1.

Przedmiotem niniejszej sprawy jest kwestia, czy od obywatela państwa trzeciego można żądać zdania egzaminu z języka i wiedzy o państwie członkowskim, zanim zezwoli mu się w ramach łączenia rodzin na wjazd do tego państwa członkowskiego, w którym legalnie przebywa już jego małżonek będący również obywatelem państwa trzeciego.

2.

W tym kontekście Trybunał musi dokonać wykładni art. 7 dyrektywy 2003/86/WE ( 2 ) w sprawie prawa do łączenia rodzin (zwanej dalej „dyrektywą 2003/86”) i ocenić, czy sporny egzamin stanowi dopuszczalny „środek dotyczący integracji”, który państwo członkowskie może zgodnie z tym przepisem zastosować wobec obywatela państwa trzeciego mającego zamiar dołączenia do swojej rodziny.

3.

Termin środek dotyczący integracji znajduje zastosowanie nie tylko w dyrektywie 2003/86, lecz również w dyrektywie 2003/109/WE ( 3 ) dotyczącej statusu obywateli państw trzecich będących rezydentami długoterminowymi (zwanej dalej „dyrektywą 2003/109”) oraz w dyrektywie 2009/50/WE ( 4 ) w sprawie warunków wjazdu i pobytu obywateli państw trzecich w celu podjęcia pracy w zawodzie wymagającym wysokich kwalifikacji (zwanej dalej „dyrektywą 2009/50”).

4.

Dyrektywa 2003/86 zgodnie ze swym art. 1 ma na celu określenie „warunków wykonania prawa do łączenia rodziny przez obywateli państwa trzeciego”.

5.

Rozdział IV tej dyrektywy jest zatytułowany „Wymagania dotyczące wykonania prawa do łączenia rodziny”. Zawiera on w art. 7 ust. 2 uregulowanie w przedmiocie środków dotyczących integracji i stanowi:

„Państwa członkowskie mogą żądać, aby obywatele państw trzecich przestrzegali środków dotyczących integracji, zgodnie z prawodawstwem krajowym.

W odniesieniu do uchodźców i/lub członków rodzin uchodźców określonych w art. 12 środki dotyczące integracji, określone w akapicie pierwszym, mogą być zastosowane jedynie wówczas, gdy danym osobom umożliwiono łączenie rodziny”.

6.

W rozdziale VII („Kary i środki zaskarżenia”) art. 17 dyrektywy stanowi:

„Państwa członkowskie należycie uwzględniają charakter i trwałość więzi rodzinnych danej osoby oraz czas pobytu tej osoby w państwie członkowskim oraz istnienie rodziny, a także więzi kulturowych i społecznych z państwem pochodzenia, w przypadku gdy odrzucają wniosek, wycofują lub odmawiają przedłużenia ważności dokumentu pobytowego bądź gdy podejmują decyzję o nakazaniu wydalenia członka rodziny rozdzielonej lub członków jego rodziny”.

7.

Zgodnie z art. 5 ust. 2 dyrektywy 2003/109 państwo członkowskie może zażądać od obywatela państwa trzeciego zamierzającego uzyskać status rezydenta długoterminowego, aby spełniał on „warunki integracji” zgodnie z prawem krajowym.

8.

Jeżeli uprawniony do pobytu będący rezydentem długoterminowym w danym państwie członkowskim składa wniosek o wydanie zezwolenia na pobyt w drugim państwie członkowskim, wówczas państwo to może na mocy art. 15 ust. 3 omawianej dyrektywy, zgodnie z prawem krajowym, zobowiązać zainteresowanego do uczestniczenia w działaniach integracyjnych, o ile nie był on już wcześniej zobowiązany do spełnienia warunków integracji w celu uzyskania statusu rezydenta długoterminowego, zgodnie z art. 5 ust. 2 tej dyrektywy.

9.

