypiresion Technikon Ergon,
Grafeio Doxiadi Shymvouloi gia Anaptyxi kai Oikistiki AE,
TPF Getinsie Euroestudios SL,
TRYBUNAŁ (dziesiąta izba),
w składzie: M. Ilešič, prezes izby, E. Juhász (sprawozdawca) i C. Lycourgos, sędziowie,
rzecznik generalny: M. Campos Sánchez-Bordona,
sekretarz: A. Calot Escobar,
uwzględniając pisemny etap postępowania,
rozważywszy uwagi, które przedstawili:
– |
w imieniu NAMA Symvouloi Michanikoi kai Meletites AE – LDK Symvouloi Michanikoi AE, LDK Symvouloi Michanikoi AE oraz NAMA Symvouloi Michanikoi kai Meletites AE – S. Vlachopoulos i N. Gountz, dikigoroi, |
– |
w imieniu Archi Exetasis Prodikastikon Prosfigon (AEPP) – S. Karatza i F. Katsigianni, dikigoroi, |
– |
w imieniu Attiko Metro AE – G. Arvanitis i E. Christofilopoulos, dikigoroi, |
– |
w imieniu SALFO kai Synergates Anonymi Etairia Meletitikon Ypiresion Technikon Ergon – Grafeio Doxiadi Shymvouloi gia Anaptyxi kai Oikistiki AE – TPF Getinsie Euroestudios SL – K. Vrettos, dikigoros, |
– |
w imieniu rządu greckiego – K. Georgiadis, Z. Chatzipavlou i D. Tsagkaraki, w charakterze pełnomocników, |
– |
w imieniu Komisji Europejskiej – A. Bouchagiar, P. Ondrůšek i L. Haasbeek, w charakterze pełnomocników, |
podjąwszy, po wysłuchaniu rzecznika generalnego, decyzję o rozstrzygnięciu sprawy bez opinii,
wydaje następujący
Wyrok
1 |
Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczy wykładni art. 1 ust. 3, art. 2 ust. 1 lit. a) i b) oraz art. 2a ust. 2 dyrektywy Rady 92/13/EWG z dnia 25 lutego 1992 r. koordynującej przepisy ustawowe, wykonawcze i administracyjne odnoszące się do stosowania przepisów wspólnotowych w procedurach zamówień publicznych podmiotów działających w sektorach gospodarki wodnej, energetyki, transportu i telekomunikacji (Dz.U. 1992, L 76, s. 14), zmienionej dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/23/UE z dnia 26 lutego 2014 r. (Dz.U. 2014, L 94, s. 1) (zwanej dalej „dyrektywą 92/13”) w świetle orzecznictwa Trybunału dotyczącego tych przepisów. |
2 |
Wniosek ten został złożony w ramach postępowania w sprawie zawieszenia wykonania wszczętego przez zrzeszenie przedsiębiorstw i spółki wchodzące w jego skład (zwane dalej „NAMA”) przeciwko Archi Exetasis Prodikastikon Prosfigon [organowi rozpatrującemu odwołania w trybie administracyjnym w dziedzinie zamówień publicznych (AEPP), Grecja] i Attiko Metro AE, dotyczącego zgodności z prawem decyzji wydanej przez Attiko Metro AE, działającej w charakterze instytucji zamawiającej, w przedmiocie oceny ofert technicznych złożonych w ramach postępowania w sprawie udzielania zamówień publicznych w sektorze transportu. |
Ramy prawne
Prawo Unii
3 |
Zgodnie z motywem drugim dyrektywy 92/13 „obecnie istniejące mechanizmy zarówno na poziomie krajowym, jak i wspólnotowym nie są zawsze odpowiednie dla zapewnienia [skutecznego stosowania zasad dotyczących udzielania zamówień]”. |
4 |
Artykuł 1 tej dyrektywy 92/13, zatytułowany „Zakres zastosowania i dostępność procedur odwoławczych”, stanowi w ust. 1 i 3: „1. Niniejsza dyrektywa ma zastosowanie do zamówień, o których mowa w dyrektywie Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/25/UE [z dnia 26 lutego 2014 r. w sprawie udzielania zamówień przez podmioty działające w sektorach gospodarki wodnej, energetyki, transportu i usług pocztowych, uchylającej dyrektywę 2004/17/WE (Dz.U. 2014, L 94, s. 243)], chyba że zamówienia te wyłączono zgodnie z art. 18–24, 27–30, 34 lub 55 tej dyrektywy. […] Państwa członkowskie przyjmują niezbędne środki, aby zapewnić – w odniesieniu do zamówień objętych zakresem stosowania dyrektywy 2014/25/UE lub dyrektywy 2014/23/UE – możliwość skutecznego, a zwłaszcza możliwie szybkiego odwołania od decyzji podjętych przez podmioty zamawiające, zgodnie z warunkami określonymi w art. 2–2f niniejszej dyrektywy, z powodu naruszenia przez te decyzje prawa unijnego w dziedzinie zamówień lub naruszenia krajowych przepisów transponujących to prawo. […] 3. Państwa członkowskie zapewniają dostępność procedur odwoławczych, w ramach szczegółowych przepisów, które państwa członkowskie mogą ustanowić, przynajmniej dla każdego podmiotu, który ma lub miał interes w uzyskaniu danego zamówienia i który poniósł szkodę lub może ponieść szkodę w wyniku domniemanego naruszenia”. |
5 |
Artykuł 2 tej dyrektywy, zatytułowany „Wymogi dotyczące procedur”, stanowi: „1. Państwa członkowskie zapewniają, że [by] środki podjęte w zakresie procedur odwoławczych określonych w art. 1, obejmują [obejmowały] uprawnienia do: albo
albo
2. Uprawnienia, o których mowa w ust. 1 oraz w art. 2d i 2e, mogą zostać przyznane odrębnym organom odpowiedzialnym za poszczególne aspekty procedury odwoławczej. 3. Kiedy organ pierwszej instancji, który jest niezależny od podmiotu zamawiającego, rozpatruje odwołanie od decyzji o udzieleniu zamówienia, państwa członkowskie zapewniają, aby podmiot zamawiający nie mógł zawrzeć umowy przed podjęciem przez organ odwoławczy decyzji w sprawie wniosku o zastosowanie środków tymczasowych lub o odwołanie. Zawieszenie wygasa nie wcześniej niż okres zawieszenia typu standstill, o którym mowa w art. 2a ust. 2 i art. 2d ust. 4 i 5. […] 9. W przypadku gdy organy odpowiedzialne za procedury odwoławcze nie mają charakteru sądowego, ich decyzje są zawsze uzasadniane na piśmie. Ponadto w takim przypadku należy ustanowić przepisy gwarantujące postępowanie, gdy domniemane bezprawne środki podjęte przez organ odwoławczy lub jakiekolwiek domniemane wady w wykonywaniu uprawnień jemu powierzonych mogą być przedmiotem kontroli sądowej lub kontroli innego organu będącego sądem w rozumieniu [art. 267 TFUE] i niezależnego zarówno od podmiotu zamawiającego, jak i organu odwoławczego. […]”. |
6 |
Artykuł 2a wspomnianej dyrektywy, zatytułowany „Okres zawieszenia typu standstill”, stanowi: „1. Przez przyjęcie koniecznych przepisów uwzględniających minimalne warunki określone w ust. 2 niniejszego artykułu i w art. 2c państwa członkowskie zapewniają, aby podmioty, o których mowa w art. 1 ust. 3, dysponowały czasem wystarczającym na skuteczne odwołania od decyzji o udzieleniu zamówienia podjętych przez podmioty zamawiające. 2. Zawarcie umowy w następstwie decyzji o udzieleniu zamówienia objętego zakresem zastosowania dyrektywy 2014/25/UE lub dyrektywy 2014/23/UE nie może nastąpić przed upływem okresu co najmniej 10 dni kalendarzowych, ze skutkiem od dnia następującego po dniu, w którym decyzja o udzieleniu zamówienia została wysłana zainteresowanym oferentom i kandydatom, jeśli korzystano z faksu lub środków elektronicznych, lub – jeśli korzystano z innych środków komunikacji – przed upływem okresu albo co najmniej 15 dni kalendarzowych, ze skutkiem od dnia następującego po dniu, w którym decyzja o udzieleniu zamówienia została wysłana zainteresowanym oferentom i kandydatom, albo co najmniej 10 dni kalendarzowych, ze skutkiem od dnia następującego po dniu otrzymania decyzji o udzieleniu zamówienia. Oferentów uważa się za zainteresowanych, jeśli nie zostali jeszcze ostatecznie wykluczeni. Wykluczenie ma charakter ostateczny, jeśli zainteresowani oferenci zostali o nim powiadomieni i jeżeli zostało ono uznane za zgodne z prawem przez niezależny organ odwoławczy lub nie może już podlegać procedurze odwołania. Kandydatów uważa się za zainteresowanych, jeżeli podmiot zamawiający nie udostępnił informacji o odrzuceniu ich wniosku przed powiadomieniem zainteresowanych oferentów o decyzji o udzieleniu zamówienia. […]”. |
Prawo greckie
7 |
Ustawa 4412/2016 o zamówieniach publicznych na roboty budowlane, dostawy i usługi (FEK A’147/8.8.2016), z późniejszymi zmianami (zwana dalej „ustawą 4412/2016”) zmieniła system ochrony sądowej w dziedzinie zamówień publicznych na etapie poprzedzającym udzielenie zamówienia, w szczególności poprzez utworzenie niezależnego centralnego organu administracyjnego, jakim jest AEPP, któremu powierzono badanie w trybie administracyjnym aktów wydawanych przez instytucje i podmioty zamawiające, oraz poprzez wprowadzenie możliwości wystąpienia z wnioskiem o zawieszenie wykonania i stwierdzenie nieważności decyzji wydanych przez ten organ. |
8 |
Artykuł 346 ust. 1 i 2 ustawy 4412/2016 stanowi: „1. Zainteresowana strona, która ma lub miała interes w uzyskaniu zamówienia, o którym mowa w art. 1 ust. 2 lit. a) lub b), a która poniosła lub może ponieść szkodę w następstwie działania lub zaniechania instytucji zamawiającej, z naruszeniem przepisów krajowych lub przepisów Unii, może na warunkach określonych w art. 360 wnieść sprawę do [AEPP] i zwrócić się o podjęcie tymczasowych środków ochrony zgodnie z art. 366, stwierdzenie nieważności aktu niezgodnego z prawem lub zaniechania instytucji zamawiającej zgodnie z art. 367 lub stwierdzenie nieważności zamówienia udzielonego niezgodnie z prawem w oparciu o art. 368. 2. Zainteresowana strona, która poniosła lub może ponieść szkodę w wyniku decyzji AEPP dotyczącej odwołania w trybie administracyjnym na podstawie art. 360, może wnieść środek odwoławczy w celu doprowadzenia do zawieszenia wykonania i stwierdzenia nieważności tej decyzji do właściwych sądów, zgodnie z art. 372. Prawo do wniesienia takich środków odwoławczych przysługuje również instytucji zamawiającej, w razie uwzględnienia przez AEPP odwołania w trybie administracyjnym”. |
9 |
Artykuł 347 ustawy 4412/2016 przewiduje: „1. Niniejszym ustanawia się [AEPP], którego zadaniem jest rozstrzyganie sporów powstałych na etapie postępowania poprzedzającym udzielanie zamówień publicznych na roboty budowlane, dostawy i usługi, w przypadku wniesienia do niego odwołania w trybie administracyjnym, zgodnie z przepisami sekcji II niniejszego tytułu […]. 2. AEPP jest niezależny w wykonywaniu powierzonych mu obowiązków, posiada autonomię administracyjną i finansową oraz nie podlega kontroli ani nadzorowi organów rządowych ani innych organów administracyjnych. Podlega ona jedynie kontroli Parlamentu, zgodnie z jego regulaminem”. |
10 |
Artykuł 360 ustawy 4412/2016 stanowi: „1. Zainteresowana strona, która ma lub miała interes w uzyskaniu konkretnego zamówienia, o którym mowa w niniejszej ustawie, a która poniosła lub może ponieść szkodę w następstwie działania lub w zaniechania instytucji zamawiającej, z naruszeniem przepisów krajowych lub przepisów Unii, przed wniesieniem środka odwoławczego na podstawie tytułu 3, jest zobowiązana wnieść do AEPP odwołanie w trybie administracyjnym w związku z tym działaniem lub zaniechaniem instytucji zamawiającej. 2. Wniesienie odwołanie w trybie administracyjnym poprzedza wniesienie środka odwoławczego na podstawie tytułu 3 w związku z działaniami lub zaniechaniami instytucji zamawiających. 3. Działania lub zaniechania instytucji zamawiającej w procedurze udzielania zamówień publicznych nie mogą być przedmiotem administracyjnych środków odwoławczych innych niż te, o których mowa w ust. 1”. |
11 |
Zgodnie z art. 372 ustawy 4412/2016 osoba wykazująca uzasadniony interes może, w przypadku zamówień publicznych objętych zakresem stosowania dyrektywy 2014/25, wystąpić do Symvoulio tis Epikrateias (rady stanu) z wnioskiem o zawieszenie wykonania decyzji AEPP i stwierdzenie nieważności takiej decyzji. |
Postępowanie główne i pytania prejudycjalne
12 |
W ogłoszeniu o zamówieniu opublikowanym w dniu 24 stycznia 2018 r. Attico Metro ogłosiła otwarte postępowanie przetargowe dotyczące usług doradztwa technicznego w odniesieniu do projektu rozbudowy metra w Atenach (Grecja) o wartości około 21,5 mln EUR. Kryterium udzielenia zamówienia była oferta najkorzystniejsza ekonomicznie w oparciu o najlepszy stosunek jakości do ceny. Zgodnie z ogłoszeniem o zamówieniu pierwszy etap postępowania obejmował weryfikację przedłożonych dokumentów i ofert technicznych kandydatów, podczas gdy na drugim jego etapie miało nastąpić otwarcie ofert finansowych i przeprowadzenie łącznej oceny. |
13 |
Oferty złożyły cztery przedsiębiorstwa. W ramach pierwszego etapu postępowania komisja przetargowa podmiotu zamawiającego, po pierwsze, zaproponowała odrzucenie oferty jednego z tych kandydatów na etapie weryfikacji przedłożonych dokumentów oraz oferty dwóch innych kandydatów, w tym NAMA, na etapie kontroli ofert technicznych. Po drugie, zaproponowała ona dopuszczenie do drugiego etapu postępowania zrzeszenia przedsiębiorstw SALFO i trzech spółek wchodzących w jego skład (zwanych dalej „SALFO”). Przed wydaniem ostatecznej decyzji w tym względzie podmiot zamawiający zwrócił się o wyjaśnienia dotyczące doświadczenia, jakie posiadał zaproponowany przez NAMA zespół. |
14 |
Decyzją zarządu podmiotu zamawiającego z dnia 6 marca 2019 r. powyższe propozycje komisji przetargowej zostały zatwierdzone. W szczególności oferta NAMA została wykluczona z dalszego postępowania ze względu na to, że doświadczenie niektórych członków jej zespołu w zakresie robót budowlanych nie odpowiadało wymogom ogłoszenia o zamówieniu. W dniu 26 marca 2019 r. NAMA wniosła do AEPP odwołanie w trybie administracyjnym od tej decyzji, w którym zakwestionowała zarówno odrzucenie jej oferty technicznej, jak i dopuszczenie oferty SALFO. |
15 |
Decyzją z dnia 21 maja 2019 r. AEPP uwzględnił odwołanie NAMA wyłącznie w zakresie, w jakim było ono skierowane przeciwko uzasadnieniu decyzji podmiotu zamawiającego w odniesieniu do dowodów potwierdzających doświadczenia jednego z członków zaproponowanego zespołu. W pozostałym zakresie odwołanie to zostało oddalone. |
16 |
W wyniku częściowego oddalenia odwołania w trybie administracyjnym NAMA wniosła do Symvoulio tis Epikrateias (Epitropi Anastolon) [rady stanu (komisji ds. zawieszenia wykonania)], będącej sądem odsyłającym w niniejszej sprawie, środek odwoławczy, w którym zażądała, po pierwsze, zawieszenia wykonania decyzji AEPP z dnia 21 maja 2019 r. oraz decyzji zarządu podmiotu zamawiającego Attico Metro z dnia 6 marca 2019 r., a po drugie, podjęcia wszelkich środków koniecznych dla zapewnienia tymczasowej ochrony jej interesów w ramach dalszego prowadzenia postępowania w sprawie udzielenie odnośnego zamówienia. Symvoulio tis Epikrateias (Epitropi Anastolon) [rada stanu (komisja ds. zawieszenia wykonania)] uważa, że niedopuszczalne lub bezzasadne są zarzuty podniesione przez NAMA, w których strona ta podniosła, po pierwsze, że wykluczenie jej z tego postępowania było niezgodne z prawem ze względu na to, iż podmiot zamawiający błędnie ocenił doświadczenie niektórych zaproponowanych przez nią specjalistów, a po drugie, że naruszona została zasada równego traktowania przy ocenie ofert technicznych oferentów, ponieważ podmiot zamawiający zbadał te oferty w odmienny sposób. |
17 |
Sąd odsyłający zauważa, że zgodnie z jego utrwalonym orzecznictwem oferent, który został wykluczony z postępowania przetargowego, nie może wykazać interesu prawnego w kwestionowaniu zgodności z prawem udziału innego oferenta w tym postępowaniu, chyba że chodzi o względy związane z naruszeniem zasady równego traktowania w ocenie ofert. Sąd ten zastanawia się jednak, w jakim zakresie rozwiązanie wynikające w szczególności z wyroku z dnia 11 maja 2017 r., Archus i Gama (C‑131/16, EU:C:2017:358) ma zastosowanie również do wniosku o zawieszenie wykonania wniesionego przez oferenta odrzuconego nie na końcowym etapie udzielenia zamówienia publicznego, lecz na wcześniejszym etapie postępowania w sprawie udzielenia tego zamówienia publicznego, takim jak etap weryfikacji dokumentów dotyczących udziału w przetargu lub sprawdzenia i oceny ofert technicznych. Kwestia ta nie została jeszcze rozstrzygnięta przez Trybunał i przyczyniła się do powstania rozbieżności interpretacyjnych w ramach komisji ds. zawieszenia wykonania Symvoulio tis Epikrateias (rady stanu), które ostatecznie doprowadziły do przekazania sprawy w postępowaniu głównym do rozpoznania jej w pełnym składzie tego organu, złożonym z pięciu sędziów. |
18 |
Sąd odsyłający wyjaśnia, że zdaniem komisji ds. zawieszenia wykonania należy uznać, iż oferent wykluczony z postępowania o udzielenie zamówienia publicznego jest ostatecznie wykluczony, jeżeli nie zaskarżył dotyczącej go decyzji o wykluczeniu lub gdy decyzja ta nabyła powagę rzeczy osądzonej. Nie można natomiast uznać, że został on ostatecznie wykluczony, jeżeli wniesione przez niego odwołanie w trybie administracyjnym zostało oddalone decyzją AEPP, lecz termin do wniesienia skargi o stwierdzenie nieważności lub wniosku o zawieszenie na podstawie ustawy 4412/2016 jeszcze nie upłynął. Podobnie nie jest ostatecznie wykluczony oferent, którego wniosek o zawieszenie wykonania decyzji o oddaleniu przez AEPP jego odwołania w trybie administracyjnym został oddalony, o ile przysługuje mu prawo do wniesienia skargi o stwierdzenie nieważności tej decyzji o oddaleniu lub dopóki orzeczenie oddalające wniesioną przez niego skargę o stwierdzenie nieważności nie stało się prawomocne. Ponadto sąd odsyłający wyjaśnia, że uznanie interesu prawnego wykluczonego oferenta w zakwestionowaniu decyzji o dopuszczeniu oferty jednego z jego konkurentów i udzieleniu mu zamówienia jest uzależnione od warunku, aby spór nie doprowadził do ostatecznego unieważnienia postępowania w sprawie udzielenia danego zamówienia, to znaczy niemożności jego wznowienia. Nie ma znaczenia w tym kontekście kwestia, na jakim etapie postępowania przetargowego wykluczono danego oferenta, ponieważ interes prawny istnieje na wszystkich etapach tego postępowania. W związku z tym NAMA ma co do zasady interes prawny w podniesieniu innych zarzutów, na które powołała się wobec SALFO, oprócz tych, które odnoszą się do naruszenia zasady równego traktowania przy dokonywaniu oceny. |
19 |
Wreszcie sąd odsyłający wyjaśnia, że oddalił wniosek o zawieszenie wykonania będący przedmiotem postępowania głównego, w zakresie, w jakim NAMA zakwestionowała zgodność z prawem wykluczenia jej z postępowania o udzielenie zamówienia i dopuszczenie oferty SALFO, podnosząc zarzut, zgodnie z którym zaskarżone decyzje naruszyły zasadę równego traktowania w ocenie. Sąd ten zastanawia się natomiast nad możliwością podniesienia przez NAMA, na poparcie wniosku o zawieszenie wykonania, zarzutów skierowanych przeciwko decyzji o dopuszczeniu oferty SALFO dotyczących nieprzestrzegania warunków określonych w ogłoszeniu o zamówieniu, przepisów ustawy 4412/2016 oraz zasad równego traktowania oferentów i przejrzystości. |
20 |
W tych okolicznościach Symvoulio tis Epikrateias (Epitropi Anastolon) [rada stanu (komisja ds. zawieszenia wykonania)] postanowiła zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującymi pytaniami prejudycjalnymi:
|
21 |
Postanowieniem prezesa Trybunału z dnia 19 października 2019 r. wniosek Symvoulio tis Epikrateias (Epitropi Anastolon) [rady państwa (komisja ds. zawieszenia wykonania)] o rozpoznanie niniejszej sprawy w trybie przyspieszonym został oddalony. |
W przedmiocie pytań prejudycjalnych
W przedmiocie dopuszczalności pytań
22 |
Komisja uważa, że pytania drugie i trzecie nie mają żadnego związku z przedmiotem sporu w postępowaniu głównym i w związku z tym należy je uznać za niedopuszczalne. NAMA podnosi zasadniczo ten sam zarzut niedopuszczalności w odniesieniu do pytania trzeciego. |
23 |
Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem o ile pytania dotyczące wykładni prawa Unii, z którymi zwrócił się do Trybunału sąd krajowy w ramach stanu prawnego i faktycznego, za którego ustalenie jest on odpowiedzialny i którego prawidłowość nie podlega ocenie Trybunału, korzystają z domniemania, iż mają znaczenie dla sprawy, o tyle jednak procedura ustanowiona w art. 267 TFUE jest instrumentem współpracy pomiędzy Trybunałem i sądami krajowymi, dzięki któremu Trybunał dostarcza sądom krajowym elementów wykładni prawa Unii, które są im niezbędne do rozstrzygnięcia zawisłych przed nimi sporów. Odesłanie prejudycjalne nie ma służyć wydawaniu opinii doradczych w przedmiocie kwestii ogólnych i hipotetycznych, lecz ma być podyktowane rzeczywistą potrzebą skutecznego rozstrzygnięcia sporu. Jak wynika z samego brzmienia art. 267 TFUE, orzeczenie w trybie prejudycjalnym powinno być „niezbędne”, aby umożliwić sądowi odsyłającemu „wydanie wyroku” w zawisłej przed nim sprawie. Ponadto zgodnie z art. 94 lit. c) regulaminu postępowania przed Trybunałem sąd odsyłający powinien precyzyjnie przedstawić powody, dla których postanowił zwrócić się z wnioskiem o wykładnię prawa Unii (wyrok z dnia 14 maja 2020 r., Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság Dél‑alföldi Regionális Igazgatóság, C‑924/19 PPU i C‑925/19 PPU, EU:C:2020:367, pkt 167, 168 i przytoczone tam orzecznictwo). |
24 |
W niniejszej sprawie, wbrew temu, co twierdzi Komisja, z postanowienia odsyłającego wynika, że poprzez pytanie drugie sąd odsyłający zmierza do ustalenia, czy fakt, że wykluczenie oferty NAMA przez podmiot zamawiający zostało częściowo potwierdzone przez AEPP w wyniku obligatoryjnego odwołania w trybie administracyjnym, stanowi okoliczność, którą należy uwzględnić do celów ustalenia, czy oferent ten może jeszcze zakwestionować przed sądem odsyłającym decyzję podmiotu zamawiającego dopuszczającą ofertę konkurenta. Pytanie to jest zatem dopuszczalne. |
25 |
Natomiast postanowienie odsyłające nie wyjaśnia powodów, dla których odpowiedź na pytanie trzecie miałaby być konieczna do rozstrzygnięcia sporu rozpatrywanego w postępowaniu głównym, ponieważ sąd odsyłający nie wskazuje, w jaki sposób okoliczności sprawy w postępowaniu głównym odpowiadają jednemu z dwóch przypadków wskazanych w pytaniu trzecim. |
26 |
Z powyższego wynika, że pytanie trzecie przedłożone przez sąd odsyłający należy uznać za niedopuszczalne. |
Co do istoty
27 |
Poprzez pytania pierwsze i drugie, które należy rozpatrzyć łącznie, sąd odsyłający dąży w istocie do ustalenia, czy art. 1 ust. 3, art. 2 ust. 1 lit. a) i b) oraz art. 2a ust. 2 dyrektywy 92/13 w świetle orzecznictwa Trybunału należy interpretować w ten sposób, że stoją one na przeszkodzie praktyce krajowej, zgodnie z którą oferent wykluczony z postępowania o udzielenie zamówienia publicznego na etapie poprzedzającym etap udzielenia tego zamówienia, którego wniosek o zawieszenie wykonania decyzji wykluczającej go z tego postępowania został oddalony, z uwagi na brak interesu prawnego nie może powołać się w złożonym jednocześnie wniosku o zawieszenie wykonania decyzji o dopuszczeniu oferty innego oferenta na zarzuty niezwiązane z nieprawidłowościami będącymi podstawą wykluczenia jego oferty, z wyjątkiem zarzutu, zgodnie z którym decyzja o dopuszczeniu tej oferty narusza zasadę równego traktowania przy ocenie ofert. Ponadto sąd ten zastanawia się, czy na interes prawny odrzuconego oferenta ma wpływ okoliczność, że odwołanie w trybie administracyjnym od decyzji o jego wykluczeniu, które na podstawie prawa krajowego powinno zostać wniesione do niezależnego organu krajowego, zostało oddalone. |
28 |
Zgodnie z art. 1 ust. 3 dyrektywy 92/13 państwa członkowskie zapewniają dostępność procedur odwoławczych, w ramach szczegółowych przepisów, które państwa członkowskie mogą ustanowić, przynajmniej dla każdego podmiotu, który ma lub miał interes w uzyskaniu danego zamówienia i który poniósł szkodę lub może ponieść szkodę w wyniku domniemanego naruszenia. |
29 |
Artykuł 2 ust. 1 lit. a) i b) tej dyrektywy określa wymogi, jakie muszą spełniać krajowe środki podjęte w zakresie procedur odwoławczych, o których mowa w art. 1 tej dyrektywy, w tym wymóg, by te procedury odwoławcze umożliwiały, po pierwsze, podjęcie środków tymczasowych w celu naprawienia domniemanego naruszenia lub zapobieżenia dalszym szkodom w stosunku do zainteresowanych podmiotów, a po drugie, uchylenie lub doprowadzenie do uchylenia bezprawnych decyzji. |
30 |
Artykuł 2a wspomnianej dyrektywy ustanawia zasady dotyczące terminów, jakimi powinny dysponować osoby, o których mowa w art. 1 ust. 3 tej dyrektywy, aby mogły one skutecznie odwoływać się od decyzji o udzieleniu zamówienia podjętych przez podmioty zamawiające. I tak tenże art. 2a w ust. 2 przewiduje, że zawarcie umowy w następstwie decyzji o udzieleniu zamówienia nie może nastąpić przed upływem okresu obliczonego na podstawie sposobu przekazania zainteresowanym oferentom i kandydatom decyzji o udzieleniu zamówienia, a także określa w szczególności warunki, na jakich uznaje się, że dany oferent lub kandydat jest zainteresowany. W odniesieniu do oferentów akapit drugi tego przepisu stanowi, że uważa się ich za zainteresowanych, jeżeli nie zostali jeszcze ostatecznie wykluczeni, a wykluczenie jest ostateczne, jeżeli zostało doręczone zainteresowanym oferentom i zostało uznane za zgodne z prawem przez niezależny organ odwoławczy lub nie może już być przedmiotem odwołania. |
31 |
Trybunał, do którego zwrócono się o wykładnię art. 1 ust. 3 dyrektywy Rady 89/665/EWG z dnia 21 grudnia 1989 r. w sprawie koordynacji przepisów ustawowych, wykonawczych i administracyjnych odnoszących się do stosowania procedur odwoławczych w zakresie udzielania zamówień publicznych na dostawy i roboty budowlane (Dz.U. 1989, L 395, s. 33), orzekł, że w ramach postępowania o udzielenie zamówienia publicznego oferenci, o których wykluczenie się wnosi, mają równoważny uzasadniony interes w wykluczeniu ofert innych oferentów w celu uzyskania zamówienia (zob. podobnie wyrok z dnia 4 lipca 2013 r., Fastweb, C‑100/12, EU:C:2013:448, pkt 33). W pkt 27 wyroku z dnia 5 kwietnia 2016 r., PFE (C‑689/13, EU:C:2016:199) Trybunał uznał, po pierwsze, że wykluczenie jednego z oferentów może doprowadzić do tego, że drugi oferent uzyska bezpośrednio zamówienie w ramach tego samego postępowania, a po drugie, że w przypadku wykluczenia obu oferentów i wszczęcia nowego postępowania o udzielenie zamówienia publicznego, każdy z oferentów mógłby w nim uczestniczyć, i, pośrednio, w ten sposób otrzymać zamówienie. Ponadto w pkt 29 tego wyroku Trybunał stwierdził, że liczba uczestników postępowania o udzielenie odnośnego zamówienia publicznego, podobnie jak liczba jego uczestników wnoszących odwołanie, a także rozbieżności w podnoszonych przez nich w odwołaniach zarzutach nie mają znaczenia dla stosowania zasady prawnej wynikającej z wyroku z dnia 4 lipca 2013 r., Fastweb (C‑100/12, EU:C:2013:448). |
32 |
Przedstawiona w poprzednim punkcie wynikająca z orzecznictwa zasada, która została wypracowana w ramach reżimu wprowadzonego dyrektywą 89/665, znajduje zastosowanie do systemu ochrony sądowej ustanowionego dyrektywą 92/13 (zob. podobnie wyrok z dnia 11 maja 2017 r., Archus i Gama, C‑131/16, EU:C:2017:358, pkt 50–53). |
33 |
Należy jednak zbadać, czy ta wynikająca z orzecznictwa zasada znajduje również zastosowanie, w sytuacji gdy zgodność z prawem decyzji o dopuszczeniu oferty jednego z oferentów jest kwestionowana na etapie poprzedzającym udzielenie zamówienia przez oferenta, którego oferta została wykluczona. |
34 |
W tym względzie należy zauważyć, że dyrektywa 92/13 nie określa etapu, na którym oferent może wnieść środek odwoławczy od takiej decyzji podmiotu zamawiającego. |
35 |
Ponadto, jak wynika z motywu drugiego dyrektywy 92/13, ma ona na celu wzmocnienie istniejących zarówno na szczeblu krajowym, jak i unijnym mechanizmów w celu zapewnienia skutecznego stosowania dyrektyw w dziedzinie udzielania zamówień publicznych. W tym celu art. 1 ust. 1 akapit czwarty tej dyrektywy nakłada na państwa członkowskie obowiązek zapewnienia „możliwoś[ci] skutecznego, a zwłaszcza możliwie szybkiego, odwołania od decyzji podjętych przez podmioty zamawiające” (zob. analogicznie wyrok z dnia 5 kwietnia 2017 r., Marina del Mediterráneo i in., C‑391/15, EU:C:2017:268, pkt 30). |
36 |
Założony w tej dyrektywie cel, jakim jest skuteczna i szybka ochrona sądowa, w szczególności w drodze środków tymczasowych, nie upoważnia zatem państw członkowskich do uzależnienia skorzystania z prawa do wniesienia odwołania od wymogu, aby dane postępowanie w sprawie udzielenia zamówienia formalnie osiągnęło określony etap (zob. analogicznie wyrok z dnia 11 stycznia 2005 r., Stadt Halle i RPL Lochau, C‑26/03, EU:C:2005:5, pkt 38; a także wyrok z dnia 5 kwietnia 2017 r., Marina del Mediterráneo i in., C‑391/15, EU:C:2017:268, pkt 31). |
37 |
W szczególności uregulowanie krajowe wymagające w każdym wypadku, by oferent oczekiwał na decyzję o udzieleniu danego zamówienia zanim będzie mógł wnieść środek odwoławczy od decyzji o dopuszczeniu innego oferenta, naruszałoby przepisy dyrektywy 92/13 (zob. analogicznie wyrok z dnia 5 kwietnia 2017 r., Marina del Mediterráneo i in., C‑391/15, EU:C:2017:268, pkt 34). |
38 |
Wynika z tego, po pierwsze, że wykluczony oferent może wnieść środek odwoławczy od decyzji podmiotu zamawiającego dopuszczającej ofertę jednego z jego konkurentów, niezależnie od etapu postępowania w sprawie udzielenia zamówienia publicznego, na którym została wydana ta decyzja, a po drugie, że w ramach takiego środka odwoławczego znajduje zastosowanie wynikająca z orzecznictwa zasada przypomniana w pkt 31 niniejszego wyroku. |
39 |
Co się tyczy zarzutów, jakie wykluczony oferent może podnieść w ramach takiego środka odwoławczego, należy zauważyć, że dyrektywa 92/13 nie przewiduje innego wymogu niż ten określony w jej art. 1 ust. 1, zgodnie z którym oferent ten może podnieść zarzuty dotyczące naruszenia prawa Unii w dziedzinie zamówień publicznych lub krajowych przepisów transponujących to prawo. |
40 |
Ponadto w pkt 29 wyroku z dnia 5 kwietnia 2016 r., PFE (C‑689/13, EU:C:2016:199) Trybunał wskazał, że rozbieżność występująca w zarzutach podniesionych przez oferentów, którzy zostali wykluczeni z postępowania o udzielenie odnośnego zamówienia, nie ma znaczenia dla celów stosowania wynikającej z orzecznictwa zasady przypomnianej w pkt 31 niniejszego wyroku. |
41 |
Wynika stąd, że wykluczony oferent ma prawo podnieść wszelkie zarzuty względem decyzji o dopuszczeniu innego oferenta, w tym zarzuty, które nie są związane z nieprawidłowościami będącymi podstawą wykluczenia jego oferty. |
42 |
Niemniej jednak przypomniana w pkt 31 niniejszego wyroku wynikająca z orzecznictwa zasada obowiązuje tylko wtedy, gdy wykluczenie oferenta nie zostało utrzymane w mocy orzeczeniem korzystającym z powagi rzeczy osądzonej (zob. podobnie wyroki: z dnia 11 maja 2017 r., Archus i Gama, C‑131/16, EU:C:2017:358, pkt 57, 58; a także z dnia 5 września 2019 r., Lombardi, C‑333/18, EU:C:2019:675, pkt 31, 32). |
43 |
Do sądu odsyłającego należy zatem ustalenie, czy w niniejszym przypadku wykluczenie NAMA należy uznać za ostateczne ze względu na to, że zostało ono utrzymane w mocy orzeczeniem, które nabyło powagę rzeczy osądzonej. Jak przypomniano w pkt 18 niniejszego wyroku, z postanowienia odsyłającego nie wynika jednak, by tak było. |
44 |
Z zastrzeżeniem powyższego okoliczność, że prawo krajowe zobowiązuje odrzuconego oferenta do wniesienia odwołania w trybie administracyjnym zanim będzie mógł wnieść sprawę do sądu odsyłającego, nie ma wpływu na wykładnię przedstawioną w pkt 38 i 41 niniejszego wyroku. Artykuł 2 ust. 9 dyrektywy 92/13 upoważnia bowiem wyraźnie państwa członkowskie do powierzenia organom, które nie mają charakteru sądowego, zadania rozstrzygania w pierwszej instancji w przedmiocie środków odwoławczych przewidzianych w tej dyrektywie, pod warunkiem że wszelkie ewentualnie niezgodne z prawem środki podjęte przez taki organ lub wszelkie ewentualne uchybienia w wykonywaniu przyznanych mu uprawnień mogą być przedmiotem kontroli sądowej lub kontroli innego organu będącego sądem w rozumieniu art. 267 TFUE, niezależnego zarówno od podmiotu zamawiającego, jak i organu odwoławczego niemającego charakteru sądowego, który orzekał w pierwszej instancji. |
45 |
Wykładni tej nie podważa wyrok z dnia 21 grudnia 2016 r., Bietergemeinschaft Technische Gebäudebetreuung und Caverion Österreich (C‑355/15, EU:C:2016:988), przywołany w tym kontekście przez sąd odsyłający. O ile prawdą jest, że z pkt 13–16 oraz 31 i 36 tego wyroku wynika, iż oferentowi, którego oferta została wykluczona przez instytucję zamawiającą z postępowania o udzielenie zamówienia publicznego, można było odmówić prawa do wniesienia środka odwoławczego od decyzji o udzieleniu zamówienia publicznego, o tyle należy zauważyć, że w sprawie, która doprowadziła do wydania tego wyroku, a która nie dotyczyła środka odwoławczego przed krajowym organem odwoławczym, decyzja o wykluczeniu tego oferenta została potwierdzona orzeczeniem sądu, które nabyło powagę rzeczy osądzonej zanim sąd, do którego zaskrzono decyzję o udzieleniu zamówienia, wydał rozstrzygnięcie, co oznacza, iż wskazany oferent powinien być uznany za ostatecznie wykluczonego z postępowania w sprawie udzielenia odnośnego zamówienia (zob. podobnie wyrok z dnia 5 września 2019 r., Lombardi, C‑333/18, EU:C:2019:675, pkt 31). |
46 |
Mając na względzie całość powyższych rozważań, na przedłożone Trybunałowi pytania należy odpowiedzieć, że art. 1 ust. 1 i 3, art. 2 ust. 1 lit. a) i b) oraz art. 2a ust. 2 dyrektywy 92/13 należy interpretować w ten sposób, że oferent wykluczony z postępowania o udzielenie zamówienia publicznego na etapie poprzedzającym etap udzielenia tego zamówienia, którego wniosek o zawieszenie wykonania decyzji wykluczającej go z tego postępowania został oddalony, może powołać się w złożonym jednocześnie wniosku o zawieszenie wykonania decyzji o dopuszczeniu oferty innego oferenta na wszelkie zarzuty oparte na naruszeniu prawa Unii w dziedzinie zamówień publicznych lub krajowych przepisów transponujących to prawo, w tym na zarzuty niezwiązane z nieprawidłowościami będącymi podstawą wykluczenia jego oferty. Na uprawnienie to nie wpływa okoliczność, że odwołanie w trybie administracyjnym do niezależnego organu krajowego, które na mocy prawa krajowego oferent ten musiał uprzednio wnieść od decyzji o swoim wykluczeniu, zostało oddalone, o ile rozstrzygnięcie w przedmiocie tego oddalenia nie nabyło powagi rzeczy osądzonej. |
W przedmiocie kosztów
47 |
Dla stron w postępowaniu głównym niniejsze postępowanie ma charakter incydentalny, dotyczy bowiem kwestii podniesionej przed tym sądem, do niego zatem należy rozstrzygnięcie o kosztach. Koszty poniesione w związku z przedstawieniem uwag Trybunałowi, inne niż koszty stron w postępowaniu głównym, nie podlegają zwrotowi. |
Z powyższych względów Trybunał (dziesiąta izba) orzeka, co następuje: |
Artykuł 1 ust. 1 i 3, art. 2 ust. 1 lit. a) i b) oraz art. 2a ust. 2 dyrektywy Rady 92/13/EWG z dnia 25 lutego 1992 r. koordynującej przepisy ustawowe, wykonawcze i administracyjne odnoszące się do stosowania przepisów wspólnotowych w procedurach zamówień publicznych podmiotów działających w sektorach gospodarki wodnej, energetyki, transportu i telekomunikacji, zmienionej dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/23/UE z dnia 26 lutego 2014 r., należy interpretować w ten sposób, że oferent wykluczony z postępowania o udzielenie zamówienia publicznego na etapie poprzedzającym etap udzielenia tego zamówienia, którego wniosek o zawieszenie wykonania decyzji wykluczającej go z tego postępowania został oddalony, może powołać się w złożonym jednocześnie wniosku o zawieszenie wykonania decyzji o dopuszczeniu oferty innego oferenta na wszelkie zarzuty oparte na naruszeniu prawa Unii w dziedzinie zamówień publicznych lub krajowych przepisów transponujących to prawo, w tym na zarzuty niezwiązane z nieprawidłowościami będącymi podstawą wykluczenia jego oferty. Na uprawnienie to nie wpływa okoliczność, że odwołanie w trybie administracyjnym do niezależnego organu krajowego, które na mocy prawa krajowego oferent ten musiał uprzednio wnieść od decyzji o swoim wykluczeniu, zostało oddalone, o ile rozstrzygnięcie w przedmiocie tego oddalenia nie nabyło powagi rzeczy osądzonej. |
Podpisy |
( *1 ) Język postępowania: grecki.