—

w imieniu bpost SA przez H. Gilliamsa, J. Bockena oraz T. Baumé, avocats,

—

w imieniu rządu belgijskiego przez M. Jacobs, działającą w charakterze pełnomocnika, wspieraną przez S. Deprégo oraz P. Verneta, avocats,

—

w imieniu rządu francuskiego przez D. Colasa oraz F. Gloaguena, działających w charakterze pełnomocników,

—

w imieniu rządu włoskiego przez G. Palmieri, działającą w charakterze pełnomocnika, wspieraną przez P. Gentilego, avvocato dello Stato,

—

w imieniu rządu szwedzkiego przez E. Karlssona oraz A. Falk, działających w charakterze pełnomocników,

—

w imieniu Komisji Europejskiej przez H. Tserepę-Lacombe oraz F.W. Bulsta, działających w charakterze pełnomocników,

1

Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczy wykładni art. 12 dyrektywy 97/67/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 grudnia 1997 r. w sprawie wspólnych zasad rozwoju rynku wewnętrznego usług pocztowych Wspólnoty oraz poprawy jakości usług (Dz.U. 1998, L 15, s. 14 – wyd. spec. w jęz. polskim, rozdz. 6, t. 3, s. 71), zmienionej dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/6/WE z dnia 20 lutego 2008 r. (Dz.U. L 52, s. 3, zwanej dalej „dyrektywą 97/67”).

2

Wniosek ten został złożony w ramach sporu między bpost SA (zwanym dalej „bpost”), operatorem świadczącym pocztową usługę powszechną w Belgii, a Institut belge des services postaux et des télécommunications (krajowym organem regulacyjnym do spraw usług pocztowych w Belgii, zwanym dalej „IBPT”), w przedmiocie decyzji tego organu wymierzającej bpost karę pieniężną z powodu naruszenia zasady niedyskryminacji przy wdrożeniu taryf umownych za rok 2010.

3

W drodze kolejnych zmian dokonanych dyrektywą 2002/39/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 10 czerwca 2002 r. (Dz.U. L 176, s. 21 – wyd. spec. w jęz. polskim, rozdz. 6, t. 4, s. 316) i dyrektywą 2008/6 – dyrektywa 97/67 kontynuuje proces stopniowej liberalizacji rynku usług pocztowych zapoczątkowany w 1998 r.

4

Motyw 8 dyrektywy 97/67 brzmi następująco:

„Działania zmierzające do zapewnienia stopniowej i kontrolowanej liberalizacji rynku oraz […] zapewnieni[e] właściwej równowagi w[e] […] wdrażaniu [tych działań] są konieczne w celu zagwarantowania swobodnego świadczenia usług w sektorze pocztowym w całej Wspólnocie, z uwzględnieniem obowiązków i praw operatorów świadczących usługi powszechne”.

5

Artykuł 2 tej dyrektywy stanowi:

„Do celów niniejszej dyrektywy będą stosowane następujące definicje:

[…]

[…]”.

6

Artykuł 12 tej dyrektywy brzmi następująco:

„Państwa członkowskie podejmują działania w celu zapewnienia, że taryfy dla każdej z usług należących do usług[i] powszechn[ej] są zgodne z następującymi zasadami:

7

Zgodnie z art. 2 dyrektywy 2008/6 państwa członkowskie powinny były wprowadzić w życie przepisy ustawowe, wykonawcze i administracyjne niezbędne w celu zastosowania się do tej dyrektywy najpóźniej do dnia 31 grudnia 2010 r.

8

Artykuł 12 dyrektywy 97/67, zmienionej dyrektywą 2002/39, został transponowany do belgijskiego porządku prawnego w drodze art. 144b loi du 21 mars 1991 portant réforme de certaines entreprises publiques économiques (ustawy z dnia 21 marca 1991 r. w sprawie reformy niektórych przedsiębiorstw publicznych, Moniteur belge z dnia 27 marca 1991 r., s. 6155), zmienionej przez arrêté royal du 7 octobre 2002 (rozporządzeniem królewskim z dnia 7 października 2002 r., Moniteur belge z dnia 25 października 2002 r., s. 49053) oraz w drodze ustawy z dnia 13 grudnia 2010 r. (Moniteur belge z dnia 31 grudnia 2010 r., s. 83267).

9

W Belgii bpost jest historycznym operatorem świadczącym usługi pocztowe zajmującym się głównie doręczaniem poczty, które obejmuje w szczególności przyjmowanie, sortowanie, przemieszczanie i doręczenia przesyłek pocztowych adresatom.

10

Operator bpost świadczy usługi doręczania poczty nie tylko dla ogółu ludności, ale także dla dwóch szczególnych kategorii klientów, a mianowicie podmiotów wysyłających przesyłki masowe (zwanych dalej „nadawcami masowymi”) oraz firm zbierających pocztę od różnych użytkowników [zwanych dalej „pośrednikami”].

11

Nadawcy masowi są odbiorcami końcowymi usług doręczania poczty. Określają oni treść przesyłek pocztowych i generują popyt na nie. Pośrednicy zaś świadczą nadawcom masowym usługi kierowania przesyłek, które poprzedzają ich doręczenia. Wspomniane usługi mogą obejmować przygotowanie poczty, zanim zostanie ona dostarczona do bpost (sortowanie, druk, kopertowanie, etykietowanie, adresowanie, opłata), jak również dostarczanie przesyłek (przyjmowanie od nadawców masowych, rozdzielanie i pakowanie przesyłek do worków pocztowych, przemieszczanie i dostarczenie do miejsc wyznaczonych przez operatora pocztowego).

12

Operator bpost stosuje różne rodzaje taryf, w tym taryfy umowne, które są taryfami specjalnymi w stosunku do taryfy standardowej stosowanej do ogółu ludności. Wspomniane taryfy specjalne są określone w umowie zawartej między bpost i danymi klientami, która może przewidywać obniżki dla niektórych klientów generujących dla operatora określony dochód. Obniżki umowne występują najczęściej w postaci rabatów ilościowych udzielanych stosownie do wolumenu przesyłek pocztowych wygenerowanych w danym okresie rozliczeniowym oraz rabatów funkcjonalnych, których celem jest wynagradzanie wykonania niektórych czynności w zakresie kierowania przesyłek i które stanowią odzwierciedlenie nieponiesionych przez bpost kosztów.

13

IBPT jest krajowym organem regulacyjnym sektora usług pocztowych w Belgii na podstawie dyrektywy 97/67.

14

Operator bpost poinformował IBPT, że w roku 2010 zmianie ulega system obniżek taryf umownych z tytułu doręczania zaadresowanych przesyłek reklamowych oraz przesyłek o charakterze administracyjnym. Wspomniane przesyłki generują około 20% obrotu bpost w sektorze pocztowym.

15

Ten nowy system obniżek obejmował rabat ilościowy obliczany na podstawie wolumenu dostarczanych przesyłek, który był udzielany zarówno nadawcom masowym, jak i pośrednikom. Niemniej obniżka przyznana tym ostatnim podmiotom nie była już obliczana na podstawie całkowitego wolumenu przesyłek pochodzących od wszystkich nadawców masowych, którym świadczyli oni swoje usługi, ale na podstawie wolumenu przesyłek wygenerowanego indywidualnie przez każdego ich klienta z osobna (zwany dalej „rabatem ilościowym na jednego nadawcę”).

16

Obok rabatu ilościowego na jednego nadawcę, nowy system przewidywał również obniżkę funkcjonalną, nazwaną „Indirect Channel Rebate” [rabatem z tytułu pośredniego dostarczenia]. Wspomniana obniżka odzwierciedlała koszty, których bpost nie poniósł dzięki temu, że pośrednicy wykonali niektóre czynności wchodzące w zakres usługi doręczania poczty.

17

W decyzji z dnia 20 lipca 2011 r. IBPT stwierdził, że bpost naruszył w szczególności obowiązek niedyskryminacji w odniesieniu do rabatów ilościowych od taryf umownych za rok 2010.

18

W powyższej decyzji IBPT zarzucał bpost, że operator ten pozbawił pośredników najwyższych obniżek udzielanych od ilości dostarczanych przesyłek, chociaż dostarczany przez nich wolumen zebranych przesyłek jest porównywany z wolumenem dostarczanym przez największych nadawców masowych. System ten skutkował zatem dyskryminacją pośredników.

19

W dniu 23 września 2011 r. bpost wniósł do cour d’appel de Bruxelles (sądu apelacyjnego w Brukseli, sądu odsyłającego) o stwierdzenie nieważności decyzji IBPT.

20

Z postanowienia odsyłającego wynika, że strony w postępowaniu głównym mają rozbieżne poglądy w sprawie znaczenia art. 12 tiret piąte dyrektywy 97/67 oraz wykładni tego przepisu dokonanej przez Trybunał w wyroku Deutsche Post i in. (od C‑287/06 do C‑292/06, EU:C:2008:141).

21

Przyznając, że znaczenie art. 12 tiret piąte dyrektywy 97/67 zdaje się pozostawać takie samo po zmianie tego przepisu przez dyrektywę 2008/6, wspomniany sąd ma jednak wątpliwości, czy przepis ten dotyczy w równym stopniu rabatów funkcjonalnych i rabatów ilościowych, czy też rabaty ilościowe są wyłączone z zakresu jego stosowania.

22

W tych okolicznościach cour d’appel de Bruxelles postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującymi pytaniami prejudycjalnymi:

23

Na wstępie należy zaznaczyć, że postępowanie główne dotyczy skargi o stwierdzenie nieważności wniesionej przez bpost przeciwko decyzji IBPT wymierzającej temu operatorowi karę pieniężną za naruszenie zasady niedyskryminacji z powodu wdrożenia rabatu ilościowego na jednego nadawcę.

24

Ustalenie, czy wspomniany rabat jest objęty zakresem stosowania art. 12 tiret czwarte dyrektywy 97/67, czy też zakresem tiret piątego tego samego artykułu nie jest rozstrzygające przy badaniu zgodności z prawem decyzji, którego sąd odsyłający ma dokonać.

25

Z art. 12 dyrektywy 97/67 wynika bowiem, że taryfy z tytułu każdej usługi wchodzącej w skład usługi powszechnej powinny być w szczególności zgodne z zasadą niedyskryminacji, a powyższe odnosi się zarówno do „taryf” (tiret czwarte), jak i do „taryf specjalnych” (tiret piąte).

26

Z powyższego wynika, że dla oceny zarzutu dyskryminacyjnego charakteru rabatów ilościowych stosowanych przez bpost w 2010 r. bez znaczenia jest ustalenie, czy wspomniane rabaty są objęte zakresem stosowania tiret czwartego, czy też tiret piątego art. 12 dyrektywy 97/67.

27

W ramach powyższej oceny należy jedynie ustalić, czy sporna praktyka jest zgodna z utrwalonym orzecznictwem Trybunału, wedle którego ogólna zasada równego traktowania należąca do podstawowych zasad prawa Unii wymaga, by porównywalne sytuacje nie były traktowane w odmienny sposób, a sytuacje odmienne nie były traktowane jednakowo, chyba że takie traktowanie jest uzasadnione w sposób obiektywny (wyroki: Ruckdeschel i in., 117/76 i 16/77, EU:C:1977:160, pkt 7; a także Almer Beheer i Daedalus Holding, C‑441/12, EU:C:2014:2226, pkt 47).

28

W powyższych okolicznościach pytania prejudycjalne, analizowane łącznie, należy rozumieć w ten sposób, że zmierzają one zasadniczo do ustalenia, czy przewidzianą w art. 12 dyrektywy 97/67 zasadę niedyskryminacji taryfowej w sektorze usług pocztowych należy interpretować w ten sposób, że sprzeciwia się ona systemowi rabatów ilościowych na jednego nadawcę, takiemu jak ten, który jest przedmiotem sporu w postępowaniu głównym.

29

Należy w tym względzie zaznaczyć, że rabaty ilościowe stanowią obniżki taryfowe, które rosną wprost proporcjonalnie do wolumenu przesyłek pocztowych wygenerowanych w danym okresie rozliczeniowym.

30

Zdaniem bpost rabat ilościowy na jednego nadawcę został wprowadzony do taryf umownych za rok 2010 w celu ukrócenia praktyk nielicznych pośredników, którzy – aby skorzystać z większych obniżek ilościowych – ograniczali się do skumulowania przesyłek od kilku nadawców masowych, nie wykonując żadnych dalszych czynności.

31

Jak wskazano w pkt 18 niniejszego wyroku, z decyzji IBPT z dnia 20 lipca 2011 r. wynika, że tenże organ stwierdził, iż rabat ilościowy na jednego nadawcę skutkuje dyskryminacją na korzyść dużych nadawców masowych, którym przysługują większe obniżki od przekazanego bpost wolumenu przesyłek, ze szkodą dla pośredników, którzy przekazują temuż operatorowi porównywalny wolumen przesyłek, z tą różnicą, że zostały one zebrane od różnych przedsiębiorstw lub jednostek administracji.

32

Bezsporne jest, że ponieważ rabaty ilościowe są obliczane na podstawie dochodu wygenerowanego indywidualnie przez każdego z nadawców masowych, nadawcy masowemu, który przekazuje bpost duży wolumen przesyłek, przysługuje większa obniżka od tej, którą otrzyma pośrednik dostarczający równoważny wolumen przesyłek skumulowanych od kilku nadawców masowych.

33

Wprawdzie powyższe pozwala stwierdzić, że rabat ilościowy na jednego nadawcę skutkuje odmiennym traktowaniem nadawców masowych i pośredników, niemniej zgodnie z przywołanym w pkt 27 niniejszego wyroku orzecznictwem Trybunału, to odmienne traktowanie mogłoby stanowić zakazaną w art. 12 dyrektywy 97/67 dyskryminację tylko wtedy, gdy, po pierwsze, nadawcy masowi i pośrednicy znajdują się w porównywalnej sytuacji w segmencie rynku doręczania poczty i, po drugie, owego odmiennego traktowania nie da się uzasadnić jakimkolwiek zgodnym z prawem celem.

34

Aby wyznaczyć podstawę, w oparciu o którą dokonane zostanie porównanie sytuacji, w jakiej znajdują się z jednej strony nadawcy masowi, a z drugiej pośrednicy, należy uwzględnić okoliczność, że wprowadzony przez bpost system za rok 2010 przewidywał zarówno rabaty ilościowe, jak i rabaty funkcjonalne.

35

Tymczasem, dla stwierdzenia ewentualnej dyskryminacji ze szkodą dla pośredników w kontekście udzielania rabatów ilościowych na jednego nadawcę, należy zawęzić porównanie sytuacji nadawców masowych do sytuacji pośredników, gdy ci ostatni ograniczali się do skumulowania przesyłek od określonej liczby nadawców masowych i do przerzucenia na nich kosztu świadczonej przez bpost usługi doręczania poczty, nie uwzględniając tym samym usługi kierowania przesyłek, która pozwala im skorzystać z rabatów funkcjonalnych.

36

W przedstawionych uwagach bpost i rząd francuski zauważają, że celem rabatów ilościowych jest stymulowanie popytu w obszarze usług pocztowych, które muszą obecnie sprostać coraz bogatszej ofercie konkurencyjnych sposobów wysyłki, zwłaszcza poczcie elektronicznej.

37

Należy stwierdzić w powyższym względzie, że jedynie nadawcy masowi są w stanie zwiększyć wspomniany popyt, gdyż są oni „odpowiedzialni za nadanie przesyłek pocztowych” – jak uściśla definicja pojęcia „nadawcy” zawarta w art. 2 pkt 16 dyrektywy 97/67.