Dyrektywa 2009/50 uprzywilejowuje określonych obywateli państw trzecich w celu ułatwienia ich imigracji. Artykuł 15 ust. 3 tej dyrektywy ma następujące brzmienie:

„Na zasadzie odstępstwa od […] art. 7 ust. 2 [dyrektywy 2003/86] warunki i środki dotyczące integracji mogą być stosowane jedynie od momentu, w którym osoba, o której mowa, uzyskała prawo do łączenia rodzin”.

10.

Zgodnie z prawem niderlandzkim małżonek, który zamierza połączyć się z rodziną, musi przed swoim wjazdem wykazać podstawową znajomość języka niderlandzkiego na poziomie A1 ( 5 ) europejskiego systemu opisu kształcenia językowego ( 6 ) oraz podstawową wiedzę o Niderlandach.

11.

W celu wykazania powyższego musi on zdać podlegający opłacie egzamin z integracji obywatelskiej. Ten, kto nie uregulował związanych z egzaminem kosztów w wysokości 350 EUR, nie zostanie dopuszczony do egzaminu.

12.

W przypadku poważnej niepełnosprawności umysłowej lub fizycznej można udzielić zwolnienia z obowiązku złożenia egzaminu z integracji.

13.

Ponadto osoba, która zamierza połączyć się z rodziną, może powołać się na klauzulę dotyczącą przypadków przedstawiających nadmierne trudności, jeżeli ze względu na bardzo szczególne okoliczności indywidualne trwale nie jest w stanie przystąpić do egzaminu i wykaże, że podjęła wszelkie starania, których można od niej racjonalnie oczekiwać, aby zdać egzamin.

14.

Wreszcie z obowiązku przystąpienia do egzaminu zwolnieni są również obywatele określonych państw trzecich.

15.

K, posiadająca obywatelstwo azerbejdżańskie, oraz A, posiadająca obywatelstwo nigeryjskie, zamierzają wjechać do Niderlandów, gdzie przebywają już ich małżonkowie, którzy również są obywatelami państwa trzeciego ( 7 ).

16.

W celu uzyskania zwolnienia z obowiązku złożenia egzaminu z integracji powoływały się one na dolegliwości fizyczne oraz psychiczne. Właściwe organy nie uznały jednakże tych dolegliwości za wystarczająco poważne i w związku z tym oddaliły wnioski K i A.

17.

Raad van State, który obecnie rozpatruje spór, ma wątpliwości co do zgodności niderlandzkich przepisów dotyczących egzaminu z integracji z dyrektywą 2003/86. Wnosi on do Trybunału o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym w przedmiocie następujących pytań:

18.

Pierwsze pytanie prejudycjalne składa się z dwóch części. Po pierwsze, sąd odsyłający dąży do ustalenia, czy niderlandzki egzamin z integracji obywatelskiej można uznać za „środek dotyczący integracji” w rozumieniu art. 7 ust. 2 dyrektywy 2003/86. Po drugie, sąd odsyłający pyta, czy niderlandzkie organy, zwalniając członka rodziny rozdzielonej z obowiązku przystąpienia do tego egzaminu jedynie w ściśle określonych warunkach, naruszają zasadę proporcjonalności.

19.

Wykładni pojęcia „środka dotyczącego integracji” jako kryterium prawa Unii należy dokonywać w sposób autonomiczny.

20.

Chociaż w prawie Unii brak jest definicji pojęcia środka dotyczącego integracji, w świetle której można ocenić, czy obejmuje ono również egzaminy z integracji, takie jak te niderlandzkie, to jednak pojęcie „środka” jest wystarczająco szerokie, aby objąć jego zakresem test z integracji ( 9 ).

21.

Wniosku takiego nie podważa również okoliczność, że art. 7 ust. 2 dyrektywy 2003/86 nie we wszystkich wersjach językowych ma to samo brzmienie. Podczas gdy większość wersji językowych ( 10 ) stosuje termin „środki dotyczące integracji”, niderlandzka wersja językowa stosuje termin „integratievoorwaarden”, a więc warunki dotyczące integracji.

22.

Z jednej strony właśnie brzmienie wersji niderlandzkiej można interpretować w ten sposób, że egzamin z integracji może być wymagany jako warunek łączenia rodzin.

23.

Z drugiej strony „środek dotyczący integracji” w rozumieniu art. 7 ust. 2 dyrektywy 2003/86 jest skonstruowany, niezależnie od brzmienia każdorazowej wersji językowej, jako „warunek” łączenia rodzin, na co wskazuje tytuł rozdziału IV tej dyrektywy. Okoliczność, że środek dotyczący integracji był dostatecznie przestrzegany i że tym samym spełnione są „warunki dotyczące wykonywania prawa do łączenia rodziny” w rozumieniu rozdziału IV, musi być więc również możliwa do sprawdzenia dla danego państwa członkowskiego, zwłaszcza że integracja obywateli państw trzecich stanowi jeden z celów omawianej dyrektywy.

24.

W tych okolicznościach ani pod względem terminologicznym, systemowym, ani teleologicznym nie jest wykluczone, że środek dotyczący integracji w rozumieniu omawianej dyrektywy obejmuje egzamin, przy pomocy którego wykazywane jest spełnienie związanego z integracją warunku łączenia rodzin.

25.

Faktu, że takiego egzaminu można z reguły uprzednio wymagać dodatkowo od osoby, która zamierza połączyć się z rodziną, dowodzą ponadto art. 7 ust. 2 akapit drugi dyrektywy 2003/86, który wyłącza środki dotyczące integracji przed połączeniem rodziny jedynie w przypadku uchodźców, oraz art. 15 ust. 3 dyrektywy 2009/50, który przewiduje to samo ułatwienie dla członków uprzywilejowanej grupy imigrantów.

26.

Również z dyrektywy 2003/109, która była uchwalana w tym samym czasie co dyrektywa 2003/86, nie da się wywieść żadnych argumentów, które bezwzględnie przemawiałyby przeciwko temu, że środki dotyczące integracji w rozumieniu dyrektywy 2003/86 mogłyby być związane z pozytywnym złożeniem egzaminu.

27.

Zgodnie z dyrektywą 2003/109 obywatel państwa trzeciego może zostać poddany w pierwszym państwie członkowskim „warunkom integracji”, niemniej jednak jeśli uczynił im zadość, nie musi przestrzegać dalszych „środków dotyczących integracji” w drugim państwie członkowskim, jeżeli występuje on tam z wnioskiem o wydanie zezwolenia na pobyt.

28.

Z terminologicznego przeciwieństwa pojęć „warunku integracji” i „środka dotyczącego integracji” rzecznik generalny A. Szpunar wnioskuje w przedmiocie dyrektywy w sprawie rezydentów długoterminowych, że zwykłe środki dotyczące integracji nie mogą ustanawiać „warunków; „nie mogą stanowić de iure ani de facto instrumentu selekcji osób lub kontroli migracji” ( 11 ).

29.

Pozostaje odczekać, czy Trybunał podzieli to stanowisko. Niezależnie od tego dokonywanie jednakowej wykładni pojęcia środka dotyczącego integracji zawartego w dyrektywie 2003/86 oraz w dyrektywie 2003/109 nie jest jednak obligatoryjne ( 12 ). Sytuacje, które regulują te dyrektywy, różnią się bowiem od siebie.

30.

Wyjaśnienie terminologicznego rozróżnienia między środkiem i warunkiem w dyrektywie 2003/86 może sprowadzać się do tego, iż w ten sposób powinno się zapobiegać sytuacji, w której obywatele państwa trzeciego mający prawo pobytu, którzy w pierwszym państwie członkowskim zdali już egzamin z integracji i tym samym uczynili zadość tamtejszemu warunkowi integracji, w kolejnym państwie członkowskim nie muszą być poddani ponownemu egzaminowi z integracji. Pierwszy przyjazd członków rodziny do Unii, który jest przedmiotem dyrektywy 2003/86, ma natomiast inną jakość: w dyrektywie tej brak było powodu dla terminologicznego rozróżnienia takiego jak w dyrektywie 2003/109, ponieważ chodzi w niej o sprowadzenie członków rodziny na obszar Unii, i nie należało obawiać się wykonania po raz kolejny środków dotyczących integracji już po spełnieniu w inny sposób warunków integracji.

31.

Niezależnie od terminologii użytej w dyrektywie 2003/109 niderlandzki egzamin z integracji obywatelskiej jako warunek wjazdu można więc interpretować jako „środek dotyczący integracji” w rozumieniu art. 7 ust. 2 dyrektywy 2003/86 ( 13 ).

32.

Niemniej jednak sporny niderlandzki środek musi być również odpowiedni w odniesieniu do realizowanego celu integracji i nie może zagrażać praktycznej skuteczności dyrektywy 2003/86 ( 14 ), co należy zbadać poniżej w ramach oceny proporcjonalności.

33.

Zdaniem Królestwa Niderlandów egzamin z integracji powinien polepszać sytuację wyjściową osób, które łączą się z rodziną w Niderlandach, i tym samym stanowić wsparcie dla ich integracji ze społeczeństwem niderlandzkim.

34.

Regulacja niderlandzka realizuje więc uzasadnione cele integracji osób, które łączą się z rodziną ( 15 ), i posługuje się w tym względzie odpowiednimi środkami. Opanowanie języka krajowego jest bowiem istotnym warunkiem integracji ( 16 ). Znajomość języka zwiększa nie tylko szanse obywateli państwa trzeciego na rynku pracy ( 17 ), ale również umożliwia im podjęcie w trudnych sytuacjach samodzielnych starań o pomoc w państwie przyjmującym ( 18 ). Podstawowa wiedza o kraju zaznajamia ponadto osoby, które łączą się z rodziną, z ważnymi zasadami współżycia ( 19 ), co może pomóc uniknąć nieporozumień i naruszeń prawa.

35.

Wprawdzie słuszne może być twierdzenie, że przeprowadzone w samym państwie przyjmującym kursy językowe i integracyjne mogłyby mieć lepszy skutek niż kursy odbyte za granicą, niemniej jednak nie wpływa to na konieczność wybranego przez Niderlandy i zastosowanego przed połączeniem rodziny środka dotyczącego integracji. Niderlandom chodzi bowiem właśnie o przyczynienie się do polepszenia sytuacji wyjściowej osób, które łączą się z rodziną. Szkolenia organizowane dopiero po wjeździe nie byłyby więc jednakowo skuteczne.

36.

Egzamin z integracji jest również zasadniczo odpowiedni w swojej strukturze: znajomość języka na poziomie A1 według europejskiego referencyjnego systemu kształcenia językowego, taka jak wymagana w egzaminie z integracji, stanowi elementarną znajomość podstawową, której przyswojenie jest możliwe w zwykłym przypadku bez większego wysiłku, w szczególności przy pomocy odpowiedniego materiału przygotowującego do egzaminu ( 20 ).

37.

Jeżeli weźmie się poza tym pod uwagę fakt, że wyjazd z państwa trzeciego do Unii stanowi radykalną decyzję osobistą, to jest również logiczne, aby od osoby, która zamierza wyjechać, wymagać już wcześniejszego zaznajomienia się w podstawowych zarysach z państwem przyjmującym i jego zasadami, zwłaszcza że leży to nie tylko w interesie państwa przyjmującego, ale również w interesie samej osoby imigrującej.

38.

Fakt, że w odniesieniu do obywateli określonych państw trzecich – takich jak Kanada i Stany Zjednoczone Ameryki – odstępuje się od egzaminu z integracji, nie musi prowadzić do niespójności niderlandzkiej regulacji, ponieważ Królestwo Niderlandów może zgodnie z art. 3 ust. 4 lit. a) dyrektywy 2003/86 traktować na mocy bilateralnych umów określone państwa trzecie w sposób uprzywilejowany w stosunku do przepisów tej dyrektywy. Tym bardziej odpowiednia zasada musi mieć zastosowanie do krajowych środków dotyczących integracji, których przyjęcie prawodawca unijny pozostawił swobodnemu uznaniu państw członkowskich.

39.

Niemniej jednak uregulowanie niderlandzkie jest nieproporcjonalne, w wypadku gdy przy jego stosowaniu niedostatecznie uwzględnia się okoliczności indywidualne ( 21 ). Konieczność rozstrzygnięcia w przedmiocie wniosku o łączenie na podstawie oceny indywidualnego przypadku wynika z art. 17 dyrektywy 2003/86, zgodnie z którym należycie brane pod uwagę muszą być w szczególności charakter i trwałość więzi rodzinnych.

40.

Z przedstawianych przez sąd odsyłający informacji wynika, że poza uprzywilejowanymi obywatelami państw trzecich całkowicie zwolnieni z obowiązku egzaminu z integracji są wnioskodawcy dotknięci ciężkim upośledzeniem. Ponadto sąd odsyłający wskazał na klauzulę dotyczącą przypadków przedstawiających nadmierne trudności, której zastosowanie zakłada, że wnioskodawca ze względu na bardzo szczególne okoliczności indywidualne trwale nie jest w stanie przystąpić do egzaminu i wykazuje, iż podjął wszystkie starania, których można od niego racjonalnie oczekiwać, aby zdać egzamin.

41.

Do sądu odsyłającego należy dokonanie oceny, jakie grupy przypadków są objęte na mocy prawa niderlandzkiego ową klauzulą dotyczącą przypadków przedstawiających nadmierne trudności.

42.

W świetle celów realizowanych przez omawianą dyrektywę klauzula dotycząca przypadków przedstawiających nadmierne trudności – i wraz z nią niderlandzka regulacja dotycząca egzaminu z integracji – jest jednakże proporcjonalna jedynie wtedy, jeśli uwzględnia indywidualną sytuację wnioskodawcy, a szczególnie jego znajomość języka oraz poziom wykształcenia, i jeśli w razie stwierdzenia niemożności racjonalnych oczekiwań zwalnia go z obowiązku przystąpienia do tego egzaminu.

43.

Poza stanem zdrowia zainteresowanego, jego zdolnościami kognitywnymi i jego wykształceniem znaczenie mogą mieć również czynniki takie jak dostępność zrozumiałego przez niego materiału przygotowującego do egzaminu, koszty, które należy uregulować, i obciążenie czasowe.

44.

Na przykład od osoby, która zamierza połączyć się z rodziną i nie włada żadnym z 18 języków, w których dostępny jest materiał szkoleniowy stanowiący podstawę przygotowania się do egzaminu, nie w każdym przypadku będzie można oczekiwać przyswojenia sobie w pierwszym etapie jednego z języków, w których sporządzone są materiały szkoleniowe, aby następnie w drugim etapie przy jego pomocy rozpocząć właściwe przygotowanie do egzaminu.

45.

Ponadto niezdanie egzaminu z integracji nie może automatycznie prowadzić do odmowy połączenia, jeżeli w indywidualnym przypadku istnieją powody wymagające jednak udzielenia zezwolenia na połączenie. Jeżeli regulacja niderlandzka umożliwia uwzględnienie tych aspektów w konkretnym przypadku, w szczególności za pośrednictwem klauzuli dotyczącej przypadków przedstawiających nadmierne trudności, to dyrektywa 2003/86 nie stoi na przeszkodzie tej regulacji.

46.

Do sądu odsyłającego należy ocena, czy jest tak w niniejszym przypadku.

47.

Sporna dyrektywa i zasada proporcjonalności nie stoją więc na przeszkodzie stosowaniu środka dotyczącego integracji takiego jak będący przedmiotem sporu w postępowaniu głównym, jeżeli obowiązek przystąpienia do egzaminu przestaje istnieć w sytuacjach, w których nie można racjonalnie wymagać go od osoby zamierzającej połączyć się z rodziną, przy uwzględnieniu jej indywidualnej sytuacji, lub gdy z uwagi na szczególne okoliczności konkretnego przypadku istnieją powody wymagające zezwolenia na połączenie z rodziną mimo niezdanego egzaminu. Dokonanie takiej oceny należy do sądu odsyłającego.

48.

Sąd odsyłający w drodze drugiego pytania dąży do ustalenia, czy dyrektywa 2003/86 stoi na przeszkodzie uregulowaniu krajowemu, zgodnie z którym opłata za przystąpienie do egzaminu z integracji wynosi 350 EUR, a jednorazowy koszt materiałów szkoleniowych przygotowujących do egzaminu wynosi 110 EUR.

49.

Zdaniem Królestwa Niderlandów opłaty odpowiadają rzeczywiście powstającym kosztom i dlatego też są proporcjonalne. Jeżeli wnioskodawca nie dysponuje wystarczającymi środkami na uregulowanie opłat, sytuacja ta może zostać uwzględniona poprzez zastosowanie klauzuli dotyczącej przypadków przedstawiających nadmierne trudności.

50.

Dyrektywa 2003/86 nie reguluje kwestii, czy i w jakim wymiarze państwa członkowskie mogą pobierać opłaty, jeżeli korzystają z upoważnienia zgodnie z art. 7 ust. 2 tej dyrektywy i nakładają na obywateli państw trzecich środki dotyczące integracji. W konsekwencji ustawodawca krajowy dysponuje pewnym marginesem swobody w ramach autonomii proceduralnej.

51.

Opłaty nie mogą jednakże mieć na celu stworzenia przeszkody w wykonywaniu prawa do łączenia rodzin ani skutkować stworzeniem takiej przeszkody, ponieważ w przeciwnym razie naruszony zostałby cel, do którego dąży ta dyrektywa ( 22 ). Jeżeli opłaty stanowią znaczne obciążenie finansowe dla zainteresowanych, mogłyby one pozbawić obywateli państw trzecich możliwości dochodzenia przyznanego przez tę dyrektywę prawa do łączenia rodzin ( 23 ).

52.

Niebezpieczeństwo to istnieje w niniejszym przypadku.

53.

Opłaty w wymienionej wysokości mogą oznaczać poważne obciążenie finansowe w wielu częściach świata, zważywszy na tamtejszy dochód na mieszkańca. Zatem w indywidualnym przypadku mogłyby one stworzyć nieproporcjonalną przeszkodę, która narusza cel realizowany przez dyrektywę 2003/86 oraz jej praktyczną skuteczność, zwłaszcza że opłaty za egzamin należy uregulować po raz kolejny przy każdym podejściu do egzaminu. W takich przypadkach środkiem zaradczym mogłoby być w szczególności ustanowienie przepisów umarzających lub odraczających płatność. Sąd odsyłający będzie musiał zbadać, czy i w jakim zakresie jest to możliwe zgodnie z prawem niderlandzkim.

54.

Na drugie pytanie prejudycjalne należy zatem odpowiedzieć w ten sposób, że dyrektywa 2003/86 stoi na przeszkodzie przepisom krajowym, które wiążą egzamin z integracji taki jak będący przedmiotem sporu w postępowaniu zawisłym przed sądem krajowym z opłatami, jeżeli opłaty te i ich pobór mogą stanowić przeszkodę w wykonywaniu przez zainteresowanych prawa do łączenia rodzin.

55.

Na podstawie powyższych rozważań proponuję, aby Trybunał odpowiedział na pytania prejudycjalne w następujący sposób: