1.

Unia przyjęła już w 1991 r. uregulowania w celu zwalczania zanieczyszczeniu wody azotanami, a mianowicie dyrektywę dotyczącą oczyszczania ścieków komunalnych ( 2 ), która reguluje w szczególności budowę i eksploatację oczyszczalni ścieków, i dyrektywę azotanową ( 3 ), której przedmiotem są azotany pochodzące z rolnictwa. Celem tych środków jest przede wszystkim ochrona ekosystemów przed nadmiernym odprowadzaniem do nich składników odżywczych. Jednak z azotanami związane są jednocześnie zagrożenia dla zdrowia, w szczególności w przypadku niemowląt ( 4 ). W związku z tym dyrektywa w sprawie wody pitnej ( 5 ) określa dopuszczalną wartość azotanów wynoszącą 50 mg/l na litr, która pojawia się również w dyrektywie azotanowej.

2.

Skarżący w postępowaniu głównym – przedsiębiorstwo wodociągowe, osoba prywatna i gmina żądają zatem podjęcia środków dla zapewnienia, by wody podziemne zawierały mniej niż 50 mg/l azotanów. Właściwe organy natomiast zaprzeczają, by skarżący byli uprawnieni do żądania tych środków. Ponadto sporne jest, czy konieczne są dalsze środki i czy odpowiednie uregulowania mają bezpośredni skutek.

3.

Niniejsze postępowanie stanowi dla Trybunału kolejną okazję do zajęcia się kwestią tego, kto może powoływać się przed sądami krajowymi na unijne przepisy prawa ochrony środowiska. Po raz pierwszy natomiast należy rozpatrzyć, w jakim zakresie jest możliwe powoływanie się przed tymi sądami na dyrektywę azotanową.

4.

Zgodnie z art. 2 („Definicje”) pkt 4 i 5 konwencji z Aarhus ( 6 ):

„4)   »społeczeństwo« oznacza jedną lub więcej osób fizycznych lub prawnych oraz, zgodnie z krajowym ustawodawstwem lub praktyką, ich stowarzyszenia, organizacje lub grupy;

5)   »zainteresowana społeczność« oznacza część społeczeństwa, która jest lub może być dotknięta skutkami lub ma interes w podejmowanej decyzji dotyczącej środowiska […]”.

5.

Artykuł 3 ust. 6 konwencji dotyczy stosunku do istniejących praw:

„Niniejsza konwencja nie narusza istniejących praw w zakresie dostępu do informacji, udziału społeczeństwa w podejmowaniu decyzji i dostępu do wymiaru sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska”.

6.

Artykuł 9 ust. 3 konwencji z Aarhus przewiduje prawo do wniesienia środka prawnego:

„Dodatkowo i bez naruszania postanowień odnoszących się do procedur odwoławczych, o których mowa w ustępach 1 i 2, każda ze stron zapewnia, że członkowie społeczeństwa spełniający wymagania, o ile takie istnieją, określone w prawie krajowym, mają dostęp do administracyjnej lub sądowej procedury umożliwiającej kwestionowanie działań lub zaniechań osób prywatnych lub władz publicznych naruszających przepisy jej prawa krajowego w dziedzinie środowiska”.

7.

Motyw szósty dyrektywy azotanowej odnosi się do jej celu ochrony:

„z tego względu niezbędne jest, w celu ochrony zdrowia ludzi i zasobów żywych oraz ekosystemów wodnych, a także zabezpieczenia innych zgodnych z prawem sposobów wykorzystania wód, […] zmniejszeni[e] zanieczyszczenia wód spowodowanego lub wywołanego przez azotany pochodzące ze źródeł rolniczych oraz […] zapobieżeni[e] dalszemu takiemu zanieczyszczaniu […]”.

8.

Motyw trzynasty dyrektywy azotanowej mówi o ramach czasowych działań ochronnych:

„uznaje się, iż warunki hydrogeologiczne w niektórych państwach członkowskich są tego rodzaju, że może upłynąć wiele lat, zanim działania w zakresie ochrony doprowadzą do poprawy jakości wody”.

9.

Z art. 1 dyrektywy azotanowej wynikają jej konkretne cele:

„Niniejsza dyrektywa ma na celu:

10.

Pojęcie zanieczyszczenia jest określone w art. 2 lit. j) dyrektywy azotanowej jako:

„[…] zrzucanie przez ludzi, bezpośrednio lub pośrednio, związków azotu pochodzące ze źródeł rolniczych do środowiska wodnego, którego skutkiem może być zagrożenie zdrowia ludzkiego, szkody w zasobach żywych i ekosystemach wodnych, pogorszenie walorów rekreacyjnych lub zakłócenia innych [zgodnych z prawem] sposobów wykorzystania wody”.

11.

Zgodnie z art. 3 ust. 1 dyrektywy azotanowej państwa członkowskie są zasadniczo zobowiązane do wyznaczenia stref zagrożenia:

„Wody dotknięte zanieczyszczeniami oraz wody, które mogą być dotknięte zanieczyszczeniami, jeśli nie zostaną podjęte działania w zastosowaniu art. 5, określane są przez państwa członkowskie zgodnie z kryteriami określonymi w załączniku I”.

12.

Jednakże art. 3 ust. 5 dyrektywy azotanowej przewiduje od tego wyjątek:

„Państwa członkowskie są zwolnione z obowiązku określania szczególnych stref zagrożenia, jeśli ustanawiają i stosują programy działania określone w art. 5 zgodnie z niniejszą dyrektywą, na całym terytorium kraju”.

13.

Zgodnie z wnioskiem o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym Austria korzysta z wyjątku przewidzianego w art. 3 ust. 5 dyrektywy azotanowej.

14.

Artykuł 5 dyrektywy azotanowej reguluje tak zwane programy działania:

„1.   […] państwa członkowskie do celów realizacji celów określonych w art. 1 ustanawiają programy działania w odniesieniu do wyznaczonych stref zagrożenia.

2.   […]

3.   […]

4.   Programy działania są wprowadzane w życie w ciągu czterech lat od ich ustanowienia i składają się z następujących obowiązkowych środków:

5.   Ponadto państwa członkowskie podejmują w ramach programów działania takie dodatkowe środki lub wzmożone działania, jakie uznają za niezbędne, jeśli na wstępie lub w świetle doświadczenia uzyskanego podczas wykonywania programów działania staje się widoczne, że środki określone w ust. 4 nie będą wystarczające do osiągnięcia celów określonych w art. 1. Wybierając środki lub działania, państwa członkowskie uwzględniają ich skuteczność i koszt w stosunku do innych możliwych środków zapobiegawczych.

6.   Państwa członkowskie sporządzają i wprowadzają w życie odpowiednie programy monitorowania w celu dokonania oceny skuteczności programów działania ustanowionych na mocy niniejszego artykułu.

Państwa członkowskie, które stosują art. 5 na całym terytorium kraju, monitorują zawartość azotanów w wodach (wodach powierzchniowych i gruntowych) w wybranych stacjach pomiarowych, co umożliwia ustalenie stopnia zanieczyszczenia tych wód azotanami pochodzące[go] ze źródeł rolniczych.

7.   Państwa członkowskie co najmniej co cztery lata dokonują przeglądu i, w miarę potrzeby, zmieniają swoje programy działania, w tym także wszystkie środki dodatkowe podejmowane zgodnie z art. 5. Powiadamiają one Komisję o wszelkich zmianach tych programów działania”.

15.

Artykuł 10 ust. 1 dyrektywy azotanowej reguluje obowiązki sprawozdawcze państw członkowskich:

„Państwa członkowskie w odniesieniu do czteroletniego okresu następującego po notyfikacji niniejszej dyrektywy oraz w odniesieniu do każdego kolejnego czteroletniego okresu przedkładają Komisji sprawozdanie zawierające informacje określone w załączniku V”.

16.

W załączniku I do dyrektywy azotanowej są określone kryteria wyznaczania stref zagrożenia. Część A pkt 2 dotyczy wód podziemnych:

„czy wody podziemne zawierają więcej niż 50 mg/l azotanów lub mogłyby zawierać więcej niż 50 mg/l, jeśli nie zostanie podjęte działanie na mocy art. 5”.

17.

Zgodnie z pkt 4 lit. e) załącznika V do dyrektywy azotanowej państwa członkowskie mają obowiązek przesłania Komisji założeń dotyczących skuteczności programów działania:

„założeń poczynionych przez państwa członkowskie na temat prawdopodobnej długości okresu, w ramach którego oczekuje się, że wody określone zgodnie z art. 3 ust. 1 zareagują na dany środek programu działań, wraz ze wskazaniem poziomu niepewności związanego z tymi założeniami”.

18.

Artykuł 5 ust. 1 i 2 dyrektywy w sprawie wody pitnej określa minimalne normy jakości wody pitnej:

„1.   Państwa członkowskie ustalają wartości mające zastosowanie do wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi dla parametrów przedstawionych w załączniku I.

2.   Wartości ustanowione zgodnie z ust. 1 nie są mniej rygorystyczne niż te przedstawione w załączniku I […]”.

19.

Zgodnie z częścią B załącznika I do dyrektywy w sprawie wody pitnej dopuszczalna wartość dla azotanów wynosi 50 mg/l.

20.

Artykuł 4 ust. 1 lit. b) ppkt (ii) ramowej dyrektywy wodnej ( 7 ) określa cele środowiskowe w odniesieniu do wód podziemnych:

„Państwa członkowskie chronią, poprawiają i przywracają wszystkie części wód podziemnych, zapewniają równowagę między poborami a zasilaniem wód podziemnych, w celu osiągnięcia dobrego stanu wód podziemnych najpóźniej w ciągu 15 lat od dnia wejścia w życie niniejszej dyrektywy, zgodnie z przepisami ustanowionymi w załączniku V, z zastrzeżeniem stosowania przedłużeń czasowych ustalonych zgodnie z ust. 4 i stosowania ust. 5, 6 i 7 bez uszczerbku dla ust. 8 niniejszego artykułu oraz z zastrzeżeniem stosowania art. 11 ust. 3 lit. j)”.

21.

Artykuł 4 ust. 1 lit. c) ramowej dyrektywy wodnej przewiduje specjalne uregulowanie dla obszarów chronionych:

„Państwa członkowskie osiągają zgodność ze wszystkimi normami i celami najpóźniej w ciągu 15 lat od dnia wejścia w życie niniejszej dyrektywy, chyba że ustalono inaczej w prawodawstwie wspólnotowym, w ramach którego zostały ustalone poszczególne obszary chronione”.

22.

Artykuł 4 ust. 4 ramowej dyrektywy wodnej zezwala na przedłużenie do dwunastu lat terminów określonych w art. 4 ust. 1.

23.

Artykuł 4 ust. 2 dyrektywy w sprawie ochrony wód podziemnych ( 8 ) określa, kiedy część wód podziemnych jest w dobrym stanie.

„Jednolitą część wód podziemnych lub grupę takich części uważa się za będącą w dobrym stanie chemicznym, jeżeli:

24.

W pkt 1 załącznika I do dyrektywy w sprawie ochrony wód podziemnych ustanowiona jest norma jakości wód podziemnych wynosząca dla azotanów 50 mg/l.

25.

Korzystanie z wód podziemnych jest uregulowane w § 10 ust. 1 Wasserrechtsgesetz (prawa wodnego) w ten sposób, że właściciel gruntu nie potrzebuje pozwolenia organu prawa wodnego na korzystanie z wód podziemnych dla zaspokojenia niezbędnych potrzeb domowych i gospodarczych, jeżeli pobór następuje tylko poprzez ręcznie uruchamianą pompownię lub czerpalnię lub gdy pobór jest w odpowiedniej relacji do własnego gruntu.

26.

Wasserleitungsverband Nördliches Burgenland (związek wodociągowy północnego Burgenlandu), Robert Prandl i Gemeinde Zillingdorf (gmina Zillingdorf, Austria) zwrócili się do ówczesnego federalnego ministerstwa rolnictwa, leśnictwa, środowiska i gospodarki wodnej o zmianę programu działania przyjętego w postaci rozporządzenia krajowego celem wdrożenia art. 5 ust. 4 dyrektywy azotanowej, tak aby odpowiadało to dyrektywie i aby zagwarantować przewidzianą w dyrektywie ochronę, w szczególności zdrowia ludzi, przy wykorzystywaniu wód podziemnych z części wód podziemnych, w której znajdują się studnie trzech stron postępowania.

27.

Wasserleitungsverband Nördliches Burgenland jest czwartym co do wielkości dostawcą wody w Austrii. Świadczy on odpowiednie usługi wodne, gdyż dysponuje 45 aktywnymi ujęciami wody, to jest studniami i źródłami, i przeciętnie w roku zaopatruje około 160000 osób. Jest jednostką prawa publicznego, a mianowicie związkiem szeregu gmin. Na podstawie rozporządzenia krajowego jest on zobowiązany do realizacji zadania publicznego zaopatrzenia w wodę łącznie z poborem opłat za wodę na konkretnie wyznaczonym obszarze. Właściciele nieruchomości zabudowanych położonych na jego obszarze zaopatrzenia są co do zasady zobowiązani do przyłączenia budynków do sieci wodociągowej. Wasserleitungsverband jest także umocowany do wydania zarządzenia w celach poboru opłat za dostarczanie wody (o jakości wody pitnej). Podejmuje działania, aby przed dostarczeniem do konsumentów obniżyć zawartość azotanów w wodach podziemnych pobieranych jako woda pitna do wartości poniżej 50 mg/l.

28.

Robert Prandl, będący osobą fizyczną w Dolnej Austrii, obecnie pokrywa swoje zapotrzebowanie na wodę użytkową ze studni przydomowej na swojej działce. Ze względu na zwiększoną zawartość azotanów nie wykorzystuje jej jako wody pitnej. Dlatego całość wody pitnej pobiera od publicznego dostawcy wody.

29.

Gmina Zillingdorf leży w Dolnej Austrii i eksploatuje studnię wody użytkowej dla celów komunalnych. Początkowo studnia była studnią wody pitnej, jednak na skutek wysokiego zanieczyszczenia azotanami została zredukowana do poboru wody użytkowej.

30.

Stężenie azotanów w wodach podziemnych przekraczało w chwili złożenia wniosku i nadal przekracza w poszczególnych punktach pomiarowych Wasserleitungsverband o ponad 100% wartość 50 mg/l. Przydomowa studnia R. Prandla w chwili składania wniosku wykazywała zawartość azotanów wynoszącą 59 mg/l, jednak w grudniu 2017 r. zawartość wynosiła poniżej 50 mg/l. Bezsporne jest, że wartości się wahają, wobec czego nie można założyć stałego utrzymywania się wartości poniżej 50 mg/l. Studnia gminna w chwili składania wniosku wykazywała zanieczyszczenie azotanami wynoszące 71 mg/l, które w grudniu 2017 r. nadal było podwyższone.

31.

Bezsporne jest, że zanieczyszczona woda (zawierająca więcej niż 50 mg/l azotanów) nie jest używana jako woda pitna. Nie są znane inne bezpośrednie zagrożenia dla zdrowia, które mogłyby wynikać ze wspomnianych podwyższonych wartości azotanów we wskazanych źródłach wody.

32.

Bezsporne jest również, że poprzez program działania na podstawie art. 5 ust. 4 dyrektywy azotanowej podjęto i podejmuje się środki dla osiągnięcia celów dyrektywy. Stwierdzono również, że w pewnym okresie wartości azotanów na obszarach wyodrębnionych przez trzech wnioskodawców były i są stale podwyższone.

33.

W Dolnej Austrii istnieje obowiązek przyłączenia do publicznej sieci wodociągowej. Jednakże korzystanie ze studni przydomowej R. Prandla jest w prawie krajowym dopuszczone z pewnymi ograniczeniami ustawowymi bez zezwolenia. Za zaopatrzenie w wodę R. Prandla i gminy Zillingdorf nie odpowiada Wasserleitungsverband, lecz inni publiczni dostawcy wody. Bezpośrednie zagrożenie dla zdrowia ze względu na zwiększone zawartości azotanów nie istnieje.

34.

Wniosek trzech wnioskodawców został oddalony decyzją zaskarżoną obecnie przed Verwaltungsgericht Wien (sądem administracyjnym w Wiedniu) z powodu niedopuszczalności wniosku ze względu na brak podmiotowych praw publicznych bądź brak bezpośredniego oddziaływania. W związku z tym Verwaltungsgericht (sąd administracyjny) kieruje do Trybunału następujące pytania:

„Czy art. 288 TFUE w związku z art. 5 ust. 4 lub z art. 5 ust. 5 dyrektywy azotanowej w związku z sekcją A pkt 2 załącznika I do tej dyrektywy należy interpretować w ten sposób, że

Przy czym we wszystkich trzech przypadkach w każdym razie zagwarantowane jest zapewnienie ochrony zdrowia konsumentów albo – w przypadkach b) i c) – poprzez pobór wody od dostawców wody (z obowiązkiem lub prawem przyłączenia), albo – w przypadku a) – poprzez odpowiednie środki uzdatniania”.

35.

Uwagi na piśmie przedstawili Wasserleitungsverband Nördliches Burgenland, Robert Prandl i gmina Zillendorf wspólnie jako skarżący w postępowaniu głównym, Republika Austrii, Królestwo Niderlandów oraz Komisja Europejska. Wyżej wymienieni oraz Rzeczpospolita Polska wzięli też udział w rozprawie w dniu 6 lutego 2019 r.

36.

Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym ma wyjaśnić, czy trzy strony skarżące w postępowaniu głównym – publiczne przedsiębiorstwo zaopatrzenia w wodę pitną, gmina eksploatująca studnię oraz indywidualny posiadacz studni – mogą żądać na podstawie dyrektywy azotanowej, by właściwe organy podjęły środki wykraczające ponad istniejący krajowy program działania wykonujący dyrektywę azotanową, aby osiągnąć w wodach podziemnych stężenie azotanów nieprzekraczające 50 mg/l.

37.

W tym celu rozpocznę od omówienia tego, w jakim zakresie strony skarżące mogą co do zasady powoływać się na przepisy dyrektywy azotanowej, a następnie zbadam, w jakich warunkach mogłoby istnieć prawo do szerzej zakrojonych działań, które zagwarantowałyby odpowiednie obniżenie stężenia azotanów.

38.

Co się tyczy uprawnienia trzech skarżących w postępowaniu głównym do powoływania się na dyrektywę azotanową, Austria i Niderlandy podnoszą, że zanieczyszczenie studni przez azotany nie powoduje konkretnego zagrożenia dla zdrowia, gdyż publiczna sieć zaopatrzenia ludności w wodę oferuje wystarczającą ilość wody pitnej, która nie wykazuje nadmiernych wartości azotanów. Podobnie jak Polska ostrzegają przed dopuszczeniem actio popularis.

39.

Ta argumentacja nie jest przekonująca.

40.

Jeżeli brak jest przepisów prawa Unii dotyczących zasad kontroli sądowej, to w ramach krajowego porządku systemu prawnego każdego państwa członkowskiego należy je uregulować zgodnie z zasadą autonomii proceduralnej, przy czym jednak zasady te nie mogą być mniej korzystne niż te, które regulują podobne sytuacje o charakterze wewnętrznym (zasada równoważności), oraz nie mogą czynić wykonywania praw przyznanych przez porządek prawny Unii praktycznie niemożliwym lub nadmiernie utrudnionym (zasada skuteczności) ( 9 ).

41.

Szczególnie istotna jest w niniejszym przypadku zasada skuteczności. Sprzeczne z wiążącym charakterem, jaki przyznaje dyrektywie art. 288 TFUE, byłoby bowiem wykluczenie co do zasady możliwości powoływania się przez zainteresowane osoby na obowiązek nałożony przez tę dyrektywę ( 10 ). Przynajmniej osoby fizyczne lub prawne, których bezpośrednio dotyczy naruszenie przepisów dyrektywy, powinny mieć możliwość żądania od właściwych organów, w razie potrzeby na drodze sądowej, przestrzegania odpowiednich obowiązków ( 11 ).

42.

Wymóg oddziaływania na daną osobę gwarantuje, że możliwość powołania się na bezpośrednio stosowane przepisy dyrektywy nie będzie prowadzić do actio popularis.

43.

W niniejszej sprawie bezpośrednie oddziaływanie na skarżących wynika już z tego, że zanieczyszczenie studni azotanami ogranicza zgodne z prawem użytkowanie ich studni. Ponadto zagrożenie dla zdrowia wynikające z zanieczyszczenia azotanami uzasadnia przynajmniej w osobie R. Prandla bezpośrednie oddziaływanie.

44.

Do tej pory Trybunał orzekał w odniesieniu do osób fizycznych, że rozważania dotyczące bezpośredniego oddziaływania odnoszą się w szczególności do dyrektywy, której celem jest ochrona zdrowia ludności lub zdrowia publicznego ( 12 ). Dyrektywa azotanowa podziela ten cel zgodnie ze swym motywem szóstym i art. 2 lit. j) ( 13 ). Podstawowe oddziaływanie na skarżących w niniejszej sprawie opiera się jednak jedynie pośrednio na ochronie zdrowia.

45.

Jest to możliwe, ponieważ Trybunał stwierdził jedynie, że rozważania w kwestii powoływania się na przepisy prawa Unii dotyczące ochrony środowiska odnoszą się w szczególności do przepisów, które służą ochronie zdrowia. Wyrok Folk, w którym naruszenie uprawnień połowowych było wystarczające do uzasadnienia powołania się na dyrektywę w sprawie skutków wywieranych na środowisko ( 14 ) w związku z ramową dyrektywą wodną ( 15 ), pokazuje, że inne formy oddziaływania są również możliwe.

46.

W postępowaniu głównym ma miejsce bezpośrednie oddziaływanie na wszystkich trzech skarżących, gdyż zgodnie z postanowieniem odsyłającym są oni uprawnieni do użytkowania swoich studni w celu poboru wody pitnej, ale nie mogą wykonywać tego prawa bez dodatkowego oczyszczania wody. Woda zawierająca więcej azotanów niż 50 mg/l jest bowiem niezdatna do picia na podstawie wartości dopuszczalnej ustalonej ze względów ochrony zdrowia zgodnie z art. 5 i częścią B załącznika I.

47.

To, że to oddziaływanie jest objęte celem ochrony realizowanym przez dyrektywę azotanową i w związku z tym musi być prawnie istotne, wynika w szczególności z art. 2 lit. j). Zgodnie z nim dyrektywa ma zapobiegać zakłóceniom zgodnych z prawem sposobów wykorzystania wody.

48.

Zgodnie z postanowieniem odsyłającym wykorzystywanie studni do poboru wody pitnej odbywa się zgodnie z prawem. Wbrew stanowisku Austrii nie jest w tym zakresie wymagane prawo, aby wszędzie istniała możliwość poboru wód podziemnych mających jakość wody pitnej. Już użyty w niemieckiej i niderlandzkiej wersji dyrektywy termin „rechtmäßig” (zgodnie z prawem) pokazuje, że należy zapobiegać choćby zakłócaniu dozwolonego wykorzystania wody, nie jest więc wymagane prawo bezwzględnie wykonalne. Wersje w języku francuskim i angielskim są jeszcze wyraźniejsze w tym zakresie, gdyż używają terminów „légitime” i „legitimate”. Te wersje językowe rozumiałabym w ten sposób, że chodzi o uprawnione wykorzystanie wody.

49.

Poza tym część A pkt 1 załącznika I do dyrektywy azotanowej, gdzie określona jest dopuszczalna wartość azotanów dla oznaczenia zagrożonych powierzchniowych wód słodkich poprzez odesłanie do uchylonej tymczasem dyrektywy dotyczącej wymaganej jakości wód powierzchniowych przeznaczonych do pozyskiwania wody pitnej ( 16 ) w państwach członkowskich, wskazuje, że właśnie wykorzystanie wody jako wody pitnej jest objęte celem ochrony realizowanym przez dyrektywę azotanową ( 17 ).

50.

Tym samym wystarczy w zupełności, że dozwolone jest wykorzystanie jako wody pitnej, aby potencjalne naruszenie dyrektywy azotanowej, które zakłócałoby wykorzystywanie wód podziemnych jako wody pitnej, oddziaływało na daną osobę. W przypadku takiego oddziaływania osoba ta powinno co do zasady być uprawniona do tego, by żądać zachowania dyrektywy azotanowej.

51.

To, czy dany podmiot, taki jak Wasserleitungsverband, jest w stanie przenieść dodatkowe koszty na osoby trzecie, nie może odgrywać przy tym żadnej roli. Również taka konieczność stanowi bowiem zakłócenie dozwolonego wykorzystywania wód podziemnych.

52.

Jedną z konsekwencji konieczności wykazania oddziaływania na daną osobę jest poza tym to, że skarżący w postępowaniu głównym nie mogą dochodzić ogólnie przestrzegania dyrektywy azotanowej w Austrii, lecz jedynie w takim zakresie, w jakim dotyczy to wykorzystywanych przez nich wód podziemnych. Dlatego wątpliwe wydaje się to, czy jakość części wód podziemnych Parndorfer Platte dotyczy R. Prandla lub gminy Zillingdorf, którzy przedstawiają ją jako szczególnie zanieczyszczoną w piśmie złożonym wspólnie z Wasserleistungsverband.

53.

Poza tym także zagrożenie dla zdrowia wynikające z zanieczyszczenia azotanami uzasadnia przynajmniej w osobie R. Prandla bezpośrednie oddziaływanie.

54.

Niemniej Trybunał nie przyjął w tym zakresie za przesłankę konkretnego zagrożenia dla zdrowia, którego nie można uniknąć. Jest to szczególnie widoczne w wyroku Stichting Natuur en Milieu i in., dotyczącym krajowych poziomów emisji dla niektórych substancji zanieczyszczających. To, czy przekroczenie tych poziomów wiąże się z zagrożeniem dla zdrowia, zależy od rozłożenia zanieczyszczeń ( 18 ). Jednak niezależnie od tego Trybunał stwierdził, że istnieją jednostki bezpośrednio zainteresowane, które mogą dochodzić zachowania tych poziomów ( 19 ).

55.

Nie widzę żadnego powodu, by przy założeniu bezpośredniego oddziaływania przyjmować bardziej restrykcyjne podejście. Unijna polityka ochrony środowiska zmierza zgodnie z art. 3 ust. 3 TUE, art. 37 karty praw podstawowych i art. 191 ust. 2 TFUE do wysokiego poziomu ochrony. Opiera się ona zgodnie z ostatnim z wymienionych postanowień na zasadach ostrożności i zapobiegania. Nie do pogodzenia z tym byłoby uzależnianie sądowego egzekwowania unijnego prawa ochrony środowiska od konkretnego zagrożenia dla zdrowia, którego nie można uniknąć. W takim przypadku należałoby się bowiem obawiać, że już przed rzeczywistym wyegzekwowaniem wystąpią szkody zdrowotne.

56.

Wynika z tego, że przynajmniej osoby fizyczne, czyli w niniejszej sprawie R. Prandl, są uprawnione do powoływania się na dyrektywę azotanową w odniesieniu do dotyczącego ich pogorszenia jakości wód podziemnych.

57.

Wasserleitungsverband i gmina są natomiast osobami prawnymi, wobec czego potencjalne zagrożenia dla zdrowia nie dotyczą ich bezpośrednio. Co prawda należy domniemywać w szczególności w wypadku gminy, że zgodnie z prawem krajowym spoczywa na niej zadanie ochrony zdrowia jej mieszkańców. W wypadku Wasserleitungsverband podobne zadania mogą mieć miejsce w odniesieniu do jej klientów. Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym nie zawiera jednak w tym względzie żadnych informacji, wobec czego nie jest celowe zgłębianie tej myśli.

58.

Ta interpretacja pojęcia oddziaływania wynika już wprawdzie bezpośrednio z podstawowych zasad prawa Unii, stanowi ona jednak poza tym również prawidłowe wykonanie zobowiązań wynikających z art. 9 ust. 3 konwencji z Aarhus w związku z art. 47 akapit pierwszy karty praw podstawowych. Zgodnie z art. 9 ust. 3 członkowie społeczeństwa spełniający ewentualne wymagania określone w prawie krajowym powinni mieć dostęp do postępowań administracyjnych lub sądowych w celu zakwestionowania działań lub zaniechań władz publicznych naruszających przepisy ich prawa krajowego w dziedzinie środowiska. Wspomniany art. 47 akapit pierwszy stanowi natomiast, że każdy, czyje prawa i wolności zagwarantowane przez prawo Unii zostały naruszone, ma prawo do skutecznego środka prawnego przed sądem.

59.

Prawo to byłoby pozbawione praktycznej skuteczności, a wręcz stałoby się bezprzedmiotowe, gdyby dopuścić, że przez kryteria ustanowione w prawie krajowym niektóre kategorie „członków społeczeństwa”, a fortiori „zainteresowanej społeczności”, spełniające warunki określone w art. 2 pkt 5 konwencji z Aarhus, zostałyby całkowicie pozbawione dostępu do wymiaru sprawiedliwości ( 20 ).

60.

Na mocy art. 2 pkt 5 konwencji z Aarhus zainteresowana społeczność oznacza tę część społeczeństwa, która jest lub może być dotknięta skutkami lub ma interes w podejmowanej decyzji dotyczącej środowiska. Przy tym społeczeństwo zgodnie z art. 2 pkt 4 składa się z osób fizycznych lub prawnych.

61.

Z powodów przedstawionych już powyżej zanieczyszczenie wód podziemnych oddziałuje na wszystkich skarżących w postępowaniu głównym ze względu na posiadanie przez nich studni, przez co spełniają oni warunki określone w art. 2 pkt 5 konwencji z Aarhus.

62.

Dla kompletności wywodu należy zauważyć, że istnienia art. 9 ust. 3 konwencji z Aarhus nie można w żaden sposób interpretować jako ograniczenia możliwości powoływania się na przepisy Unii w dziedzinie środowiska. Zgodnie z art. 3 ust. 6 konwencja nie wymaga bowiem wyeliminowania istniejących praw dostępu do wymiaru sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska. Zawarte w art. 9 ust. 3 odniesienie do kryteriów ustanowionych w prawie krajowym nie uzasadnia zatem tego, by ograniczać możliwość powoływania się na prawo Unii.

63.

W konsekwencji należy stwierdzić, że publiczny dostawca wody, jednostka i gmina jako osoba prawna prawa publicznego mogą co od zasady powoływać się na dyrektywę azotanową, jeżeli zanieczyszczenie wód podziemnych przez azotany ich dotyczy, ponieważ na przykład utrudnia im korzystanie z własnych studni celem zgodnego z prawem pozyskiwania wody pitnej.

64.

Tym samym nie rozstrzygnięto jednak jeszcze, czy skarżący w postępowaniu głównym mogą podnosić roszczenie o podjęcie środków mających na celu zachowanie wartości 50 mg/l azotanów w wodach podziemnych.

65.

We wszystkich wypadkach, w których przepisy dyrektywy są ze względu na swoją treść bezwarunkowe i wystarczająco precyzyjne, jednostka ma prawo powoływać się na nie przed sądami krajowymi wobec państwa, gdy nie dokonało ono w terminie transpozycji dyrektywy do prawa krajowego lub gdy dokonało transpozycji nieprawidłowo ( 21 ). Wystarczającej precyzyjności może brakować w szczególności wtedy, gdy dane przepisy dopuszczają pewien zakres uznania. Jednakże w takich przypadkach istnieje przynajmniej prawo do tego, by zwrócić się do sądu o sprawdzenie, czy uregulowanie krajowe i jego stosowanie mieści się w granicach zakresu uznania określonego w dyrektywie ( 22 ).

66.

To, czy – jak podkreśla Austria – dyrektywa została prawidłowo transponowana, nie powoduje w tym względzie żadnej różnicy. Przy prawidłowej transpozycji zainteresowane osoby muszą mieć możliwość powołania się na przepisy transponujące dyrektywę, przy nieprawidłowej transpozycji przynajmniej na odpowiednie przepisy dyrektywy. Zresztą skarżący stoją przynajmniej na stanowisku, że dyrektywa azotanowa nie została prawidłowo zastosowana.

67.

Artykuł 5 ust. 4 i art. 4 dyrektywy azotanowej oraz załączniki II i III do niej zawierają bezwzględne wymogi, które przynajmniej częściowo nie pozostawiają zakresu uznania. Przykładem jest ograniczenie zgodnie z sekcją 1 pkt 2 załącznika III maksymalnej ilości odchodów zwierzęcych, która może zostać zastosowana w przeliczeniu na hektar ( 23 ). Ponieważ osoby, których dotyczą zanieczyszczenia azotanami, mogą się co do zasady powoływać na dyrektywę, powinny mieć również możliwość dochodzenia zastosowania tych maksymalnych ilości i podobnych wymogów.

68.

Jednakże wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym zmierza do ustalenia, czy skarżący w postępowaniu głównym mają roszczenie o podjęcie środków, które zagwarantują zawartość azotanów w wodach podziemnych poniżej 50 mg/l.

69.

Takie roszczenie mogłoby wynikać z art. 5 ust. 4 i 5 dyrektywy azotanowej. Artykuł 5 ust. 4 przewiduje, że na obszarach zagrożonych względnie w Austrii na całym jej terytorium wprowadzane są w życie programy działania, których treść wynika z załącznika III, jak również z art. 4 i załącznika II. Ponadto zgodnie z art. 5 ust. 5 państwa członkowskie podejmują w ramach programów działania takie dodatkowe środki lub wzmożone działania, jakie uznają za niezbędne, jeśli na wstępie lub w świetle doświadczenia uzyskanego podczas wykonywania programów działania staje się widoczne, że środki określone w art. 5 ust. 4 nie będą wystarczające do osiągnięcia celów określonych w art. 1.

70.

Strony spierają się w szczególności co do tego, czy w ogóle należy zachować wartość poniżej 50 mg/l azotanów, ale również co do ram czasowych i zakresu uznania, którym dysponują państwa członkowskie.

71.

Austria i Niderlandy nie zgadzają się z tym, że dyrektywa azotanowa wprowadza obowiązek zapobieżenia zanieczyszczeniu wód podziemnych przekraczającemu 50 mg/l lub obniżenia istniejącego większego zanieczyszczenia na tyle, by wartość ta nie była przekraczana.

72.

Należy zgodzić się z tym stanowiskiem co do tego, że przedmiotem środków na podstawie dyrektywy azotanowej nie są generalnie zanieczyszczenia wód azotanami. Zgodnie z art. 1 należy bowiem zmniejszać zanieczyszczenia wody spowodowane lub wywołane przez azotany pochodzące ze źródeł rolniczych oraz zapobiegać dalszemu zanieczyszczeniu.

73.

Gdyby zanieczyszczenie azotanami nie było związane z rolnictwem, nie można byłoby podjąć w związku z tym działań na podstawie dyrektywy azotanowej. Zanieczyszczenia nie muszą przecież być powodowane wyłącznie przez rolnictwo ( 24 ). Działania są natomiast konieczne już wtedy, gdy zrzut związków azotu pochodzenia rolniczego przyczynia się w sposób znaczący do zanieczyszczenia ( 25 ). W przeszłości Trybunał uznał już za znaczący fakt, że rolnictwo walońskie było odpowiedzialne za 19% udział w całkowitej ilości azotu w zlewni Mozy i 17% w zlewni Schelde, a obie te rzeki wpływają do eutroficznego Morza Północnego ( 26 ). Pokazuje to, że już stosunkowo ograniczony wpływ rolnictwa na zanieczyszczenie azotem jest wystarczający, aby uruchomić obowiązki wynikające z dyrektywy azotanowej.

74.

To, że zrzuty azotu z austriackiego rolnictwa mają znaczący udział w zanieczyszczeniu azotanami wód podziemnych na obszarze, na którym skarżący w postępowaniu głównym eksploatują swoje studnie, wynika już z faktu, że Austria stosuje tam programy działania zgodnie z art. 5 ust. 4 dyrektywy azotanowej. Bez znaczącego wkładu rolnictwa nie byłoby to bowiem konieczne.

75.

Jeżeli rolnictwo znacząco przyczynia się do zanieczyszczenia azotanami, zarówno art. 3 ust. 1 dyrektywy azotanowej i część A pkt 2 załącznika I do niej, jak i definicja pojęcia zanieczyszczenia zgodnie z art. 2 lit. j) w związku z dyrektywą w sprawie wody pitnej prowadzą do wniosku, że zawartość azotanów w wodach podziemnych wynoszącą ponad 50 mg/l należy traktować jako zanieczyszczenie. W tym przypadku państwa członkowskie muszą podjąć środki zgodnie z art. 5 dyrektywy azotanowej.

76.

Zgodnie z art. 3 ust. 1 dyrektywy azotanowej wody dotknięte zanieczyszczeniami oraz wody, które mogą być dotknięte zanieczyszczeniami, jeśli nie zostaną podjęte działania w zastosowaniu art. 5, określane są przez państwa członkowskie zgodnie z kryteriami określonymi w załączniku I. Zgodnie z częścią A pkt 2 załącznika I do dyrektywy azotanowej ma to miejsce wtedy, gdy wody podziemne zawierają lub mogłyby zawierać więcej niż 50 mg/l azotanów i ( 27 ) nie zostanie podjęte działanie na mocy art. 5.

77.

Jeżeli jednak obszar, na którym zawartość azotanów w wodach podziemnych przekracza 50 mg/l, jest uznawany za zanieczyszczony, to zgodnie z art. 1 dyrektywy azotanowej należy temu zanieczyszczeniu zapobiegać lub je usunąć.

78.

Ponadto art. 2 lit. j) dyrektywy azotanowej definiuje zanieczyszczenie jako zrzucanie przez ludzi, bezpośrednio lub pośrednio, związków azotu pochodzących ze źródeł rolniczych do środowiska wodnego, którego skutkiem może być zagrożenie zdrowia ludzkiego, szkody w zasobach żywych i ekosystemach wodnych, pogorszenie walorów rekreacyjnych lub zakłócenia innych sposobów wykorzystania wody.

79.

Stężenie azotanów w wodach podziemnych wynoszące ponad 50 mg/l uważa się zatem za zanieczyszczenie, gdyż utrudnia zgodne z prawem korzystanie ze studni do pozyskiwania wody pitnej. W wypadku wody pitnej zgodnie z art. 5 dyrektywy w sprawie wody pitnej i częścią B załącznika I do niej obowiązuje wartość dopuszczalna azotanów wynosząca 50 mg/l.

80.

Przedstawione przez Austrię rozróżnienie wody surowej i wody pitnej nie podważa tego wniosku.

81.

Prawdą jest, że dyrektywa azotanowa nie ustanawia prawa do nieograniczonego wykorzystania wód podziemnych jako wody pitnej. Dyrektywa azotanowa nie zawiera przepisów dotyczących innych substancji zanieczyszczających lub zanieczyszczeń azotanami spowodowanych przez rolnictwo.

82.

Jak już wyjaśniono, dyrektywa azotanowa ma jednak zapewnić, aby pozyskiwanie wody pitnej nie było utrudnione z powodu zanieczyszczenia azotanami danych wód ( 28 ), w każdym wypadku wtedy gdy spowodowane one są w znaczącym stopniu przez na rolnictwo.

83.

Taką wykładnię dyrektywy azotanowej potwierdza to, że art. 4 ust. 2 dyrektywy w sprawie ochrony wód podziemnych i pkt 1 załącznika I do tej dyrektywy dla dobrego stanu wód podziemnych również ustalają dopuszczalną wartość azotanów wynoszącą 50 mg/l. W art. 4 ust. 2 dyrektywy w sprawie ochrony wód podziemnych wymienione są co prawda również alternatywne kryteria dla dobrego stanu wód podziemnych. Ponadto przedłużone zgodnie z art. 4 ust. 4 ramowej dyrektywy wodnej terminy dla osiągnięcia tego stanu jeszcze nie upłynęły. Niemniej również kryterium określone w dyrektywie w sprawie ochrony wód podziemnych wskazuje, że wartość zawarta w dyrektywie azotanowej musi być decydująca dla stwierdzenia zanieczyszczenia.

84.

W konsekwencji środki służące wdrożeniu dyrektywy azotanowej muszą zmierzać do tego, aby zapobiec stężeniu azotanów przekraczającemu 50 mg/l lub je usunąć, jeżeli zrzut związków azotu pochodzenia rolniczego przyczynia się w sposób znaczący do tego zanieczyszczenia.

85.

Austria argumentuje również jednak, że nie jest jasne, do kiedy należy osiągnąć cele art. 1 dyrektywy azotanowej.

86.

Prawdą jest, że dyrektywa azotanowa nie zawiera terminu, w którym istniejące zanieczyszczenie musi zostać zmniejszone na tyle, by pozostawało poniżej wskazanej wartości i by nie groziło już ponowne przekroczenie. Odpowiednie terminy wynikają natomiast z art. 4 ust. 1 i 4 ramowej dyrektywy wodnej w związku z dyrektywą w sprawie wód podziemnych i ze względu na dopuszczalne przedłużenia jeszcze nie upłynęły.

87.

Należy ponadto odnotować, że wiążące ramy czasowe dla stanu wód podziemnych mogą być też praktycznie związane z niemożliwymi do przezwyciężenia trudnościami. Już bowiem w motywie trzynastym dyrektywy azotanowej stwierdza się, że ze względu na warunki hydrogeologiczne może upłynąć wiele lat, zanim działania w zakresie ochrony doprowadzą do poprawy jakości wody. Pewną rolę odgrywają również dalsze czynniki, takie jak ilość opadów czy parowanie ( 29 ).

88.

Jednakże chociaż dyrektywa azotanowa nie określa, do kiedy mają zostać osiągnięte cele określone w art. 1, zawiera natomiast wiążące regulacje, kiedy mają zostać przyjęte środki niezbędne do realizacji tych celów. Obowiązek ten istnieje bowiem od początku pierwszego programu działania lub na podstawie doświadczeń zdobytych w trakcie realizacji programów działania, to znaczy, gdy okaże się, że konieczne jest podjęcie działań ( 30 ). W odniesieniu do tego momentu nie ma żadnego zakresu uznania.

89.

Ponadto z art. 5 ust. 7 dyrektywy azotanowej wynikają ramy czasowe, w jakich państwa członkowskie muszą ocenić wspomniane doświadczenia. Zgodnie z nim państwa członkowskie dokonują przeglądu swoich programów działania co najmniej raz na cztery lata i w razie potrzeby zmieniają je. W tym kontekście zobowiązane są do podjęcia dodatkowych środków lub wzmożonych działań na podstawie art. 5 ust. 5, jeżeli są one konieczne, obok środków przewidzianych w art. 5 ust. 4 dyrektywy azotanowej ( 31 ).

90.

Jeżeli w ramach tego okresowego przeglądu nie stwierdzi się poprawy sytuacji, należy stwierdzić zgodnie ze stanowiskiem Trybunałem, że programy działania nie są wystarczające ( 32 ). Państwa członkowskie nie mogą wtedy czekać, aż nie będzie żadnych racjonalnych wątpliwości co do konieczności dodatkowych środków lub wzmożonych działań ( 33 ). Jak podkreśla Komisja, ma to tym bardziej zastosowanie, gdy zanieczyszczenie utrzymuje się już przez dłuższy okres.

91.

Uprawnienia dyskrecjonalne istnieją co najwyżej w odniesieniu do danych środków i – związanego z tym – momentu, w którym mają być osiągnięte cele art. 1 dyrektywy azotanowej.

92.

Państwa członkowskie muszą jednak korzystać z tych uprawnień dyskrecjonalnych i podać, jakie dodatkowe środki podejmują oraz kiedy mają osiągnąć wskazane cele. Zgodnie z art. 10 ust. 1 dyrektywy azotanowej oraz pkt 4 lit. e) załącznika V do niej przedkładają one bowiem Komisji co cztery lata sprawozdanie zawierające między innymi założenia dotyczące okresu, w którym oczekuje się, że zagrożone wody zareagują na środki programu działania.

93.

Państwa członkowskie są tym samym zobowiązane skutecznie sprawdzać co cztery lata, czy istniejące programy działania wdrażające dyrektywę azotanową są wystarczające do tego, aby zapobiec zanieczyszczeniu wód podziemnych przekraczającemu 50 mg/l azotanów lub je usunąć, i podejmować wszelkie niezbędne dodatkowe środki lub wzmożone działania, jeżeli okaże się, że tak nie jest.

94.

Analiza kwestii, czy istniejący program działania jest wystarczający, wymaga jednak prognozy jego wpływu na poziom zanieczyszczenia wód podziemnych azotanami. Ponadto może okazać się konieczne dokonanie oceny, jakie dodatkowe środki są niezbędne.

95.

Już z motywu trzynastego dyrektywy azotanowej wynika, że taka ocena dotycząca wód podziemnych nie zawsze jest łatwa, gdyż z powodu lokalnych warunków geologicznych mogą upłynąć lata, zanim działania w zakresie ochrony doprowadzą do poprawy jakości wody. Ponadto jak już wskazano, pewną rolę odgrywają również inne czynniki, takie jak ilość opadów lub parowanie ( 34 ).

96.

Prawo Unii dopuszcza, by przy ocenie takich złożonych kwestii przyznać właściwym organom państw członkowskich szeroki zakres swobody, jak ostatnio wyjaśniłam w opinii w sprawie Craeynest ( 35 ). Także Trybunał uznał już w odniesieniu do konkretnych uregulowań dyrektywy azotanowej istnienie zakresu uznania ( 36 ).

97.

Inaczej niż w sprawie Craeynest dotyczącej jakości powietrza ( 37 ), w niniejszym postępowaniu nie można stwierdzić, że zanieczyszczenie wód podziemnych azotanami prowadzi do poważnych zagrożeń dla zdrowia ludzkiego lub dla podobnych celów ochrony środowiska w Unii. W związku z tym nie jest konieczne ograniczenie zakresu uznania właściwych organów.

98.

Korzystając z tego uznania, państwa członkowskie muszą jednak wziąć pod uwagę cel dyrektywy azotanowej, którym jest zmniejszenie zanieczyszczenia wód spowodowanego przez azotany pochodzenia rolniczego ( 38 ). Powinny zapewnić również, by odpowiednio osiągnąć cele polityki Unii w dziedzinie środowiska zgodnie z wymogami art. 191 ust. 1 i 2 TFUE ( 39 ).

99.

Autonomia proceduralna państw członkowskich pozwala wprawdzie sądom krajowym na poddanie takich uznaniowych decyzji rygorystycznej kontroli ( 40 ), niemniej prawo Unii ich do tego nie zobowiązuje. Wystarczy w zasadzie, gdy ograniczą kontrolę sądową do oczywistych błędów w ocenie i uchybień proceduralnych ( 41 ). Ponadto należy również sprawdzić, czy właściwe organy w sposób staranny i bezstronny zbadały wszelkie istotne aspekty danego przypadku ( 42 ).

100.

W postępowaniu głównym wyjaśnienie wszystkich istotnych aspektów ma szczególne znaczenie. W tym względzie zasadnicze wymogi zawiera art. 5 ust. 6 zdanie pierwsze dyrektywy azotanowej, gdyż zgodnie z nim państwa członkowskie sporządzają i wprowadzają w życie odpowiednie programy monitorowania w celu dokonania oceny skuteczności programów działania.

101.

Oznacza to w szczególności, że nie mogą się one ograniczyć do pomiarów wód podziemnych, jeżeli ze względu na warunki geologiczne i klimatyczne nie są one właściwe do tego, by w ciągu czteroletniego okresu przeglądu wykazać, czy programy działania są skuteczne ( 43 ). Prawo Unii nie wymaga wprawdzie, aby państwa członkowskie dokonywały rzeczy niemożliwych, niemniej w razie potrzeby muszą zastosować przynajmniej alternatywne metody pomiaru znane jako skuteczne i w odpowiedni sposób starać się o opracowanie odpowiednich nowych metod, gdy ich jeszcze brakuje. W związku z tym austriackie sprawozdanie w sprawie stosowania dyrektywy azotanowej opisuje projekt pilotażowy pobierania próbek tak zwanych wód drenażowych ( 44 ). Ponadto można rozważyć obliczenia modelowe lub pomiary w gruncie powyżej poziomu wód podziemnych.

102.

Wprawdzie również przy doborze tych metod i ocenie ich wyników istnieje zakres uznania, gdyż chodzi przy tym także o złożone kwestie naukowe, niemniej sądy krajowe muszą jednak być przynajmniej w stanie sprawdzić, czy właściwe organy w ogóle stosują takie metody i czy są one – oraz ich wyniki – wiarygodne z naukowego punktu widzenia.

103.

Ponadto sąd krajowy będzie musiał zbadać, czy uzasadnienie programu działania poprzez zrozumiałe, a w szczególności niezawierające sprzeczności, argumenty wychodzi naprzeciw wszelkim naukowo uzasadnionym wątpliwościom co do tego, czy program jest wystarczający.

104.

Jak słusznie wskazała Komisja, dla oceny programu działania przez właściwe organy w szczególności istotne są ewentualne przekroczenia limitu 50 mg/l azotanów w wodach podziemnych, ich czas trwania oraz tendencja. W tym względzie będzie należało rozpatrzyć argumenty przedstawione przez skarżących w postępowaniu głównym, że zanieczyszczenie wód podziemnych azotanami od 2003 r. pomimo istniejących programów działania nie poprawiło się, a częściowo nawet się pogorszyło.

105.

Inny aspekt, któremu należy poświęcić uwagę, to nadwyżka azotu, która zgodnie ze sprawozdaniem z Austrii w sprawie stosowania dyrektywy azotanowej od roku 2007 wynosi średnio 30 kg/ha rocznie ( 45 ). Taka nadwyżka jest przynajmniej prima facie sprzeczna z art. 5 ust. 4 dyrektywy azotanowej oraz sekcją 1 pkt 3 załącznika III do niej. Zgodnie z tymi przepisami państwa członkowskie powinny ograniczyć rolnicze wykorzystanie nawozów, które powinno się opierać na równowadze między przewidywanym zapotrzebowaniem upraw na azot a zasilaniem upraw azotem z gleby oraz z nawożenia. Nadwyżki azotu jednak nie można uznać za równowagę.

106.

Wymogów dla uzasadnienia programu działania nie można jednak mylić z tym, czy ocena właściwych organów jest przekonująca. Wymogi uzasadnienia są zasadniczo spełnione, jeśli uzasadnienie umożliwia sprawdzenie, czy ocena ta nie jest dotknięta oczywistym błędem.

107.

Wreszcie, jeżeli chodzi o stwierdzenie oczywistego błędu w ocenie, Trybunał nie wypracował jeszcze ogólnej definicji. Jednakże z orzecznictwa wynika, że decyzja nie jest obarczona takim błędem, jeśli może być „racjonalnie” podjęta ( 46 ). Natomiast zwłaszcza oczywiste sprzeczności lub brak dowodów uzasadniających wnioski mogą uzasadniać oczywisty błąd ( 47 ). Ocenę taką można również podważyć, wykazując, że nie jest ona wiarygodna lub przekonująca ( 48 ).

108.

Podsumowując, należy stwierdzić, że sądy krajowe powinny mieć możliwość zbadania oceny skuteczności programów działania i decyzji o podjęciu dodatkowych środków lub wzmożonych działań co najmniej pod kątem oczywistych błędów, a także powinny mieć możliwość zweryfikowania, czy właściwe organy przestrzegały zakresu swojego uznania oraz wymogów proceduralnych, w szczególności obowiązku uzasadnienia, i czy zbadały wszystkie istotne elementy.

109.

Proponuję zatem Trybunałowi udzielenie następujących odpowiedzi na pytania prejudycjalne: