1. 

Co stanowi odpowiednią ocenę oddziaływania na środowisko, mając na względzie, że przedsięwzięcie podlegające ocenie (w niniejszej sprawie: budowa linii kolei dużych prędkości) wywiera wpływ na obszar o szczególnym znaczeniu dla środowiska? W jakich okolicznościach budowa infrastruktury związanej z takim przedsięwzięciem narusza cele w zakresie ochrony biernej i czynnej wynikające z przepisów prawa Unii w dziedzinie ochrony środowiska?

2. 

Początkowo mogłoby się wydawać, że te podstawowe pytania stanowią istotę rozpatrywanej skargi wniesionej przez Komisję Europejską przeciwko Królestwu Hiszpanii na mocy art. 258 ust. 2 TFUE. Niemniej jednak przy bliższym przyjrzeniu się tej kwestii wydaje się, że sprawa ta zasadniczo ma za przedmiot ustalenie, czy Komisja stwierdziła istnienie naruszenia stosownych przepisów w dziedzinie ochrony środowiska. Jak pokażę w dalszej części opinii, Komisji udało się tego dokonać jedynie częściowo.

3.

Artykuł 2 ust. 1 dyrektywy 85/337/EWG ( 2 ) w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko naturalne (zwanej dalej „dyrektywą OOŚ”) stanowi:

„Państwa członkowskie przyjmują wszystkie niezbędne środki, aby zapewnić, że przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko naturalne, między innymi z powodu ich charakteru, rozmiarów lub lokalizacji podlegają wymaganiom w celu uzyskania zezwolenia na inwestycję i ocenie w odniesieniu do ich skutków, przed udzieleniem zezwolenia. Przedsięwzięcia te określa art. 4”.

4.

Artykuł 3 dyrektywy stanowi:

„Ocena wpływu [oddziaływania] na środowisko określa, opisuje i ocenia we właściwy sposób dla każdego indywidualnego przypadku i zgodnie z art. 4–11, bezpośrednie i pośrednie skutki przedsięwzięcia dla następujących elementów:

[…]”.

5.

Artykuł 4 dyrektywy OOŚ stanowi:

„1.   […] przedsięwzięcia wymienione w załączniku I podlegają ocenie zgodnie z art. 5–10.

2.   […] [w odniesieniu do] przedsięwzię[ć] wymienion[ych] w załączniku II, państwa członkowskie określają za pomocą:

lub

czy przedsięwzięcie podlega ocenie zgodnie z art. 5–10.

Państwa członkowskie mogą postanowić o stosowaniu obydwu procedur, określonych w lit. a) i b).

3.   Podczas przeprowadzania badania indywidualnego lub ustalania progów bądź kryteriów do celów ust. 2 należy uwzględnić odpowiednie kryteria selekcji wymienione w załączniku III.

[…]”.

6.

Załącznik I do dyrektywy OOŚ zawiera listę przedsięwzięć podlegających przepisom art. 4 ust. 1 tej dyrektywy. Mowa w nim, między innymi, o budowie autostrad, dróg szybkiego ruchu i dalekobieżnych linii ruchu kolejowego.

7.

W pkt 2 załącznika III do dyrektywy OOŚ tereny podmokłe oraz obszary sklasyfikowane lub chronione przez ustawodawstwo państw członkowskich lub obszary specjalnej ochrony wyznaczone przez państwa członkowskie wskazano, między innymi, jako kryteria selekcji określone w art. 4 ust. 3 dyrektywy.

8.

Artykuł 1 dyrektywy 2009/147/WE ( 3 ) w sprawie ochrony dzikiego ptactwa (zwanej dalej „dyrektywą ptasią”) stanowi:

„1.   Niniejsza dyrektywa odnosi się do ochrony wszystkich gatunków ptactwa występujących naturalnie w stanie dzikim na europejskim terytorium państw członkowskich, do którego stosuje się Traktat. Ma ona na celu ochronę tych gatunków, gospodarowanie nimi oraz ich kontrolę i ustanawia reguły ich eksploatacji.

[…]”.

9.

Artykuł 4 dyrektywy ptasiej stanowi:

„1.   Gatunki wymienione w załączniku I podlegają specjalnym środkom ochrony dotyczącym ich naturalnego siedliska w celu zapewnienia im przetrwania oraz reprodukcji na obszarze ich występowania.

[…]

Państwa członkowskie dokonują klasyfikacji przede wszystkim najbardziej odpowiednich obszarów pod względem liczby i powierzchni jako obszarów specjalnej ochrony dla zachowania tych gatunków, z uwzględnieniem wymogów ich ochrony w ramach morskiego i lądowego obszaru geograficznego, do którego niniejsza dyrektywa ma zastosowanie.

[…]

4.   W odniesieniu do obszarów ochrony, określonych w ust. 1 i 2, państwa członkowskie podejmują właściwe kroki w celu uniknięcia powstawania zanieczyszczenia lub pogorszenia warunków naturalnych siedlisk lub jakichkolwiek zakłóceń wpływających na ptactwo, o ile mają one znaczenie w odniesieniu do celów niniejszego artykułu. Państwa członkowskie dążą również do uniknięcia powstawania zanieczyszczenia lub pogorszenia warunków naturalnych siedlisk poza tymi obszarami ochrony.

[…]”.

10.

Jednym z wielu gatunków wymienionych w załączniku I do dyrektywy jest Otis tarda (drop wielki).

11.

Artykuł 6 dyrektywy 92/43/EWG ( 4 ) w sprawie ochrony siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory (zwanej dalej „dyrektywą siedliskową”) stanowi:

„1.   Dla specjalnych obszarów ochrony państwa członkowskie tworzą konieczne środki ochronne […]

2.   Państwa członkowskie podejmują odpowiednie działania w celu uniknięcia na specjalnych obszarach ochrony pogorszenia stanu siedlisk przyrodniczych i siedlisk gatunków, jak również w celu uniknięcia niepokojenia gatunków, dla których zostały wyznaczone takie obszary, o ile to niepokojenie może mieć znaczenie w stosunku do celów niniejszej dyrektywy.

[…]”.

12.

W myśl art. 7 dyrektywy siedliskowej obowiązki wynikające z art. 6 ust. 2, 3 i 4 tej dyrektywy zastępują wszelkie obowiązki wynikające z art. 4 ust. 4 zdanie pierwsze dyrektywy ptasiej w odniesieniu do obszarów sklasyfikowanych zgodnie z art. 4 ust. 1 tej dyrektywy lub uznanych w podobny sposób na mocy art. 4 ust. 2. Zastąpienie tych obowiązków następuje poczynając od daty wykonania dyrektywy siedliskowej albo od daty klasyfikacji lub uznania przez państwo członkowskie na mocy dyrektywy ptasiej, gdy ta ostatnia data jest późniejsza.

13.

Okoliczności faktyczne sprawy można podsumować w sposób następujący. Sprawa dotyczy przedsięwzięcia polegającego na budowie linii kolei dużych prędkości pomiędzy Sewillą a Almerią w Hiszpanii. Dotychczas przeprowadzono ocenę oddziaływania na środowisko w odniesieniu do części robót dotyczących infrastruktury koniecznych do eksploatacji linii kolei dużych prędkości. Ocenę oddziaływania na środowisko przedstawiono do konsultacji społecznych w dniu 4 lipca 2006 r. i zatwierdzono w drodze decyzji dotyczącej oświadczenia w sprawie oceny oddziaływania na środowisko w dniu 24 listopada 2006 r. ( 5 ). Roboty związane z infrastrukturą kolei dużych prędkości rozpoczęto w dniu 4 grudnia 2007 r. Zawieszono je w 2009 r.

14.

Trasa linii kolejowej przebiega przez obszar przyrodniczy sklasyfikowany przez władze hiszpańskie w dniu 29 lipca 2008 r. jako obszar specjalnej ochrony (OSO) ptaków. Innymi słowy, klasyfikacji dokonano po zatwierdzeniu przedsięwzięcia i po przeprowadzeniu oceny oddziaływania na środowisko przez władze hiszpańskie. Zanim obszar ten sklasyfikowano jako OSO, był on już sklasyfikowany jako obszar nr 238 (tereny uprawne równiny na obszarze Écija–Osuna) w Inventory of Important Bird Areas in the European Community (inwentarzu obszarów stanowiących ważne ostoje ptactwa we Wspólnocie Europejskiej, zwanym dalej „IBA”) od 1998 r. Obszar ten stanowi siedlisko szeregu gatunków, o których mowa w załączniku I do dyrektywy ptasiej, w tym Otis tarda.

15.

W tych okolicznościach w lutym 2010 r. do Komisji wniesiono skargę odnośnie do linii kolejowej na odcinkach „Marchena-Osuna I”, „Marchena‑Osuna II” i „Variante de Osuna”. W następstwie wspomnianej skargi w dniu 17 czerwca 2011 r. Komisja skierowała do rządu hiszpańskiego wezwanie do usunięcia uchybienia. W wezwaniu tym zarzuciła, że Królestwo Hiszpanii uchybiło zobowiązaniom państwa członkowskiego ciążącym na nim na mocy art. 3 dyrektywy OOŚ, art. 4 ust. 4 dyrektywy ptasiej i art. 6 dyrektywy siedliskowej.

16.

Pismem z dnia 20 września 2011 r. rząd hiszpański odpowiedział na wezwanie do usunięcia uchybienia. Niezależnie od tej odpowiedzi w dniu 20 czerwca 2013 r. Komisja skierowała do Królestwa Hiszpanii uzasadnioną opinię, w której stwierdziła, że Królestwo Hiszpanii uchybiło zobowiązaniom państwa członkowskiego na mocy art. 3 dyrektywy OOŚ, art. 4 ust. 4 dyrektywy ptasiej i art. 6 ust. 2 dyrektywy siedliskowej.

17.

W dniu 21 sierpnia 2013 r. rząd hiszpański wystosował odpowiedź na uzasadnioną opinię.

18.

Uznawszy, że środki podjęte przez rząd hiszpański były niewystarczające, Komisja podtrzymała swoją ocenę i wytoczyła niniejsze postępowanie przed Trybunałem.

19.

Komisja wnosi w skardze do Trybunału o:

20.

Rząd hiszpański wnosi do Trybunału o:

21.

Uwagi na piśmie zostały przedłożone przez Komisję i rząd hiszpański. Zgodnie z art. 76 ust. 2 regulaminu postępowania przed Trybunałem rozprawa nie odbyła się.

22.

Rząd hiszpański kwestionuje zasadność skargi Komisji w zakresie, w jakim dotyczy ona linii kolejowej na odcinku „Variante de Osuna”. Rząd hiszpański podnosi, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem wezwanie do usunięcia uchybienia skierowane do państwa członkowskiego oraz uzasadniona opinia wydawana następnie przez Komisję wyznaczają przedmiot sporu. Przedmiot sporu nie może być od tego momentu rozszerzany.

23.

Z utrwalonego orzecznictwa wynika, że uzasadniona opinia oraz skarga Komisji muszą opierać się na tych samych zarzutach, co wezwanie do usunięcia uchybienia rozpoczynające postępowanie poprzedzające wniesienie skargi ( 6 ).

24.

W niniejszej sprawie w wezwaniu do usunięcia uchybienia mowa jest o odcinkach „Marchena-Osuna I”, „Marchena-Osuna II” i „Variante de Osuna”. Jednakże okoliczności faktyczne, na które powołała się Komisja celem stwierdzenia zarzucanego uchybienia dotyczą dwóch pierwszych z wymienionych odcinków linii kolejowej.

25.

Komisja najwyraźniej nie neguje powyższego. W rzeczywistości Komisja wyjaśniła w swojej duplice, że okoliczności faktyczne stanowiące podstawę do uznania, że doszło do naruszenia określonych zobowiązań, dotyczą linii kolejowej na odcinkach „Marchena-Osuna I” i „Marchena-Osuna II”. Z kolei odniesienie do odcinka „Variante de Osuna” poczynione w toku postępowania było konieczne dla zarysowania szerszego kontekstu przedsięwzięcia.

26.

W tych okolicznościach należy stwierdzić niedopuszczalność przedmiotowej skargi w zakresie, w jakim dotyczy ona odcinka „Variante de Osuna”.

27.

Komisja twierdzi, że Królestwo Hiszpanii uchybiło zobowiązaniom państwa członkowskiego ciążącym na tym państwie na mocy art. 3 dyrektywy OOŚ.

28.

W tym względzie Komisja w pierwszej kolejności wyjaśnia, jakich zarzutów nie podnosi. Nie podnosi, że sporna ocena oddziaływania na środowisko nie obejmuje całego przedsięwzięcia. Nie twierdzi ona również, że przedsięwzięcie podzielono na odcinki, aby uniknąć oceny potencjalnych kumulatywnych skutków przedsięwzięcia dla środowiska.

29.

Po drugie, Komisja wyjaśnia, jakie zarzuty podnosi. Zasadniczo Komisja twierdzi, że Królestwo Hiszpanii nie określiło, nie opisało ani nie oceniło we właściwy sposób bezpośrednich i pośrednich skutków dla środowiska, w szczególności dla ptactwa. Krótko mówiąc, sporna ocena oddziaływania na środowisko jest niewystarczająca, aby spełnić wymogi art. 3 dyrektywy OOŚ. Powodem ku temu jest fakt, iż, zdaniem Komisji, wskazana ocena oddziaływania na środowisko nie uwzględniała w sposób wystarczający okoliczności, że trasa przedsięwzięcia przebiegała przez obszar sklasyfikowany jako obszar IBA. Obszar ten sklasyfikowano następnie w 2008 r. jako OSO ES6180017, „Campiñas de Sevilla”.

30.

Komisja twierdzi, że logicznym następstwem naruszenia art. 3 dyrektywy OOŚ było także to, iż Królestwo Hiszpanii nie poinformowało opinii publicznej o możliwych skutkach przedsięwzięcia przed wydaniem decyzji o rozpoczęciu realizacji przedsięwzięcia.

31.

Z kolei rząd hiszpański twierdzi, że skargę Komisji należy oddalić.

32.

Po pierwsze, rząd hiszpański podnosi, że spełnił wymogi art. 3 dyrektywy OOŚ, określając faunę, na którą oddziaływać będzie przedsięwzięcie i przyjmując odpowiednie środki służące ograniczeniu potencjalnych szkodliwych skutków dla środowiska.

33.

Po drugie, rząd hiszpański zauważa, że klasyfikacja IBA nie wywiera wiążących skutków prawnych. Zdaniem tego rządu ocena oddziaływania na środowisko może spełniać wymogi określone w art. 3 dyrektywy OOŚ, nawet jeżeli nie ma w niej mowy o klasyfikacji IBA.

34.

Po trzecie, rząd hiszpański uważa, że Komisja nie wyjaśniła powodów uznania spornej oceny oddziaływania na środowisku za niewystarczającą, nie mówiąc już o udowodnieniu, że doszło do uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego.

35.

Jak wspomniałem na wstępie, przedmiotem niniejszej sprawy jest ustalenie, czy Komisji udało się stwierdzić istnienie uchybienia. W dalszej części opinii wyjaśnię powody, dla których nie uważam, aby powyższe miało miejsce w odniesieniu do art. 3 dyrektywy OOŚ.

36.

Rozpoczynając analizę, należy wyraźnie określić przedsięwzięcie, do którego odnosi się sporna ocena oddziaływania na środowisko.

37.

Ocena oddziaływania na środowisko, którą Komisja uważa za sprzeczną z art. 3 dyrektywy OOŚ, dotyczy jednego konkretnego etapu budowy linii kolei dużych prędkości. Przedsięwzięcie, a tym samym sporna ocena oddziaływania na środowisko, dotyczy robót infrastrukturalnych koniecznych do eksploatacji kolei dużych prędkości. Przedsięwzięcie obejmuje roboty budowlane na torach i szlaku kolejowym, w tym budowę podwyższonej i poszerzonej estakady. Dalsze roboty konieczne do eksploatacji linii kolejowej (m.in. roboty elektryczne w celu dokonania instalacji linii napowietrznych) nie były objęte zakresem tego przedsięwzięcia. Zarówno z uzasadnionej opinii, jak i z pism procesowych Komisji przedłożonych Trybunałowi można wywieść, że Komisja nie kwestionuje decyzji władz hiszpańskich o przeprowadzeniu oceny oddziaływania na środowisko jedynie w odniesieniu do poprawy infrastruktury („rozpatrywane przedsięwzięcie”).

38.

Niemniej Komisja twierdzi, że ocena oddziaływania na środowisko była nieodpowiednia. Powodem ku temu, jak rozumiem, jest fakt, że jej zdaniem w ocenie nie uwzględniono należycie obszaru o szczególnym znaczeniu dla środowiska (wskazanego w inwentarzu IBA, a następnie w ramach procedury prowadzącej do sklasyfikowania tego obszaru jako OSO), na który oddziałuje rozpatrywane przedsięwzięcie.

39.

W tym miejscu warto przywołać cel oceny oddziaływania na środowisko. Jest nim określeni, opisanie i ocenienie we właściwy sposób bezpośrednich i pośrednich skutków przedsięwzięcia, z uwzględnieniem specyfiki rozpatrywanego przypadku. Oddziaływanie na środowisko należy ocenić między innymi w odniesieniu do fauny i flory ( 7 ). W tym względzie Trybunał konsekwentnie orzekał, że zakres stosowania dyrektywy OOŚ jest szeroki, a jej cel dalekosiężny ( 8 ). Trybunał opowiedział się zatem na rzecz wykładni celowościowej dyrektywy OOŚ. Celem tej dyrektywy jest całościowa ocena skutków wywieranych na środowisko naturalne przez przedsięwzięcia lub ich zmianę ( 9 ).

40.

Jednakże sam ten fakt nie zwalnia Komisji z obowiązku stwierdzenia, że doszło do uchybienia zobowiązaniom. W ramach postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego na mocy art. 258 TFUE ciężar dowodu zarzucanego uchybienia spoczywa na Komisji. To właśnie ona powinna przedstawić Trybunałowi dowody niezbędne do ustalenia, że doszło do uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego. W tym zakresie Komisja nie może opierać się jedynie na domniemaniach ( 10 ).

41.

Z wyjątkiem ogólnych twierdzeń odnośnie do zarzucanego nieodpowiedniego charakteru oceny oddziaływania na środowisko Komisja nie przedstawia żadnego uzasadnienia swojej skargi. Aby zilustrować powyższe, przyjrzyjmy się niesprecyzowanym argumentum podniesionym przez Komisję.

42.

Po pierwsze, Komisja wyjaśnia, że w celu należytego uwzględnienia obszaru o znaczeniu dla środowiska, który powinien był zostać sklasyfikowany jako OSO, co jednak nie miało miejsca w czasie istotnym dla okoliczności faktycznych sprawy, nie wystarcza samo wyszczególnienie gatunków obecnych na tym obszarze. W tym względzie Komisja podnosi także, że wskazane w ocenie środki na rzecz złagodzenia negatywnych skutków przedsięwzięcia (w szczególności, w odniesieniu do ptactwa, zakaz usuwania roślinności w okresie od marca do lipca celem uniknięcia negatywnego wpływu na rozmnażanie) były niewystarczające. Nie wyjaśnia jednak, dlaczego tak jest.

43.

Po drugie, Komisja zarzuca także, że w oświadczeniu w sprawie oceny oddziaływania na środowisko brak jest wzmianki o zalewie Ojuelos, który stanowi część obszaru sklasyfikowanego następnie jako OSO. Jednakże z dokumentów przedłożonych Trybunałowi można wywieść, że zalew Ojuelos w rzeczywistości uwzględniono w ocenie oddziaływania na środowisko (chociaż nie wspomniano o nim w oświadczeniu ( 11 ) w sprawie oceny oddziaływania na środowisko). Komisja nie kwestionuje tego faktu. We wspomnianej ocenie zawarto charakterystykę zalewu. Poczyniono także odniesienie do licznych gatunków ptactwa obecnych na tym obszarze. Także w tym względzie Komisja utrzymuje, że ocena była niewystarczająca, nie wyjaśniając jednak, dlaczego tak uważa.

44.

Po trzecie, nie ulega wątpliwości, że skutki przedsięwzięcia wpływającego na obszar objęty zakresem inwentarza IBA, a następnie sklasyfikowany jako OSO, należy ocenić ze szczególną starannością. Ilustruje to, jak wskazuje Komisja, załącznik III do dyrektywy OOŚ. W rzeczonym załączniku tereny podmokłe i OSO wymienia się jako kryteria selekcji w odniesieniu do oceny przedsięwzięć, dla których nie ma obowiązku jako takiego przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. W tym sensie jasne jest, że prawodawca Unii uznaje, że są to obszary o szczególnym znaczeniu dla środowiska.

45.

Niemniej okoliczność, że sporna ocena oddziaływania na środowisko nie zawiera wzmianki na temat obszaru o znaczeniu dla środowiska, uznanego za takowy w inwentarzu IBA (lub OSO), nie może sama w sobie stanowić uchybienia zobowiązaniu do odpowiedniego określenia, opisania i odpowiedniej oceny skutków przedsięwzięcia zgodnie z art. 3 dyrektywy OOŚ.

46.

Powody ku temu są co najmniej dwa.

47.

Z jednej strony brak wzmianki o inwentarzu IBA (lub OSO) nie oznacza automatycznie, że rzeczonego inwentarza – czy raczej obszarów i gatunków w nim wymienionych – nie uwzględniono. Z drugiej strony, jak słusznie wskazuje rząd hiszpański, inwentarz IBA nie wywołuje skutków wiążących względem państw członkowskich ( 12 ).

48.

Co się tyczy znaczenia obszaru sklasyfikowanego następnie jako OSO, z dokumentów przedłożonych Trybunałowi wynika, że pomimo braku wyraźnego odniesienia do inwentarza IBA, w ocenie oddziaływania na środowisko rozpatrywany obszar opisano jako miejsce występowania szczególnych gatunków ptactwa, mianowicie ptactwa stepowego. W tym względzie w ocenie wskazano w szczególności Otis tarda. Niemniej Komisja nie wyjaśniła, dlaczego opis ten jest nieodpowiedni. Ograniczyła się po prostu do stwierdzenia, że tak właśnie było. Dla celów stwierdzenia uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego na mocy art. 3 dyrektywy OOŚ same domniemania w tym zakresie nie wystarczą.

49.

Po czwarte, w moim rozumieniu Komisja jest szczególnie zaniepokojona skutkami rzeczywistej eksploatacji linii kolejowej: wielokrotnie podnosiła, że eksploatacja linii kolejowej może mieć potencjalnie znaczący wpływ na ptactwo, w szczególności ptactwo stepowe i wodne występujące na tym terenie. Z tego powodu uważa ona, że sporna ocena jest niewystarczająca w odniesieniu do wskazanych środków na rzecz unikania, w szczególności, kolizji (z elementami infrastruktury i z pociągami) oraz porażenia ptaków prądem. W tym względzie bezsprzeczne jest, że szczególne środki służące unikaniu wspomnianych rodzajów ryzyka nie zostały konkretnie określone w spornej ocenie oddziaływania na środowisko.

50.

W żadnym wypadku nie pozostaję obojętny na te argumenty. Jest rzeczą oczywistą, że eksploatacja linii kolejowej dużych prędkości będzie wywierać istotny wpływ na OSO taki jak ten rozpatrywany w niniejszym postępowaniu.

51.

Jednakże nie należy przesadnie podkreślać okoliczności, że w uzasadnionej opinii i w toku niniejszego postępowania Komisja wyraźnie wskazała, że jej zarzut nie dotyczy tego, że sporna ocena wpływu na środowisko jest sprzeczna z art. 3 dyrektywy OOŚ na tej podstawie, że nie obejmuje ona całego przedsięwzięcia. Instytucja ta nie wysuwa konkretnych twierdzeń – z wyjątkiem przedstawionych za późno w duplice uwag w tym względzie – jakoby naruszenie przepisów dyrektywy wynikało z faktu, że zakres oceny ograniczał się do poprawy infrastruktury, zamiast obejmować całe przedsięwzięcie, w tym rzeczywistą eksploatację linii kolejowej ( 13 ).

52.

Jak wskazano w oświadczeniu w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, rozpatrywane przedsięwzięcie dotyczy jedynie poprawy infrastruktury kolejowej. Dalsze roboty instalacyjne konieczne dla celów późniejszej eksploatacji linii kolejowej będą podlegać dodatkowej ocenie oddziaływania na środowisko. W tym względzie jakikolwiek argument dotyczący robót, które będą podlegać osobnej ocenie oddziaływania na środowisko czy też argument dotyczący eksploatacji linii kolejowej należy uznać za niedopuszczalny. Jakikolwiek inny wniosek poważnie naruszałby zasadę pewności prawa.

53.

Wreszcie po piąte, strony przedstawiły swoje stanowiska odnośnie do znaczenia okoliczności, że linię kolejową dużych prędkości zbudowano równolegle do istniejącej linii kolejowej z XIX w. Komisja twierdzi, co najwyraźniej nie spotkało się ze sprzeciwem, że wymogi dotyczące oceny oddziaływania na środowisko są takie same, niezależnie od tego, czy linia kolejowa dużych prędkości przebiega równolegle do innej, zwykłej linii kolejowej. Komisja wskazuje, że równoległe funkcjonowanie takich dwóch linii kolejowych może wywoływać kumulatywne skutki pod wieloma względami. Jednakże w moim przekonaniu argumenty te to znowu jedynie domniemania, które nie mogą być wystarczające do stwierdzenia, że doszło do uchybienia jakimkolwiek zobowiązaniom. W każdym razie domniemania te najwyraźniej stoją w sprzeczności z faktem, że Komisja nie twierdziła, iż ocena oddziaływania na środowisko była niewystarczająca ze względu na brak uwzględnienia kumulatywnych skutków.

54.

W świetle powyższego uważam, że zarzut pierwszy skargi wniesionej przez Komisję dotyczący naruszenia art. 3 dyrektywy OOŚ nie zasługuje na uwzględnienie. Zarzut będący konsekwencją tego wspomnianego wyżej, dotyczący braku odpowiedniego poinformowania opinii publicznej o skutkach przedsięwzięcia, także nie zasługuje zatem na uwzględnienie.

55.

W rzeczywistości niezależnie od tego, w jaki sposób rozpatrzony zostanie zarzut pierwszy skargi, nie widzę dobrego powodu ku temu, aby Trybunał miał rozpatrzyć podniesiony przez Komisję dodatkowy zarzut oparty na dyrektywie OOŚ. Komisja nie wskazała żadnej podstawy prawnej tego zarzutu. Oprócz pojedynczej uwagi w tym względzie, Komisja nie rozwinęła swojej argumentacji w odniesieniu do tej kwestii.

56.

Komisja twierdzi, że zezwalając na budowę linii kolejowej dużych prędkości na obszarze wymienionym w inwentarzu IBA – zanim obszar ten sklasyfikowano jako OSO – Królestwo Hiszpanii uchybiło także ciążącym na nim zobowiązaniom przewidzianym w art. 4 ust. 4 dyrektywy ptasiej.

57.

W tym względzie Komisja wskazuje, że roboty budowlane wymagały znacznych zmian uwarunkowań środowiskowych obszaru, na przykład przemieszczenia dużych ilości gruntu, budowy podwójnej bariery ochronnej i estakady na odcinku 16 km ( 14 ). Zmiany te mogą powodować znaczne ograniczenia dostępu ptaków do ich obszarów wylęgu, odpoczynku i żerowania. Ponadto Komisja podnosi, że uchybienie przez Królestwo Hiszpanii zobowiązaniom państwa członkowskiego na mocy art. 3 dyrektywy OOŚ doprowadziło do nieodpowiedniego określenia potencjalnego ryzyka związanego z przedsięwzięciem.

58.

Z kolei rząd hiszpański podnosi, że dla zapewnienia zgodności z art. 4 ust. 4 dyrektywy ptasiej nie jest konieczne przestrzeganie procedur określonych w rzeczonej dyrektywie odnośnie do OSO. Zdaniem tego rządu wystarczy przyjąć środki na rzecz zachowania i ochrony rzeczonego obszaru przed jego sklasyfikowaniem. Rząd hiszpański twierdzi w tym względzie, że w odpowiedni sposób przyjął tego rodzaju środki, ograniczając roboty budowlane w sezonach rozrodczych ptaków oraz instalując urządzenia zapobiegające kolizji i korytarze migracyjne wzdłuż linii kolejowej.

59.

Podniesione przez Komisję argumenty dotyczące nieodpowiedniego charakteru oceny oddziaływania na środowisko mocno wpływają na cały tok rozumowania przyjęty przez tę instytucję, w tym także na rozpatrywany zarzut. Biorąc pod uwagę specyfikę niniejszego postępowania, można by wysunąć błędny wniosek, że istnieje nieuchronne powiązanie pomiędzy stwierdzeniem naruszenia dyrektywy OOŚ, a podobnym wnioskiem wysuniętym na podstawie dyrektywy ptasiej (i siedliskowej) (lub stwierdzeniem braku takiego naruszenia). Moim zdaniem taka prawidłowość nie zachodzi. Należy wyraźnie oddzielić te kwestie. Sam fakt, że nie stwierdzono uchybienia zobowiązaniom na mocy art. 3 dyrektywy OOŚ nie oznacza automatycznie, że nie doszło do uchybienia na mocy art. 4 ust. 4 dyrektywy ptasiej (oraz art. 6 ust. 2 dyrektywy siedliskowej) czy vice versa. Powodem ku temu jest fakt, że obowiązki wynikające z art. 3 dyrektywy OOŚ mają zasadniczo charakter proceduralny. Z kolei te wynikające z art. 4 ust. 4 dyrektywy ptasiej (i art. 6 ust. 2 dyrektywy siedliskowej) to obowiązki materialne.

60.

Niezależnie zatem od wniosków, do jakich Trybunał dojdzie odnośnie do zarzutu pierwszego skargi, zarzut drugi (a także trzeci) skargi należy rozpatrzyć osobno.

61.

W odniesieniu do kwestii zarzucanego naruszenia art. 4 ust. 4 dyrektywy ptasiej określone elementy orzecznictwa są tu szczególnie istotne.

62.

Dla celów niniejszej opinii najważniejszą kwestią jest to, że obowiązki wynikające z art. 4 ust. 4 odnoszą się także do obszarów, które powinny były zostać sklasyfikowane jako OSO ale, tak jak „Campiñas de Sevilla”, nie zostały. W rzeczywistości obowiązki te zachowują skuteczność do momentu dokonania klasyfikacji obszaru jako OSO ( 15 ).

63.

W przypadku skarg wniesionych wcześniej przez Komisję ze względu na stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego Trybunałowi przedłożono dowody na rzeczywiste pogorszenie warunków siedlisk ptaków ( 16 ), znaczne obniżenie liczebności populacji ptaków i rzeczywiste zniszczenie obszarów o szczególnym znaczeniu dla środowiska ( 17 ).

64.

Ponadto dla celów niniejszej opinii szczególne znaczenie ma fakt, że z orzecznictwa wynika, iż państwa członkowskie nie mogą zmieniać zasięgu geograficznego OSO ani ograniczać go. W tym kontekście Trybunał orzekł, że budowa nowej drogi wiąże się z ograniczeniem obszaru OSO w sposób sprzeczny z art. 4 ust. 4 dyrektywy ptasiej. Negatywne skutki ograniczenia obszaru spotęgowała budowa nowych budynków oraz zakłócenia związane z robotami drogowymi ( 18 ).

65.

W tej kwestii Komisja twierdzi, że znaczne pogorszenie i zakłócenie mogą wystąpić na skutek istotnych zmian uwarunkowań środowiskowych danego obszaru. Wyraża także obawy co do ryzyka porażenia prądem oraz kolizji na późniejszych etapach budowy i eksploatacji linii kolejowej.

66.

Bez wątpienia mogę stwierdzić, że budowa linii kolejowej dużych prędkości przebiegającej przez obszar, na którym występuje szereg gatunków wymienionych w załączniku I do dyrektywy ptasiej jest równoznaczna z pogorszeniem uwarunkowań środowiskowych tego obszaru i powstaniem zakłóceń dla gatunków wymagających szczególnej ochrony. Roboty budowlane (na które dotychczas udzielono zezwolenia) wymagają bowiem, tak samo jak wszelkie poważne przedsięwzięcia związane z budową linii kolejowej, przemieszczenia gruntu, budowy torów i estakady, jak również szeregu innych działań ingerujących w morfologię tego obszaru. Potwierdza to sporna ocena oddziaływania na środowisko.

67.

Z kolei argumenty podniesione przez Komisję odnośnie do porażenia prądem i kolizji należy uznać za niedopuszczalne.

68.

Niedopuszczalność ta wynika ze specyfiki niniejszej sprawy. W przeciwieństwie do tego, co zwykle można by zakładać, nic nie wskazuje na to, aby realizacja przedsięwzięcia miała być doprowadzona do końca. Strony postępowania podają, że roboty przerwano w 2009 r. z uwagi na brak funduszy. Co więcej, jakiekolwiek dalsze roboty mające na celu ukończenie budowy infrastruktury wymagałyby przeprowadzenia kolejnej oceny oddziaływania na środowisko (a więc także zezwolenia).

69.

Oczywiście prawdą jest, że skuteczność art. 4 ust. 4 dyrektywy ptasiej byłaby poważnie zagrożona, jeżeli naruszenie można byłoby stwierdzić dopiero przy wystąpieniu faktycznych szkód, a nie przy działaniach państwa, które dopuszczają możliwość szkodzenia w przyszłości ( 19 ). Jednakże w niniejszej sprawie przedsięwzięcie, na którego realizację zezwoliły władze hiszpańskie dotyczy, jak już wskazano, poprawy infrastruktury, w tym budowy i rozbudowy estakady. Nie dotyczy ono dalszych robót instalacyjnych koniecznych do eksploatacji linii kolejowej. Mając powyższe na uwadze, ryzyko porażenia prądem oraz ryzyko kolizji odnoszą się do hipotetycznych skutków, które wystąpią jedynie wówczas, gdy zezwolenie na kolejną fazę przedsięwzięcia zostanie wydane po przeprowadzeniu dodatkowej oceny oddziaływania na środowisko.

70.

Pozostaje jednak pytanie, czy możliwe jest stwierdzenie, że Królestwo Hiszpanii nie podjęło odpowiednich kroków, aby uniknąć pogorszenia siedlisk lub zakłóceń, które są znaczące w świetle celów art. 4 dyrektywy ptasiej.

71.

Rząd hiszpański twierdzi, że populacja ptaków w rzeczywistości zwiększyła się w trakcie i po zakończeniu okresu budowy.

72.

Trybunał orzekał dotychczas, że obowiązki w zakresie ochrony czynnej i biernej wynikające z art. 4 ust. 4 dyrektywy ptasiej powstają zanim nastąpi jakiekolwiek zmniejszenie danej populacji ptaków ( 20 ). Podobnie dowód na zwiększenie populacji ptaków, na którą przedsięwzięcie ma wpływ nie implikuje koniecznie, że państwo członkowskie wypełniło ciążące na nim zobowiązania. Artykuł 4 dyrektywy ptasiej wymaga bowiem od państw członkowskich ochrony, zachowania i przywrócenia obszaru siedlisk jako takich, z uwagi na ich wartość ekologiczną.

73.

Ptaki migracyjne są tutaj dobrym przykładem. W rzeczywistości stanowią większość populacji dzikiego ptactwa na terytorium UE ( 21 ). W odniesieniu do tych gatunków, w tym częściowo migrującego Otis tarda (głównego przedmiotu sporu pomiędzy stronami), populacja ptaków nie może być kluczowa dla oceny. Powodem ku temu jest fakt, iż ochrona siedlisk, w których można spotkać ptaki wymienione w załączniku I do dyrektywy zapewnia populacji ptaków przebywających na określonym obszarze lub do niego zmierzających możliwość schronienia na terenie Unii Europejskiej.

74.

Rozpatrywane w tym świetle możliwe zwiększenie populacji ptaków na obszarze, na którym realizowane jest przedsięwzięcie, pozostaje bez znaczenia w kontekście stwierdzenia, czy państwo członkowskie wypełniło obowiązki ciążące na nim na mocy art. 4 ust. 4 dyrektywy ptasiej.

75.

To, czy budowa linii kolejowej dużych prędkości będzie kontynuowana w przyszłości, nie zmienia jednak faktu, że oprócz zakłóceń spowodowanych przez same roboty, estakada przecina aktualnie rozpatrywany OSO. Można śmiało założyć, że ma to znaczący wpływ na cechy przedmiotowego siedliska, czyniąc je mniej odpowiednim dla gatunków przystosowanych do życia na terenach stepowych ( 22 ).

76.

W odpowiedzi na skargę rząd hiszpański odniósł się do szeregu środków, które podjął w celu zrównoważenia skutków robót budowlanych. Obejmują one między innymi ograniczenie robót budowlanych w sezonie rozrodczym ptaków oraz zainstalowanie urządzeń zapobiegających kolizjom i korytarzy migracyjnych wzdłuż linii kolejowej.

77.

Niewątpliwie państwa członkowskie muszą przyjąć środki na rzecz zmniejszenia szkód, które, w określonych okolicznościach mogą ograniczać pogorszenie warunków (lub nawet wykluczyć taką sytuację). Jednakże w tej konkretnej sprawie środki, o których mówi rząd hiszpański, moim zdaniem w żaden sposób nie zmieniają podstawowej kwestii: że estakada przecina obecnie obszar stanowiący ważne siedlisko dla gatunków przystosowanych do warunków stepowych. Wprawdzie środki te mogą pomóc w zagwarantowaniu, aby przedmiotowe gatunki ptaków nie zanikły całkowicie. Niemniej jednak w żaden sposób nie łagodzą one zjawiska ograniczenia i fragmentacji rozpatrywanego obszaru.

78.

Z powodów przedstawionych powyżej uważam, że zarzut drugi skargi wniesionej przez Komisję, dotyczący naruszenia art. 4 ust. 4 dyrektywy ptasiej należy uwzględnić.

79.

Komisja twierdzi, że skoro obszar „Campiñas de Sevilla” sklasyfikowano jako OSO, Królestwo Hiszpanii uchybiło zobowiązaniom ciążącym na nim na mocy art. 6 ust. 2 dyrektywy siedliskowej. Przedstawione argumenty są zasadniczo takie same, jak te przedstawione w ramach zarzutu drugiego skargi.

80.

Rząd hiszpański podnosi, że od lipca 2008 r. działa zgodnie z wymogami określonymi w art. 6 ust. 2 dyrektywy siedliskowej. Zdaniem tego rządu Komisja nie wykazała, od lipca 2008 r., jakiegokolwiek rzeczywistego niepokojenia ptaków czy pogorszenia ich ochrony. Rząd hiszpański uważa, że czynniki ryzyka, do których nawiązuje Komisja, dotyczą „drugiego przedsięwzięcia” (czyli dalszych robót i wprowadzenia do użytku linii kolei dużych prędkości). W każdym razie wspomniane ryzyko odpowiednio uwzględniono w ocenie oddziaływania na środowisko rozpatrywanego przedsięwzięcia.

81.

„Campiñas de Sevilla”, sporny obszar w niniejszej sprawie, sklasyfikowano jako OSO w dniu 29 lipca 2008 r. Artykuł 7 dyrektywy siedliskowej stanowi, że obowiązki wynikające, między innymi, z art. 6 ust. 2 dyrektywy siedliskowej zastępują obowiązek wynikający z art. 4 ust. 4 dyrektywy ptasiej, poczynając od daty klasyfikacji OSO przez państwo członkowskie na mocy dyrektywy ptasiej ( 23 ).

82.

Chociaż brzmienie art. 4 ust. 4 dyrektywy ptasiej wydaje się bardziej rygorystyczne niż brzmienie odpowiadającego mu przepisu dyrektywy siedliskowej, trudny do obrony wydaje się pogląd, zgodnie z którym państwa członkowskie dysponują większą swobodą ingerowania w OSO w sytuacji, gdy dany obszar został sklasyfikowany jako OSO ( 24 ). Dokładniej rzecz ujmując, zezwolenie na dalej idące zakłócenia po tym, jak faktycznie dokonano już klasyfikacji, byłoby sprzeczne z celami ochrony wynikającymi z dyrektywy siedliskowej – które są zbliżone do celów określonych w dyrektywie ptasiej.

83.

Z tego względu przedstawiona przeze mnie powyżej analiza dotycząca naruszenia art. 4 ust. 4 dyrektywy ptasiej musi znaleźć tu zastosowanie w takim samym zakresie. Wystarczy więc dodać następujące uwagi.

84.

Z orzecznictwa Trybunału można wywieść, że działalność jest zgodna z art. 6 ust. 2 dyrektywy siedliskowej wyłącznie jeśli jest zapewnione, że nie powoduje ona niepokojenia mogącego oddziaływać w istotny sposób na cele tej dyrektywy, w szczególności na jej cele w zakresie ochrony ( 25 ). W tym względzie Trybunał przyjął stosunkowo niski standard dowodowy odnośnie do pogorszenia warunków i niepokojenia. Ściślej rzecz biorąc, wystarczy, że Komisja wykaże istnienie możliwości lub ryzyka, że wystąpi poważne niepokojenie ( 26 ).

85.

Jak wyjaśniłem powyżej, znaczący wpływ na środowisko – w szczególności na siedlisko populacji ptaków występujących na rozpatrywanym obszarze – wydaje się prawdopodobny, jeśli nie pewny, po prostu dlatego, że estakada zmienia obszar sklasyfikowany jako OSO i skutkuje jego fragmentacją. Jednakże dla celów stwierdzenia uchybienia na mocy dyrektywy siedliskowej, trwałe istnienie estakady kolejowej w ramach OSO w czasie istotnym dla okoliczności faktycznych sprawy, mianowicie od dnia 29 lipca 2008 r., nie może być wystarczające dla stwierdzenia naruszenia art. 6 ust. 2 dyrektywy siedliskowej. W rzeczywistości, aby przepis ten mógł zostać zastosowany, muszą zaistnieć zdarzenia powodujące czynne lub bierne pogorszenie stanu terenu lub niepokojenie gatunków. W przeciwnym wypadku istnienie jakichkolwiek wcześniej wzniesionych instalacji na obszarze sklasyfikowanym w późniejszym okresie jako OSO mogłoby prowadzić do naruszenia obowiązków wynikających z tego przepisu.

86.

W niniejszej sprawie z pism procesowych przedłożonych przez strony jasno wynika, że roboty budowlane dotyczące rozpatrywanego przedsięwzięcia były kontynuowane (i postępowały z pełnym rozmachem) w czasie istotnym dla okoliczności faktycznych sprawy. Roboty budowlane wstrzymano dopiero w 2009 r. W braku jakiegokolwiek argumentu pozwalającego stwierdzić, że roboty prowadzone po dniu 29 lipca 2008 r. miały charakter drobnych poprawek skończonej infrastruktury czy że dotyczyły one jedynie nieznacznej części linii kolejowej w ramach OSO, muszę przychylić się do stanowiska Komisji.

87.

Co się tyczy ryzyka dotyczącego przyszłych robót i eksploatacji linii kolejowej, rząd hiszpański podnosi, że art. 6 ust. 2 dyrektywy siedliskowej nie wymaga natychmiastowego podjęcia środków naprawczych lub ochronnych w odniesieniu do czynników ryzyka, które mogą (ale nie muszą) wystąpić w przyszłości. Zgadzam się z tym. W tej kwestii odsyłam do uwag przedstawionych w pkt 69 powyżej.

88.

Dlatego przychylam się do stanowiska Komisji, zgodnie z którym Królestwo Hiszpanii uchybiło zobowiązaniom państwa członkowskiego ciążącym na nim na mocy art. 6 ust. 2 dyrektywy siedliskowej począwszy od daty klasyfikacji rozpatrywanego obszaru jako OSO.

89.

Artykuł 138 § 3 regulaminu postępowania przed Trybunałem stanowi, że w razie częściowego tylko uwzględnienia żądań każdej ze stron każda z nich pokrywa własne koszty. Z uwagi na to, że żądania Komisji przedstawione w rozpatrywanej skardze uwzględniono jedynie częściowo, strony winny pokryć własne koszty.

90.

W świetle powyższych rozważań proponuję, aby Trybunał: