1. 

Traktat z Lizbony zlikwidował trójfilarową strukturę Unii Europejskiej i włączył w ogólne ramy wspólnotowe przepisy w sprawie wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa (zwanej dalej „WPiZB”). Nie spowodowało to jednak pełnego „uwspólnotowienia” WPiZB, ponieważ polityka ta w dalszym ciągu „podlega szczególnym zasadom i procedurom” ( 2 ).

2. 

Jedną z istotnych cech specjalnych ram opracowanych dla WPZiB przez autorów traktatów są ograniczone uprawnienia przyznane w tym obszarze Trybunałowi Sprawiedliwości Unii Europejskiej (zwanemu dalej „TSUE”), jako instytucji Unii. Można śmiało powiedzieć, że pomimo względnego poszerzenia jego właściwości, wykonywanie przez TSUE kontroli sądowej w odniesieniu do WPZiB ma miejsce tylko w wyjątkowych okolicznościach. Niemniej dokładne granice tej właściwości nie są w pełni jasne.

3. 

Niniejsza sprawa zapewnia Trybunałowi Sprawiedliwości (zwanemu dalej „Trybunałem”) jedną z pierwszych okazji do określenia zakresu jego właściwości w zakresie WPZiB. Kluczową kwestią w niniejszej sprawie jest to, czy Sąd Unii Europejskiej jest właściwy do rozpoznania skargi o stwierdzenie nieważności skierowanej przeciwko decyzjom wydanym przez szefa misji UE ustanowionej w ramach WPZiB. Złożoność i wrażliwość rozpatrywanej kwestii znajduje również odzwierciedlenie w fakcie, że stanowiska bronione przez trzy strony niniejszego postępowania różnią się między sobą w zasadniczy sposób. Co ciekawe, wszystkie te strony są zdania, że uzasadnienie podane w zaskarżonym postanowieniu jest błędne, choć z różnych powodów.

4.

Misja Policyjna Unii Europejskiej (zwana dalej „EUPM”) w Bośni i Hercegowinie została po raz pierwszy utworzona na mocy wspólnego działania Rady 2002/210/WPZiB z dnia 11 marca 2002 r. ( 3 ) na okres jednego roku i była następnie kilkakrotnie przedłużana, ostatnio na mocy decyzji Rady 2009/906/WPZiB z dnia 8 grudnia 2009 r. w sprawie Misji Policyjnej Unii Europejskiej (EUPM) w Bośni i Hercegowinie (BiH) (zwanej dalej „decyzją 2009/906”) ( 4 ). Istotne są następujące przepisy decyzji 2009/906.

5.

Artykuł 5 (zatytułowany „Cywilny dowódca operacji”) stanowi:

6.

Artykuł 6 (zatytułowany „Szef misji”) stanowi:

[…]”.

7.

Artykuł 7 ust. 2 w odnośnej części stanowi, że „EUPM składa się głównie z personelu oddelegowanego przez państwa członkowskie lub instytucje UE”.

8.

Artykuł 8 ust. 2 (zatytułowany „Status misji i personelu EUPM”) stanowi:

„Państwo lub instytucja UE, które oddelegowały członka personelu, są odpowiedzialne za wszelkie roszczenia związane z oddelegowaniem, wysunięte przez członka personelu lub dotyczące tego członka. Dane państwo lub instytucja UE są odpowiedzialne za podejmowanie wszelkich działań wobec oddelegowanego członka personelu”.

9.

Artykuł 9 (zatytułowany „Struktura dowodzenia”) stanowi:

10.

Na koniec art. 10 (zatytułowany „Kontrola polityczna i kierownictwo strategiczne”) stanowi:

11.

Wnoszącą odwołanie w niniejszej sprawie jest H, włoska sędzia, która została oddelegowana do EUPM w Sarajewie dekretem włoskiego ministerstwa sprawiedliwości z dnia 16 października 2008 r. w celu wykonywania obowiązków „doradcy jednostki ds. wymiaru sprawiedliwości w sprawach karnych” od dnia 14 listopada 2008 r. Jej oddelegowanie zostało przedłużone do dnia 31 grudnia 2009 r. w celu wykonania przez nią obowiązków „dyrektora ds. prawnych”, a następnie ponownie przedłużone do dnia 31 grudnia 2010 r.

12.

Decyzją z dnia 7 kwietnia 2010 r., podpisaną przez szefa personelu EUPM, wnosząca odwołanie została przeniesiona ze względów operacyjnych na stanowisko „doradcy ds. wymiaru sprawiedliwości w sprawach karnych – prokuratora” w biurze regionalnym w Banja Luce (Bośnia i Hercegowina), począwszy od dnia 19 kwietnia 2010 r.

13.

Po otrzymaniu decyzji z dnia 7 kwietnia 2010 r. wnosząca odwołanie wniosła skargę do organów włoskich, uznając decyzję za niezgodną z prawem z kilku powodów. Za pośrednictwem wiadomości elektronicznej z dnia 15 kwietnia 2010 r. urzędnik Stałego Przedstawicielstwa Republiki Włoskiej przy Unii Europejskiej poinformował wnoszącą odwołanie, że wykonanie decyzji z dnia 7 kwietnia 2010 r. zostało zawieszone.

14.

Decyzją z dnia 30 kwietnia 2010 r. szef misji udzielił odpowiedzi na skargę wnoszącej odwołanie, potwierdzając decyzję z dnia 7 kwietnia 2010 r., i wytłumaczył, że podjął ją osobiście z uwagi na potrzebę udzielania porad prokuratorskich w biurze w Banja Luce.

15.

W dniu 4 czerwca 2010 r. wnosząca odwołanie wniosła skargę przeciwko EUPM do Tribunale Amministrativo Regionale del Lazio (regionalnego sądu administracyjnego w Lacjum) o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 7 kwietnia 2010 r. oraz zadośćuczynienie za poniesioną krzywdę.

16.

Skargą złożoną w dniu 16 czerwca 2010 r. wnosząca odwołanie wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 7 kwietnia 2010 r. oraz, w razie potrzeby, decyzji z dnia 30 kwietnia 2010 r. (zwanych dalej „zaskarżonymi decyzjami”). Ponadto H wniosła do Sądu o zasądzenie od Rady, Komisji i EUPM zadośćuczynienia w ramach rekompensaty za poniesioną krzywdę.

17.

Skargą złożoną w dniu 17 lipca 2010 r. wnosząca odwołanie wniosła o zawieszenie wykonania zaskarżonych decyzji. Postanowieniem z dnia 22 lipca 2010 r. prezes Sądu oddalił ten wniosek (zwanym dalej „postanowieniem w przedmiocie środków tymczasowych”) ( 5 ).

18.

Postanowieniem z dnia 10 lipca 2014 r. (zwanym dalej „zaskarżonym postanowieniem”) ( 6 ) Sąd odrzucił skargę jako niedopuszczalną i orzekł, że H pokrywa własne koszty oraz koszty poniesione przez Radę i Komisję.

19.

W odwołaniu wniesionym w dniu 19 września 2014 r. wnosząca odwołanie wniosła do Trybunału o:

20.

Rada wnosi do Trybunału o:

21.

Komisja wnosi do Trybunału o:

22.

H, Rada oraz Komisja przedstawiły swoje stanowiska na rozprawie w dniu 18 stycznia 2016 r.

23.

W ramach pierwszego zarzutu wnosząca odwołanie twierdzi, że w wyniku odrzucenia jej skargi jako niedopuszczalnej bez przeprowadzenia rozprawy Sąd naruszył jej prawo do obrony oraz art. 114 regulaminu postępowania przed Sądem (zwanego dalej „regulaminem postępowania”).

24.

Rada i Komisja wniosły do Trybunału o oddalenie tego zarzutu.

25.

Ja także uważam, że ten zarzut odwołania jest bezzasadny.

26.

Artykuł 114 regulaminu postępowania nie obliguje Sądu do przeprowadzenia rozprawy, w sytuacji gdy strona wnosi o wydanie orzeczenia w przedmiocie dopuszczalności skargi bez rozpatrywania istoty sprawy. Zgodnie z art. 114 § 3, „[jeżeli] Sąd nie zadecyduje inaczej, pozostała część postępowania w przedmiocie wniosku odbywa się ustnie” ( 7 ). Paragraf ten stanowi zatem wyraźnie, że Sąd w takich wypadkach może wydać orzeczenie bez przeprowadzania rozprawy.

27.

Trybunał wielokrotnie potwierdzał, że art. 114 regulaminu postępowania nie daje stronom prawa do rozprawy przed Sądem ( 8 ) oraz że prawo strony do obrony nie zostało naruszone przez sam fakt, że Sąd rozstrzygnął sprawę bez przeprowadzenia rozprawy ( 9 ). W niniejszym postępowaniu wnosząca odwołanie nie przedstawiła żadnych dowodów na poparcie domniemanego naruszenia jej prawa do obrony.

28.

W tym kontekście nie trzeba wskazywać, że wbrew temu, co twierdzi wnosząca odwołanie, postanowienie w przedmiocie środka tymczasowego nie oznacza uznania właściwości Sądu do rozpoznania sprawy. Rzeczywiście w tymże postanowieniu prezes Sądu uznał za zbędne orzekanie w kwestii dopuszczalności skargi ( 10 ).

29.

W tej sytuacji Sąd był uprawniony do stwierdzenia, że dysponował on dostatecznymi informacjami dla podjęcia dalszych czynności w sprawie bez przeprowadzenia rozprawy. Pierwszy zarzut odwołania należy zatem oddalić.

30.

Drugi zarzut jest skierowany przeciwko pkt 29–48 zaskarżonego postanowienia, w których Sąd stwierdził, że w świetle art. 24 ust. 1 TUE i art. 275 TFUE nie jest właściwy do rozpoznania skargi. Sąd uznał, że sytuacja wnoszącej odwołanie nie wchodzi w zakres żadnego z wyjątków od ogólnej zasady, zgodnie z którą sądy Unii nie mają właściwości w sprawach WPZiB. Sąd uznał, że zaskarżone decyzje zostały wydane przez szefa misji na podstawie uprawnień, które zostały mu przyznane przez organy włoskie. Tym samym stwierdził, że dokonanie kontroli zgodności zaskarżonej decyzji z prawem i rozpoznanie żądania zasądzenia zadośćuczynienia należy do sądów włoskich. Na koniec dodał, że jeżeli właściwy sąd włoski uzna sporne decyzje za niezgodne z prawem, to będzie do tego uprawniony, tak jak i do wyciągnięcia odpowiednich wniosków, nawet w odniesieniu do samego istnienia tych decyzji.

31.

Wnosząca odwołanie krytykuje te ustalenia przede wszystkim z dwóch powodów. Po pierwsze, podnosi ona, że właściwość TSUE jest wyłączona wyłącznie w odniesieniu do aktów przyjętych dla celów określonych w art. 25 TUE, zgodnie z procedurami ustalonymi w art. 31 TUE. Zdaniem wnoszącej odwołanie decyzja o przeniesieniu członka personelu jest zaledwie decyzją administracyjną, a nie aktem z zakresu WPZiB w rozumieniu art. 24 ust. 1 TUE i art. 275 TFUE. Po drugie, wnosząca odwołanie podnosi, że określone w art. 275 TFUE pojęcie „środków ograniczających” obejmuje wszystkie akty Unii, które wpływają niekorzystnie na interesy jednostki, z uwzględnieniem zaskarżonych decyzji. Stanowisko to znajduje jej zdaniem oparcie w wyroku Sądu Sogelma ( 11 ).

32.

Rada stoi na stanowisku, że powyższe argumenty są bezpodstawne: Sąd słusznie stwierdził brak właściwości. Ponadto Rada jest zdania, że uzasadnienie zaskarżonego postanowienia zawiera dwa błędy prawne. Po pierwsze, decydując o przeniesieniu H, szef misji nie wykonywał uprawnień przekazanych mu przez państwo członkowskie pochodzenia, lecz przez właściwą instytucję Unii (samą Radę). Po drugie, rozpoznający sprawę sąd krajowy nie ma uprawnienia do unieważnienia kwestionowanego aktu. Niemniej błędy te – zdaniem Rady – nie podważają dokonanego przez Sąd stwierdzenia.

33.

Komisja ze swojej strony zgadza się z częścią krytyki skierowanej przez wnoszącą odwołanie przeciwko zaskarżonemu postanowieniu, pomimo że uważa skargę za niedopuszczalną. Zdaniem Komisji właściwość, udzielona TSUE w celu kontrolowania aktów z zakresu WPZiB, nie jest tak dalece ograniczona, jak to ustalił Sąd. Komisja jest zdania, że art. 24 ust. 1 TUE i art. 275 TFUE powinny być interpretowane w ten sposób, że wykluczają właściwość TSUE tylko w odniesieniu do aktów z zakresu WPZiB wyrażających suwerenną politykę zagraniczną (actes de Gouvernement), a nie do aktów stanowiących jedynie wykonanie tej polityki. Pomocniczo, Komisja uważa, że art. 24 ust. 1 TUE i art. 275 TFUE wykluczają kontrolę przez TSUE zarzucanych naruszeń samych przepisów regulujących WPZiB, lecz nie zarzucanych naruszeń innych przepisów prawa Unii. A zatem zdaniem Komisji TSUE jest uprawniony do kontroli zgodności z prawem aktów wydanych w ramach WPZiB, w sytuacji gdy zarzucana nieważność wynika z możliwego naruszenia przepisów nienależących do WPZiB. Niemniej jednak, niniejsze odwołanie jest, zdaniem Komisji, niedopuszczalne z następujących powodów: po pierwsze, zaskarżone decyzje nie mogą być uznane za zwykłe akty wykonawcze, ponieważ mają one charakter operacyjny; po drugie, podstawy unieważnienia podnoszone przez wnoszącą odwołanie w pierwszej instancji wymagały albo interpretacji przez Sąd decyzji 2009/906 (do czego Sąd nie posiadał właściwości), albo powinny zostać skierowane przeciwko organom włoskim (a więc podniesione w ramach skargi wniesionej do sądu włoskiego).

34.

Uważam, że w celu dokonania oceny istotności przedstawionych przez wnoszącą odwołanie argumentów warto umieścić je w pierwszym rzędzie w ich właściwym kontekście prawnym. W tym celu pokrótce przedstawię kilka kluczowych aspektów ustanowionego w traktacie z Lizbony systemu kontroli sądowej spraw z zakresu WPZiB. Następnie zajmę się każdym z tych argumentów, przed wyciągnięciem odpowiednich wniosków w odniesieniu do zarzucanych błędów w zaskarżonym postanowieniu.

35.

Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem w traktatach ustanowiono kompletny system środków prawnych i procedur mających na celu zapewnienie kontroli legalności aktów Unii i powierzono tę kontrolę TSUE. W rezultacie osoby fizyczne i prawne, które nie mogą, z racji przesłanek dopuszczalności określonych w art. 263 akapit czwarty TFUE, skarżyć bezpośrednio aktów Unii o charakterze generalnym, są chronione przed stosowaniem wobec nich takich aktów. Jeżeli wdrożenie tych aktów należy do instytucji Unii, to osoby te mogą wnieść skargę bezpośrednią do sądu Unii przeciwko aktom wykonawczym na zasadach określonych w art. 263 akapit czwarty TFUE i podnieść zgodnie z art. 277 TFUE na poparcie skargi zarzut niezgodności z prawem aktu o charakterze generalnym. W odwrotnym wypadku, jeżeli wdrożenie jest zadaniem państw członkowskich, osoby te mogą dochodzić stwierdzenia nieważności aktu Unii przed sądami krajowymi i spowodować wystąpienie przez te sądy z pytaniem prejudycjalnym do Trybunału na podstawie art. 267 TFUE ( 12 ).

36.

Zasady te nie mają jednak w pełni zastosowania w odniesieniu do aktów Unii w obszarze WPZiB. Faktycznie art. 24 ust. 1 TUE i art. 275 TFUE stanowią w istocie, że TSUE nie jest właściwy w zakresie postanowień dotyczących WPZiB ani aktów przyjętych na podstawie tych przepisów, z wyjątkiem dwóch szczególnych sytuacji. Po pierwsze, TSUE może kontrolować przestrzeganie art. 40 TUE, który ustanawia między WPZiB i innymi kompetencjami Unii zasadę zakazu wzajemnej ingerencji. Po drugie, TSUE jest właściwy do orzekania w zakresie skarg wniesionych przez osoby fizyczne lub prawne przeciwko decyzjom przewidującym „środki ograniczające” przyjęte przez Radę w ramach WPZiB.

37.

Moim zdaniem należy uznać, że w obszarze WPZiB Unia posiada uprawnienie do przyjmowania aktów prawnie wiążących nie tylko w stosunku do jej instytucji, lecz także w stosunku do państw członkowskich. Brzmienie art. 24 ust. 3 ( 13 ) i art. 31 ust. 1 ( 14 ) TUE jest bardzo wyraźne w tym zakresie. Z drugiej strony misją Unii w obszarze WPZiB nie jest przyjmowanie aktów wprowadzających ogólne i abstrakcyjne przepisy tworzące prawa i obowiązki jednostek ( 15 ).

38.

To wyjaśnia w istocie, dlaczego WPZiB została obmyślona, począwszy od jej ustanowienia traktatem z Maastricht, jako zestaw przepisów, które określiłbym jako lex imperfecta ( 16 ) i to z dwóch punktów widzenia.

39.

W pierwszej kolejności w traktatach nie została wyraźnie przewidziana żadna procedura sądowa mająca na celu egzekucję i kary w wypadku naruszeń. A zatem nie ma sposobu zapewnienia przestrzegania tych przepisów przez nieposłuszne państwa członkowskie ( 17 ) lub niestosujące się do nich instytucje Unii ( 18 ).

40.

W dalszej kolejności jednostkom, których prawa mogłyby być naruszone przez akty przyjęte w ramach WPZiB, przysługują jedynie ograniczone środki prawne. Faktycznie dostęp do TSUE – albo bezpośredni poprzez bezpośrednio skierowane skargi, albo pośredni poprzez wnioski o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym – jest poważnie ograniczony.

41.

W tym względzie należy zauważyć, że osoby fizyczne mogą uzyskać pewne formy ochrony poprzez odwołanie się do procedur sądowych dostępnych przed sądami krajowymi. Faktycznie zgodnie z utrwalonym orzecznictwem zasada skutecznej ochrony sądowej jest zasadą ogólną prawa Unii potwierdzoną również w art. 47 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej ( 19 ). Co ważne, art. 19 ust. 1 TUE stanowi, że „państwa członkowskie ustanawiają środki niezbędne do zapewnienia skutecznej ochrony prawnej w dziedzinach objętych prawem Unii” ( 20 ). Z kolei art. 274 TFUE stanowi, że „[z] zastrzeżeniem właściwości [TSUE] określonej traktatami, spory, których stroną jest Unia, nie są z tego tytułu wyłączone spod jurysdykcji sądów krajowych”.

42.

Trybunał wielokrotnie stwierdzał, że sądy krajowe wypełniają we współpracy z Trybunałem powierzoną im wspólnie funkcję w celu zapewnienia przestrzegania prawa przy wykładni i stosowaniu traktatów ( 21 ). Państwa członkowskie są więc zobowiązane ustanowić system środków prawnych i procedur pozwalających zapewnić poszanowanie prawa do skutecznej ochrony sądowej ( 22 ).

43.

W braku uregulowań prawa Unii w tej dziedzinie zadaniem wewnętrznego porządku prawnego każdego z państw członkowskich jest wyznaczenie właściwych sądów i określenie zasad postępowania w sprawach mających za przedmiot ochronę uprawnień podmiotów prawa wynikających z prawa Unii. Zasady postępowania w sprawach mających na celu zapewnienie ochrony uprawnień podmiotów prawa wynikających z prawa Unii nie mogą być mniej korzystne niż w wypadku podobnych postępowań o charakterze wewnętrznym (zasada równoważności) i nie mogą powodować w praktyce, że korzystanie z uprawnień wynikających z prawa Unii stanie się niemożliwe lub nadmiernie utrudnione (zasada skuteczności) ( 23 ).

44.

Niezależnie od powyższego oczywiste jest dla mnie, że uprawnienia przyznane sądom krajowym w sprawach, w których TSUE nie jest właściwy na mocy traktatów, są koniecznie ograniczone. Wyjaśnię to szczegółowo w pkt 101–103 niniejszej opinii.

45.

Charakter lex imperfecta cechujący przepisy o WPZiB wyraźnie wywodzi się ze szczególnego charakteru drugiego filaru ustanowionego traktatem z Maastricht: hybrydowego systemu łączącego cechy (ówczesnego) prawa wspólnotowego i międzynarodowego prawa publicznego ( 24 ). Brak wiążącego mechanizmu o charakterze sądowym służącego rozstrzyganiu sporów jest w oczywisty sposób cechą wchodzącą w ramy międzyrządowego charakteru WPZiB. Poza tym w większości (jeśli nie we wszystkich) państwach członkowskich Unii sądy krajowe tradycyjnie praktykują pewne formy ograniczeń drogi sądowej w odniesieniu do aktów państwa w sferze polityki zagranicznej ( 25 ).

46.

Ponadto WPZiB jest obecnie nieodłączną częścią porządku prawnego Unii, nawet jeśli zachowuje pewne szczególne cechy. W konsekwencji zwykłe mechanizmy egzekwowania i sankcji, które istnieją w ramach prawa międzynarodowego publicznego, nie mogą być do niej stosowane.

47.

Po pierwsze, odmiennie niż państwa działające zgodnie z zasadami prawa międzynarodowego publicznego państwa członkowskie Unii nie mogą swobodnie wybrać sposobu, w jaki chcą rozwiązać powstały między nimi spór ( 26 ). Brzmienie art. 344 TFUE jest w tym względzie jednoznaczne ( 27 ), a ostatnie orzecznictwo Trybunału potwierdza raczej rygorystyczną wykładnię tego przepisu ( 28 ). Z tego względu, pomimo ograniczonej właściwości przyznanej TSUE (i sądom krajowym) w obszarze WPZiB żaden inny organ sądowniczy nie może zostać wyposażony w wyłączną kompetencję w tym obszarze zapewniającą „poszanowanie prawa w wykładni i stosowaniu traktatów” ( 29 ).

48.

Po drugie, w systemie unijnym nie jest dopuszczalna żadna forma represji lub innej sankcji nałożonej przez państwo ( 30 ), w tym w dziedzinie WPZiB. Jak stwierdził Trybunał, państwo członkowskie w żadnym wypadku nie może jednostronnie i z własnej inicjatywy przyjąć środków naprawczych ani ochronnych „zmierzających do zapobiegania nieprzestrzeganiu przez inne państwo członkowskie przepisów traktatu” ( 31 ) lub „w celu zapobiegania ewentualnym naruszeniom przepisów prawa [Unii] przez instytucję” ( 32 ).

49.

Rozważania te podkreślają jeszcze bardziej ograniczenia związane z systemem ustanowionej na mocy traktatów kontroli sądowej w odniesieniu do WPZiB. Kwestia tego, czy system taki jest zgodny z zasadą, że Unia Europejska opiera się na rządach prawa, jest – w kontekście obecnego postępowania – nieistotna. System ten jest w rzeczywistości wynikiem świadomego wyboru dokonanego przez autorów traktatów, którzy zdecydowali o nieprzyznaniu TSUE ogólnej i bezwzględnej właściwości w odniesieniu do całości traktatów unijnych. Trybunał nie może zatem interpretować przepisów zawartych w traktatach w celu poszerzenia swojej właściwości w sposób wykraczający poza dosłowne brzmienie tych przepisów lub w celu tworzenia nowych środków prawnych w nich nieprzewidzianych ( 33 ). Tak jak każda inna instytucja Unii także Trybunał powinien przestrzegać zasady przyznania kompetencji. W szczególności zgodnie z art. 13 ust. 2 TUE Trybunał „działa w granicach uprawnień przyznanych […] na mocy traktatów, zgodnie z procedurami, na warunkach i w celach w nich określonych”. A zatem do państw członkowskich należy w razie potrzeby zreformowanie obecnie obowiązującego systemu, zgodnie z art. 48 TUE ( 34 ).

50.

Jednakże właściwość przyznana TSUE w tej dziedzinie w traktatach, jakkolwiek ograniczona, nie powinna być pomijana. W tym względzie Trybunał stwierdził, że przepisy wyłączające jego właściwość do orzekania w przedmiocie ważności i wykładni aktów Unii mają charakter wyjątkowy i jako takie powinny być interpretowane zawężająco ( 35 ). W związku z tym Trybunał uznał właściwość w odniesieniu do aktów, które, choć przyjęte w ramach WPZiB, zostały oparte na horyzontalnych lub nienależących do WPZiB podstawach prawnych, czy to o charakterze materialnoprawnym ( 36 ), czy też proceduralnym ( 37 ). Ponadto TSUE jest uprawniony do sprawdzenia z jednej strony, czy dany akt WPZiB powinien być przyjęty na podstawie przepisu nienależącego do WPZiB ( 38 ), oraz z drugiej strony, czy dany akt z zakresu WPZiB, co do którego jego właściwość wydaje się być wyłączona, powinien – ze względu na swój charakter, zakres i skutki – być przyjęty w formie aktu z zakresu WPZiB, co do którego, wyjątkowo, TSUE jest właściwy ( 39 ).

51.

Na tym tle ocenię teraz poszczególne argumenty podniesione w kontekście zarzutu drugiego wnoszącej odwołanie na poparcie jej twierdzenia, że Trybunał jest właściwy do rozpoznania jej skargi.

52.

W części pierwszej zarzutu drugiego odwołania podniesiono kwestię natury konstytucyjnej, która dotyczy granic obszaru prawa, w odniesieniu do którego właściwość TSUE jest wyłączona. Główne pytanie może być postawione w następujący sposób: czy wyłączenie z zakresu właściwości TSUE obejmuje, co do zasady, wszystkie akty z zakresu WPZiB, czy też tylko niektóre ich kategorie?

53.

W tej kwestii zgadzam się z Radą, że – z wyjątkiem szczególnych odstępstw wyraźnie przewidzianych w traktatach – TSUE nie jest właściwy do rozpoznawania skarg, które dotyczą aktów z zakresu WPZiB.

54.

Na wstępie muszę podkreślić, że art. 24 ust. 1 TUE jest jednym z podstawowych przepisów dotyczących WPZiB. Faktycznie zawarto go po przepisie otwierającym rozdział 2 („Postanowienia szczególne dotyczące wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa”) sekcja 1 („Postanowienia wspólne”) tytułu V TUE. Podczas gdy w art. 23 TUE zdefiniowano cele WPZiB, w art. 24 TUE określono zakres WPZiB, jej podstawowe ramy instytucjonalne i naczelne zasady.

55.

W szczególności art. 24 ust. 1 TUE rozpoczyna się od określenia zakresu WPZiB: obejmuje on „wszelkie dziedziny polityki zagranicznej i ogół kwestii dotyczących bezpieczeństwa Unii”. Następnie określono w nim podstawowe ramy instytucjonalne, dając jasno do zrozumienia, że WPZiB „podlega szczególnym zasadom i procedurom”, i przedstawiając podstawowe role odgrywane w tym obszarze przez Radę Europejską, Radę i wysokiego przedstawiciela. Na koniec art. 24 ust. 1 TUE stanowi, że z zastrzeżeniem pewnych wyjątków TSUE „nie jest właściwy w zakresie tych postanowień”.

56.

Tym samym, odczytywane w kontekście, sformułowanie „tych postanowień” może jedynie odnosić się do wszystkich postanowień zawartych w TUE w odniesieniu do WPZiB, to jest całego rozdziału 2 tytułu V TUE. Taka interpretacja znajduje również potwierdzenie w treści art. 275 TFUE, który wyraźnie wyłącza właściwość TSUE w odniesieniu do przepisów dotyczących WPZiB.

57.

W związku z tym ani językowa, ani systemowa interpretacja odpowiednich postanowień traktatu nie stanowią oparcia dla argumentów przedstawionych przez wnoszącą odwołanie i przez Komisję, które sugerują rozróżnienie między różnymi kategoriami aktów WPZiB, w zależności od ich charakteru i treści.

58.

W szczególności, jeśli chodzi o argumenty wnoszącej odwołanie, pragnę zauważyć, że rozdział 2 tytułu V TUE obejmuje nie tylko z jednej strony przepisy takie jak art. 25 i 31 TUE dotyczące przyjmowania podstawowych decyzji politycznych w tym obszarze przez Radę Europejską i Radę, lecz także z drugiej strony przepisy regulujące przyjmowanie – w ramach różnych procedur – różnego rodzaju aktów (o charakterze wykonawczym, operacyjnym bądź wdrażającym) przez inne organy, a mianowicie: wysokiego przedstawiciela ( 40 ), państwa członkowskie ( 41 ) oraz KPiB ( 42 ). Ponadto właściwość TSUE należy uznać za wyłączoną również w odniesieniu do aktów z zakresu WPZiB wydanych przez jakikolwiek inny organ Unii utworzony na podstawie przepisów dotyczących WPZiB, na który instytucje i organy, o których mowa w rozdziale 2 tytułu V TUE, delegowały kompetencje prawodawcze. W istocie w art. 275 TFUE dodano, że TSUE nie jest właściwy w zakresie „aktów przyjętych na […] podstawie [postanowień dotyczących WPZiB]”.

59.

W każdym razie wydaje mi się, że większość przewidzianych w rozdziale 2 tytułu V TUE aktów może być traktowana jako akty „administracyjne”, jeżeli rozumieć to w ten sposób, że regulują one zachowanie administracji Unii lub administracji krajowych. Jak wspomniano powyżej, Unia nie posiada uprawnienia do przyjmowania aktów prawnych w tej dziedzinie, a tym samym postanowienia dotyczące WPZiB muszą odnosić się do nakazów i zakazów wydanych przez te administracje. Z samej swej natury WPZiB wydaje się być polityką operacyjną, za pomocą której Unia realizuje swoje (szeroko rozumiane) cele poprzez zbiór (szeroko rozumianych) działań, głównie natury wykonawczej i politycznej. Postulowana przez wnoszącą odwołanie szeroka interpretacja pojęcia „aktu administracyjnego” ograniczałaby jednak zakres określonych w art. 24 ust. 1 TUE i art. 275 TFUE wyjątków w takim stopniu, jaki trudno byłoby pogodzić z szerokim sformułowaniem tych przepisów.

60.

Następnie, jeśli chodzi o argumenty przedstawione przez Komisję, muszę stwierdzić, że nie przekonuje mnie proponowane rozróżnienie na akty suwerennej polityki zagranicznej (lub actes de gouvernement) i akty wykonawcze.

61.

Na wstępie, wobec braku jakiegokolwiek odniesienia w traktatach lub w odpowiednim orzecznictwie TSUE oraz braku jakiegokolwiek szczegółowego wyjaśnienia Komisji, nie jest dla mnie do końca jasne, jak należy rozumieć te dwa pojęcia. Faktycznie nawet poproszona o rozwinięcie tej kwestii podczas rozprawy Komisja musiała się bardzo trudzić, aby przedstawić jakiekolwiek kryteria lub zasady, które mogłyby zostać wykorzystane dla rozróżnienia między tymi dwoma kategoriami aktów. Komisja wydawała się mieć również trudności z wezwaniem do przedstawienia konkretnych przykładów aktów wykonawczych przyjętych w kontekście podobnym do kontekstu niniejszego postępowania, które nie obejmują żadnego faktycznego elementu polityki zagranicznej.

62.

Bądź co bądź muszę podkreślić, że istnieje kilka przepisów w rozdziale 2 tytułu V TUE, które stanowią podstawę prawną do przyjęcia aktów wykonawczych ( 43 ). Mam wrażenie, że – biorąc pod uwagę charakter i funkcjonowanie WPZiB ( 44 ) – akty te mogą mieć często duże polityczne znaczenie i być bardzo wrażliwe politycznie. Mówiąc bardziej ogólnie, nawet mając do czynienia z aspektami wykonawczymi lub organizacyjnymi, akty wykonawcze wydają się stanowić integralny składnik działania z zakresu WPZiB, w kontekście którego zostały przyjęte. Trudno mi określić element administracyjny aktu bez uwzględnienia leżącego u jego podstaw zamierzonego celu prowadzonej polityki zagranicznej.

63.

Jednakże Komisja podnosi, że wyłączenie z właściwości TSUE samych tylko aktów suwerennej polityki zagranicznej odpowiada intencji autorów traktatów. Niemniej, jak wskazuje Rada, Komisja nie przedstawia żadnych dowodów potwierdzających jej twierdzenie. W rzeczywistości prace przygotowawcze nad traktatem z Lizbony nie wydają się potwierdzać sugerowanej przez Komisję zawężającej wykładni art. 24 ust. 1 TUE i art. 275 TFUE ( 45 ).

64.

Moim zdaniem, gdyby autorzy traktatów mieli zamiar wprowadzenia wyjątku od właściwości TSUE o bardziej ograniczonym zakresie – zasadniczo ograniczając ją do aktów suwerennej polityki zagranicznej – zredagowaliby oni art. 24 ust. 1 TUE i art. 275 TFUE w inny sposób. W istocie szerokie sformułowanie tych przepisów stoi w jaskrawej opozycji do bardziej ograniczonego brzmienia art. 276 TFUE, który stanowi wyjątek od właściwości TSUE w odniesieniu do przestrzeni wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości ( 46 ).

65.

W tym miejscu uważam, że należy również odnieść się do zaproponowanej przez Komisję alternatywnej interpretacji art. 24 ust. 1 TUE i art. 275 TFUE. Komisja sugeruje, że przepisy te mogą być interpretowane jako ograniczające właściwość TSUE nie w odniesieniu do aktów o określonym charakterze i treści, ale jedynie w odniesieniu do niektórych zarzutów przedstawionych przed TSUE. Innymi słowy miałyby one zakazywać interpretacji przez TSUE przepisów dotyczących WPZiB, lecz zapewne nie zapobiegałyby one dokonywaniu przez TSUE kontroli legalności aktu prawa Unii (w tym aktu przyjętego w ramach WPZiB), gdy powoływane podstawy nieważności dotyczą przepisów nienależących do WPZiB.

66.

Uważam taką alternatywną wykładnię art. 24 ust. 1 TUE i art. 275 TFUE również za nieprzekonywającą. Komisja po raz kolejny zdaje się lekceważyć samo brzmienie tych przepisów oraz ich szeroki sposób sformułowania. Jak podkreślono powyżej, w art. 275 TFUE wyłączono właściwość TSUE w odniesieniu do „aktów przyjętych na […] podstawie [postanowień dotyczących WPZiB]”. Z tego względu, jeśli nie ma zastosowania jeden z wyraźnie wymienionych w tym przepisie wyjątków, TSUE nie ma uprawnień do interpretowania ani oceny ważności aktu przyjętego na podstawie przepisów dotyczących WPZiB, niezależnie od zarzucanych przyczyn nieważności. W związku z tym nie widzę przepisu stanowiącego podstawę dla rozróżnienia w zależności od charakteru zarzutów, jak proponuje Komisja.

67.

Nie oznacza to jednak, że ważność aktów z zakresu WPZiB nie może nigdy zostać zweryfikowana, kiedy wchodzą one w konflikt z przepisami spoza zakresu WPZiB. W istocie TSUE jest właściwy do monitorowania zgodności z przewidzianą w art. 40 TUE klauzulą zakazu wzajemnej ingerencji ( 47 ).

68.

Przed wejściem w życie traktatu z Lizbony Trybunał wielokrotnie stwierdzał, że były art. 47 UE dawał sądom Unii uprawnienia w celu zapewnienia, aby akty, które zostały przyjęte w ramach WPZiB, nie naruszały kompetencji przyznanych Wspólnocie przez traktat WE ( 48 ). Wraz z traktatem z Lizbony przepis ten został uchylony i w istocie zastąpiony art. 40 TUE. Pomimo znaczących zmian w tym przepisie wydaje mi się, że istota tegoż orzecznictwa zachowuje aktualność ( 49 ): TSUE może rozpatrzyć, czy akty z zakresu WPZiB powinny były zostać przyjęte na podstawie postanowień traktatów, które dotyczą innych polityk. TSUE powinien więc stosować test „środka ciężkości” w celu określenia właściwej podstawy prawnej aktu przyjętego w ramach WPZiB, który jednak rzekomo miałby zostać przyjęty na podstawie nienależącego do WPZiB przepisu materialnoprawnego ( 50 ).

69.

Ponadto, z uwagi na ryzyko dopuszczenia do poważnego ograniczenia zakresu i znaczenia art. 40 TUE, wydaje mi się, że TSUE powinien również posiadać właściwość do zbadania, czy akt z zakresu WPZiB dyskretnie nie zmienia aktu wydanego na podstawie przepisów nienależących do WPZiB. Gdyby taka sytuacja miała miejsce, oczywiście naruszałoby to stosowanie procedur oraz zakres uprawnień instytucji przewidzianych w traktatach dla wykonywania innych kompetencji Unii ( 51 ).

70.

W tym względzie chciałbym zwrócić uwagę, że Trybunał jak dotąd nie zajął jeszcze ostatecznego stanowiska w sprawie tego, czy akt Unii może mieć podwójną lub wielokrotną podstawę materialnoprawną, łączącą postanowienia z zakresu WPZiB oraz postanowienia spoza zakresu WPZiB ( 52 ). Wydaje mi się, że przynajmniej w większości wypadków przepis WPZiB oraz przepis nienależący do WPZiB nie byłyby ze sobą zgodne, ponieważ procedury przewidziane w celu ich przyjęcia zbytnio się różnią, aby je pogodzić. W tych okolicznościach akt z zakresu WPZiB zawierający elementy spoza zakresu WPZiB, które nie są pomocnicze w stosunku do głównego elementu z zakresu WPZiB lub które mogą wywoływać inne niż tylko przypadkowe skutki w innych obszarach prawa Unii, jest prawdopodobnie niezgodny z prawem, ponieważ w jego miejsce powinny zostać przyjęte dwa odrębne akty prawne.

71.

W związku z tym właściwie rozumiany art. 40 TUE pozwala TSUE na badanie niektórych zarzutów nieważności aktu z zakresu WPZiB z powodu ewentualnego konfliktu z aktami lub z przepisami spoza zakresu WPZiB ( 53 ). Jednakże nie można pomijać ogólnej zasady, zgodnie z którą – z wyjątkiem wyraźnego upoważnienia – TSUE nie posiada właściwości w zakresie polityki zagranicznej i bezpieczeństwa. Nie uważam, aby art. 24 ust. 1 TUE i art. 275 TFUE można było interpretować w ten sposób, iż zezwalają one na rozpatrywanie przez TSUE każdego zarzutu naruszenia nienależącego do WPZiB przepisu przez akt z zakresu WPZiB.

72.

Podsumowując, nie dostrzegam w traktatach żadnych podstaw do dokonania rozróżnienia między poszczególnymi kategoriami aktów WPZiB, zgodnie z tym, czy – w zależności od ich charakteru lub treści – wchodzą lub nie wchodzą one w zakres właściwości TSUE. Nie widzę również żadnych podstaw dla argumentu, zgodnie z którym akty WPZiB mogłyby być rozpatrywane przez TSUE w każdym wypadku potencjalnego naruszenia przepisu nienależącego do WPZiB.

73.

Część druga zarzutu drugiego dotyczy kolejnej ważnej kwestii, która jest związana z pojęciem „środków ograniczających” w rozumieniu art. 275 TFUE.

74.

Nie sądzę, aby pojęcie „środków ograniczających” – jakkolwiek niezdefiniowane w wyraźny sposób w traktatach – mogło, jak sugeruje wnosząca odwołanie, być uważane za obejmujące wszystkie akty Unii, które wpływają niekorzystnie na interesy jednostek. Językowa, systemowa i historyczna wykładnia art. 275 TFUE w rzeczywistości wskazuje, że pojęcie to ma bardziej ograniczony zasięg.

75.

Termin „środki ograniczające” można także odnaleźć w art. 215 TFUE, który w ust. 2 odnosi się właśnie do takich środków przyjmowanych „wobec osób fizycznych lub prawnych, grup lub podmiotów innych niż państwa”. Co ważne, zarówno art. 215 TFUE, jak i art. 275 TFUE odnoszą się do decyzji podjętych przez Unię zgodnie z zasadami WPZiB. Oba przepisy wyraźnie odnoszą się do tej samej kategorii środków.

76.

Środkami tymi są według wszelkich dowodów środki powszechnie określane jako „sankcje”. Są to instrumenty należące do obszaru działań zewnętrznych Unii, które zostały przyjęte jako reakcja na zachowanie państwa, podmiotu lub osoby, które to zachowanie Unia uznaje za bezprawne. Może to mieć miejsce w wypadku, na przykład, naruszenia umowy międzynarodowej, której stroną jest Unia, lub naruszenia norm zwyczajowych prawa międzynarodowego publicznego. Może to być również wypadek zachowania, które zagraża międzynarodowemu pokojowi lub bezpieczeństwu. W ciągu ostatnich lat sankcje zostały nałożone między innymi na kraje odpowiedzialne za powtarzające się naruszenia praw podstawowych lub na podmioty i osoby powiązane z organizacjami terrorystycznymi.

77.

Charakter tych środków jest zbliżony do kary: polega on na ograniczeniu wykonywania pewnych praw, z których w innym wypadku adresat mógłby korzystać. Ich celem jest przede wszystkim skłonienie lub zmuszenie sprawcy nagannego zachowania do powstrzymania się od niego lub do jego zmiany ( 54 ).

78.

W tym kontekście pojęcie „środków ograniczających” jest stosunkowo szerokie: obejmuje ono sankcje finansowe i gospodarcze (takie jak zamrożenie aktywów lub ograniczenia dotyczące inwestycji), środki dotyczące podróżowania (m.in. zakaz podróżowania lub wjazdu), środki handlowe (takie jak całkowite embarga, ograniczenia przywozu lub wywozu niektórych towarów lub usług, zawieszenie lub wypowiedzenie umów handlowych lub programów pomocy) oraz środki dyplomatyczne (na przykład zerwanie stosunków dyplomatycznych) ( 55 ). Niemniej pojęcie to nie może zostać rozszerzone w nawet większym stopniu, jak twierdzi wnosząca odwołanie, w celu objęcia aktów Unii, które nie mają cech „sankcji” ani celu w postaci skłonienia do zachowania – lub wymuszenia – zgodności z przepisem lub z zasadą, które miałyby być naruszone.

79.

Geneza nowych postanowień traktatów potwierdza tę interpretację. Poprzez włączenie „środków ograniczających” do zakresu aktów podlegających kontroli zgodnie z art. 275 TFUE autorzy traktatu z Lizbony zamierzali wyeliminować anomalię starego porządku traktatowego pozwalającą na kontrolę sądową sankcji unijnych, które – po przyjęciu ich w kontekście WPZiB – były wdrażane za pomocą środków wspólnotowych ( 56 ), lecz nie sankcji, które były ustalone i wykonywane jedynie poprzez akty z zakresu WPZiB ( 57 ). W związku z powyższym w ramach obowiązujących traktatów TSUE jest właściwy w zakresie kontroli legalności wszystkich sankcji unijnych ustalonych w kontekście WPZiB, skierowanych do osób fizycznych lub prawnych, bez względu na to, jak są one wykonywane. Sankcje realizowane poprzez akty z zakresu WPZiB podlegają kontroli wyłącznie zgodnie z warunkami określonymi w art. 275 TFUE, natomiast sankcje wprowadzone w drodze aktów spoza zakresu WPZiB podlegają standardowej kontroli legalności na podstawie zwykłych zasad dotyczących właściwości TSUE.

80.

W związku z tym art. 275 TFUE nie zmierza do umożliwienia kontroli sądowej wszystkich aktów z zakresu WPZiB, które mogą mieć ograniczające skutki względem osób, lecz jedynie do umożliwienia kontroli przyjętych i wdrażanych w kontekście WPZiB „sankcji” skierowanych przeciwko osobom.

81.

Wnosząca odwołanie nie może również znaleźć żadnego poparcia dla jej twierdzeń odnoszących się do wyroku Sądu wydanego w sprawie Sogelma. Jak słusznie orzekł Sąd w pkt 36 i 38 zaskarżonego postanowienia, akt, który Sąd uznał za podlegający kontroli w sprawie Sogelma, był aktem wydanym przez organ Unii, który został ustanowiony w ramach ówczesnego filaru Wspólnoty ( 58 ), a nie w kontekście ówczesnego drugiego filaru. W konsekwencji Sąd dokonał wykładni (obszernej, lecz moim zdaniem słusznej) dawnego art. 230 WE, w którym przyznano sądom Unii ogólną właściwość dla celów oceny ważności aktów wspólnotowych zmierzających do wywarcia skutków prawnych. W niniejszej sprawie, ponieważ EUPM została utworzona i działa w obszarze WPZiB, argumenty wnoszącej odwołanie prowadziłyby do wykładni contra legem aktualnych art. 24 ust. 1 TUE i art. 275 TFUE.

82.

W świetle przedstawionych powyżej rozważań jestem zdania, że podniesiony przez wnoszącą odwołanie zarzut drugi również jest bezzasadny.

83.

W pierwszej kolejności nie ma wątpliwości, że zaskarżone decyzje wyraźnie zaliczają się do aktów przyjętych na podstawie przepisów dotyczących WPZiB, w rozumieniu art. 24 TUE i art. 275 TFUE. Poprzez te decyzje szef misji EUPM skorzystał z uprawnień powierzonych mu na mocy decyzji 2009/906 – aktu przyjętego na podstawie art. 43 ust. 2 TUE.

84.

Wyjaśniłem powyżej, dlaczego uważam za bezzasadne argumenty, zgodnie z którymi wyłączenie z właściwości TSUE aktów z zakresu WPZiB nie obejmuje aktów administracyjnych ani aktów wykonawczych, nawet jeśli są one oparte na przepisach dotyczących WPZiB. W związku z tym zaskarżone decyzje nie stanowią aktów, które – ze względu na swój charakter lub treść – byłyby objęte właściwością TSUE.

85.

W każdym wypadku, nawet jeśli Trybunał miałby postępować zgodnie z argumentami podniesionymi przez wnoszącą odwołanie i przez Komisję, nie uważam, że zaskarżone decyzje mogłyby być traktowane jako zwykłe akty administracyjne lub akty wykonawcze. Jak podkreślają Rada i Komisja, podjęta przez szefa misji EUPM decyzja o obsadzeniu stanowiska prokuratora w regionalnym biurze misji – zamiast utrzymywania urzędnika prawnego w jej głównej siedzibie – jest decyzją operacyjną, a nie sprawą czysto administracyjną. Decyzja ta ma faktycznie istotne konsekwencje dla sposobu, w jaki EUPM wykonuje swoje zadania, i dla skuteczności tych działań. Element administracyjny zaskarżonych decyzji (alokacja zasobów ludzkich) ma zatem charakter wtórny względem podstawowego elementu polityki zagranicznej, który dotyczy reorganizacji działalności EUPM na poziomie teatru działań. W tym kontekście nie bez znaczenia jest podkreślenie, że status prawny lub ekonomiczny wnoszącej odwołanie w istocie nie został zmieniony decyzją o przeniesieniu jej do biura regionalnego w Banja Luce. W szczególności ani jej stopień zawodowy, ani jej wynagrodzenie nie zostały tą decyzją dotknięte. Co więcej, wnosząca odwołanie wyraźnie zgodziła się wykonywać służbę na stanowisku w EUPM innym niż to, o które wnioskowała przy składaniu formalnego wniosku o oddelegowanie ( 59 ).

86.

W odwołaniu wnosząca odwołanie twierdzi ponadto, że prawdziwe motywy jej przeniesienia nie miały charakteru operacyjnego, lecz dyscyplinarny. Oczywiście, jeśliby sporne decyzje miały być potraktowane jako następstwo postępowania dyscyplinarnego, ich legalność mogłaby być zakwestionowana, biorąc pod uwagę, że szef misji nie może wykonywać uprawnień dyscyplinarnych w odniesieniu do oddelegowanego personelu ( 60 ). Jednakże zarzucany brak właściwości szefa misji do wydania zaskarżonych decyzji stanowi jedynie podstawę stwierdzenia nieważności ( 61 ), którą należy powołać przed sądem właściwym do dokonania kontroli tych decyzji. Innymi słowy, sam fakt, że organ, który wydał zaskarżone decyzje, mógł nie być właściwy do ich wydania, nie może uzasadnić przyznania właściwości TSUE, wbrew brzmieniu traktatów.

87.

W drugiej kolejności żaden z dwóch szczególnych wyjątków od zasady, zgodnie z którą akty z zakresu WPZiB są wyłączone z właściwości TSUE, nie wydaje się mieć zastosowania w odniesieniu do zaskarżonych decyzji. Po pierwsze, żadna ze stron nie twierdziła – używając terminologii stosowanej w art. 40 TUE – że decyzje te mogą mieć wpływ na stosowanie procedur oraz na zakres uprawnień instytucji przewidzianych w obszarach kompetencji Unii innych niż WPZiB. Po drugie, co ważniejsze, decyzja o przeniesieniu personelu misji nie może być uznana za „środek ograniczający” w rozumieniu art. 275 TFUE.

88.

Należy zatem oddalić podniesiony w odwołaniu zarzut drugi.

89.

W związku z powyższym Sąd słusznie stwierdził, że nie jest właściwy do oceny ważności zaskarżonych decyzji, i w związku z tym, że to do sądów krajowych danego państwa wysyłającego (Włochy) należy zbadanie zgodności z prawem zaskarżonych decyzji oraz orzeczenie w przedmiocie odnośnego roszczenia o zadośćuczynienie ( 62 ). Odwołanie powinno zatem zostać oddalone.

90.

Mając na uwadze powyższe, nie można wykluczyć, że właściwe sądy krajowe mogą mieć wątpliwości co do zakresu sprawowanej przez nie kontroli zaskarżonych decyzji, a także co do ewentualnych skutków tej kontroli.

91.

Gdyby tak było, chciałbym przypomnieć, że sądy te mają swobodę – i mogą czasami być zobowiązane – do złożenia wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym do Trybunału na podstawie art. 267 TFUE. W związku z tym Trybunał może w dalszym ciągu być w stanie wspomóc te sądy przy rozpatrywaniu toczącej się przed nimi sprawy, przestrzegając granic określonych w art. 24 ust. 1 TUE i art. 275 TFUE. Wydaje mi się, że takie wnioski o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym powinny być mile widziane, jako że wiążą się one z dwoma natychmiast dostrzegalnymi korzyściami. Po pierwsze, pozwalają one Trybunałowi na ustalenie, czy w ramach postępowania prejudycjalnego jest on właściwy do dokonywania wykładni zaskarżonego przed sądem krajowym aktu lub powołanych przez skarżącego odnośnych przepisów z zakresu WPZiB ( 63 ). Faktycznie dla sądu krajowego może nie być oczywiste, czy dany akt Unii lub przepisy będące przedmiotem sporu w postępowaniu przed sądem krajowym są wyłączone z właściwości Trybunału zgodnie z ogólną zasadą określoną w art. 24 ust. 1 TUE i art. 275 TFUE, czy też przeciwnie mogą być objęte jednym z wyjątków od tej zasady (na przykład dlatego, że stosuje się art. 40 TUE). Po drugie, co ważniejsze, Trybunał mógłby dokonać wykładni przepisów prawa Unii o charakterze horyzontalnym (materialnoprawnych lub proceduralnych) ( 64 ) lub ogólnych zasad prawa Unii (takich jak zasada lojalnej współpracy lub obowiązek staranności) ( 65 ), które także mogłyby mieć zastosowanie w postępowaniu głównym ( 66 ). W szczególności Trybunał mógłby wyjaśnić granice krajowej autonomii proceduralnej, wyjaśniając skutki prawne wynikające z występującego po stronie sądu krajowego obowiązku zapewnienia, zgodnie z art. 19 ust. 1 TUE, środków niezbędnych do zapewnienia skutecznej ochrony prawnej jednostek.

92.

Tak czy inaczej w celu odniesienia się do jednego z zarzutów poczynionych przez Radę w stosunku do zaskarżonego postanowienia i wyrażenia moich poglądów na pewne kwestie, które zostały szeroko omówione w trakcie rozprawy, chciałbym zatrzymać się nad trzema dodatkowymi aspektami postępowań krajowych: (i) mającymi zastosowanie przepisami; (ii) tożsamością pozwanego; oraz (iii) uprawnieniami sądów krajowych.

93.

Po pierwsze, w odniesieniu do przepisów, które mają zastosowanie w postępowaniu głównym, wskazuję, co następuje. Jeśli chodzi o przepisy proceduralne, wyjaśniłem wyżej, że przepisy krajowe mają zastosowanie, pod warunkiem przestrzegania zasad równoważności i skuteczności. Natomiast jeśli chodzi o przepisy materialne, muszę podkreślić, że zgodność z prawem aktu z zakresu WPZiB może być zbadana jedynie w świetle przepisów i ogólnych zasad prawa Unii, które mają zastosowanie w danej sytuacji. W tym kontekście sąd krajowy powinien również wziąć pod uwagę zakres swobodnego uznania, jaki należy przyznać instytucjom Unii w dziedzinie WPZiB ( 67 ). Z drugiej strony ważność aktu Unii nie może nigdy być kontrolowana w świetle przepisów ani zasad prawa krajowego.

94.

Po drugie, wydaje mi się ważne wyjaśnienie, do kogo należy obrona zakwestionowanych przed sądem krajowym środków z zakresu WPZiB. Jestem zdania, że będzie to zależeć od charakteru uprawnień wykonywanych na podstawie zakwestionowanego aktu. Jeśli uprawnienia wykonywane w ramach danego aktu zostały bezpośrednio delegowane przez władze państwa członkowskiego, względem których dany organ ponosi odpowiedzialność i które zachowują nad nim pewne uprawnienia kontrolne, pozwanym powinno być dane państwo członkowskie. Przeciwnie w sytuacjach, w których uprawnienia wykonywane przez ten organ mają źródło w uprawnieniach, które w traktatach przyznano Unii, pozwaną powinna być Unia.

95.

W niniejszej sprawie zgadzam się z Radą, że w pkt 50 i 51 zaskarżonego postanowienia Sąd naruszył prawo, stwierdzając, iż szef misji postępował zgodnie z uprawnieniami delegowanymi na niego przez państwo członkowskie pochodzenia wnoszącej odwołanie.

96.

EUPM, będąca cywilną misją zarządzania kryzysowego, stanowi działanie operacyjne Unii ustanowione na podstawie art. 43 ust. 2 TUE. Zgodnie z art. 38 TUE to KPiB sprawuje, pod kierunkiem Rady i wysokiego przedstawiciela, kontrolę polityczną i kierownictwo strategiczne misji. Ponadto Rada może upoważnić KPiB do podejmowania stosownych decyzji dotyczących kontroli politycznej i kierownictwa strategicznego nad misją.

97.

Faktyczne prowadzenie i codzienne zarządzanie misją taką jak EUPM przynależy jednak do struktury dowodzenia misją: kierowaną przez cywilnego dowódcę operacji na poziomie strategicznym, jak i szefa misji na poziomie teatru działań ( 68 ). Obaj są mianowani i wyposażani w odpowiednie uprawnienia przez Radę lub KPiB. Odpowiadają również bezpośrednio lub pośrednio wobec Rady oraz KPiB ( 69 ).

98.

Prawdą jest, że kontrola operacyjna nad personelem oddelegowanym przez państwa członkowskie do EUPM została przeniesiona z wysyłających państw członkowskich na cywilnego dowódcę operacji, który z kolei przeniósł ją na szefa misji ( 70 ). To nie stanowi jednak prawdziwego ani bezpośredniego delegowania uprawnień, przynajmniej nie dla celów, o których mowa w pkt 51 zaskarżonego postanowienia.

99.

Poprzez zaskarżone decyzje szef misji działał jako organ Unii, na mocy uprawnień powierzonych mu przez Radę lub KPiB, na podstawie przepisów prawa Unii. Decyzje te nie mogą zatem zostać przypisane władzom włoskim, jak w pkt 50 zaskarżonego postanowienia stwierdził Sąd: nie zostały one podjęte na rachunek ani w imieniu tego państwa członkowskiego, lecz na rachunek Unii. A zatem to przeciwko Unii wnosząca odwołanie powinna wnieść skargę do właściwego sądu krajowego, żądając stwierdzenia bezskuteczności zaskarżonych decyzji lub naprawienia szkody.

100.

Przed sądami krajowymi Unia jest reprezentowana zgodnie z art. 335 TFUE.

101.

Po trzecie, w odniesieniu do uprawnień sądów krajowych znowu zgadzam się z Radą, że – wbrew temu, co orzekł Sąd w pkt 53 zaskarżonego postanowienia – sądy te nie mogą stwierdzić nieważności aktu przyjętego przez jedną z instytucji Unii lub przez organ utworzony przez Unię, chyba że akt ten został przyjęty na podstawie uprawnień delegowanych przez dane państwo członkowskie.

102.

Ostatnio w wyroku Schrems ( 71 ) Trybunał potwierdził kluczową zasadę wynikającą z wyroku Foto‑Frost ( 72 ), zgodnie z którą sądy krajowe są uprawnione do badania ważności aktu prawa Unii, lecz nie są one właściwe do samodzielnego stwierdzenia nieważności takiego aktu. Zasada ta ma moim zdaniem zastosowanie także w odniesieniu do dziedziny WPZiB, pomimo że nie istnieje sąd Unii, który mógłby wykonać to uprawnienie. Procedury krajowe – z własnymi zasadami dotyczącymi legitymacji procesowej, dopuszczalności, reprezentacji prawnej, przedawnienia, dowodów, poufności i tak dalej – mogą nie być odpowiednie dla celów orzekania w przedmiocie ważności aktów prawa Unii. Są to procedury stworzone do innych celów i mogą nie zagwarantować instytucjom Unii ani państwom członkowskim uprawnień procesowych porównywalnych z tymi, które przysługują im przed TSUE ( 73 ). Niemożność lub trudności występujące dla tych stron w ramach przedstawiania uwag w kontekście procedur dotyczących kontroli ważności aktu Unii wpływałaby z kolei negatywnie na zdolność sądu krajowego do orzekania przy pełnej znajomości wszystkich istotnych okoliczności prawnych i faktycznych. Sytuacja taka ma miejsce, nie wspominając potencjalnych poważnych skutków odnoszących się do prowadzonej przez Unię i państwa członkowskie polityki zagranicznej i bezpieczeństwa, które to skutki mogłyby wyniknąć ze stwierdzenia przez sąd krajowy nieważności aktu z zakresu WPZiB.

103.

Dlatego też, gdy sąd krajowy, przed którym kwestionowany jest akt Unii, dochodzi do wniosku, że akt ten jest rzeczywiście niezgodny z prawem, ponieważ narusza przepisy Unii wyższego rzędu, może co najwyżej zawiesić stosowanie aktu względem skarżącego i odpowiednio do okoliczności przyznać mu odszkodowanie. W tym kontekście należy przypomnieć, że Trybunał wielokrotnie stwierdzał, iż sądy krajowe mogą przyjąć środki zawieszenia w odniesieniu do aktów Unii, gdy spełnione są przesłanki określone w wyroku Zuckerfabrik ( 74 ). W sytuacji gdy TSUE nie jest właściwy do rozpoznania przedstawionego przez sąd krajowy wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym, wówczas to do instytucji Unii odpowiedzialnej za dany akt należy wyciągnięcie niezbędnych wniosków z wyroku sądu krajowego; poprzez uchylenie lub zmianę aktu, którego zastosowanie względem skarżącego zostało zawieszone. Mówiąc jaśniej: orzeczenie sądu krajowego w przedmiocie legalności aktu Unii nie wywołuje zatem skutków erga omnes.

104.

Podsumowując, dwa błędy prawne zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia nie mają wpływu na ważność wniosków powziętych w tym postanowieniu przez Sąd: zgodnie z art. 19 ust. 1 TUE, art. 24 ust. 1 TUE i art. 275 TFUE TSUE nie jest właściwy do rozpoznania wniesionej przez wnoszącą odwołanie sprawy, ponieważ właściwe są sądy włoskie.

105.

Zgodnie z art. 138 § 1 regulaminu postępowania przez Trybunałem kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę.

106.

Jeżeli Trybunał przychyli się do mojej oceny odwołania, wówczas zgodnie z art. 137, 138 i 184 regulaminu postępowania H powinna zostać obciążona kosztami niniejszego postępowania, poniesionymi zarówno w pierwszej instancji, jak i w postępowaniu odwoławczym.

107.

W świetle wszystkich powyższych rozważań proponuję, aby Trybunał: