1.

W niniejszej sprawie Komisja Europejska zwraca się do Trybunału o „stwierdzenie, że nie przyjmując w terminie do dnia 1 stycznia 2016 r. wszystkich przepisów ustawowych, wykonawczych i administracyjnych niezbędnych do wykonania dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/61/UE z dnia 15 maja 2014 r. w sprawie środków mających na celu zmniejszenie kosztów realizacji szybkich sieci łączności elektronicznej[ ( 2 )], a w każdym razie nie informując Komisji o takich przepisach, Królestwo Belgii uchybiło zobowiązaniom, jakie ciążą na tym państwie na mocy art. 13 wskazanej dyrektywy” ( 3 ).

2.

Ponadto Komisja zwraca się do Trybunału o „zobowiązanie Królestwa Belgii, na podstawie art. 260 ust. 3 TFUE, do zapłaty okresowej kary pieniężnej w kwocie 54639,36 EUR dziennie od dnia ogłoszenia wyroku w niniejszej sprawie z tytułu uchybienia zobowiązaniu do poinformowania o środkach transpozycji dyrektywy [2014/61]” ( 4 ).

3.

Niniejsza skarga o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego składa się zatem z dwóch części, z których pierwsza dotyczy kwestii klasycznego uchybienia polegającego na (częściowym) braku transpozycji dyrektywy, a druga kwestii sankcji pieniężnej ( 5 ) na podstawie art. 260 ust. 3 TFUE. Część pierwsza postępowania nie stwarza problemu prawnego, a ponadto nie jest kwestionowana przez strony postępowania ( 6 ). Natomiast problematyka prawna podniesiona w ramach części drugiej jest przedmiotem dyskusji między Komisją z jednej strony, a Królestwem Belgii oraz interweniującym państwami członkowskimi z drugiej strony ( 7 ).

4.

Artykuł 260 ust. 3 TFUE został wprowadzony traktatem z Lizbony. Przewiduje on mechanizm pozwalający Trybunałowi na nałożenie na państwo członkowskie sankcji pieniężnej począwszy od pierwszego wyroku stwierdzającego uchybienie obowiązkowi poinformowania o środkach podjętych w celu transpozycji dyrektywy przyjętej zgodnie z procedurą ustawodawczą.

5.

Do chwili obecnej Trybunał nie wypowiadał się jeszcze w przedmiocie wykładni art. 260 ust. 3 TFUE. Prawdą jest, że Trybunał rozpoznawał już wiele spraw, w których Komisja żądała zastosowania art. 260 ust. 3 TFUE. Wszystkie te sprawy do chwili obecnej zostały jednak rozwiązane przed ogłoszeniem wyroku między zainteresowanym państwem członkowskim a Komisją, co skłaniało Komisję do wycofania się z każdej z nich, czasami nawet w ostatniej chwili ( 8 ).

6.

Niniejsza sprawa może zatem pozwolić Trybunałowi na dokonanie wykładni tego postanowienia ( 9 ).

7.

Wykładnia art. 260 ust. 3 TFUE porusza fundamentalne kwestie dotyczące porządku prawnego Unii. Mój główny cel, żeby nie powiedzieć troska, dotyczy w tej sprawie wskazania Trybunałowi, że wszelka wykładnia tego przepisu powinna wykraczać poza truizm, iż szybka, pełna i prawidłowa transpozycja dyrektyw ma zasadnicze znaczenie dla jednolitego stosowania prawa Unii.

8.

Zgodnie z art. 13 dyrektywy 2014/61, zatytułowanym „Transpozycja” ( 10 ):

„Państwa członkowskie przyjmują i publikują przepisy ustawowe, wykonawcze i administracyjne niezbędne do wykonania niniejszej dyrektywy w terminie do dnia 1 stycznia 2016 r. Informują one o tym Komisję.

Państwa członkowskie stosują te środki od dnia 1 lipca 2016 r.

Środki przyjęte przez państwa członkowskie zawierają odniesienie do niniejszej dyrektywy lub odniesienie takie towarzyszy ich urzędowej publikacji. Metody dokonywania takiego odesłania określane są przez państwa członkowskie”.

9.

Zgodnie z art. 13 dyrektywy 2014/61 państwa członkowskie powinny przyjąć i opublikować przepisy ustawowe, wykonawcze i administracyjne niezbędne do wykonania tej dyrektywy najpóźniej do dnia 1 stycznia 2016 r. i powinny o tym informować Komisję.

10.

Ponieważ Komisja nie została poinformowana w tym terminie o żadnym przepisie krajowym transponującym tę dyrektywę, w dniu 23 marca 2016 r. skierowała do Królestwa Belgii wezwanie do usunięcia uchybienia.

11.

Ponieważ z odpowiedzi Królestwa Belgii wynikało, że w dniu 11 lipca 2016 r. środki transpozycji były przygotowywane, Komisja w dniu 30 września 2016 r. skierowała do tego państwa członkowskiego uzasadnioną opinię, wzywając je do podjęcia niezbędnych kroków w celu zastosowania się do niej w terminie dwóch miesięcy od jej otrzymania.

12.

Po przedłużeniu terminu wyznaczonego Królestwu Belgii na udzielenie odpowiedzi państwo to odpowiedziało na uzasadnioną opinię pismami z dnia 21 lutego i 28 marca 2017 r., informując Komisję, że transpozycja dyrektywy 2014/61 jest w toku. Do tych pism załączono projekty przepisów transponujących, jak również skonsolidowaną wersję zarządzenia z dnia 3 lipca 2008 r. w sprawie robót drogowych w regionie stołecznym Bruksela (Belgia).

13.

Komisja uznała, że ma do czynienia z brakiem zarówno pełnej transpozycji dyrektywy 2014/61, jak i informacji o krajowych środkach podjętych w celu pełnej transpozycji tej dyrektywy, i że w konsekwencji Królestwo Belgii uchybiło zobowiązaniom, które na nim ciążą na mocy art. 13 tej dyrektywy, w rezultacie czego postanowiła w dniu 13 lipca 2017 r. wnieść niniejszą skargę.

14.

W skardze złożonej w dniu 15 września 2017 r. Komisja zarzuciła Królestwu Belgii, po pierwsze, brak przyjęcia przez nie wszystkich środków niezbędnych w celu zastosowania się do dyrektywy 2014/61, a po drugie, w każdym wypadku, niepoinformowanie o nich Komisji.

15.

W odpowiedzi na skargę Królestwo Belgii opisało stopień zaawansowania transpozycji przepisów dyrektywy 2014/61, wskazując, że większość przepisów została już transponowana doprawa belgijskiego, zgodnie z podziałem kompetencji między państwem federalnym, regionami i wspólnotami, zaś w odniesieniu do przepisów, które nie zostały jeszcze transponowane, niezbędne środki zostały podjęte lub są w toku.

16.

W replice Komisja wyjaśniła, że pomimo znacznych postępów odnotowanych w transpozycji dyrektywy 2014/61 przez Królestwo Belgii od czasu wniesienia skargi dla pełnej transpozycji tej dyrektywy nadal konieczne jest przyjęcie środków uzupełniających. Konieczność ta została zresztą uznana przez same władze belgijskie. W związku z tym Komisja podtrzymała swoje żądania, choć obniżyła kwotę dziennej okresowej kary pieniężnej, której zapłaty domaga się od Królestwa Belgii.

17.

W dniu 5 lutego 2018 r. Republika Federalna Niemiec, Republika Estońska, Irlandia, Królestwo Hiszpanii, Republika Francuska, Republika Włoska, Republika Litewska, Węgry i Republika Austrii zostały dopuszczone do sprawy w charakterze interwenientów popierających żądania Królestwa Belgii. W dniu 21 listopada 2018 r. Rumunia została dopuszczona do sprawy w charakterze interwenienta popierającego żądania Królestwa Belgii.

18.

Na rozprawie, która odbyła się w dniu 22 stycznia 2019 r., rząd belgijski i Komisja przedstawiły swoje uwagi ustne, podobnie jak rządy niemiecki, estoński, hiszpański, francuski, włoski, węgierski, austriacki i rumuński.

19.

W pierwszej kolejności zbadam kwestię uchybień zarzucanych Królestwu Belgii na podstawie art. 258 TFUE (część A), by następnie przejść do bardziej drażliwej kwestii sankcji pieniężnych na podstawie art. 260 ust. 3 TFUE (część B).

20.

Komisja zarzuca Królestwu Belgii, że nie dokonało transpozycji przepisów dyrektywy 2014/61 do prawa krajowego do dnia 1 stycznia 2016 r., czyli zgodnie z przewidzianym w art. 13 ust. 1 tej dyrektywy terminem przyjęcia i opublikowania przepisów ustawowych, wykonawczych i administracyjnych niezbędnych w celu zastosowania się do tej dyrektywy, oraz że nie poinformowało o przepisach dokonujących transpozycji.

21.

Królestwo Belgii nie kwestionuje tego zarzutu.

22.

W związku z tym mamy do czynienia z „uchybieniem niekwestionowanym”: Królestwo Belgii nie dokonało transpozycji dyrektywy 2014/61 w wyznaczonym terminie ani nie przekazało informacji o środkach podjętych w celu transpozycji zgodnie z wymogiem ustanowionym w art. 13 ust. 1 tej dyrektywy.

23.

W celu stwierdzenia uchybienia zobowiązaniom wynikającym z dyrektywy, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału, jego istnienie należy oceniać w świetle sytuacji państwa członkowskiego, w jakiej znajduje się ono na koniec terminu wyznaczonego w uzasadnionej opinii ( 11 ).

24.

Proponuję zatem, aby Trybunał orzekł, że nie przyjmując w wyznaczonym terminie wszystkich przepisów ustawowych, wykonawczych i administracyjnych niezbędnych do wykonania dyrektywy 2014/61 lub w każdym razie nie informując Komisji o wspomnianych przepisach, Królestwo Belgii uchybiło zobowiązaniom ciążącym na nim na mocy art. 13 wspomnianej dyrektywy.

25.

Kluczowa kwestia w niniejszej sprawie dotyczy bez wątpienia wykładni art. 260 ust. 3 TFUE, to znaczy sposobu, w jaki postanowienie to stosuje się w niniejszej sprawie.

26.

Zgodnie z art. 288 akapit trzeci TFUE „dyrektywa wiąże będące jej adresatem państwo członkowskie co do przewidzianego w niej rezultatu, pozostawiając władzom krajowym kompetencje w zakresie wyboru formy i środków”. Ten instrument, właściwy dla systemu prawnego Unii, stanowi mechanizm harmonizacji przepisów krajowych.

27.

Dyrektywa jest doskonałym i sztandarowym przykładem tego, w jaki sposób krajowe systemy prawne są wzajemnie powiązane z porządkiem prawnym Unii. Prawidłowa transpozycja ma zatem pierwszorzędne znaczenie zarówno dla skuteczności dyrektywy, jak i jej jednolitego stosowania w całej Unii.

28.

Dwuetapowa procedura ustawodawcza przewidziana w odniesieniu do dyrektyw wymaga znacznego wysiłku w zakresie kontroli. Z uwagi na to, że dyrektywy muszą być transponowane przez państwa członkowskie, stanowią one źródło nie tylko rozbieżności, lecz również błędów ( 12 ). Dotychczasowe doświadczenia pokazały, że powodzenie drugiego etapu nie jest oczywiste, a do sukcesu transpozycji przez państwo członkowskie często przyczynia się systematyczna kontrola Komisji. W konsekwencji praktyki w dziedzinie transpozycji są przedmiotem stałego nadzoru i oceny statystycznej ze strony Komisji.

29.

Co się tyczy transpozycji dyrektyw do prawa krajowego, tradycyjnie rozróżnia się trzy główne rodzaje naruszeń. Pierwszy dotyczy uchybienia obowiązkowi poinformowania o środkach podjętych w celu transpozycji (państwo członkowskie nie powiadamia Komisji w wyznaczonym terminie o środkach podjętych w celu transpozycji dyrektywy), drugi – braku zgodności (środki podjęte przez państwo członkowskie w celu transpozycji nie są zgodne z wymogami określonymi w dyrektywach Unii), i wreszcie trzeci – nieprawidłowego stosowania (dyrektywa, chociaż formalnie transponowana, nie jest prawidłowo stosowana lub w ogóle nie jest stosowana przez władze krajowe).

30.

Należy podkreślić, że sama Komisja stosuje tę kategoryzację ( 13 ).

31.

Aby Komisja mogła właściwie wypełnić misję strażniczki traktatów i sprawdzić, czy państwo członkowskie prawidłowo transponowało dyrektywę do prawa krajowego, instytucja ta powinna zatem być informowana o środkach podjętych w celu transpozycji przez państwa członkowskie ( 14 ).

32.

Często państwa członkowskie nie spełniają wymogów transponowania dyrektyw, a nieprawidłowa transpozycja dyrektyw jest jednym z najczęstszych i najpoważniejszych przypadków nieprawidłowego stosowania prawa Unii w państwach członkowskich ( 15 ).

33.

W przypadku dyrektyw istnieje obecnie obowiązek odesłania do danej dyrektywy w transponującym ją akcie krajowym. W związku z tym niezależnym obowiązkiem odesłania środki transponujące stają się konieczne, nawet jeśli ustawodawstwo krajowe spełnia już co do istoty wymogi danej dyrektywy. W celu ułatwienia śledzenia transpozycji dyrektywy często nakładają na państwa członkowskie – już od czasów sprzed wejścia w życie traktatu z Lizbony – obowiązek notyfikowania środków podjętych w celu transpozycji ( 16 ). Co więcej, w celu ułatwienia kontroli transpozycji Komisja wymaga od państw członkowskich regularnego przedstawiania jej tabeli korelacji, wskazującej, w jaki sposób przetransponowano każdy przepis dyrektywy do prawa krajowego ( 17 ).

34.

Traktat z Lizbony dodał procedurę przewidzianą w art. 260 ust. 3 TFUE do instrumentów, którymi dysponuje Komisja do celów tej kontroli.

35.

Wydaje mi się, że aby dobrze zrozumieć logikę art. 260 ust. 3 TFUE, trzeba przyjąć szerszą perspektywę i umieścić to postanowienie w jego kontekście historycznym i systemowym.

36.

W związku z tym chcę bardzo zwięźle omówić kontrowersyjny cel tego postanowienia.

37.

W tym względzie podnoszone są dwie tezy. Z jednej strony teza, zgodnie z którą ustanowiony w tym postanowieniu mechanizm ma na celu bezpośrednie nałożenie sankcji za uchybienie obowiązkowi poinformowania o środkach transpozycji. To właśnie tej tezy bronią w szczególności Komisja ( 18 ), część doktryny ( 19 ), a także – w sposób dorozumiany – rzecznicy generalni M. Wathelet ( 20 ) i E. Tanchev ( 21 ). Zgodnie z tym podejściem uchybienie obowiązkowi poinformowania w terminie przewidzianym przez dyrektywę o środkach podjętych w celu transpozycji może jako takie prowadzić do zastosowania sankcji pieniężnych. Obowiązek zapłaty może mieć skutek natychmiastowy, to znaczy od dnia ogłoszenia wyroku, albo w terminie późniejszym, ustalonym przez Trybunał w wyroku.

38.

Po drugiej stronie rozłamu istnieje teza, zgodnie z którą mechanizm ustanowiony w art. 260 ust. 3 TFUE ma na celu wymierzenie sankcji za niewykonanie wydanego przez Trybunał wyroku stwierdzającego, że państwo członkowskie uchybiło ciążącemu na nim obowiązkowi poinformowania o środkach transpozycji ( 22 ). Zgodnie z tym podejściem sankcja pieniężna zasądzona przez Trybunał w wyroku stwierdzającym uchybienie ( 23 ) staje się skuteczna dopiero w późniejszym terminie, ponieważ racją bytu tej sankcji pieniężnej jest właśnie niewykonanie tego wyroku. Zwolennicy takiego podejścia twierdzą bowiem, że ratio legis art. 260 ust. 3 TFUE stanowi to, iż sankcje mogą być nałożone na państwo członkowskie natychmiast, to jest w dniu wydania wyroku w sprawie naruszenia, jeśli naruszenie jest oczywiste, czyli jeśli jego ustalenie nie stwarza żadnego problemu. Tylko w takiej sytuacji uzasadnione jest przyspieszenie postępowania przewidzianego w art. 260 ust. 2 TFUE, bez obowiązku zwrócenia się jeszcze raz do Trybunału.

39.

Rozumiem, że pierwsze podejście może wydawać się na pierwszy rzut oka bardziej atrakcyjne niż drugie. Jest to w każdym razie podejście intuicyjne dla każdej osoby, która jest zainteresowana – żeby nie powiedzieć, sfrustrowana – bilansem państw członkowskich w dziedzinie transpozycji dyrektyw. Jednakże ze względów, które przedstawię poniżej, jestem przekonany, że właściwe jest podejście drugie.

40.

Pierwszych wskazówek dostarcza brzmienie art. 260 ust. 3 TFUE.

41.

Pragnę przypomnieć, że zgodnie z akapitem drugim tego postanowienia „[j]eżeli Trybunał stwierdza, że nastąpiło naruszenie prawa, może nałożyć na dane państwo członkowskie ryczałt lub okresową karę pieniężną w wysokości nieprzekraczającej kwoty ustalonej przez Komisję. Zobowiązanie do zapłaty staje się skuteczne w terminie określonym w wyroku Trybunału”. Takie brzmienie pozwala wyciągnąć wniosek, moim zdaniem całkowicie logiczny, że obowiązek zapłaty musi powstawać w terminie późniejszym niż dzień ogłoszenia wyroku. Nie można natomiast wykluczyć wykładni art. 260 ust. 3 TFUE, zgodnie z którą obowiązek zapłaty może być zbiegać się w czasie z ogłoszeniem wyroku. Chociaż uważam tę drugą wykładnię za mniej prawdopodobną niż pierwsza, należy stwierdzić, że brzmienie art. 260 ust. 3 TFUE nie jest pozbawione dwuznaczności i nie można uznać, że odpowiedź na nasze pytanie wynika bez cienia wątpliwości z brzmienia tego postanowienia.

42.

Z systemowego punktu widzenia umiejscowienie rozpatrywanego postanowienia w artykule, który dotyczy wykonania i niewykonania wyroków Trybunału, a mianowicie w art. 260 TFUE, nie zaś zwykłego postępowania w sprawie stwierdzenia uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego, czyli w art. 258 TFUE, nie może być dziełem przypadku.

43.

Postępowanie w sprawie stwierdzenia uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego stanowi klasyczny „scentralizowany” środek zaskarżenia, służący zapewnieniu wdrożenia prawa Unii przez państwa członkowskie ( 24 ). W tym celu art. 258 TFUE pozwala Komisji na wniesienie skargi do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej po bezskutecznym postępowaniu przedsądowym ( 25 ), podczas gdy art. 259 TFUE – który jest rzadko stosowany – przewiduje analogiczną procedurę ( 26 ) dostępną dla każdego (innego) państwa członkowskiego ( 27 ).

44.

Artykuł 260 TFUE określa skutki i sposób wykonania wyroków wydanych na podstawie art. 258 i 259 TFUE ( 28 ).

45.

W tym względzie art. 260 ust. 1 TFUE stanowi, że jeśli Trybunał stwierdza, iż państwo członkowskie uchybiło jednemu ze zobowiązań, państwo to jest zobowiązane podjąć środki, które zapewnią wykonanie wyroku Trybunału.

46.

Postanowienia art. 258 i 259 TFUE oraz art. 260 ust. 1 TFUE są zresztą identyczne z postanowieniami zapisanymi w traktacie rzymskim z 1957 r. ( 29 ).

47.

Artykuł 260 ust. 2 TFUE, wprowadzony traktatem z Maastricht, dotyczy procedury nakładania sankcji pieniężnych, w przypadku gdy dane państwo członkowskie nie podjęło środków w celu wykonania wyroku stwierdzającego uchybienie zobowiązaniom państwa członkowskiego ( 30 ). Tak zwane postępowanie „w sprawie uchybienia zobowiązaniom w przedmiocie uchybienia zobowiązaniom” stanowi zatem etap drugi, w tym znaczeniu, że następuje ono dopiero po wydaniu pierwszego wyroku stwierdzającego uchybienie zobowiązaniom państwa członkowskiego.

48.

Artykuł 260 ust. 3 TFUE, wprowadzony traktatem z Lizbony, który do dzisiaj nie był przedmiotem wyroku Trybunału ( 31 ), stanowi, że jeżeli Komisja wniesie skargę do Trybunału zgodnie z artykułem 258 TFUE, uznając, że dane państwo członkowskie uchybiło obowiązkowi poinformowania o środkach podjętych w celu transpozycji dyrektywy przyjętej zgodnie z procedurą ustawodawczą, Komisja może, o ile uzna to za właściwe, wskazać kwotę ryczałtu lub okresowej kary pieniężnej do zapłacenia przez dane państwo, jaką uzna za odpowiednią do okoliczności. Jeżeli Trybunał stwierdzi, że nastąpiło naruszenie prawa, może nałożyć na dane państwo członkowskie ryczałt lub okresową karę pieniężną w wysokości nieprzekraczającej kwoty ustalonej przez Komisję. Zobowiązanie do zapłaty staje się skuteczne w terminie określonym w wyroku Trybunału.

49.

Wprowadzenie do art. 260 TFUE postanowienia, które reguluje nie wykonanie wyroku, lecz wykonanie zobowiązania egzekwowalnego za pomocą art. 258 TFUE, byłoby sprzeczne z logiką systemu. Artykuł 260 ust. 3 TFUE może zatem dotyczyć wyłącznie niewykonania wyroku wydanego przez Trybunał.

50.

Geneza art. 260 ust. 3 TFUE potwierdza proponowane przeze mnie stanowisko ( 32 ). U źródeł postanowienia, o którym mowa w art. 260 ust. 3 TFUE, znajdowała się bowiem grupa robocza powołana w ramach Konwentu Europejskiego ( 33 ). Jej sprawozdanie końcowe zawiera propozycje ( 34 ), zgodnie z którymi należało „przyznać Komisji możliwość wniesienia jednocześnie (w ramach tego samego postępowania) do Trybunału skargi o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego na podstawie art. [258 TFUE] oraz wystąpienia o zastosowanie sankcji. Jeśli na wniosek Komisji Trybunał nałoży na państwo członkowskie sankcję w tym samym wyroku zasądzającym, taka sankcja znajdzie zastosowanie po upływie określonego terminu liczonego od dnia ogłoszenia wyroku ( 35 ), jeśli pozwane państwo nie wykona wyroku […]. Taki mechanizm pozwoli na usprawnienie i przyspieszenie postępowania, w szczególności, w sprawie sankcji dotyczących »uchybienia obowiązkowi poinformowania« o środkach krajowych podjętych w celu transpozycji ( 36 )” ( 37 ) [tłumaczenie nieoficjalne, podobnie jak inne cytaty z tego dokumentu]. Propozycje te zostały niemalże dosłownie przyjęte przez prezydium Konwentu Europejskiego ( 38 ) w projekcie nowego postanowienia ( 39 ): „[…] Ustęp 3 (nowy) jest owocem propozycji przedstawionej grupie roboczej przez Komisję. Przyznaje on Komisji możliwość wniesienia do Trybunału (w ramach tego samego postępowania) skargi o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego na podstawie art. [258 TFUE] oraz wystąpienia o zastosowanie sankcji. Jeśli na wniosek Komisji Trybunał nałoży na państwo członkowskie sankcję w tym samym wyroku zasądzającym, taka sankcja znajdzie zastosowanie po upływie określonego terminu liczonego od dnia ogłoszenia wyroku, jeśli pozwane państwo nie wykona wyroku […]. Taki mechanizm pozwoli na usprawnienie i przyspieszenie w sposób znaczny postępowania w sprawie sankcji dotyczących »uchybienia obowiązkowi poinformowania« o krajowych środkach podjętych w celu transpozycji […]”.

51.

Cytaty te wskazują moim zdaniem jasno, że autorzy art. 260 ust. 3 TFUE zamierzali stworzyć procedurę dotyczącą niewykonania wyroku.

52.

Przyznaję w tym względzie większe znaczenie zamiarowi autorów traktatu FUE, którego jasność nie pozostawia moim zdaniem żadnych wątpliwości co do wykładni zaproponowanej przez Komisję w komunikacie w sprawie wykonania art. 260 ust. 3 TFUE. W niniejszym przypadku trudno byłoby mi bowiem dać pierwszeństwo aktowi soft law, przyjętemu przez jedną ze stron niniejszego postępowania, przed pracami przygotowawczymi przeprowadzonymi, o czym nie należy zapominać, na bezprecedensowym Konwencie w sprawie przyszłości Europy ( 40 ).

53.

Mam bardziej fundamentalną uwagę ma temat celu art. 260 ust. 3 TFUE. Sankcje pieniężne w ramach postępowania w sprawie naruszenia według mojej wiedzy nigdy nie były interpretowane w ten sposób, że mają charakter represyjny i stanowią karę za nieprzestrzeganie prawa materialnego Unii.

54.

W tym względzie naruszenie w ramach postępowania na podstawie art. 260 ust. 2 TFUE „nie stanowi już po prostu pierwotnego naruszenia traktatu stwierdzonego przez Trybunał w ramach postępowania na podstawie art. [258 TFUE] (zwanego dalej »naruszeniem pierwotnym«), lecz jest traktowane jak naruszenie złożone, które obejmuje naruszenie pierwotne i wynikające z art. [260 ust. 1 TFUE] naruszenie szczególnego obowiązku wykonania wyroku Trybunału” ( 41 ).

55.

W szerszej perspektywie logika tego podwójnego naruszenia opiera się na tym, że Unia Europejska jest unią prawa ( 42 ), w której konieczność uwzględnienia wyroków i ich wykonania ma znaczenie zasadnicze.

56.

Gdyby przyjąć, że brak transpozycji przepisów dyrektywy i uchybienie obowiązkowi poinformowania o środkach podjętych w celu transpozycji stanowią same w sobie rację bytu sankcji pieniężnych, byłoby to sprzeczne z rzeczoną logiką podwójnego naruszenia. Sytuację taka charakteryzowałaby zatem pewna niespójność, ponieważ naruszenie obowiązku poinformowania o środkach podjętych w celu transpozycji ma często lżejszy charakter niż wiele innych naruszeń prawa Unii.

57.

Artykuł 260 ust. 3 TFUE przewiduje zatem możliwość zastosowania sankcji pieniężnych w ramach procedury przyspieszonej w odniesieniu do sytuacji, z których jasno wynika, że państwo członkowskie uchybiło swoim zobowiązaniom. Postanowienie to ma zasadniczo na celu uniknięcie niepotrzebnego sporu przed Trybunałem przed zastosowaniem sankcji. Celem tej procedury jest uniknięcie drugiej serii postępowań w odniesieniu do zwykłych przypadków uchybienia obowiązkowi poinformowania o środkach podjętych w celu transpozycji – ze względów ekonomii procesowej i optymalnej alokacji zasobów. Cel ten został osiągnięty właśnie dzięki art. 260 ust. 3 TFUE, który pozwala Trybunałowi na zastosowanie sankcji począwszy od pierwszego etapu postępowania oraz na ustalenie, że sankcje te odnoszą skutek automatycznie w późniejszym terminie, gdyby wyrok wydany na podstawie art. 258 TFUE nie został wykonany ( 43 ).

58.

Ponieważ cel art. 260 ust. 3 TFUE został ustalony, zbadam teraz przesłanki wymienione w tym postanowieniu.

59.

Należy zatem dokonać wykładni sformułowania „obowiązek poinformowania o środkach podjętych w celu transpozycji”. Co dokładnie oznacza sformułowanie, które na pierwszy rzut oka wydaje się jednoznaczne?

60.

Można wyróżnić trzy poglądy.

61.

Zgodnie z pierwszym poglądem, wyrażonym przede wszystkim przez rząd belgijski, popierany w tym względzie przez rządy występujące w charakterze interwenientów popierających żądania Królestwa Belgii, sformułowanie to ma obejmować wyłącznie sytuację, w której państwo członkowskie było całkowicie bierne w odniesieniu do transpozycji dyrektywy do prawa krajowego, a zatem nie podjęło w wyznaczonym terminie środków w celu transponowania dyrektywy i nie poinformowało o nich Komisji.

62.

Komisja broni natomiast drugiego poglądu, zgodnie z którym art. 260 ust. 3 TFUE ma zastosowanie zarówno w przypadku całkowitego braku transpozycji i poinformowania o środkach podjętych w tym celu, jak i w przypadku częściowej transpozycji i informacji o odnośnych środkach.

63.

Trzeci pogląd został zaprezentowany przez rzeczników generalnych M. Watheleta ( 44 ) i E. Tancheva ( 45 ) i zgodnie z nim art. 260 ust. 3 TFUE ma zastosowanie do trzech sytuacji, a mianowicie do całkowitego braku poinformowania, do poinformowania o środkach stanowiących transpozycję niepełną i do poinformowania o środkach, które stanowią nieprawidłową transpozycję dyrektywy.

64.

Doktryna również jest w tym względzie podzielona ( 46 ).

65.

Przyznaję, że nie przekonuje mnie żadna z przedstawionych tez.

66.

Przede wszystkim mam poważne wątpliwości co do tez drugiej i trzeciej. Wynikają one z rozszerzającej wykładni art. 260 ust. 3 TFUE i moim zdaniem nie uwzględniają w wystarczający sposób brzmienia, umiejscowienia w traktacie, genezy i celu tego postanowienia.

67.

Takie podejścia są moim zdaniem zupełnie niepraktyczne, ponieważ wymagają szczegółowej analizy kwestii, czy zainteresowane państwo członkowskie dokonało transpozycji danej dyrektywy, co jest sprzeczne z celami skuteczności i szybkości postępowania.

68.

Rozumiem bowiem, że art. 260 ust. 3 TFUE wprowadza nie tyle przesłankę materialną w postaci niedokonania transpozycji dyrektywy, co przesłankę proceduralną ( 47 ) w postaci braku poinformowania o środkach podjętych w celu transpozycji.

69.

Zdarzeniem powodującym nałożenie na państwo członkowskie zobowiązania do zapłaty okresowej kary pieniężnej lub ryczałtu jest naruszenie przez zainteresowane państwo członkowskie obowiązku poinformowania. Przedmiotem obowiązku, o którym mowa w art. 260 ust. 3 TFUE, nie jest podjęcie środków w celu transpozycji, lecz poinformowanie o nich ( 48 ). Nie przeczę, że obowiązek poinformowania i obowiązek transpozycji są obowiązkami powiązanymi, w tym znaczeniu, że obowiązek poinformowania jest elementem wykonania obowiązku dokonania transpozycji ( 49 ). Nie zmienia to jednak jasnego brzmienia art. 260 ust. 3 TFUE, który odnosi się nie do środków podjętych w celu transpozycji jako takich, lecz do informowania o nich.

70.

Tak więc brzmienie art. 260 ust. 3 akapit pierwszy TFUE należy rozumieć w ten sposób, że postanowienie to ustanawia jasną granicę uprawnienia Komisji do żądania zasądzenia zapłaty sankcji pieniężnej.

71.

Sytuacje, w których państwo członkowskie nie informuje Komisji w wyznaczonym terminie o żadnym środku podjętym w celu transpozycji, ponieważ takich środków nie podjęło, są podobne do sytuacji, o których mowa w art. 260 ust. 2 TFUE. W obu tych sytuacjach ( 50 ) stan prawny jest w zasadzie jasny. Nie ma żadnej niepewności prawnej, a w konsekwencji nie istnieje konieczność uzyskania (pierwszego) wyroku wyjaśniającego Trybunału. Natomiast kwestia transpozycji częściowej lub nieprawidłowej nie jest zagadnieniem łatwym, a wręcz przeciwnie ( 51 ).

72.

W tym kontekście podzielam stanowisko, zgodnie z którym „rozróżnienie między (nie)pełną lub (nie)poprawną transpozycją dyrektywy nie ma racji bytu” ( 52 ).

73.

Próba wyznaczenia granicy pomiędzy transpozycją niepełną i transpozycją nieprawidłową nie tylko komplikuje obraz, lecz także wprowadza w błąd ( 53 ). Transpozycja niepełna jest również z definicji transpozycją nieprawidłową ( 54 ). Ponadto nieprawidłowa transpozycja wynika często z braku środków krajowych realizujących lub odzwierciedlających niektóre części dyrektywy. W większości przypadków nieprawidłowej transpozycji można wskazać mniej lub bardziej istotne części dyrektywy, których brakuje w odnośnych przepisach krajowych.

74.

Kluczowy argument zwolenników koncepcji, zgodnie z którą art. 260 ust. 3 TFUE obejmuje nie tylko całkowity brak poinformowania, lecz również niepoinformowanie częściowe, a nawet nieprawidłową transpozycję dyrektywy, oparty jest na skuteczności (effet utile): jedynie najszersza możliwa wykładnia art. 260 ust. 3 TFUE jest w stanie zagwarantować, że postanowienie to będzie stanowiło rzeczywiście skuteczny środek służący zapewnieniu terminowej transpozycji dyrektyw przez państwa członkowskie.

75.

Taki argument mógłby ewentualnie być przekonujący tylko wtedy, gdyby opierał się na założeniu, zgodnie z którym celem art. 260 ust. 3 TFUE jest wymierzenie sankcji nie za niewykonanie wyroku Trybunału, lecz za uchybienie obowiązkowi poinformowania o środkach podjętych w celu transpozycji. W konsekwencji argumenty dotyczące skuteczności nie mogą, moim zdaniem, zostać uwzględnione.

76.

Komisja uważa ponadto, że „[j]eżeli państwo członkowskie przedłożyło wszelkie niezbędne wyjaśnienia na temat tego, jak – jego zdaniem – dokonało ono pełnej transpozycji dyrektywy, Komisja może uznać, że dane państwo członkowskie nie uchybiło obowiązkowi poinformowania o środkach transpozycji i że w związku z tym art. 260 ust. 3 [TFUE] nie ma zastosowania” ( 55 ).

77.

Chociaż nie chcę w żaden sposób podważać uprawnień dyskrecjonalnych Komisji w postępowaniu w sprawie stwierdzenia uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego, to jednak zauważam, że Komisja wydaje się kierować subiektywnymi poglądami państw członkowskich. Postępowanie z art. 258 TFUE ( 56 ) oraz postępowanie z art. 260 TFUE ( 57 ) opierają się jednak na obiektywnym stwierdzeniu nieprzestrzegania przez państwo członkowskie jego zobowiązań.

78.

W konsekwencji nie wiem, w jaki sposób można by zaakceptować owo twierdzenie Komisji, które w rzeczywistości wprowadza kryterium subiektywne, prowadzące do nadania postępowaniu z art. 260 TFUE aspektu moralnego ( 58 ). Ponadto przychylenie się do logiki Komisji wymagałoby szczegółowej analizy kwestii merytorycznej, czy dana dyrektywa została przetransponowana, czy nie.

79.

Pozostaje pogląd, zgodnie z którym art. 260 ust. 3 TFUE dotyczy wyłącznie sytuacji, w których państwo członkowskie było zupełnie bierne.

80.

Pogląd ten, gdyby nie obejmował sytuacji, w których państwo członkowskie jako o „środkach podjętych w celu transpozycji” informuje Komisję o środkach niemających żadnego związku z dyrektywą, która powinna zostać transponowana ( 59 ), nie mógłby mnie przekonać. Taka „symulowana informacja” stanowi bowiem uchybienie obowiązkowi poinformowania. W sytuacji gdy na pierwszy rzut oka i bez głębszego badania okazuje się, że wskazane środki nie mają żadnego związku z dyrektywą, nie można rozsądnie mówić o środkach podjętych w celu transpozycji w rozumieniu art. 260 ust. 3 TFUE ( 60 ). Jeśli od razu okazuje się, że przedstawione środki nie stanowią w żadnym razie transpozycji, mamy do czynienia z brakiem poinformowania.

81.

Dlatego też sytuacja, w której rzuca się w oczy, że informacja o środkach transpozycji przekazana Komisji nie ma żadnego związku z przepisami dyrektywy, może zostać uznana za „uchybienie obowiązkowi powiadomienia” w rozumieniu art. 260 ust. 3 TFUE ( 61 ).

82.

Pojawia się obecnie pytanie, czy przesłanki określone w art. 260 ust. 3 TFUE zostały w niniejszej sprawie spełnione, to znaczy czy postanowienie to ma zastosowanie w niniejszej sprawie.

83.

Uważam, że nie.

84.

Komisja zwraca się do Trybunału o „zobowiązanie Królestwa Belgii, na podstawie art. 260 ust. 3 TFUE, do zapłaty okresowej kary pieniężnej w kwocie 54639,36 EUR dziennie od dnia ogłoszenia wyroku w niniejszej sprawie, z tytułu uchybienia zobowiązaniu do poinformowania o środkach transpozycji dyrektywy [2014/61]” ( 62 ).

85.

Kwota ta była stopniowo obniżana w toku postępowania przed Trybunałem w miarę stopniowego transponowania dyrektywy przez Królestwo Belgii.

86.

Datą odniesienia dla ustalenia sankcji pieniężnej jest dzień dokonania oceny okoliczności faktycznych przez Trybunał. Tak stanowi utrwalone orzecznictwo Trybunału odnoszące się do art. 260 ust. 2 TFUE ( 63 ), które, moim zdaniem, znajduje w pełni zastosowanie na gruncie art. 260 ust. 3 TFUE ( 64 ).

87.

Podczas rozprawy Komisja poinformowała Trybunał, że uważa, iż braki w transpozycji utrzymują się wyłącznie w odniesieniu do regionu stołecznego Brukseli i dotyczą tylko niektórych przepisów, a mianowicie definicji zawartych w art. 2 pkt 7 ( 65 ), 8 ( 66 ), 9 ( 67 ) i 11 ( 68 ), art. 4 ust. 5 ( 69 ) i art. 8 ( 70 ) dyrektywy 2014/61. Biorąc pod uwagę te postępy, Komisja postanowiła zredukować do „1” współczynnik wagi naruszenia i zwraca się do Trybunału o nałożenie na Królestwo Belgii dziennej okresowej kary pieniężnej w wysokości 6071,04 EUR.

88.

Królestwo Belgii nie kwestionuje zarzucanych mu braków w transpozycji.

89.

Ponadto Królestwo Belgii poinformowało Komisję o zrealizowanych już środkach podjętych w celu transpozycji. Jednakże Komisja twierdzi, że rząd ten „uchybił ciążącemu na nim obowiązkowi poinformowania o środkach podjętych w celu transpozycji” dyrektywy 2014/61.

90.

Na podstawie kryteriów, które właśnie opisałem powyżej, jako że wymienione państwo członkowskie informowało stopniowo Komisję o środkach podjętych w celu transpozycji, nie można uznać, że Królestwo Belgii uchybiło ciążącemu na nim obowiązkowi poinformowania.

91.

Wobec tego żądanie Komisji związane z art. 260 ust. 3 TFUE nie może zostać uwzględnione.

92.

Komisja wnosi do Trybunału o nałożenie na Królestwo Belgii dziennej okresowej kary pieniężnej w wysokości 6071,04 EUR.

93.

Chociaż nie widzę konieczności wypowiedzenia się w przedmiocie dokładnego obliczenia dziennej okresowej kary pieniężnej w ramach niniejszej sprawy, ponieważ jestem zdania, że art. 260 ust. 3 TFUE nie ma zastosowania w niniejszym przypadku, to na wypadek, gdyby Trybunał doszedł do wniosku, iż art. 260 ust. 3 TFUE ma w niniejszym przypadku zastosowanie, sformułuję jednak dwie krótkie uwagi ogólne dotyczące sankcji pieniężnych.

94.

Celem sankcji pieniężnych jest skłonienie państwa członkowskiego przestrzegania prawa Unii i zapobieganie nowym naruszeniom ( 71 ). Sankcje te nie mają celu moralnego, lecz pragmatyczny.

95.

Na wstępie należy zaznaczyć, że generalnie ( 72 ) zasady określone w odniesieniu do art. 260 ust. 2 TFUE mają zastosowanie również do art. 260 ust. 3 TFUE ( 73 ). W tym względzie mam dwie następujące uwagi.

96.

W pierwszej kolejności, zważywszy, że art. 260 ust. 3 TFUE, podobnie jak art. 260 ust. 2 TFUE, dotyczy nałożenia na państwo członkowskie sankcji za niewykonanie wyroku Trybunału, Komisja może w ramach tych dwóch ustępów zastosować ten sam sposób obliczania kar pieniężnych ( 74 ). W każdym wypadku Trybunał nie jest związany propozycjami Komisji ani w zakresie dotyczącym nałożenia sankcji ( 75 ), ani w odniesieniu do sposobu jej obliczenia ( 76 ).

97.

W drugiej kolejności pojawia się pytanie, czy orzecznictwo Trybunału dotyczące art. 260 ust. 2 TFUE, dotyczące tego, czy Trybunał może zastosować sankcję pieniężną, której Komisja nie zażądała, można przenieść na grunt art. 260 ust. 3 TFUE ( 77 ).

98.

Uważam, że nie.

99.

Artykuł 260 ust. 3 TFUE bowiem, w odróżnieniu od art. 260 ust. 2 TFUE, został wzbogacony o ważny element: owo ostatnie postanowienie stanowi, że Trybunał może nałożyć na państwo członkowskie sankcję pieniężną „w wysokości nie przekraczającej kwoty wskazanej przez Komisję” ( 78 ). Nawet jeśli art. 260 ust. 3 TFUE nie wspomina o wyborze sankcji pieniężnej, jaka ma zostać zastosowana, lecz wyłącznie o jej wysokości ( 79 ), sformułowanie to ma wpływ na wybór sankcji pieniężnej. Aby zilustrować moją wypowiedź: Komisja żąda nałożenia okresowej kary pieniężnej w wysokości 6071,04 EUR. Gdyby Trybunał postanowił oprócz dziennej okresowej kary pieniężnej zastosować ryczałt, w jaki sposób mógłby to uczynić „w wysokości nie przekraczającej kwoty wskazanej przez Komisję”? Poprzez obniżenie okresowej kary pieniężnej? Ponieważ chodzi o dzienną okresową karę pieniężną, której ostateczna kwota wpłacona przez państwo członkowskie zależy od czasu trwania (kontynuacji) naruszenia po terminie ustalonym przez Trybunał w wyroku, jaka jest wysokość tej kwoty? Nie jest ona możliwa do określenia.

100.

Rozumiem zatem wyrażenie „w wysokości nie przekraczającej kwoty wskazanej przez Komisję” w ten sposób, że art. 260 ust. 3 TFUE przyznaje Trybunałowi uprawnienie w zakresie sankcji pieniężnych, z ogólnym zakazem zastosowania surowszej sankcji ( 80 ).

101.

Zgodnie z art. 138 § 3 regulaminu postępowania przed Trybunałem w razie częściowego tylko uwzględnienia żądań każdej ze stron każda z nich pokrywa własne koszty. Ponieważ żądania zarówno Komisji, jak i Królestwa Belgii zostały uwzględnione częściowo, należy postanowić, że pokryją one własne koszty.

102.

Zgodnie z art. 140 ust. 1 regulaminu postępowania przed Trybunałem rządy niemiecki, estoński, irlandzki, hiszpański, francuski, włoski, litewski, węgierski, austriacki i rumuński winny pokryć własne koszty.

103.

Mając na względzie powyższe rozważania, proponuję, aby Trybunał orzekł w następujący sposób: