1. 

Niebezpieczne odpady, które pochodzą głównie z przemysłu chemicznego, nie stanowią dużej ilości wszystkich odpadów wytwarzanych w Unii, ale ich wpływ na środowisko naturalne może być bardzo duży, jeżeli zarządzanie nimi i ich kontrola nie będą właściwie prowadzone. W szczególności substancje niebezpieczne mogą pojawić się w odpadach pochodzących z mechanicznej obróbki odpadów komunalnych, jak ma to miejsce w sporach sądowych będących podstawą niniejszych odesłań prejudycjalnych.

2. 

W tym przypadku Trybunał Sprawiedliwości powinien wypowiedzieć się, jeśli się nie mylę – po raz pierwszy, w sprawie klasyfikacji odpadów przy pomocy tzw. kodów lustrzanych ( 2 ) europejskiego wykazu odpadów, zawartego w decyzji 2000/532/WE ( 3 ). Będzie on musiał określić standardy, których w tym celu należy przestrzegać, tak aby sąd odsyłający mógł wyjaśnić, czy oskarżeni w kilku postępowaniach karnych we Włoszech popełnili przestępstwo nielegalnego handlu odpadami, przetwarzając odpady niebezpieczne jak odpady inne niż niebezpieczne.

3.

Zgodnie z art. 3 dyrektywy 2008/98:

„Do celów niniejszej dyrektywy stosuje się następujące definicje:

[…]

[…]”.

4.

Artykuł 7, zatytułowany „Wykaz odpadów”, stanowi:

„1.   Środki mające na celu zmianę elementów innych niż istotne niniejszej dyrektywy, dotyczące aktualizowania wykazu odpadów ustanowionego decyzją 2000/532/WE, są przyjmowane zgodnie z procedurą regulacyjną połączoną z kontrolą, o której mowa w art. 39 ust. 2. Wykaz ten powinien obejmować odpady niebezpieczne i uwzględniać pochodzenie i skład odpadów oraz, w razie potrzeby, wartości dopuszczalne stężeń substancji niebezpiecznych. Wykaz odpadów jest wiążący w zakresie określenia odpadów, które mają być uznane za odpady niebezpieczne. Włączenie danej substancji lub przedmiotu do wykazu nie oznacza, że stanowią one odpad we wszystkich okolicznościach. Substancja lub przedmiot są uznawane za odpad jedynie po spełnieniu warunków definicji zawartej w art. 3 pkt 1.

2.   Państwo członkowskie może uznać dane odpady za odpady niebezpieczne, nawet jeśli nie zostały umieszczone w wykazie odpadów, w przypadku, gdy wykazują co najmniej jedną z właściwości wymienionych w załączniku III. Państwo członkowskie zawiadamia niezwłocznie o wszystkich takich przypadkach Komisję. Rejestruje je w sprawozdaniu przewidzianym w art. 37 ust. 1 i dostarcza Komisji wszelkich stosownych informacji. W świetle otrzymanych zawiadomień wykaz zostaje poddany przeglądowi w celu podjęcia decyzji dotyczącej jego dostosowania.

3.   W przypadku gdy państwo członkowskie ma dowody wskazujące, że konkretny rodzaj odpadów, który znajduje się w wykazie w kategorii odpadów niebezpiecznych, nie wykazuje żadnej z właściwości wymienionych w załączniku III, może ono uznać te odpady za odpady inne niż niebezpieczne. Państwo członkowskie zawiadamia niezwłocznie o wszystkich takich przypadkach Komisję i dostarcza jej wszelkich stosownych informacji. W świetle otrzymanych zawiadomień wykaz zostaje poddany przeglądowi w celu podjęcia decyzji dotyczącej jego dostosowania.

4.   Zmiany klasyfikacji odpadów niebezpiecznych na odpady inne niż niebezpieczne nie można osiągnąć w wyniku rozcieńczania lub mieszania odpadu celem obniżenia początkowego stężenia substancji niebezpiecznych do poziomu niższego od określającego niebezpieczny charakter odpadu.

[…]

6   Państwa członkowskie mogą uznać odpad za odpad inny niż niebezpieczny zgodnie z wykazem odpadów, o którym mowa w ust. 1.

[…]”.

5.

Załącznik III do dyrektywy 2008/98, zmieniony rozporządzeniem (UE) nr 1357/2014 ( 5 ), zawiera wykaz różnych właściwości odpadów, które czynią z nich odpady niebezpieczne. W odniesieniu do metod badania wskazuje, że:

„Należy zastosować metody opisane w rozporządzeniu Komisji (WE) nr 440/2008[…] i w innych odnośnych notach [Europejskiego Komitetu Normalizacyjnego (CEN)] lub inne międzynarodowo uznane metody badań i wytyczne”.

6.

W części „Ocena i klasyfikacja” załącznika do decyzji 2000/532 znajduje się pkt 2 („Klasyfikacja odpadów jako niebezpieczne”), zgodnie z którym:

„Wszelkie odpady oznaczone gwiazdką (*) w wykazie odpadów są uznawane za odpady niebezpieczne na mocy dyrektywy 2008/98/WE, chyba że zastosowanie ma art. 20 tej dyrektywy.

W odniesieniu do odpadów, którym można by przypisać kody odpadów niebezpiecznych i odpadów innych niż niebezpieczne, stosuje się następujące zasady:

7.

Artykuł 184 dekretu ustawodawczego nr 152/2006 ( 6 ) regulował klasyfikację odpadów, wyróżniając ze względu na ich pochodzenie odpady komunalne i odpady specjalne. Te ostatnie, w zależności od ich niebezpiecznego charakteru, zostały sklasyfikowane jako odpady niebezpieczne oraz inne niż niebezpieczne. Za odpady niebezpieczne uznano odpady niepochodzące z gospodarstw domowych wyraźnie sklasyfikowane jako takie, oznaczone gwiazdką w wykazie w załączniku D.

8.

Załącznik D do tego dekretu, zawarty w jego części czwartej, przewidywał stworzenie wykazu odpadów zgodnie z prawodawstwem europejskim.

9.

W pierwotnej wersji art. 184 przewidziano w ust. 4 opracowanie w drodze dekretu międzyministerialnego wykazu odpadów zgodnie z dyrektywą 75/442/EWG ( 7 ), dyrektywą 91/689/EWG ( 8 ) i decyzją 2000/532. Ponadto sprecyzowano, że do czasu przyjęcia przyszłego dekretu będą nadal obowiązywały przepisy dyrektywy ministra środowiska i ochrony terytorium z dnia 9 kwietnia 2002 r., które były zawarte we wspomnianym załączniku D.

10.

Załącznik D został następnie kilkukrotnie zmieniony:

11.

Ta ostatnia ustawa zmieniła preambułę załącznika D, wprowadzając postanowienia, które przeanalizuję w dalszej części ( 12 ).

12.

Artykuł 9 dekretu z mocą ustawy nr 91/2017 z dnia 20 czerwca 2017 r. (pilne przepisy dotyczące wzrostu gospodarczego w południowych Włoszech) ( 13 ), obowiązujący od dnia 21 czerwca 2017 r., w dniu wydania postanowienia o wystąpieniu z wnioskiem o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym nieprzekształcony jeszcze w ustawę, usunął z załącznika D do części czwartej dekretu ustawodawczego nr 152/2006 numery 1–7, które zastąpił następującym tekstem:

„Klasyfikacji odpadów dokonuje ich wytwórca, który przydziela im odpowiedni kod odpadu (EWC), stosując postanowienia przepisów zawartych w decyzji 2014/955/UE oraz w rozporządzeniu Komisji (UE) nr 1357/2014 z dnia 18 grudnia 2014 r.”.

13.

Pytania prejudycjalne zostały podniesione w ramach trzech postępowań karnych wszczętych przeciwko około trzydziestu osobom oskarżonym o przestępstwo zorganizowanej działalności w zakresie nielegalnego przemieszczania odpadów, o którym mowa w art. 260 dekretu ustawodawczego nr 152/2006.

14.

Wśród oskarżonych znajdują się kierownicy składowisk odpadów, spółki składujące odpady, specjaliści i laboratoria analiz. Prokuratura zarzuca im, że w celu niezgodnym z prawem sklasyfikowali odpady z kodem lustrzanym jako inne niż niebezpieczne, wykorzystując stronnicze, wcześniej uzgodnione i niewyczerpujące analizy. Odpady te zostały przetworzone na składowiskach odpadów innych niż niebezpieczne.

15.

W dniach 22 listopada 2016 r. oraz 16 stycznia 2017 r. sędzia śledczy w Rzymie zarządził na wniosek prokuratury, aby w celu przeprowadzenia dowodu zajęto (choć z możliwością korzystania z nich) kilka składowisk odpadów, na których odpady były przetwarzane. Nakazał także tymczasowe zabezpieczenie mienia ich właścicieli i powołał na okres sześciu miesięcy komisarza sądowego do zarządzania składowiskami oraz miejscami wytwarzania i zbiórki odpadów.

16.

W dniu 28 lutego 2017 r. Tribunale di Roma – Sezione per il riesame dei provvedimenti di sequestro (sąd pierwszej instancji w Rzymie – wydział ds. kontroli zatrzymań rzeczy, Włochy) rozpatrzył odwołania złożone przez niektórych oskarżonych. Trzema postanowieniami uchylił on środki zarządzone przez sędziego śledczego, podważając wykładnię oskarżyciela publicznego opartą na domniemaniu niebezpiecznego charakteru odpadów.

17.

Procuratore della Repubblica presso il Tribunale di Roma – Direzione distrettuale antimafia (prokurator przy sądzie pierwszej instancji w Rzymie – dyrekcja dzielnicowa do walki z mafią) zaskarżył owe postanowienia przed Corte suprema di Cassazione (sądem najwyższym, Włochy), podnosząc, że uwzględniając twierdzenia obrony, sąd pierwszej instancji dokonał błędnej wykładni przepisów prawa krajowego i prawa Unii dotyczących klasyfikacji odpadów z kodami lustrzanymi.

18.

Sąd odsyłający zauważył, że aby znamiona przestępstwa były wyczerpane, a zatem aby ustalić, czy w niniejszym przypadku odpady ze spornymi kodami lustrzanymi zostały prawidłowo oznaczone i sklasyfikowane, należy wyjaśnić zakres stosowania decyzji 2014/955 i rozporządzenia nr 1357/2014. Tylko w ten sposób można określić, które analizy (chemiczne, mikrobiologiczne itd.) są konieczne, aby potwierdzić obecność substancji niebezpiecznych w takich odpadach w celu oznaczenia tych odpadów, a następnie sklasyfikowania ich poprzez przypisanie kodu odpadów niebezpiecznych lub innych niż niebezpieczne.

19.

Sąd odsyłający dodaje, że klasyfikacja odpadów przy pomocy kodów lustrzanych wywołała we Włoszech szeroką dyskusję:

20.

Corte suprema di Cassazione (sąd najwyższy) przywołuje własne orzecznictwo dotyczące zmian wprowadzonych ustawą nr 116/2014. Na jego podstawie ustanowił on zasadę, zgodnie z którą w przypadku odpadów z kodami lustrzanymi wytwórca lub posiadacz jest zobowiązany, w celu zaklasyfikowania odpadu i przypisania kodu oznaczającego charakter niebezpieczny lub inny niż niebezpieczny, przeprowadzić analizy w celu stwierdzenia obecności substancji niebezpiecznych i przekroczenia progów stężeń. Odpady mogą być sklasyfikowane jako inne niż niebezpieczne tylko w razie stwierdzenia w danym przypadku nieobecności substancji niebezpiecznych lub nieprzekroczenia tych progów ( 16 ).

21.

Aby rozwiać wątpliwości dotyczące przepisów Unii w tej dziedzinie, sąd odsyłający postanowił przedłożyć Trybunałowi trzy wnioski o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym, w których formułuje identyczne pytania prejudycjalne w każdej z tych trzech spraw:

22.

Uwagi na piśmie zostały złożone przez Procuratore generale della Republica presso la Corte Suprema di Cassazione (prokuratora przy sądzie najwyższym), Vetreco Srl, Francesca Randa, MAD srl., Alfonsa Verlezzę, Antonia i Enrica Giulianów, rząd włoski i Komisję Europejską.

23.

Na rozprawie w dniu 6 września 2018 r. uwagi na piśmie złożyli przedstawiciele Francesca Randa, spółki E. Giovi Srl, Vetreco Srl, spółki MAD Srl, rząd włoski, Komisja i Procuratore della Repubblica presso il Tribunale di Roma (prokurator przy sądzie pierwszej instancji w Rzymie).

24.

Prokurator przy sądzie najwyższym, F. Rando i Vetreco Srl przedstawili szereg argumentów za niedopuszczalnością przedłożonych pytań prejudycjalnych.

25.

Zdaniem F. Randa pytania te są niedopuszczalne, ponieważ opierają się na zastosowaniu ustawy nr 116/2014, a ta jest przepisem technicznym w rozumieniu art. 8 dyrektywy 98/34/WE ( 17 ) i ze względu na brak zgłoszenia Komisji nie ma zastosowania do osób fizycznych.

26.

Nie podzielam powyższego zastrzeżenia. Włoskie przepisy dotyczące klasyfikacji odpadów z kodami lustrzanymi, zawarte w ustawie nr 116/2014, przyjęto w celu opracowania i wdrożenia przepisów Unii dotyczących klasyfikacji odpadów. Niezależnie od tego, czy ustawa ta jest przepisem technicznym w rozumieniu dyrektywy 98/34, art. 8 ust. 1 i art. 10 ust. 1 tej dyrektywy zwalniają z obowiązku powiadomienia Komisji o krajowych przepisach technicznych przyjętych w celu wykonania przepisów harmonizacyjnych Unii. W każdym wypadku ustalenie, czy włoska ustawa jest przepisem technicznym, stanowiłoby odpowiedź merytoryczną, której nie można udzielić na etapie dopuszczalności pytań prejudycjalnych.

27.

Pozostałe zastrzeżenia dotyczą (dla ich zwolenników, niewystarczającego) opisu kontekstu faktycznego i prawnego sporu:

28.

Żadne z powyższych zastrzeżeń nie wydaje się wystarczające, aby odrzucić trzy odesłania prejudycjalne. Trybunał wielokrotnie stwierdzał w swoim orzecznictwie, że odmowa rozstrzygnięcia w przedmiocie pytania prejudycjalnego jest możliwa tylko wtedy, gdy jest oczywiste, że wykładnia lub ocena ważności przepisu prawa Unii, o którą się zwrócono, nie ma żadnego związku ze stanem faktycznym lub z przedmiotem sporu w postępowaniu głównym, gdy problem jest natury hipotetycznej bądź gdy Trybunał nie dysponuje informacjami w zakresie stanu faktycznego lub prawnego, które są niezbędne do udzielenia przydatnej odpowiedzi na przedstawione mu pytania ( 19 ).

29.

Do sądu krajowego, a nie do stron, które przed nim występują, należy przedstawienie Trybunałowi pytań, w przedmiocie interpretacji których powziął on wątpliwości. Może on zatem nie zadawać pytań dotyczących dyrektywy 1999/31 i decyzji 2003/33 w sprawie dotyczącej sporu F. Randa, jeśli nie uważa tego za konieczne. Może również przedłożyć inne pytania, jeśli stoi na stanowisku, że jego dotychczasowe orzecznictwo może być porównywalne do tego, które wynika z odpowiedzi na pytania prejudycjalne, lub może się od niego różnić. W każdym wypadku Trybunał może powoływać się na przepisy Unii odmienne od wymienionych w postanowieniu o wystąpieniu z wnioskiem o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym, jeżeli uzna, że są one istotne dla udzielenia odpowiedzi na przedłożone pytania prejudycjalne.

30.

W niniejszej sprawie pytania wykazują niezaprzeczalny związek z przedmiotem sporu, a potrzeba dokonania wykładnia przepisów Unii wynika z wyjaśnień przedstawionych przez sąd krajowy. Ponadto w postanowieniach odsyłających przedstawiono w istocie faktyczny i prawny kontekst toczącego się postępowania karnego, w tym wystarczająco pełny opis mających zastosowanie przepisów włoskich. Prawdą jest, że w opisie stanu faktycznego mogły zostać uwzględnione dodatkowe informacje na temat rodzajów odpadów i przeprowadzonych analiz. Nic jednak nie uniemożliwia stronom przedstawienia uwag i jestem zdania, że Trybunał dysponuje wystarczającymi elementami, aby udzielić użytecznej odpowiedzi sądowi odsyłającemu.

31.

Podsumowując, wymogi określone w art. 94 regulaminu postępowania przed Trybunałem zostały spełnione.

32.

Klasyfikacja odpadów ma kluczowe znaczenie na wszystkich etapach ich istnienia, od powstania aż do ostatecznego przetworzenia. Określa zarówno decyzje w przedmiocie gospodarowania nimi, jak i te dotyczące wykonalności i opłacalności ekonomicznej ich zbierania, wyboru pomiędzy recyklingiem lub unieszkodliwianiem oraz, w stosownych przypadkach, metody recyklingu.

33.

Zakwalifikowanie odpadów jako niebezpiecznych pociąga za sobą istotne konsekwencje prawne ( 20 ), jako że dyrektywa 2008/98 nakłada rygorystyczne warunki gospodarowania nimi. Wymaga między innymi przedstawienia dowodów na ich kontrolowanie, zgodnie z systemem stworzonym przez państwo członkowskie (art. 17); wprowadza zakaz mieszania (art. 18); wprowadza szczególne obowiązki w zakresie oznakowania i pakowania (art. 19) i przewiduje, że odpady niebezpieczne mogą być przetwarzane wyłącznie w specjalnie wyznaczonych obiektach, które uzyskały specjalne zezwolenie (udzielone zgodnie z art. 23–25) ( 21 ).

34.

W swoich pierwszych trzech pytaniach, na które można odpowiedzieć łącznie, sąd odsyłający zwraca się z pytaniem dotyczącym sposobu, w jaki dyrektywa 2008/98 (zmieniona rozporządzeniem nr 1357/2014) i decyzja 2000/532 (zmieniona decyzją 2014/955) regulują procedurę klasyfikacji odpadów, którym można nadać kody lustrzane. Poprzez pytanie czwarte sąd odsyłający zmierza do ustalenia, czy zasada ostrożności wymaga, aby w wypadku wątpliwości lub niemożności stwierdzenia z całkowitą pewnością obecności niebezpiecznych substancji w odpadach odpady te sklasyfikować przy pomocy kodu lustrzanego jako odpady niebezpieczne.

35.

Pytania te nabierają znaczenia w świetle twierdzeń podniesionych w postępowaniach przed sądem pierwszej instancji:

36.

Zgodnie z informacjami zawartymi w aktach sprawy oraz z uwagami stron złożonymi na piśmie i podczas rozprawy spory dotyczą wyłącznie odpadów z biomechanicznej obróbki odpadów komunalnych ( 23 ), w związku z którymi istnieją wątpliwości co do ich niebezpiecznego charakteru i które mogą zatem zostać sklasyfikowane przy pomocy kodów lustrzanych. Jeżeli zawierają one substancje niebezpieczne lub wykazują właściwości niebezpieczne, zostaną sklasyfikowane przy pomocy kodu lustrzanego odpadów niebezpiecznych 19 12 11*, natomiast jeżeli nie wykazują tych właściwości niebezpiecznych, zostaną sklasyfikowane przy pomocy kodu lustrzanego odpadów innych niż niebezpieczne 19 12 12 ( 24 ).

37.

Ważne jest, aby wyjaśnić, że sąd odsyłający nie formułuje pytań w sprawie klasyfikacji zmieszanych odpadów komunalnych, które korzystają z domniemania, że nie są niebezpieczne zgodnie z art. 20 dyrektywy 2008/98, przez co są wyłączone z zakresu stosowania głównych ograniczeń nałożonych na odpady niebezpieczne ( 25 ).

38.

Wątpliwości sądu odsyłającego są zatem ograniczone do klasyfikacji odpadów powstałych w wyniku mechanicznej obróbki odpadów komunalnych, których nie należy mylić ze zmieszanymi odpadami komunalnymi trafiającymi na składowiska. Różnica ta pociąga za sobą moim zdaniem dwie konsekwencje:

39.

Moją analizę ograniczę zatem do odpadów, w stosunku do których istnieją wątpliwości co do ich niebezpiecznego charakteru i które w związku z tym mogą zostać sklasyfikowane przy pomocy kodów lustrzanych, a w szczególności do odpadów z biomechanicznej obróbki odpadów komunalnych, które są rozpatrywane w sporach głównych.

40.

Artykuł 3 dyrektywy 2008/98 definiuje „odpady” jako „każdą substancję lub przedmiot, których posiadacz pozbywa się, zamierza się pozbyć, lub do których pozbycia został zobowiązany”, a „odpady niebezpieczne” jako odpady wykazujące co najmniej jedną spośród właściwości niebezpiecznych wymienionych w załączniku III do dyrektywy 2008/98, które to definicje zostały dostosowane do postępu naukowego rozporządzeniem nr 1357/2014, obowiązującym od dnia 1 czerwca 2015 r. ( 27 ).

41.

Trudności w klasyfikowaniu odpadów i rozróżnieniu, kiedy stają się one niebezpieczne, wyjaśniają, z jakiego powodu prawodawca Unii opracował wykaz odpadów w celu ułatwienia podejmowania decyzji przez wytwórców i posiadaczy tego rodzaju towarów.

42.

Artykuł 7 ust. 1 dyrektywy 2008/98 stanowi, że wykaz ten powinien obejmować odpady niebezpieczne i uwzględniać pochodzenie i skład odpadów oraz, w razie potrzeby, wartości dopuszczalne stężeń substancji niebezpiecznych. Ponadto w przepisie tym wskazano, że wykaz odpadów jest wiążący co do zasady ( 28 ) w zakresie określenia odpadów, które mają zostać uznane za odpady niebezpieczne. Wykaz ten jest zatem obowiązkowy dla państw członkowskich, ale nie jest on ani ostateczny, ani zupełny, ponieważ harmonizacja dokonana na podstawie dyrektywy 2008/98 nie jest wyczerpująca ( 29 ).

43.

Europejski wykaz odpadów został ustanowiony decyzją 2000/532 ( 30 ), zmienioną, zgodnie z art. 7 ust. 1 dyrektywy 2008/98, decyzją 2014/955 ( 31 ) w celu dostosowania go do postępu technicznego oraz zmian w przepisach dotyczących produktów chemicznych ( 32 ).

44.

Klasyfikacja zgodnie z europejskim wykazem odpadów oznacza przypisanie do każdego odpadu sześciocyfrowego numeru, zwanego „europejskim kodem odpadu” (zwanym dalej „EWC”) ( 33 ), z którego wynika, czy jest on niebezpieczny. W związku z tym w europejskim wykazie odpadów wyróżniono trzy typy kodów:

45.

Gdy skład odpadów jest znany, wytwórca klasyfikuje je zgodnie z europejskim wykazem odpadów przy pomocy kodu AH lub kodu ANH. Proces klasyfikacji jest jednak bardziej skomplikowany, gdy chodzi o odpady objęte kodami lustrzanymi, ponieważ ich wytwórca lub posiadacz musi podjąć uzupełniające środki oceny, aby ostatecznie przypisać im kod MH lub kod MNH. Sąd odsyłający ma do czynienia z tym ostatnim przypadkiem.

46.

W istocie, Corte suprema de cassazione (sąd najwyższy) musi, jak twierdzi, zastosować ust. 4, 5 i 6 załącznika D do części czwartej dekretu ustawodawczego nr 152/2006, zmienionego ustawą nr 116/2014, którymi wprowadzono we Włoszech procedurę określania niebezpiecznego charakteru odpadów klasyfikowanych przy pomocy kodów lustrzanych. Ten niebezpieczny charakter powinno się określić w trzech następujących etapach (w porządku chronologicznym):

47.

Przepisy te przewidują również, że jeżeli analizy chemiczne nie pozwoliły na wykrycie wszystkich związków chemicznych, to w celu określenia niebezpiecznych właściwości odpadów jako punkt odniesienia należy przyjąć najbardziej niekorzystne związki chemiczne, zgodnie z zasadą ostrożności. Jeżeli procedura ta nie była przestrzegana lub nie było możliwe określenie związków chemicznych, z których odpady się składają, lub ich właściwości niebezpiecznych, odpady należy sklasyfikować jako niebezpieczne, to jest za pomocą kodu lustrzanego odpadów niebezpiecznych (MH) [oznaczonych gwiazdką (*)].

48.

Podsumowując, sąd odsyłający pragnie dowiedzieć się, czy przepisy krajowe o takim brzmieniu są zgodne z dyrektywą 2008/98 i decyzją 2000/532, zmienionymi, odpowiednio, rozporządzeniem nr 1357/2014 i decyzją 2014/955.

49.

Z powodów, które przedstawię poniżej, przepisy włoskie wydają mi się co do zasady zgodne z prawem Unii.

50.

Zgodnie z art. 3 pkt 2 dyrektywy 2008/98 ocena właściwości niebezpiecznych wymaga przede wszystkim poznania składu odpadów w celu wykrycia zawartych w nich substancji niebezpiecznych, które sprawiają, że odpady te wykazują jedną z piętnastu właściwości niebezpiecznych (od HP 1 do HP 15) wymienionych w załączniku III. Do wytwórcy lub posiadacza odpadów należy przeprowadzenie niezbędnych badań, gdy skład odpadów nie jest znany.

51.

Badając skład odpadów, należy wziąć pod uwagę, że w europejskim wykazie odpadów dokonano określonego podziału z uwagi na źródło ich powstania (konkretny proces lub działalność, w wyniku której są wytwarzane) oraz „rodzaj odpadów” (lub, w przypadku zmieszania, rodzaje). Badania mające na celu ustalenie składu odpadów powinny umożliwić identyfikację ich źródła lub rodzaju, ułatwiając w ten sposób ich klasyfikację przy pomocy jednego z kodów europejskiego wykazu odpadów.

52.

Istnieje kilka metod, przy pomocy których wytwórca lub posiadacz odpadów może zbierać informacje na temat ich składu, zawartych w nich niebezpiecznych substancji oraz ich ewentualnych właściwości niebezpiecznych. Wśród nich znajdują się ( 34 ):

53.

Po zebraniu informacji dotyczących składu odpadów wytwórca musi wyjaśnić, czy jest to substancja określona jako niebezpieczna (zazwyczaj tak nie będzie) lub czy zawiera ona substancje o niebezpiecznych właściwościach (jest to zwyczajowe założenie i zostało ono przyjęte w niniejszych sprawach). Zakwalifikowanie substancji zostanie dokonane na podstawie rozporządzenia (WE) nr 1272/2008 ( 36 ), podczas gdy obecność substancji niebezpiecznych w odpadach zostanie oceniona zgodnie z załącznikiem III do dyrektywy 2008/98 ( 37 ).

54.

Rozporządzenie nr 1272/2008, które dostosowuje dla celów Unii międzynarodowy system klasyfikacji chemikaliów ONZ [globalnie zharmonizowany system (GHS)], dostarcza szczegółowych kryteriów oceny substancji i klasyfikowania ich jako niebezpieczne.

55.

Zgodnie z art. 1 ust. 3 tego rozporządzenia odpady nie są substancją, mieszaniną lub wyrobem, w związku z czym obowiązki, które przepis ten nakłada, nie mają zastosowania do wytwórców lub posiadaczy odpadów. Załącznik VI do tego rozporządzenia przewiduje jednak zbiór zharmonizowanych klasyfikacji substancji niebezpiecznych, które mają być stosowane do klasyfikacji odpadów, ponieważ wiele kodów lustrzanych odnosi się w szczególności do „substancji niebezpiecznych” ( 38 ).

56.

Obecność substancji niebezpiecznych powinna zostać oceniona przez wytwórcę lub posiadacza odpadów zgodnie z załącznikiem III do dyrektywy 2008/98, który, jak już wskazałem, opisuje piętnaście cech odpadów czyniących je niebezpiecznymi ( 39 ). Oceny tej można dokonać: a) za pomocą obliczeń, to znaczy poprzez ustalenie, czy substancje obecne w odpadach są równe wartościom dopuszczalnym na podstawie kodów wskazujących zagrożenie lub czy przekraczają te wartości (indywidualnie, w zależności od właściwości, od HP 4 do HP 14); oraz b) poprzez bezpośrednie zbadanie, czy wykazują one niebezpieczne właściwości (bardzo odpowiednie dla właściwości od HP 1 do HP 4) ( 40 ).

57.

Zgodnie z załącznikiem do decyzji 2000/532, pod nagłówkiem dotyczącym oceny niebezpiecznych właściwości odpadów (ust. 1 in fine), „w przypadku gdy niebezpieczna właściwość odpadów została oceniona na podstawie przeprowadzonego badania oraz przy wykorzystaniu stężeń substancji niebezpiecznych, jak wskazano w załączniku III do dyrektywy 2008/98/WE, decydujące znaczenie mają wyniki badania”.

58.

Jeżeli odpady wykazują jedną lub większą liczbę właściwości niebezpiecznych z piętnastu takich właściwości, wytwórca lub posiadacz musi je sklasyfikować przy pomocy kodu lustrzanego odpadów niebezpiecznych (MH). Nawet jeśli ich nie wykazują, to również mogą zostać sklasyfikowane w ten sposób, jeżeli zawierają jakiekolwiek trwałe zanieczyszczenia organiczne ( 41 ) wymienione w załączniku do europejskiego wykazu odpadów (pkt 2 akapit trzeci) powyżej wartości dopuszczalnych określonych w załączniku IV do rozporządzenia (WE) nr 850/2004 ( 42 ).

59.

Powyższe rozważania pozwalają mi wykluczyć to, co sąd odsyłający nazywa hipotezą prawdopodobieństwa, zgodnie z którą wytwórca odpadów miałby dysponować swobodą w zakresie klasyfikacji odpadów, które mogą zostać ujęte przy pomocy kodów lustrzanych jako niebezpieczne lub inne niż niebezpieczne, ponieważ niemożliwe byłoby przeprowadzenie testów w celu określenia wszystkich substancji znajdujących się w odpadach, a wszystkie z nich zostałyby sklasyfikowane przy pomocy kodów MH.

60.

Jak już wyjaśniłem, przepisy Unii wymagają od wytwórcy lub posiadacza dokonania prawidłowej identyfikacji składu odpadów, a następnie sprawdzenia ewentualnego niebezpieczeństwa zidentyfikowanych substancji w celu określenia ich dopasowania, w zależności od ich wartości stężenia, do załącznika III do dyrektywy 2008/98 lub załącznika IV do rozporządzenia nr 850/2004. W ten sposób wykluczona zostaje również wspomniana przez sąd odsyłający „teoria domniemanego niebezpiecznego charakteru” lub „domniemanego niebezpiecznego charakteru”, która zobowiązywałaby do wyczerpującego badania składu odpadów oraz wszystkich możliwych niebezpiecznych substancji, a także jego stopnia stężenia, jako jedyny sposób, aby nie kwalifikować odpadów jako niebezpieczne.

61.

Sąd odsyłający zastanawia się nad wykładnią dwóch terminów zawartych w pkt 2 części „Ocena i klasyfikacja” załącznika do decyzji 2000/532, zmienionej decyzją 2014/955. Zgodnie z włoskim brzmieniem tego przepisu „[…] l’iscrizione di una voce nell’elenco armonizzato di rifiuti contrassegnata come pericolosa, con un riferimento specifico o generico a »sostanze pericolose«, è opportuna solo quando questo rifiuto contiene sostanze pericolose pertinenti che determinano nel rifiuto una o più delle caratteristiche di pericolo […]”. Sąd odsyłający wskazuje, że według niektórych interpretacji użycie wyrażeń „opportuna” i „pertinenti” w odniesieniu do kodów lustrzanych potwierdza uprawnienie do dokonania oceny oraz że badanie zagrożenia ograniczałoby się do niebezpiecznych składników odpadów właściwych według stopnia ich niebezpieczeństwa.

62.

Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału ( 43 ) należy odwołać się do innych wersji językowych tego przepisu w celu sprawdzenia, czy występują różnice, a jeśli tak, to przepis ów należy interpretować z uwzględnieniem ogólnej systematyki i celu uregulowania, którego część on stanowi.

63.

Otóż wersje językowe hiszpańska ( 44 ), portugalska ( 45 ), francuska ( 46 ) i angielska ( 47 ) tego przepisu są zgodne co do tego, że w przypadku odpadów oznaczonych kodami lustrzanymi ich wpis w zharmonizowanym wykazie odpadów oznaczony jako odpady niebezpieczne jest właściwy [we włoskiej wersji językowej: »opportuno«, tzn. stosowne, odpowiednie, właściwe (przyp. tłumacza)] „[…] jedynie w odniesieniu do odpadów zawierających dane [we włoskiej wersji językowej: »pertinenti«, tzn. istotne (przyp. tłumacza)] substancje niebezpieczne, które sprawiają, że odpady te wykazują jedną właściwość niebezpieczną lub szereg takich właściwości […]”. Odpady, do których zastosowanie mają kody lustrzane, zostaną zaklasyfikowane przy pomocy kodu MH, jeżeli zawierają substancje, które wykazują jedną lub większą liczbę właściwości niebezpiecznych z piętnastu takich właściwości określonych w załączniku III do dyrektywy 2008/98. Nie ma zatem żadnego marginesu swobody ani właściwości w tym zakresie. Uważam, że owe wersje językowe pozostają wierne celowi i ogólnej systematyce przepisu.

64.

Jeśli chodzi o metody analizy i badań stosowane przez wytwórcę lub posiadacza do oceny toksyczności lub niebezpiecznego charakteru odpadów i sklasyfikowania ich przy pomocy kodów lustrzanych (drugie pytanie prejudycjalne), ani dyrektywa 2008/98, ani decyzja 2000/532 nie zawierają szczegółowych i bezpośrednich wytycznych, ponieważ metody te nie zostały zharmonizowane przez prawo Unii. Jednakże załącznik III in fine do dyrektywy 2008/98, zmieniony rozporządzeniem nr 1357/2014, określa w odniesieniu do metod badań, że „[…] należy zastosować metody opisane w rozporządzeniu Komisji (WE) nr 440/2008 i w innych odnośnych notach [Europejskiego Komitetu Normalizacyjnego (CEN)] lub inne międzynarodowo uznane metody badań i wytyczne”.

65.

Punkt 2 części „Ocena i klasyfikacja” załącznika do decyzji 2000/532 zawiera również dodatkowe wyjaśnienia dotyczące analiz i metod badań:

66.

Oba odniesienia stanowią wskazówkę dotyczącą rodzajów badań i analiz chemicznych ( 49 ), do których mogą przystąpić wytwórcy lub posiadacze odpadów w celu analizy niebezpieczeństwa zawartych w nich substancji. Obowiązywałyby z pewnością metody badań mające zastosowanie do substancji i preparatów chemicznych na mocy rozporządzenia REACH, przewidziane w rozporządzeniu nr 440/2008. W ten sam sposób obowiązują metody badań i metody służące do obliczania niebezpiecznych właściwości odpadów określonych przez Komisję w załączniku III do zawiadomienia z 2018 r. ( 50 ).

67.

Załącznik 4 do niniejszego zawiadomienia zawiera z kolei wyliczenie metod i norm CEN dotyczących charakterystyki odpadów za pomocą różnych rodzajów analizy chemicznej ( 51 ).

68.

Uważam jednak, że każdy inny rodzaj badania zaakceptowany przez przepisy międzynarodowe, unijne lub krajowe ( 52 ) byłby równie ważny w celu określenia niebezpiecznego charakteru substancji znajdujących się w odpadach lub jego braku. Zarówno załącznik III in fine do dyrektywy 2008/98, zmieniony rozporządzeniem nr 1357/2014, jak i pkt 2 tiret drugie części „Ocena i klasyfikacja” załącznika do decyzji 2000/532 stanowią, że można stosować „inne międzynarodowo uznane metody badań i wytyczne”. Chciałbym jeszcze raz przypomnieć, że zgodnie z pkt 1 in fine części „Ocena i klasyfikacja” załącznika do decyzji 2000/523 wyniki badań mają pierwszeństwo przed metodą obliczania tych niebezpiecznych substancji.

69.

Jeśli chodzi o rozszerzenie badań i analiz chemicznych, zgodnie z tym, co zostało wyjaśnione do tej pory, rozumiem, że analizy te można przeprowadzić poprzez pobieranie próbek, ale z zachowaniem pełnej gwarancji skuteczności i reprezentatywności. Gwarancje te są osiągane na przykład poprzez zastosowanie norm i specyfikacji technicznych opracowanych przez CEN w zakresie „charakterystyki odpadów – pobierania próbek materiałów” ( 53 ).

70.

Biorąc pod uwagę powyższe rozważania, art. 7 i załącznik III do dyrektywy 2008/98 oraz pkt 2 („Klasyfikacja odpadów jako niebezpiecznych”) części „Ocena i klasyfikacja” załącznika do decyzji 2000/532 należy interpretować w ten sposób, że wytwórca lub posiadacz odpadów oznaczonych kodem lustrzanym jest zobowiązany do ustalenia składu odpadów i do późniejszego zweryfikowania, za pomocą obliczeń lub badań, czy odpady te zawierają jakąkolwiek substancję niebezpieczną lub wykazującą właściwości niebezpieczne wymienione w załączniku III do dyrektywy 2008/98 lub w załączniku IV do rozporządzenia nr 850/2004. W tym celu właściwe są pobieranie próbek, analiza chemiczna i badania przewidziane w rozporządzeniu nr 440/2008 lub wszelkie inne czynności uznane na arenie międzynarodowej lub przyjęte w prawie krajowym państwa członkowskiego.

71.

Sąd odsyłający zmierza do ustalenia, czy zasada ostrożności wymaga, aby w razie wątpliwości lub niemożności stwierdzenia z całkowitą pewnością obecności niebezpiecznych substancji w odpadach odpady te zostały sklasyfikowane przy pomocy kodu lustrzanego jako odpady niebezpieczne MH.

72.

Zgodnie z art. 191 ust. 2 TFUE zasada ostrożności lub przezorności jest – obok zasad dotyczących zapobiegania zanieczyszczeniom, likwidacji zanieczyszczeń u źródła i zasady „zanieczyszczający płaci”– jedną z podstawowych zasad unijnej polityki środowiskowej. Zasada ostrożności jest narzędziem zarządzania ryzykiem, które może być stosowane w przypadku naukowej niepewności dotyczącej podejrzewanego zagrożenia dla zdrowia ludzkiego lub środowiska i które pozwala na przyjęcie środków zapobiegawczych, zanim wspomniana niepewność zostanie wyjaśniona ( 54 ).

73.

Zasada ostrożności (lub przezorności) jest wymieniona, wraz z innymi zasadami, w art. 4 ust. 2 ostatni akapit dyrektywy 2008/98 ( 55 ), podczas gdy art. 1 i 13 tej dyrektywy odnoszą się do obowiązku podjęcia przez państwa członkowskie niezbędnych środków, aby zarządzanie odpadami odbywało się bez narażania zdrowia ludzi i bez szkody dla środowiska.

74.

Klasyfikacja odpadów przy pomocy kodu lustrzanego MH oznacza, jak już zauważyłem, poważne konsekwencje dla późniejszego zarządzania nimi (ponowne wykorzystanie, recykling, możliwy odzysk i unieszkodliwianie). Jak twierdzi Komisja, zasada ostrożności nie pociąga za sobą takiej klasyfikacji automatycznie, gdy pojawiają się wątpliwości co do istnienia substancji wykazujących właściwości niebezpieczne wskazane w załączniku III do dyrektywy 2008/98 lub w załączniku IV do rozporządzenia nr 850/2004.

75.

Aby określić, czy przypisanie kodu MH lub kodu MNH jest właściwe, właściciel lub posiadacz odpadów powinien zastosować procedurę klasyfikacji odpadów do pozycji lustrzanych, określając uprzednio ich skład oraz, w przypadku wykrycia substancji wskazującej na zagrożenie, obliczając ich wartości lub przeprowadzając odpowiednie badania.

76.

Wytwórca lub posiadacz odpadów nie może jednak powoływać się na zasadę ostrożności jako pretekst dla niestosowania procedury klasyfikacji odpadów przy pomocy kodów lustrzanych ustanowionej dyrektywą 2008/98 i decyzją 2000/532. Zgodnie z art. 7 ust. 2 i 3 dyrektywy 2008/98 państwa członkowskie są upoważnione do ponownego sklasyfikowania lub do zmiany klasyfikacji odpadów uznanych za niebezpieczne, ale muszą poinformować o tym Komisję, aby w razie potrzeby wprowadziła ona zmiany w europejskim wykazie odpadów. Skoro takie ograniczenie istnieje dla państw członkowskich, to wyżej wymieniona zasada ostrożności nie może uprawniać osób fizycznych do klasyfikowania odpadów poza procedurą zawartą w przytoczonych przepisach Unii.

77.

Uważam, że powyższe stanowisko jest poparte orzecznictwem Trybunału ( 56 ). Otóż „właściwe zastosowanie zasady ostrożności zakłada, po pierwsze, rozpoznanie potencjalnie negatywnych dla zdrowia skutków wywoływanych przez rozpatrywane substancje lub żywność, a po drugie, wszechstronną ocenę ryzyka dla zdrowia, opartą na najbardziej wiarygodnych dostępnych danych naukowych i najświeższych wynikach badań międzynarodowych” ( 57 ). W związku z czym „[ś]rodków ochronnych […] nie można […] skutecznie uzasadniać czysto hipotetycznym rozpatrywaniem ryzyka, opartym na zwykłych przypuszczeniach, które nie zostały jeszcze zweryfikowane naukowo. Wręcz przeciwnie, takie środki ochronne, niezależnie od ich tymczasowego charakteru, nawet jeżeli mają charakter zapobiegawczy, mogą zostać przyjęte wyłącznie wtedy, gdy oparte są na możliwie kompletnej ocenie ryzyka uwzględniającej szczególne okoliczności danego przypadku, które wykazują, że środki te są potrzebne” ( 58 ).

78.

Aby zakwalifikować odpady przy pomocy kodu MH, powołując się na zasadę ostrożności, nie wystarczy też wskazanie zwykłej wątpliwości co do ich niebezpiecznego charakteru. Gdyby tak było, wszystkie kody lustrzane prowadziłyby do sklasyfikowania odpadów jako niebezpieczne. Podkreślam jednak, że klasyfikacja ta wymaga pojedynczej analizy składu odpadów i późniejszej weryfikacji możliwego niebezpiecznego charakteru substancji, które je tworzą. Procedura przewidziana w dyrektywie 2008/98 i w decyzji 2000/532 nakłada wymogi podobne do tych, które Trybunał wskazuje w celu powołania się na zasadę ostrożności.

79.

Zgadzam się z rządem włoskim, że wytwórca lub posiadacz odpadów nie jest zobowiązany do przeprowadzenia wyczerpującej analizy mającej na celu zidentyfikowanie wszystkich substancji niebezpiecznych, zgodnie z rozporządzeniem nr 1272/2008, które mogą się w nich znajdować, oraz wszelkich możliwych przesłanek wskazujących na zagrożenie, które mogą wystąpić przy stosowaniu załącznika III do dyrektywy 2008/98. Sąd odsyłający zgadza się z tą opinią, zgodnie z którą konieczne jest nie tyle bezwzględne badanie pod kątem wszystkich substancji, które odpady te mogą teoretycznie zawierać, ile właściwe oznaczenie tych odpadów, oparte w pierwszym rzędzie na określeniu ich dokładnego składu, a następnie na weryfikacji niebezpiecznego charakteru zidentyfikowanych w ten sposób substancji.

80.

Zasada wykonalności technicznej i opłacalności ekonomicznej, o której mowa w art. 4 ust. 2 ostatni akapit dyrektywy 2008/98, jest ponadto sprzeczna z nałożeniem na wytwórcę obowiązku dokonania bezwzględnie wyczerpującej analizy składu odpadów oraz przesłanek wskazujących na niebezpieczeństwo substancji, które je tworzą. Tego rodzaju obowiązek byłby również nieproporcjonalny.

81.

Moim zdaniem zasada ostrożności uzasadniałaby jednak klasyfikację odpadów przy pomocy kodu lustrzanego MH, gdyby analiza ich składu lub przesłanek niebezpieczeństwa jego składników była niemożliwa z przyczyn niezwiązanych z wytwórcą lub z posiadaczem odpadów. W takim przypadku istniałoby realne zagrożenie dla zdrowia publicznego lub dla środowiska, które uzasadniałoby klasyfikację odpadów przy pomocy kodu lustrzanego MH jako środek ograniczający w celu „zneutralizowania” ich niebezpiecznego charakteru ( 59 ).

82.

W świetle powyższego proponuję odpowiedzieć na pytania przedstawione przez Corte suprema di cassazione (sąd najwyższy, Włochy) w następujący sposób:

Artykuł 7 i załącznik III do dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/98/WE z dnia 19 listopada 2008 r. w sprawie odpadów oraz uchylającej niektóre dyrektywy, zmienione rozporządzeniem (UE) nr 1357/2014, oraz pkt 2 („Klasyfikacja odpadów jako niebezpieczne”) części „Ocena i klasyfikacja” załącznika do decyzji Komisji 2000/532/WE z dnia 3 maja 2000 r. zastępującej decyzję 94/3/WE ustanawiającą wykaz odpadów zgodnie z art. 1 lit. a) dyrektywy Rady 75/442/EWG w sprawie odpadów oraz decyzję Rady 94/904/WE ustanawiającą wykaz odpadów niebezpiecznych zgodnie z art. 1 ust. 4 dyrektywy Rady 91/689/EWG w sprawie odpadów niebezpiecznych, zmienionej decyzją 2014/955/UE, należy interpretować w ten sposób, że: