EUR-Lex Access to European Union law

Back to EUR-Lex homepage

This document is an excerpt from the EUR-Lex website

Document 62014CC0461

Sklepni predlogi generalnega pravobranilca N. Wahla, predstavljeni 23. februarja 2016.
Evropska komisija proti Kraljevini Španiji.
Neizpolnitev obveznosti države – Direktiva 2009/147/ES – Ohranjanje prostoživečih ptic – Posebna območja varstva – Direktiva 85/337/EGS – Presoja vplivov nekaterih javnih in zasebnih projektov na okolje – Direktiva 92/43/EGS – Ohranjanje naravnih habitatov.
Zadeva C-461/14.

Digital reports (Court Reports - general)

ECLI identifier: ECLI:EU:C:2016:110

SKLEPNI PREDLOGI GENERALNEGA PRAVOBRANILCA

NILSA WAHLA,

predstavljeni 23. februarja 2016 ( 1 )

Zadeva C‑461/14

Evropska komisija

proti

Kraljevini Španiji

„Neizpolnitev obveznosti države — Dokazni standard, potreben za dokaz kršitve — Direktiva 85/337/EGS — Presoja vplivov na okolje — Železniška proga za visoke hitrosti — Ustreznost presoje — Direktiva 2009/147/ES — Ohranjanje prostoživečih ptic — Posebna ohranitvena območja — Direktiva 92/43/EGS — Ohranjanje naravnih habitatov“

1. 

Kaj je ustrezna presoja vplivov na okolje, če upoštevamo, da presojani projekt (v obravnavani zadevi gradnja železniške proge za visoke hitrosti) vpliva na območje posebnega okoljskega pomena? V katerih okoliščinah so z gradnjo infrastrukture, povezane s takim projektom, kršeni ohranitveni in varstveni cilji, ki izhajajo iz okoljske zakonodaje Unije?

2. 

Na začetku bi se zdelo, da so ta temeljna vprašanja jedro obravnavane tožbe, ki jo je Evropska komisija na podlagi člena 258(2) PDEU vložila proti Kraljevini Španiji. Vendar se, če pogledamo podrobneje, zadeva v bistvu nanaša na to, ali je Komisija dokazala obstoj kršitve upoštevnih okoljskih določb. Kot bom prikazal v nadaljevanju, je bila Komisija pri tem le delno uspešna.

I – Pravni okvir

A – Direktiva PVO

3.

Člen 2(1) Direktive ( 2 ) o presoji vplivov nekaterih javnih in zasebnih projektov na okolje (85/337/EGS) (v nadaljevanju: Direktiva PVO) določa:

„Države članice sprejmejo vse potrebne ukrepe za zagotovitev, da so pred izdajo soglasja projekti, ki bodo verjetno pomembno vplivali na okolje, med drugim zaradi svoje narave, velikosti ali lokacije, predmet zahteve za izdajo soglasja za izvedbo in presojo njihovih vplivov. Ti projekti so opredeljeni v členu 4.“

4.

Člen 3 Direktive določa:

„V presoji vplivov na okolje bodo glede vsakega posameznega primera in skladno s členi 4 do 11 na primeren način opredeljeni, opisani in ocenjeni neposredni in posredni vplivi posameznega projekta na naslednje dejavnike:

ljudi, živalstvo in rastlinstvo,

tla, vodo, zrak, podnebje in krajino,

[…]“

5.

Člen 4 Direktive PVO določa:

„1.   […] projekte, ki so našteti v Prilogi I, [se] presoja skladno s členi 5 do 10.

2.   […] države članice za projekte, ki so našteti v Prilogi II, s:

(a)

preverjanjem za vsak primer posebej,

ali

(b)

pragovi ali merili, ki jih postavi država članica

odločijo, ali se bo projekt presojal skladno s členi 5 do 10.

Države članice se lahko odločijo za uporabo obeh postopkov, navedenih v (a) in (b).

3.   Med preverjanjem za vsak primer posebej ali postavljanjem pragov ali meril za namen odstavka 2 se upoštevajo ustrezna izbirna merila, določena v Prilogi III.

[…]“

6.

V Prilogi I k Direktivi PVO je vsebovan seznam projektov, za katere velja njen člen 4(1). Med drugim so navedene gradnja avtocest, hitrih cest in daljinskih železniških prog.

7.

V točki 2 Priloge III Direktive PVO so močvirja in območja, opredeljena ali zavarovana v zakonodaji držav članic, ali posebna zavarovana območja, ki jih določijo države članice, opredeljena – med drugim – kot izbirna merila, na katera se sklicuje člen 4(3) Direktive.

B – Direktiva o pticah

8.

Člen 1 Direktive 2009/147/ES ( 3 ) o ohranjanju prosto živečih ptic (v nadaljevanju: Direktiva o pticah) določa:

„1.   Ta direktiva se nanaša na ohranjanje vseh prostoživečih vrst ptic, naravno prisotnih na evropskem ozemlju držav članic, kjer se uporablja Pogodba. Njen cilj je varovanje, upravljanje in nadzor nad temi vrstami in določa pravila njihovega izkoriščanja.

[…]“

9.

Člen 4 Direktive o pticah določa:

„1.   Vrste iz Priloge I so predmet posebnih ukrepov za ohranitev njihovih habitatov, da se zagotovi preživetje in razmnoževanje teh vrst na njihovem območju razširjenosti.

[…]

Države članice razvrstijo zlasti ozemlja, ki so glede na število in velikost najprimernejša, kot posebna območja varstva za ohranjanje teh vrst, upoštevaje varstvene zahteve teh vrst na geografskem območju morja in kopnega, kjer se uporablja ta direktiva.

[…]

4.   V zvezi z območji varstva iz odstavkov 1 in 2 države članice sprejmejo primerne ukrepe, da ne pride do onesnaženja ali poslabšanja stanja habitatov ali kakršnih koli motenj, ki v taki meri vplivajo na ptice, da bi bilo to pomembno glede na cilje tega člena. Države članice si prizadevajo, da ne bi prišlo do onesnaženja ali poslabšanja stanja habitatov tudi izven teh območij varstva.

[…]“

10.

Med številnimi drugimi vrstami je v Prilogi I k Direktivi navedena Otis tarda (velika droplja).

C – Direktiva o habitatih

11.

Člen 6 Direktive 92/43/EGS ( 4 ) o ohranjanju naravnih habitatov ter prosto živečih živalskih in rastlinskih vrst (v nadaljevanju: Direktiva o habitatih) določa:

„1.   Za posebna ohranitvena območja države članice določijo potrebne ohranitvene ukrepe […]

2.   Države članice storijo vse potrebno, da na posebnih ohranitvenih območjih preprečijo slabšanje stanja naravnih habitatov in habitatov vrst ter vznemirjanje vrst, za katere so bila območja določena, kolikor bi tako vznemirjanje lahko pomembno vplivalo na cilje te direktive.

[…]“

12.

Člen 7 Direktive o habitatih določa, da obveznosti iz člena 6(2), (3) in (4) te direktive nadomestijo vse obveznosti iz prvega stavka člena 4(4) Direktive o pticah za območja, določena na podlagi člena 4(1) ali podobno priznana po členu 4(2) navedene direktive. Te obveznosti se nadomestijo od dneva začetka izvajanja Direktive o habitatih ali datuma, ko država članica določi ali prizna ta območja po Direktivi o pticah, če je zadnji datum kasnejši.

II – Ozadje zadeve in predhodni postopek

13.

Ugotovitve v tej zadevi je mogoče povzeti takole. Zadeva se nanaša na projekt gradnje železniške proge za visoke hitrosti med Sevillo in Almerío v Španiji. Do zdaj je bila opravljena presoja vplivov na okolje za nekatera dela na infrastrukturi, ki je potrebna za delovanje železniške proge za visoke hitrosti. Presoja vplivov na okolje je bila predložena v javno razgrnitev 4. julija 2006 in odobrena z odločbo o izjavi o presoji vplivov na okolje z dne 24. novembra 2006. ( 5 ) Dela na infrastrukturi železniške proge za visoke hitrosti so se začela 4. decembra 2007. Ta dela so bila prekinjena leta 2009.

14.

Železnica poteka čez naravno območje, ki so ga španski organi 29. julija 2008 določili kot posebno območje varstva (v nadaljevanju: POV) za ptice. Povedano drugače, določitev je bila opravljena po tem, ko so španski organi odobrili projekt in izvedli presojo vplivov na okolje. Preden je bilo območje določeno kot POV, je bilo že od leta 1998 vključeno v Seznam pomembnih območij za ptice v Evropski skupnosti (v nadaljevanju: IBA (important bird area)) kot območje št. 238 (žitne planjave Ecija-Osuna). Na območju se nahajajo številne vrste, navedene v Prilogi I k Direktivi o pticah, med njimi Otis tarda.

15.

Ob upoštevanju teh okoliščin je bila februarja 2010 pri Komisiji vložena pritožba glede odsekov železniške proge „Marchena-Osuna I“, „Marchena-Osuna II“ in „Variante de Osuna“. Komisija je po tej pritožbi na špansko vlado 17. junija 2011 naslovila uradni opomin. V uradnem opominu je bilo navedeno, da Kraljevina Španija ni izpolnila svojih obveznosti iz člena 3 Direktive PVO, člena 4(4) Direktive o pticah in člena 6 Direktive o habitatih.

16.

Španska vlada je na uradni opomin odgovorila 20. septembra 2011. Kljub temu odgovoru je Komisija na Kraljevino Španijo 20. junija 2013 naslovila obrazloženo mnenje, v katerem je trdila, da Kraljevina Španija ni izpolnila svojih obveznosti iz člena 3 Direktive PVO, člena 4(4) Direktive o pticah in člena 6(2) Direktive o habitatih.

17.

Španska vlada je na obrazloženo mnenje odgovorila 21. avgusta 2013.

18.

Ker je Komisija menila, da ukrepi, ki jih je sprejela španska vlada, ne zadostujejo, je ostala pri svoji presoji in pri Sodišču vložila to tožbo.

III – Postopek pred Sodiščem in predlogi strank

19.

Komisija s tožbo predlaga Sodišču, naj:

ugotovi, da Kraljevina Španija ni izpolnila svojih obveznosti iz člena 3 Direktive PVO, člena 4(4) Direktive o pticah do 29. julija 2008 in člena 6(2) Direktive o habitatih, od tedaj ko je bilo zadevno območje določeno kot POV;

Kraljevini Španiji naloži plačilo stroškov.

20.

Španska vlada Sodišču predlaga, naj:

zavrne tožbo, ki jo je vložila Komisija;

Komisiji naloži plačilo stroškov.

21.

Komisija in španska vlada sta predložili pisno stališče. Na podlagi člena 76(2) Poslovnika obravnava ni bila opravljena.

IV – Analiza

A – Dopustnost

22.

Španska vlada ugovarja dopustnosti tožbe Komisije v delu, ki se nanaša na odsek železniške proge „Variante de Osuna“. Španska vlada trdi, da je v skladu z ustaljeno sodno prakso z uradnim opominom, naslovljenim na državo članico, in nato obrazloženim mnenjem, ki ga izda Komisija, razmejen predmet spora. Po tem predmeta spora ni več mogoče razširiti.

23.

V skladu s sodno prakso morata obrazloženo mnenje in tožba Komisije temeljiti na istih očitkih, na katerih temelji uradni opomin, s katerim se začne predhodni postopek. ( 6 )

24.

V obravnavani zadevi so v uradnem opominu navedeni odseki „Marchena-Osuna I“, „Marchena-Osuna II“ in „Variante de Osuna“. Vendar se dejstva, na katera se Komisija sklicuje v dokaz domnevne kršitve, nanašajo na prva navedena odseka železniške proge.

25.

Komisija temu očitno ne oporeka. Dejansko je Komisija v repliki pojasnila, da se dejstva, na podlagi katerih ocenjuje, da so bile kršene nekatere obveznosti, nanašajo konkretno na odseka železniške proge „Marchena-Osuna I“ in „Marchena-Osuna II“. Po drugi strani pa je bilo omenjanje odseka „Variante de Osuna“ v postopku potrebno za predstavo o širših okoliščinah projekta.

26.

V teh okoliščinah je treba obravnavano tožbo v delu, v katerem se nanaša na odsek „Variante de Osuna“, razglasiti na nedopustno.

B – Prvi očitek: člen 3 Direktive PVO

1. Trditve strank

27.

Komisija trdi, da Kraljevina Španija ni izpolnila svojih obveznosti iz člena 3 Direktive PVO.

28.

V zvezi s tem Komisija najprej pojasni, česa ne trdi. Ne trdi, da sporna presoja vplivov na okolje ne pokriva celotnega projekta. Prav tako ne trdi, da je bil projekt razdeljen na odseke zato, da bi se izognili presoji morebitnih kumulativnih vplivov na okolje.

29.

Drugič, Komisija pojasni, kaj trdi. V bistvu zatrjuje, da Kraljevina Španija ni ustrezno opredelila, opisala in ocenila neposrednih in posrednih vplivov projekta na okolje in še posebej na ptičjo favno. Skratka, sporna presoja vplivov na okolje ne zadostuje za izpolnitev zahtev iz člena 3 Direktive PVO. Tako je, ker v zadevni presoji vplivov na okolje po mnenju Komisije ni bilo dovolj upoštevano dejstvo, da projekt prečka območje, ki je določeno kot IBA. To območje je bilo naknadno, v letu 2008, določeno kot POV ES6180017 „Campiñas de Sevilla“.

30.

Kot logično posledico kršitve člena 3 Direktive PVO Komisija navaja, da Kraljevina Španija prav tako ni obvestila javnosti o morebitnih učinkih projekta, preden se je odločila začeti izvajati projekt.

31.

Španska vlada po drugi strani navaja, da bi bilo treba očitek Komisije zavrniti.

32.

Prvič, Španska vlada trdi, da je izpolnila zahteve iz člena 3 Direktive PVO, s tem ko je opredelila prizadeto favno in sprejela ustrezne ukrepe za omejitev kakršnih koli morebitnih škodljivih vplivov na okolje.

33.

Drugič, Španska vlada ugotavlja, da določitev območja kot IBA nima zavezujočega učinka. Po mnenju te vlade so lahko s presojo vplivov na okolje izpolnjene zahteve iz člena 3 Direktive PVO, tudi če v njej ni omenjena določitev območja kot IBA.

34.

Tretjič, po mnenju španske vlade Komisija ni pojasnila, zakaj sporna presoja vplivov na okolje ni zadostna, kaj šele, da bi dokazala, da niso bile izpolnjene obveznosti.

2. Presoja

35.

Kot sem omenil na začetku, gre pri tej zadevi za to, ali je Komisija uspela dokazati obstoj kršitve. V nadaljevanju bom pojasnil, zakaj mislim, da glede člena 3 Direktive PVO ni tako.

36.

Najprej, jasno je treba opredeliti projekt, na katerega se nanaša sporna presoja vplivov na okolje.

37.

Presoja vplivov na okolje, za katero Komisija meni, da je v nasprotju s členom 3 Direktive PVO, se nanaša na točno določeno fazo gradnje železniške proge za visoke hitrosti. Projekt in s tem sporna presoja vplivov na okolje se nanašata na dela na infrastrukturi, ki je potrebna za obratovanje železniške proge za visoke hitrosti. Projekt obsega gradbena dela na tirih in trasi železnice, vključno z gradnjo dvignjenega in razširjenega nasipa. Nadaljnja dela, potrebna za obratovanje železniške proge (med drugim električna dela za postavitev voznih vodov), niso bila vključena v ta projekt. Iz obrazloženega mnenja in navedb Komisije pred Sodiščem je razvidno, da Komisija španskim organom ne očita, da so se odločili izvesti presojo vplivov na okolje le glede izboljšanja infrastrukture (v nadaljevanju: zadevni projekt).

38.

Kljub temu Komisija trdi, da presoja vplivov na okolje ni bila ustrezna. Kot sam razumem, je tako zato, ker v presoji po njenem mnenju ni bilo primerno upoštevano območje posebnega okoljskega pomena (kot je bilo priznano v Seznamu IBA in pozneje v postopku, ki je pripeljal do določitve tega območja kot POV), na katerega vpliva zadevni projekt.

39.

Na tej točki se velja spomniti, kaj je namen presoje vplivov na okolje. Njen namen je ob upoštevanju značilnosti zadevnega primera opredeliti, opisati in oceniti neposredne in posredne vplive projekta. Vpliv je treba med drugim presojati glede na živalstvo in rastlinstvo. ( 7 ) Glede tega je Sodišče večkrat poudarilo, da je področje uporabe Direktive PVO obsežno, njen cilj pa zelo širok. ( 8 ) Zato je Sodišče uporabilo teleološki pristop pri razlagi Direktive PVO. Cilj te direktive je izvedba celovite presoje vplivov projektov ali njihovih sprememb na okolje. ( 9 )

40.

Vendar zgolj to dejstvo ne more Komisije razbremeniti dolžnosti, da dokaže, da je prišlo do kršitve obveznosti. V postopku zaradi neizpolnitve obveznosti na podlagi člena 258 PDEU mora Komisija dokazati svoje trditve. Ta institucija mora Sodišču predložiti informacije, ki so potrebne za ugotovitev, da država članica ni izpolnila svojih obveznosti. Pri tem se Komisija ne more sklicevati na gole domneve. ( 10 )

41.

Komisija razen splošnih navedb o domnevni nezadostnosti presoje vplivov na okolje ni utemeljila svojega očitka. Za primer si oglejmo nerazdelane trditve, ki jih navaja Komisija.

42.

Prvič, Komisija pojasnjuje, da za to, da bi se ustrezno upoštevalo pomembno okoljsko območje, ki bi moralo biti v času dejanskega stanja določeno kot POV – pa ni bilo –, ne zadostuje, da se naštejejo vrste, ki so prisotne na tem območju. V zvezi s tem zatrjuje tudi, da so bili ukrepi, ki so bili v presoji vplivov na okolje navedeni za ublažitev negativnih učinkov projekta (v zvezi s ptičjo favno zlasti prepoved odstranjevanja vegetacije med marcem in julijem zaradi preprečevanja negativnih učinkov na razmnoževanje), nezadostni. Vendar ne pojasni, zakaj je tako.

43.

Drugič, Komisija prav tako graja to, da v izjavi o okoljski presoji ni omenjena laguna Ojuelos, ki je del območja, ki je bilo pozneje določeno kot POV. Vendar je iz dokumentacije, ki je bila predložena Sodišču, razvidno, da je bila laguna Ojuelos dejansko omenjena v presoji vplivov na okolje (čeprav ni bila omenjena v izjavi ( 11 ) o presoji vplivov na okolje). To je element, ki mu Komisija ne oporeka. V tej presoji so bile opisane značilnosti lagune. Prav tako so bile omenjene številne vrste ptic, prisotne na območju. Tudi tu Komisija trdi, da presoja ni bila zadostna, ne pojasni pa, zakaj meni tako.

44.

Tretjič, gotovo je res, da bi bilo treba učinke projekta, ki vpliva na območje, ki je omenjeno v Seznamu IBA in je bilo pozneje določeno kot POV, presojati še posebej pazljivo. To je, kot poudarja Komisija, izraženo s Prilogo III k Direktivi PVO. V tej prilogi so močvirja in POV omenjena kot izbirna merila za presojo projektov, za katere ni per se obveznosti presoje vplivov na okolje. V tem smislu je jasno, da se z zakonodajo Unije taka območja štejejo za okoljsko posebej pomembna.

45.

Kljub temu zgolj dejstvo, da v sporni presoji vplivov na okolje ni omenjeno pomembno okoljsko območje, ki je kot tako priznano na podlagi Seznama IBA (ali POV), ne more pomeniti, da niso bili primerno opredeljeni, opisani in upoštevani učinki projektov v skladu s členom 3 Direktive PVO.

46.

Tako je iz vsaj dveh razlogov.

47.

Po eni strani to, da ni omenjen Seznam IBA (ali POV), ne pomeni avtomatično, da ta seznam – ali, bolje, območja in vrste, ki so v njem navedene – ni bil upoštevan. Po drugi strani, kot pravilno opozarja španska vlada, Seznam IBA za države članice ne ustvarja zavezujočih učinkov. ( 12 )

48.

Ob upoštevanju pomena območja, ki je bilo naknadno določeno kot POV, je iz dokumentacije, predložene Sodišču, razvidno, da je bilo območje kljub temu, da ni izrecne omembe Seznama IBA, v presoji vplivov na okolje opisano kot območje s posebno ptičjo favno, namreč stepskimi pticami. V zvezi s tem je bila v presoji posebej omenjena Otis tarda. Kljub temu Komisija ni pojasnila, zakaj ta opis ni zadosten. Omejila se je le na zatrjevanje, da je tako. Za to, da bi se dokazala kršitev obveznost iz člena 3 Direktive PVO, zgolj trditve niso dovolj.

49.

Četrtič, kot sam razumem, Komisijo še posebej skrbijo učinki dejanskega obratovanja železniške proge: večkrat je trdila, da lahko obratovanje železniške proge znatno vpliva na ptičjo favno, zlasti na stepske in vodne ptice na tem območju. Zato meni, da sporna presoja ni zadostna v zvezi z ukrepi, opredeljenimi za preprečevanje zlasti trčenja (z infrastrukturo in vlaki) in pogina ptic zaradi električnih vodov. V zvezi s tem ni sporno, da v sporni presoji vplivov na okolje niso bili konkretno opredeljeni posebni ukrepi za izognitev tem tveganjem.

50.

Nikakor nisem nedovzeten za te trditve. Razumljivo je, da bo obratovanje železniške proge za visoke hitrosti znatno vplivalo na POV, kakršno je sporno v obravnavanem postopku.

51.

Vendar kar ni mogoče dovolj poudariti, da je Komisija v obrazloženem mnenju in v obravnavanem postopku izredno navedla, da ne trdi, da je sporna presoja vplivov na okolje v nasprotju s členom 3 Direktive PVO, ker ne zajema celotnega projekta. Ta institucija ni izrecno trdila – razen v tozadevnih prepoznih pripombah v repliki –, da bi kršitev Direktive izhajala iz tega, da je bila presoja omejena na izboljšanje infrastrukture, namesto da bi obsegala celoten projekt, vključno z dejanskim obratovanjem železniške proge. ( 13 )

52.

Kot je opredeljeno v izjavi o presoji vplivov na okolje, se zadevni projekt ukvarja samo z izboljšanjem železniške infrastrukture. Nadaljnja instalacijska dela, potrebna za kasnejše obratovanje železniške proge, bodo predmet dodatne presoje vplivov na okolje. V zvezi s tem je treba kakršno koli trditev glede del, ki bodo predmet druge presoje vplivov na okolje, ali glede obratovanja železniške proge šteti za nedopustno. Vsak drugačen sklep bi resno ogrozil načelo pravne varnosti.

53.

Petič in zadnjič, stranki sta izmenjali stališča o pomenu dejstva, da se železniška proga za visoke hitrosti gradi vzporedno z obstoječo železniško progo iz 19. stoletja. Komisija trdi, očitno ne da bi ji ugovarjali, da so zahteve, ki se nanašajo na presojo vplivov na okolje, enake – neodvisno od tega, ali je železniška proga za visoke hitrosti vzporedna z drugo, običajno železniško progo. Komisija poudarja, da so učinki teh vzporednih železniških prog v več pogledih lahko kumulativni. Vendar so po mojem mnenju te trditve spet zgolj navedbe, ki ne morejo zadostovati za dokaz, da so bile kršene obveznosti. Vsekakor se zdi, da so te trditve v protislovju s tem, da Komisija ni trdila, da presoja vplivov na okolje ni zadostna, ker niso upoštevani kumulativni učinki.

54.

Glede na navedeno lahko sklenem, da prvega očitka Komisije o kršitvi člena 3 Direktive PVO ni mogoče sprejeti. Torej prav tako ni mogoče sprejeti na to vezanega očitka o tem, da javnost ni bila ustrezno obveščena o učinkih projekta.

55.

Dejansko ne glede na usodo prvega očitka ne vidim nobenega tehtnega razloga, zakaj bi se moralo Sodišče ukvarjati z drugim očitkom Komisije na podlagi Direktive PVO. Komisija ni navedla pravne podlage za ta očitek. Razen postranskih navedb v zvezi s tem ni razvila svojih trditev o tem vprašanju.

C – Drugi očitek: člen 4(4) Direktive o pticah

1. Trditve strank

56.

Komisija trdi, da Kraljevina Španija s tem, da je odobrila gradnjo železniške proge za visoke hitrosti znotraj območja, navedenega na Seznamu IBA – preden je bilo območje določeno kot POV –, prav tako ni izpolnila svojih obveznosti iz člena 4(4) Direktive o pticah.

57.

V zvezi s tem Komisija poudarja, da so gradbena dela zahtevala bistvene spremembe okoljskih značilnosti območja, kakršne so odstranitev velikih količin zemlje, gradnja dvojne varstvene pregrade in dvignjen nasip v dolžini 16 km. ( 14 ) Te spremembe lahko znatno omejijo dostop ptic do njihovih območij za razmnoževanje, počitek in prehranjevanje. Poleg tega Komisija navaja, da je to, da Kraljevina Španija ni izpolnila svojih obveznosti iz člena 3 Direktive PVO, povzročilo, da niso bila zadostno opredeljena morebitna tveganja, ki jih pomeni projekt.

58.

Španska vlada po drugi strani trdi, da za skladnost s členom 4(4) Direktive o pticah ni treba izvesti postopkov, določenih v tej direktivi v zvezi s POV. Po mnenju te vlade zadostuje sprejetje ukrepov, namenjenih za ohranitev in obvarovanje navedenega območja, pred njegovo določitvijo. V zvezi s tem španska vlada navaja, da je ustrezno sprejela take ukrepe, s tem ko je omejila gradbena dela med obdobjem razmnoževanja ptic ter postavila opremo za preprečevanje trčenja in steze ob železniški progi.

2. Presoja

59.

Trditve Komisije o nezadostnosti presoje vplivov na okolje so prisotne v celotnem razmišljanju te institucije. Tako je tudi pri tem očitku. Glede na posebnosti obravnavane zadeve bi lahko zmotno mislili, da obstaja neizogibna povezava med ugotovitvijo kršitve (ali tem, da kršitev ni ugotovljena) Direktive PVO in podobno ugotovitvijo glede Direktive o pticah (in habitatih). Po mojem mnenju ni tako. Ti vprašanji je treba jasno ločiti. Zgolj zato, ker ni bila ugotovljena kršitev člena 3 Direktive PVO, to ne pomeni avtomatično, da ni bilo kršitve člena 4(4) Direktive o pticah (in člena 6(2) Direktive o habitatih), ali obratno. Tako je zato, ker so obveznosti, ki izhajajo iz člena 3 Direktive PVO, v bistvu postopkovne narave. Tiste, ki izhajajo iz člena 4(4) Direktive o pticah (in člena 6(2) Direktive o habitatih), pa so, nasprotno, vsebinske.

60.

Zato je treba ne glede na sklep o prvem očitku utemeljenost drugega (in tretjega) očitka obravnavati samostojno.

61.

V zvezi s trditvijo o kršitvi člena 4(4) Direktive o pticah so posebej pomembni nekateri elementi sodne prakse.

62.

V ta namen je najpomembneje, da se obveznosti iz člena 4(4) nanašajo tudi na območja, ki bi morala biti določena kot POV, pa tako kot „Campiñas de Sevilla“ niso bila. Te obveznosti namreč ostanejo veljavne do določitve območja za POV. ( 15 )

63.

Sodišču so bili v tožbah, ki jih je vložila Komisija – v zvezi s katerimi je bilo ugotovljeno, da je prišlo do kršitve obveznosti –, predloženi dokazi, da je dejansko prišlo do poslabšanja habitatov ptic, ( 16 ) resne prizadetosti populacije ptic in dejanskega uničenja območij posebnega okoljskega pomena. ( 17 )

64.

Za obravnavano zadevo je še posebej pomembno tudi, da sodna praksa kaže, da države članice ne smejo spreminjati ali zmanjšati zemljepisnega obsega POV. V zvezi s tem je Sodišče razsodilo, da gradnja nove ceste pomeni zmanjšanje območja POV v nasprotju s členom 4(4) Direktive o pticah. Zmanjšanje območja je še poslabšala gradnja novih zgradb in motnje, ki so jih povzročila cestna dela. ( 18 )

65.

Glede tega Komisija zatrjuje, da se znatno poslabšanje in motnje pojavijo kot posledica bistvenih sprememb okoljskih značilnosti območja. Prav tako izraža zaskrbljenost glede tveganja za pogin zaradi električnih vodov in trčenje pri poznejših fazah gradnje in obratovanju železniške proge.

66.

V zvezi s tem ne dvomim, da gradnja železniške proge za visoke hitrosti, ki prečka območje s številnimi vrstami, naštetimi v Prilogi I k Direktivi o pticah, pomeni poslabšanje okoljskih značilnosti območja in motnje za vrste, ki potrebujejo posebno varstvo. Gradbena dela (ki so že bila dovoljena) zahtevajo – tako kot vsak večji projekt gradnje železniške proge – odstranitev zemlje, gradnjo tirov in dvignjenega nasipa, pa tudi vrsto drugih posegov v morfologijo območja. To je potrjeno s sporno presojo vplivov na okolje.

67.

Nasprotno pa je treba trditve Komisije o poginu zaradi električnih vodov in trčenj šteti za nedopustne.

68.

Ta nedopustnost izhaja iz posebnosti obravnavane zadeve. Drugače kot bi predvidevali v običajnem primeru, tu nič ne kaže, da bo projekt dokončan. Glede na navedbe strank od leta 2009 stoji zaradi pomanjkanja financiranja. Poleg tega bo za katera koli nadaljnja dela za dokončanje infrastrukture potrebna dodatna presoja vplivov na okolje (in s tem dovoljenje).

69.

Res sicer drži, da bi bila učinkovitost člena 4(4) Direktive o pticah resno ogrožena, če bi šlo za kršitev le, ko bi nastala dejanska škoda, ne pa že ob ravnanju države, ki omogoča nastanek škode v prihodnosti. ( 19 ) Vendar se v obravnavani zadevi projekt, ki so ga odobrili španski organi, nanaša – kot je bilo navedeno – na izboljšanje infrastrukture, vključno z gradnjo in razširitvijo dvignjenega nasipa. Ne zadeva pa nadaljnjih instalacijskih del, potrebnih za obratovanje železniške proge. Glede na to se tveganja za pogin zaradi električnih vodov in trčenj nanašajo na hipotetične učinke, ki se bodo udejanjili le, če bo izdano dovoljenje za naslednjo fazo projekta, po dodatni presoji vplivov na okolje.

70.

Ostaja pa vprašanje, ali je mogoče ugotoviti, da Kraljevina Španija ni sprejela ustreznih ukrepov za preprečitev poslabšanja habitatov ali motenj, ki so pomembni glede na cilje člena 4 Direktive o pticah.

71.

Španska vlada trdi, da se je populacija ptic v obdobju gradnje in po njem dejansko povečala.

72.

Sodišče je že razsodilo, da obveznosti varstva in ohranjanja iz člena 4(4) Direktive o pticah nastanejo, preden pride do zmanjšanja zadevnih populacij ptic. ( 20 ) Podobno dokaz o povečanju prizadete populacije ptic ne pomeni nujno, da je država članica izpolnila svoje obveznosti. S členom 4 Direktive o pticah se namreč zahteva, da država članica ohrani, vzdržuje in ponovno vzpostavi habitate kot take zaradi njihove ekološke vrednosti.

73.

Ptice selivke so tak primer. Dejansko pomenijo večino prostoživečih ptic na evropskem ozemlju. ( 21 ) Za take vrste, vključno z delno selivko Otis tarda (ki je glavni predmet razprave med strankama), populacija ptic pri presoji ne more biti ključna. Tako je, ker varstvo habitatov, v katerih se nahajajo ptice, naštete v Prilogi I k Direktivi, zagotavlja, da lahko populacija ptic, ki se zadržuje ali je na poti do nekega območja, najde zavetje v Evropski uniji.

74.

Gledano s tega vidika morebitno povečanje populacije ptic na prizadetem območju ni upoštevno za namene ugotovitve, ali je država članica izpolnila svoje obveznosti na podlagi člena 4(4) Direktive o pticah.

75.

Ne glede na to, ali se bo gradnja železniške proge za visoke hitrosti v prihodnosti nadaljevanja, ostaja dejstvo, da zdaj – poleg motenj, ki so jih povzročila sama dela – zadevno POV prečka dvignjen nasip. Mirne duše lahko domnevamo, da to pomembno spreminja značilnosti zadevnega habitata, ki je zato manj primeren za vrste, prilagojene stepskim pokrajinam. ( 22 )

76.

Španska vlada se je v odgovoru na tožbo sklicevala na več ukrepov, ki jih je sprejela kot protiutež gradbenim delom. Ti ukrepi obsegajo omejitev gradbenih del med obdobjem razmnoževanja ptic ter postavitev opreme za preprečevanje trčenj in stez ob železniški progi.

77.

Seveda morajo države članice sprejeti ukrepe za zmanjšanje škode, ki lahko v določenih okoliščinah omejijo poslabšanje (ali ga celo izključijo). Vendar v tej konkretni zadevi ukrepi, na katere se sklicuje španska vlada, po mojem mnenju nikakor ne spremenijo bistva problema: da namreč zdaj dvignjen nasip prečka pomemben habitat vrst, ki so prilagojene stepskim pokrajinam. Ti ukrepi sicer res lahko pomagajo zagotoviti, da prizadeta vrsta ptic ne bo izginila. Vendar nikakor ne ublažijo zmanjšanja in fragmentacije zadevnega območja.

78.

Zato ugotavljam, da je treba drugi očitek Komisije o kršitvi člena 4(4) Direktive o pticah sprejeti.

D – Tretji očitek: člen 6(2) Direktive o habitatih

1. Trditve strank

79.

Komisija trdi, da od tedaj, ko je bilo območje „Campiñas de Sevilla“ določeno kot POV, Kraljevina Španija ni izpolnila svojih obveznosti iz člena 6(2) Direktive o habitatih. V bistvu so trditve enake kot tiste v okviru drugega očitka.

80.

Španska vlada navaja, da od julija 2008 izpolnjuje zahteve iz člena 6(2) Direktive o habitatih. Komisija po njenem mnenju za obdobje po juliju 2008 ni dokazala dejanskega vznemirjanja ptic ali kakršnega koli poslabšanja njihovega varstva. Španska vlada meni, da se tveganja, na katera opozarja Komisija, nanašajo na „drugi projekt“ (namreč nadaljnja dela in začetek obratovanja železniške proge za visoke hitrosti). Tako ali tako pa so bila ta tveganja ustrezno upoštevana v presoji vplivov zadevnega projekta na okolje.

2. Presoja

81.

„Campiñas de Sevilla“, območje, ki je sporno v obravnavani zadevi, je bilo določeno kot POV 29. julija 2008. Člen 7 Direktive o habitatih določa, da se obveznosti iz člena 4(4) Direktive o pticah nadomestijo z obveznostmi iz, med drugim, člena 6(2) Direktive o habitatih od datuma, ko država določi POV po Direktivi o pticah. ( 23 )

82.

Čeprav se zdi, da je besedilo člena 4(4) Direktive o pticah strožje od ustrezne določbe v Direktivi o habitatih, bi bilo težko vztrajati pri stališču, da je svoboda držav članic pri posegu v POV večja, ko je območje določeno kot tako. ( 24 ) Natančneje, v nasprotju s cilji ohranjanja, na katerih temelji Direktiva o habitatih – cilji, ki so podobni tistim iz Direktive o pticah – bi bilo dopustiti, da pride do daljnosežnejših motenj, ko je do določitve že prišlo.

83.

Zato je mojo gornjo analizo v zvezi s kršitvijo člena 4(4) Direktive o pticah treba uporabiti enako tudi tukaj. Naj tu zato dodam le tole.

84.

Iz sodne prakse Sodišče je razvidno, da se dejavnost šteje za skladno s členom 6(2) Direktive o habitatih, če je zagotovljeno, da ne bo povzročila vznemirjanja, ki bi lahko znatno vplivalo na cilje te direktive, predvsem na njene cilje ohranjanja. ( 25 ) V tem pogledu je Sodišče sprejelo razmeroma nizko stopnjo dokaznega standarda glede poslabšanja in vznemirjanja. Natančneje, zadostuje, da Komisija dokaže obstoj verjetnosti ali tveganja za pomembno vznemirjanje. ( 26 )

85.

Kot sem pojasnil zgoraj, se mi zdi verjetno, če ne že gotovo, da bo prišlo do pomembnega vpliva na okolje – zlasti na habitat populacije ptic, ki so prisotne na zadevnem območju – preprosto zato, ker dvignjeni nasip spreminja in fragmentira območje, ki je določeno kot POV. Vendar za to, da se ugotovi kršitev člena 6(2) Direktive o habitatih, ne more zadostovati statičen obstoj železniškega nasipa v okviru POV v upoštevnem času, namreč 29. julija 2008. Ta člen za to, da se uporabi, namreč zahteva, da pride do neke vrste aktivnega in/ali pasivnega poslabšanja ali vznemirjanja. Sicer bi lahko obstoj kakršnih koli prejšnjih instalacij na območju, ki je bilo pozneje določeno kot POV, vodil do kršitve obveznosti iz te določbe.

86.

Vendar je v tej zadevi iz navedb strank jasno razvidno, da so se gradbena dela v zvezi z zadevnim projektom v upoštevnem času nadaljevala (in potekala v polnem zagonu). Gradbena dela so bila ustavljena šele leta 2009. Ker se ne trdi, da so bila dela, ki so se izvajala po 29. juliju 2008, manjše izboljšave že izgrajene infrastrukture ali da so zadevala le manjši del železniške proge znotraj POV, se moram strinjati s Komisijo.

87.

Španska vlada v zvezi s tveganji, povezanimi s prihodnjimi deli in obratovanjem železniške proge, trdi, da s členom 6(2) Direktive o habitatih ni zahtevano takojšnje sprejetje korekcijskih ali preventivnih ukrepov glede tveganj, ki se bodo lahko (ali se ne bodo) pojavila v prihodnosti. Strinjam se. V zvezi s tem vprašanjem napotujem na svoja razmišljanja v točki 69 zgoraj.

88.

Zato se strinjam s Komisijo, da Kraljevina Španija ni izpolnila svojih obveznosti na podlagi člena 6(2) Direktive o habitatih od datuma, od katerega je bilo zadevno območje določeno kot POV.

V – Stroški

89.

Na podlagi člena 138(3) Poslovnika Sodišča vsaka stranka nosi svoje stroške, če vsaka uspe samo deloma. Ker je Komisija s tožbo samo delno uspela, bi morala vsaka stranka nositi svoje stroške.

VI – Predlog

90.

Glede na zgoraj navedeno Sodišču predlagam, naj:

razglasi – glede odsekov „Marchena-Osuna I“ in „Marchena-Osuna II“ spornega železniškega projekta –, da Kraljevina Španija do datuma, ko je bilo naravno območje, na katerega vpliva zadevni projekt, določeno kot posebno območje varstva, ni izpolnila svojih obveznosti iz člena 4(4) Direktive 2009/147/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 30. novembra 2009 o ohranjanju prosto živečih ptic ter od datuma, ko je bilo naravno območje, na katerega vpliva zadevni projekt, določeno kot posebno območje varstva, svojih obveznosti iz člena 6(2) Direktive Sveta 92/43/EGS z dne 21. maja 1992 o ohranjanju naravnih habitatov ter prosto živečih živalskih in rastlinskih vrst;

tožbo v preostalem zavrne in

strankama naloži, da nosita svoje stroške.


( 1 ) Jezik izvirnika: angleščina.

( 2 ) Direktiva Sveta z dne 27. junija 1985 o presoji vplivov nekaterih javnih in zasebnih projektov na okolje (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 15, zvezek 1, str. 248), kakor je bila spremenjena z Direktivo Sveta 97/11/ES z dne 3. marca 1997 (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 15, zvezek 3, str. 161) in Direktivo Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. maja 2003 (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 15, zvezek 7, str. 466).

( 3 ) Direktiva Evropskega parlamenta in Sveta z dne 30. novembra 2009 (kodificirano besedilo) (UL 2010, L 20, str. 7). S to direktivo je kodificirana Direktiva Sveta 79/409/EGS z dne 2. aprila 1979 o ohranjanju prosto živečih ptic (UL 1979, L 103, str. 1), kakor je bila spremenjena. Določbe, ki so upoštevne za to zadevo, niso bile vsebinsko spremenjene od sprejetja Direktive 79/409.

( 4 ) Direktiva Sveta z dne 21. maja 1992 (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 15, zvezek 2, str. 102).

( 5 ) Resolución de 24 de noviembre de 2006 de la Delegación Provincial de la Consejería de Medio Ambiente en Sevilla, por la que se hace pública la Declaración de Impacto Ambiental relativa al Proyecto de renovación de vía, mejora del trazado y duplicación de plataforma del eje ferroviario transversal de Andalucía. Tramo Marchena-Osuna (tramos I y II), en los términos municipales de Marchena y Osuna (Sevilla), promovido por la Consejería de Obras Públicas y Transportes. Ta izjava se nanaša na dejansko presojo vplivov na okolje, ki je bila opravljena v okviru projekta.

( 6 ) Glej med drugim sodbo Komisija/Španija (C‑127/12, EU:C:2014:2130, točka 23 in navedena sodna praksa).

( 7 ) Sodba Komisija/Španija (C‑404/09, EU:C:2011:768, točka 78).

( 8 ) Sodba Abraham in drugi (C‑2/07, EU:C:2008:133, točka 42).

( 9 ) Sodba Abraham in drugi (C‑2/07, EU:C:2008:133, točka 42).

( 10 ) Sodba Komisija/Nizozemska (96/81, EU:C:1982:192, točka 6). Glej tudi sodbe Komisija/Portugalska, (C‑117/02, EU:C:2004:266, točka 80; Komisija/Italija, C‑135/05, EU:C:2007:250, točka 26, in Komisija/Španija, C‑308/08, EU:C:2010:281, točka 23 in navedena sodna praksa).

( 11 ) Glej opombo 5 zgoraj.

( 12 ) V zvezi z Direktivo o pticah glej sodbi Komisija/Španija (C‑235/04, EU:C:2007:386, točka 26, in Komisija/Nizozemska, C‑3/96, EU:C:1998:238, točka 70).

( 13 ) Glej sodbo Abraham in drugi (C‑2/07, EU:C:2008:133, točka 43). V tej zadevi je Sodišče ugotovilo, da za to, da se zagotovi ustrezna celovita presoja, ta ne more biti omejena na neposredne učinke predvidenih del. Ta presoja mora upoštevati tudi okoljski vpliv, ki lahko nastane zaradi uporabe in izkoriščanja končnega rezultata konkretnih del.

( 14 ) Od katerih ga 13 km leži na odsekih „Marchena-Osuna I“ in „Marchena-Osuna II“.

( 15 ) Sodba Komisija/Španija (C‑186/06, EU:C:2007:813, točka 27 in navedena sodna praksa).

( 16 ) Sodba Komisija/Irska (C‑117/00, EU:C:2002:366, točke od 27 do 30).

( 17 ) Sodba Komisija/Francija (C‑96/98, EU:C:1999:580, točki 45 in 46).

( 18 ) Sodba Komisija/Španija (C‑355/90, EU:C:1993:331, točke od 35 do 37. Glej v tem smislu tudi sodbo Komisija/Nemčija, C‑57/89, EU:C:1991:89, točki 20 in 21).

( 19 ) Sklepni predlogi generalne pravobranilke J. Kokott v zadevi Komisija/Španija (C‑186/06, EU:C:2007:254, točka 29).

( 20 ) Sodba Komisija/Španija (C‑355/90, EU:C:1993:331, točka 15).

( 21 ) Glej uvodno izjavo 4 Direktive o pticah.

( 22 ) Iz spisa je razvidno tudi, da se je v presoji vplivov na okolje štelo, da so učinki projekta na Otis tarda resni.

( 23 ) Glej tudi sodbo Komisija/Francija (C‑374/98, EU:C:2000:670, točki 44 in 46).

( 24 ) Člen 6(4) Direktive o habitatih državam članicam dovoljuje, da pod nekaterimi strogimi pogoji nadaljujejo projekte na POV kljub morebitnim negativnim vplivom na območje. Taka odstopanja so dovoljenja, če ni alternativnih rešitev. Projekt je mogoče izvesti le iz nujnih razlogov prevladujočega javnega interesa, vključno tistih socialne ali gospodarske narave. V takem položaju je treba sprejeti izravnalne ukrepe za zagotovitev celovite usklajenosti Nature 2000 in obvestiti Komisijo. Vendar ta določba v obravnavanem postopku ni bila omenjena.

( 25 ) Sodba Komisija/Španija (C‑404/09, EU:C:2011:768, točka 126).

( 26 ) Sodba Komisija/Španija (C‑404/09, EU:C:2011:768, točka 142 in navedena sodna praksa.)

Top