38

Natomiast przekazanie bpost przez pośredników poczty przyjętej wcześniej od różnych nadawców masowych nie skutkuje zwiększeniem całkowitego wolumenu poczty przekazywanej bpost. Z powyższego wynika, że – z wyjątkiem rzadkich przypadków, gdzie sami pośrednicy są nadawcami – wykonywana przez nich działalność nie przyczynia się sama z siebie do zwiększenia wolumenu poczty przekazywanej bpost.

39

Poza tym zastosowanie obowiązującego przed rokiem 2010 systemu rabatów ilościowych – wedle którego obniżka przyznana pośrednikowi była obliczana na podstawie całkowitego wolumenu przesyłek pochodzących od wszystkich nadawców masowych, którym świadczyli oni swoje usługi – mogłoby udaremnić osiągnięcie celu zwiększenia popytu na usługi pocztowe.

40

Jak bowiem zauważył rzecznik generalny w pkt 69 i 72 swojej opinii, nadawcy masowemu, który nie generuje wystarczającej ilości poczty, by uzyskać rabat ilościowy, nie będzie przysługiwała obniżka na podstawie rabatu ilościowego na jednego nadawcę niezależnie od tego, czy sam dostarczy swoje przesyłki bpost, czy powierzy to zadanie pośrednikowi. Natomiast w kontekście systemu rabatów ilościowych, który obowiązywał przed rokiem 2010, ten sam nadawca masowy mógł uzyskać pośrednio wspomniany rabat od takiego samego wolumenu poczty, jeśli zdecydował się skorzystać z usług pośrednika, gdyż wolumen jego poczty zostałby następnie połączony z wolumenem poczty innych nadawców masowych korzystających z usług tego samego pośrednika.

41

W tym ostatnim przypadku wspomnianemu nadawcy masowemu przysługiwała pośrednio obniżka bez konieczności zwiększania jego wolumenu poczty, co nie mogło stanowić zachęty do generowania większej ilości poczty w przyszłości. Taka sytuacja, która wyraźnie sprzeciwiała się celowi, który chciał osiągnąć bpost, ustanawiając system rabatów ilościowych, mogłaby zmusić tego operatora do ograniczenia, a wręcz zniesienia tego systemu w celu zachowania swojej równowagi finansowej. Tymczasem taka decyzja miałaby z kolei nieuchronnie negatywny wpływ na ogólny popyt na usługi pocztowe, a w konsekwencji na równowagę finansową bpost.

42

Co prawda w wyroku Deutsche Post i in. (EU:C:2008:141, pkt 44), Trybunał orzekł, że art. 12 dyrektywy 97/67 sprzeciwia się temu, by przedsiębiorstwom zbierającym w ramach działalności zawodowej przesyłki pocztowe od większej liczby nadawców odmówiono możliwości korzystania z taryf specjalnych, które krajowy operator pocztowych usług powszechnych przyznaje samym nadawcom.

43

Jednakże w ramach rozumowania, które doprowadziło do wspomnianego orzeczenia, Trybunał oddalił zwłaszcza argument Deutsche Post AG i rządu niemieckiego, zgodnie z którym umożliwienie pośrednikom skorzystania z niektórych rabatów zagrażałoby równowadze finansowej Deutsche Post AG (wyrok Deutsche Post i in., EU:C:2008:141, pkt 36).

44

Niemniej wbrew temu, co utrzymują rządy belgijski, włoski i szwedzki, jak również Komisja Europejska, wspomniane orzecznictwo nie ma zastosowania do sprawy rozpoznawanej w postępowaniu głównym.

45

Sprawa, która doprowadziła do wydania wyroku Deutsche Post i in. (EU:C:2008:141) dotyczyła bowiem nie rabatów ilościowych, lecz rabatów funkcjonalnych. W powyższym względzie Trybunał uznał w pkt 37 wspomnianego wyroku, że ponieważ taryfy specjalne, które uwzględniają nieponiesione koszty w stosunku do ceny zwykłych usług, mogą zostać skonstruowane w taki sposób, że różnią się one od normalnych taryf wyłącznie tym, że jedynie rzeczywiście nieponiesione przez operatora koszty odliczane są od normalnych taryf – przyznanie taryf specjalnych pośrednikom nie mogło naruszyć równowagi finansowej Deutsche Post AG jako operatora świadczącego pocztową usługę powszechną.

46

Trybunał stwierdził na tej podstawie, że jeżeli miałoby się okazać, iż przyznanie pośrednikom rabatów udzielanych wówczas wyłącznie klientom komercyjnym Deutsche Post AG powodowało, że wspomniane rabaty były nadmierne w stosunku do nieponiesionych kosztów, spółka ta mogłaby w koniecznym zakresie zmniejszyć te rabaty wobec wszystkich korzystających z nich podmiotów (wyrok Deutsche Post i in., EU:C:2008:141, pkt 38).

47

Zatem, o ile nadawcy masowi i pośrednicy mogli znajdować się w porównywalnej sytuacji w odniesieniu do rabatów funkcjonalnych, co wynika z wyroku Deutsche Post i in. (EU:C:2008:141), nie musi tak być w odniesieniu do rabatów ilościowych, takich jak te będące przedmiotem sporu w postępowaniu głównym. Rabaty ilościowe od jednego nadawcy mogą bowiem stanowić zachętę, aby nadawcy masowi przekazywali bpost większą ilość poczty, pozwalając tym samym wspomnianemu operatorowi osiągnąć korzyści skali. Natomiast, jak wskazano w pkt 38 niniejszego wyroku, działalność wykonywana przez pośredników nie przyczynia się sama z siebie do zwiększenia wolumenu poczty przekazywanej bpost, a co za tym idzie do osiągnięcia przez tego operatora wspomnianych oszczędności.

48

Z całości powyższych rozważań wynika, że zawsze kiedy system rabatów ilościowych może skutkować stworzeniem jedynie dla nadawców masowych zachęty do zwiększania wolumenu ich przesyłek przekazywanych bpost i w konsekwencji obrotu tego operatora, nadawcy masowi i pośrednicy nie znajdują się w porównywalnej sytuacji w świetle celu przyświecającego systemowi rabatów ilościowych na jednego nadawcę, a mianowicie stymulowaniu popytu w obszarze usług pocztowych. W konsekwencji odmienne traktowanie tych dwóch kategorii klientów, które wynika ze stosowania systemu rabatów ilościowych od jednego nadawcy, nie stanowi dyskryminacji zakazanej przez art. 12 dyrektywy 97/67.

49

Na postawione pytanie należy zatem odpowiedzieć, że zasada niedyskryminacji taryfowej przewidziana w art. 12 dyrektywy 97/67 powinna być interpretowana w ten sposób, iż nie sprzeciwia się ona systemowi rabatów ilościowych „na jednego nadawcę”, takiemu jak ten, który jest przedmiotem sporu w postępowaniu głównym.

50

Dla stron w postępowaniu głównym niniejsze postępowanie ma charakter incydentalny, dotyczy bowiem kwestii podniesionej przed sądem odsyłającym, do niego zatem należy rozstrzygnięcie o kosztach. Koszty poniesione w związku z przedstawieniem uwag Trybunałowi, inne niż koszty stron w postępowaniu głównym, nie podlegają zwrotowi.

Z powyższych względów Trybunał (druga izba) orzeka, co następuje:

Zasadę niedyskryminacji taryfowej przewidzianą w art. 12 dyrektywy 97/67/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 grudnia 1997 r. w sprawie wspólnych zasad rozwoju rynku wewnętrznego usług pocztowych Wspólnoty oraz poprawy jakości usług, zmienionej dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/6/WE z dnia 20 lutego 2008 r. należy interpretować w ten sposób, iż nie sprzeciwia się ona systemowi rabatów ilościowych „na jednego nadawcę”, takiemu jak ten, który jest przedmiotem sporu w postępowaniu głównym.