1.

Niniejszy wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym, złożony w sekretariacie Trybunału w dniu 4 marca 2013 r. przez Administratiwen syd Sofija-grad (Bułgaria), dotyczy wykładni art. 48 TFUE i 49 TFUE oraz rozporządzenia Rady (EWG) nr 1408/71 z dnia 14 czerwca 1971 r. w sprawie stosowania systemów zabezpieczenia społecznego do pracowników najemnych, osób prowadzących działalność na własny rachunek i do członków ich rodzin przemieszczających się we Wspólnocie, w wersji zmienionej i uaktualnionej rozporządzeniem Rady (WE) nr 118/97 z dnia 2 grudnia 1996 r. ( 2 ), ze zmianami wprowadzonymi rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1992/2006 z dnia 18 grudnia 2006 r. ( 3 ) (zwanego dalej „rozporządzeniem nr 1408/71”), a w szczególności jego art. 12, 46 i 94.

2.

Ów wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym wpisuje się w ramy sporu pomiędzy S. Somową, obywatelką Bułgarii, i Gławen direktor na Stoliczno uprawlenie „Sociałno osigurjawane” (dyrektorem generalnym sofijskiego urzędu „Zabezpieczenie społeczne”, zwanego dalej „SUSO”).

3.

W ramach tego sporu S. Somowa wnosi o stwierdzenie nieważności decyzji dyrektora generalnego SUSO z dnia 2 grudnia 2011 r., w której potwierdził on trzy decyzje wydane przez służby SUSO stwierdzające, że począwszy od dnia 5 lipca 2007 r. przyznanie S. Somowej emerytury w Bułgarii narusza art. 94 ust. 1 Kodeks za sociałno osigurjawane (bułgarskiego kodeksu zabezpieczenia społecznego, zwanego dalej „KSO”) i zarządzające w konsekwencji ściągnięcie kwot wypłaconych S. Somowej wraz z odsetkami.

4.

Artykuł 94 ust. 1 KSO, w brzmieniu obowiązującym w stosunku do osób prowadzących działalność na własny rachunek w okresie od dnia 27 grudnia 2005 r. do dnia 31 grudnia 2011 r., uzależniał przyznanie emerytury od przerwania płacenia składek.

5.

Tymczasem zgodnie ze sporną decyzją według stanu na dzień przyznania jej emerytury S. Somowa nie przerwała płacenia składek na zabezpieczenie społeczne w Austrii, gdzie pracowała i była objęta ubezpieczeniem w okresie od października 1995 r. do grudnia 2000 r. i w okresie od stycznia 2001 r. do lipca 2011 r. jako osoba prowadząca działalność na własny rachunek w rozumieniu austriackiej ustawy federalnej o zabezpieczeniu społecznym.

6.

Sąd odsyłający zwraca się do Trybunału w szczególności z pytaniem, czy przepis krajowy taki jak art. 94 ust. 1 KSO narusza względem osoby, która korzysta z emerytury w państwie członkowskim, swobodę wykonywania działalności zawodowej na własny rachunek w innym państwie członkowskim na podstawie art. 49 TFUE, który zapewnia swobodę przedsiębiorczości.

7.

Artykuł 12 rozporządzenia nr 1408/71 stanowi:

„1.   Na podstawie niniejszego rozporządzenia nie można przyznać ani zachować prawa do kilku świadczeń tego samego rodzaju za ten sam okres ubezpieczenia obowiązkowego. Jednakże tego przepisu nie stosuje się do świadczeń z tytułu inwalidztwa, starości i śmierci (emerytur i rent) lub świadczeń z tytułu choroby zawodowej, które są przyznawane przez instytucje dwóch lub więcej państw członkowskich, zgodnie z przepisami art. 41, art. 43 ust. 2 i 3, art. 46, 50 i 51 lub art. 60 ust. 1 lit. b).

2.   Przepisy ustawodawstw[a] państwa członkowskiego dotyczące zmniejszenia, zawieszenia lub zniesienia w przypadkach kumulacji jednego świadczenia z innymi świadczeniami z tytułu zabezpieczenia społecznego lub z innymi rodzajami dochodu stosuje się, nawet jeżeli chodzi o świadczenia nabyte na podstawie ustawodawstwa innego państwa członkowskiego lub gdy te dochody uzyskano na terytorium innego państwa członkowskiego, chyba że niniejsze rozporządzenie stanowi inaczej.

[…]”.

8.

Zgodnie z art. 45 ust. 1 tego rozporządzenia:

„Jeżeli ustawodawstwo państwa członkowskiego uzależnia nabycie, zachowanie lub odzyskanie prawa do świadczeń, na podstawie systemu niebędącego systemem specjalnym w rozumieniu ust. 2 lub 3, od ukończenia okresów ubezpieczenia lub zamieszkania, właściwa instytucja tego państwa członkowskiego uwzględnia, w razie potrzeby, okresy ubezpieczenia lub zamieszkania ukończone zgodnie z ustawodawstwem innego państwa członkowskiego, w ramach systemu powszechnego lub specjalnego, obejmującego pracowników najemnych lub osoby prowadzące działalność na własny rachunek. W tym celu uwzględnia się te okresy [tak jakby były to] okresy ukończone zgodnie z ustawodawstwem stosowanym przez tę instytucję”.

9.

Artykuł 46 ust. 2 rozporządzenia nr 1408/71 stanowi:

„Jeżeli warunki wymagane przez ustawodawstwo państwa członkowskiego do prawa do świadczeń są spełnione dopiero po zastosowaniu art. 45 […], stosuje się następujące zasady:

10.

Artykuł 94 ust. 2 rozporządzenia nr 1408/71 stanowi:

„Każdy okres ubezpieczenia oraz, w odpowiednim przypadku, każdy okres zatrudnienia lub zamieszkania ukończony zgodnie z ustawodawstwem państwa członkowskiego przed dniem 1 października 1972 r. lub przed datą stosowania niniejszego rozporządzenia na terytorium tego państwa członkowskiego lub na części terytorium tego państwa jest uwzględniany dla celów ustalenia praw nabytych na podstawie przepisów niniejszego rozporządzenia”.

11.

Artykuł 4 KSO stanowi:

5)

osoby, które pracują w charakterze innym niż pracownicy najemni i pobierają wynagrodzenie miesięczne równe płacy minimalnej lub wyższe, po odliczeniu wydatków dozwolonych przez przepisy, jeżeli nie są one ubezpieczone na innej podstawie w danym miesiącu;

6)

osoby, które pracują w charakterze innym niż pracownicy najemni i są ubezpieczone na innej podstawie w danym miesiącu, niezależnie od wysokości wynagrodzenia;

12.

Na mocy wyroku nr 5 Konstitucionnija syd (trybunału konstytucyjnego) z dnia 29 czerwca 2000 r. ( 4 ) ciążący na osobach pobierających emeryturę, które prowadzą działalność na własny rachunek, obowiązek ubezpieczenia i odprowadzania składek został uznany za sprzeczny z bułgarską konstytucją. Pobierające emeryturę osoby prowadzące działalność na własny rachunek mogą jednak ubezpieczyć się dobrowolnie od trzech rodzajów ryzyka wymienionych w art. 4 ust. 3 KSO.

13.

W wersji mającej zastosowanie do osób prowadzących działalność na własny rachunek w okresie od dnia 27 grudnia 2005 r. do dnia 31 grudnia 2011 r. art. 94 KSO, zatytułowany „Termin przyznania emerytury”, stanowił w ust. 1:

„Świadczenia emerytalno-rentowe przyznawane są od dnia nabycia prawa, a w odniesieniu do emerytur – od dnia zakończenia ubezpieczenia, jeżeli wniosek wraz z wymaganymi dokumentami został złożony w terminie sześciu miesięcy od nabycia prawa lub, w stosownym przypadku, od zakończenia ubezpieczenia. Jeśli dokumenty zostały złożone po upływie terminu sześciu miesięcy od nabycia prawa lub, w stosownym przypadku, od zakończenia ubezpieczenia, świadczenia przyznawane są od dnia złożenia dokumentów”.

14.

Obowiązek zakończenia ubezpieczenia, ustanowiony w art. 94 KSO, został uchylony w odniesieniu do osób prowadzących działalność na własny rachunek od dnia 1 stycznia 2012 r.

15.

Paragraf 9 przepisów przejściowych i końcowych KSO stanowi:

„[…]

[…]

16.

Wnioskiem z dnia 18 stycznia 2007 r. S. Somowa zwróciła się o przyznanie emerytury, oświadczając, że nie była ubezpieczona od dnia 4 czerwca 1996 r. Wniosek ten został oddalony decyzją z dnia 6 lutego 2007 r. ze względu na to, że S. Somowa, która odprowadzała składki w Bułgarii w okresie od dnia 18 stycznia 1967 r. do dnia 31 maja 1996 r. ( 5 ), nie spełniała warunków dotyczących wieku i okresów składkowych wymaganych przez ustawę bułgarską.

17.

W dniu 22 czerwca 2007 r. S. Somowa wniosła o przyznanie emerytury na podstawie § 9 przepisów przejściowych i końcowych KSO w brzmieniu obowiązującym w 2007 r. Przepis ten wymagał dla powstania prawa do pobierania emerytury, aby za brakujący okres, czyli dwa lata, sześć miesięcy i siedemnaście dni, zostały zapłacone składki. Decyzją z dnia 5 lipca 2007 r., na wniosek S. Somowej, ustalono harmonogram zapłaty rozłożonych na raty brakujących składek.

18.

Tego samego dnia córka S. Somowej, działająca jako jej pełnomocnik, potwierdziła na piśmie, że S. Somowa nie pracowała od dnia 4 czerwca 1996 r. i że w dniu 5 lipca 2007 r. nie była ubezpieczona.

19.

Decyzją z dnia 11 lipca 2007 r. przyznano S. Somowej ze skutkiem od dnia 5 lipca 2007 r. emeryturę w minimalnej wysokości. Kwota ta była wielokrotnie rewaloryzowana.

20.

W następstwie złożenia w 2011 r. przez S. Somową wniosku o przyznanie emerytury do właściwej austriackiej instytucji ubezpieczeniowej w dniu 20 września 2011 r. SUSO otrzymał od tej instytucji formularze E 001/AT i E 205/AT. Wynika z nich, że S. Somowa była objęta ubezpieczeniem społecznym w Austrii w okresie od października 1995 r. do grudnia 2000 r. i w okresie od stycznia 2001 r. do lipca 2011 r. jako osoba prowadząca działalność na własny rachunek w rozumieniu austriackiej ustawy federalnej o zabezpieczeniu społecznym. W rozpatrywanym okresie S. Somowa wykonywała zawód rolniczki.

21.

SUSO doszedł na tej podstawie do wniosku, że w dniu 5 lipca 2007 r., dniu przyznania jej świadczenia emerytalnego, S. Somowa nie zaprzestała odprowadzania składek na zabezpieczenie społeczne. Wobec tego SUSO uchylił w drodze trzech decyzji decyzję o przyznaniu S. Somowej emerytury oraz decyzje o podwyższeniu emerytury i zarządził ściągnięcie wraz z odsetkami sum wypłaconych na podstawie tych decyzji.

22.

S. Somowa zakwestionowała te decyzje na drodze administracyjnej. Jej zażalenie zostało oddalone sporną decyzją dyrektora generalnego SUSO z dnia 2 grudnia 2011 r. Uznał on, że oświadczenie o zakończeniu ubezpieczenia społecznego nie dotyczyło tylko ubezpieczenia społecznego w Bułgarii, ponieważ zgodnie z art. 84a rozporządzenia nr 1408/71 S. Somowa była zobowiązana do poinformowania bułgarskiej instytucji ubezpieczeniowej o ubezpieczeniu w innym państwie członkowskim. Ponadto, zdaniem dyrektora generalnego SUSO, należało wziąć pod uwagę, zgodnie z art. 44 ust. 2 i art. 45 tego rozporządzenia, okres ubezpieczenia S. Somowej w Austrii, ale bez stosowania § 9 przepisów przejściowych i końcowych KSO.

23.

Zdaniem S. Somowej fakt, że była ona ubezpieczona w chwili złożenia wniosku o przyznanie emerytury w Bułgarii, nie ma znaczenia, ponieważ była objęta ubezpieczeniem społecznym w innym państwie członkowskim.

24.

W tych okolicznościach Administratiwen syd Sofija-grad, do którego zwróciła się S. Somowa, postanowił w celu rozstrzygnięcia niniejszego sporu zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującymi pytaniami prejudycjalnymi:

25.

Uwagi na piśmie zostały przedstawione przez rząd bułgarski, Irlandię oraz Komisję Europejską. Rząd bułgarski i Komisja przedstawiły uwagi ustne na rozprawie, która odbyła się w dniu 9 stycznia 2014 r.

26.

Irlandia twierdzi, że wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym jest niedopuszczalny.

27.

Podnosi ona, że pytania prejudycjalne, które sąd odsyłający musi rozstrzygnąć w postępowaniu głównym, mają charakter czysto wewnętrzny oraz że rozstrzygnięcie sporu nie wymaga ani zastosowania, ani wykładni prawa Unii. Irlandia twierdzi w szczególności, że postanowienie odsyłające nie zawiera wystarczających informacji dotyczących okoliczności faktycznych i prawnych sprawy zawisłej przed sądem odsyłającym, które wskazywałyby wyraźnie, w jaki sposób prawo Unii może mieć wpływ na rozstrzygnięcie rzeczonego sporu.

28.

Uważam, przeciwnie, że przedłożone pytania są dopuszczalne.

29.

Wprawdzie spór w postępowaniu głównym dotyczy zasadniczo określonego w art. 94 ust. 1 KSO wymogu przerwania odprowadzania składek, który musi być spełniony w celu przyznania świadczenia emerytalnego w Bułgarii, jednak okoliczności sporu między S. Somową i dyrektorem generalnym SUSO nie stanowią sytuacji o charakterze czysto wewnętrznym dla państwa członkowskiego. W rzeczywistości bowiem w chwili złożenia przez nią wniosku o emeryturę w Bułgarii S. Somowa pracowała w Austrii jako osoba prowadząca działalność na własny rachunek, korzystając w ten sposób ze swobody przedsiębiorczości przysługującej jej na podstawie art. 49 TFUE ( 6 ).

30.

Ponadto sąd odsyłający stwierdził, że w przypadku S. Somowej miała miejsca kumulacja okresów ubezpieczenia w Bułgarii i w Austrii, w szczególności ( 7 ) w okresie dwóch lat, sześciu miesięcy i siedemnastu dni, uwzględnionym – dzięki składkom uzupełniającym – jako okres ubezpieczenia w świetle prawa bułgarskiego na mocy § 9 ust. 3 przepisów przejściowych i końcowych KSO. Taka sytuacja podlega przepisom rozporządzenia nr 1408/71.

31.

W swoich uwagach na piśmie rząd bułgarski wskazuje, że art. 94 KSO nie tworzy ograniczeń w wykonywaniu swobody przedsiębiorczości, zagwarantowanej w art. 49 TFUE. Podnosi on, że rozporządzenie nr 1408/71 przewiduje koordynację systemów zabezpieczenia społecznego, a nie ich harmonizację, i że wymóg zakończenia ubezpieczenia, stanowiący warunek przyznania emerytury, znajduje zastosowanie w sposób niedyskryminujący w stosunku do wszystkich osób, które podlegają prawu bułgarskiemu.

32.

W systemie bułgarskim przyznanie emerytury wymaga zakończenia działalności zawodowej w charakterze pracownika najemnego lub osoby prowadzącej działalność na własny rachunek, ponieważ emerytura zastępuje dochody uzyskiwane z działalności zawodowej. Rząd bułgarski zauważa w tym względzie, że z uwagi na rozbieżności między systemami i ustawodawstwami państw członkowskich w tej dziedzinie prowadzenie działalności w innym państwie członkowskim może w konkretnych przypadkach okazać się dla zainteresowanego bardziej lub mniej korzystne, w zależności od kombinacji przepisów krajowych znajdujących zastosowanie na podstawie rozporządzenia nr 1408/71 ( 8 ).

33.

Na rozprawie w dniu 9 stycznia 2014 r., w odpowiedzi na pytania pisemne i ustne zadane przez Trybunał, rząd bułgarski potwierdził, że obowiązek zakończenia ubezpieczenia, ustanowiony w art. 94 ust. 1 KSO w brzmieniu obowiązującym w chwili przyznania emerytury ( 9 ) S. Somowej, pociągał za sobą obowiązek zakończenia wykonywania działalności zawodowej. Wskazał on, że obowiązek, o którym mowa, był wymogiem czysto formalnym i że wystarczał nawet jeden dzień przerwy, a działalność zawodowa mogła zostać podjęta w dniu następnym i można było jednocześnie osiągać dochód z działalności i pobierać emeryturę.

34.

Dodał, że wymóg ten nie odpowiadał żadnemu określonemu celowi i że nawet nie chronił on żadnego interesu ani nie był logiczny.

35.

Jak stwierdził rząd bułgarski, mając świadomość, że wymóg ten może powodować problemy w sytuacjach transgranicznych, władze bułgarskie uchyliły go w odniesieniu do osób prowadzących działalność na własny rachunek począwszy od dnia 1 stycznia 2012 r. i rozważają zniesienie go dla pracowników najemnych.

36.

Komisja uważa, że na podstawie art. 94 ust. 1 KSO, jeśli pracownik osiągnął wiek emerytalny zgodnie z przepisami bułgarskimi, nie może on podjąć pracy w innym państwie członkowskim, gdzie wiek emerytalny jest wyższy, bez pozbawienia go prawa do emerytury w Bułgarii. Zdaniem Komisji rozpatrywany przepis krajowy, na mocy którego można odmówić temu pracownikowi świadczenia bułgarskiego, w przypadku gdy postanowi on podjąć pracę w charakterze osoby prowadzącej działalność na własny rachunek w innym państwie członkowskim, stanowi przeszkodę w korzystaniu ze swobody przepływu.

37.

Na rozprawie w dniu 9 stycznia 2014 r. Komisja wskazała, że jej zdaniem orzecznictwo Trybunału dotyczące art. 49 TFUE sprzeciwia się stosowaniu przepisu krajowego takiego jak art. 94 ust. 1 KSO w zakresie, w jakim może on utrudniać lub uniemożliwiać korzystanie ze swobody przedsiębiorczości, nawet jeśli przepis ten znajduje zastosowanie bez rozróżnienia ze względu na przynależność państwową. Dodała, że z powodu konieczności przerwania tymczasowo działalności zawodowej wykonywanej w innym państwie członkowskim osoba prowadząca działalność na własny rachunek może nie mieć możliwości powrotu do niej.

38.

W pytaniu pierwszym sąd odsyłający zwraca się do Trybunału o rozstrzygnięcie kwestii, czy art. 48 akapit pierwszy TFUE oraz art. 49 akapity pierwszy i drugi TFUE stoją na przeszkodzie stosowaniu przepisu krajowego państwa członkowskiego takiego jak art. 94 ust. 1 KSO, który uzależnia prawo do emerytury w tym państwie od spełnienia wymogu przerwania odprowadzania składek na ubezpieczenie społeczne, niezależnie od tego, czy są one związane z działalnością wykonywaną w tym państwie członkowskim, czy w innym państwie członkowskim.

39.

Sąd odsyłający sugeruje, że wymóg przerwania odprowadzania składek, który implikuje obowiązek przerwania działalności zawodowej – chociażby na jeden dzień, jak rząd bułgarski potwierdził podczas rozprawy – może wywołać w praktyce skutki ograniczające swobodę przedsiębiorczości, w szczególności dlatego, że nie jest pewne, czy zainteresowany, który pracuje w innym państwie członkowskim, będzie mógł podjąć działalność zawodową po jej przerwaniu.

40.

Pragnę zauważyć, że zdaniem sądu odsyłającego osoba ubezpieczona zachowuje prawo do prowadzenia działalności po przyznaniu jej emerytury i może łączyć tę emeryturę z prowadzeniem zawodowej działalności zarobkowej. Nie ma zatem niezbędnego i bezpośredniego związku między wypłacaniem takiego świadczenia emerytalnego zgodnie z prawem bułgarskim i zakończeniem zawodowej działalności zarobkowej. Okoliczności te zostały potwierdzone na rozprawie przez rząd bułgarski.

41.

Ponadto z akt sprawy przedłożonych Trybunałowi wynika, że zgodnie z art. 4 ust. 3 KSO emeryci, którzy pracują jako pracownicy najemni, podlegają obowiązkowemu ubezpieczeniu społecznemu, a zatem są zobowiązani do uiszczania składek na zabezpieczenie społeczne, podczas gdy w następstwie ww. wyroku nr 5 Konstitucionnija syd zobowiązanie to zostało uznane za sprzeczne z konstytucją Republiki Bułgarii w odniesieniu do emerytów prowadzących działalność na własny rachunek. W konsekwencji ci ostatni mogą obecnie wybrać, czy nadal będą opłacać składki na zabezpieczenie społeczne w Bułgarii, czy nie. Jeżeli emeryt (będący pracownikiem najemnym lub pracujący na własny rachunek) odprowadza składki do systemu zabezpieczenia społecznego, jego świadczenie zostaje proporcjonalnie zwiększone ( 10 ).

42.

Ponadto bezsporne jest, że S. Somowa prowadziła działalność na własny rachunek w Austrii i z tego względu była ubezpieczona we właściwej austriackiej instytucji ubezpieczeniowej w okresach od października 1995 r. do grudnia 2000 r. i od stycznia 2001 r. do lipca 2011 r. Jest również bezsporne, że w dniu przyznania emerytury bułgarskiej, czyli w dniu 5 lipca 2007 r., S. Somowa podlegała zgodnie z art. 13 ust. 2 lit. b) rozporządzenia nr 1408/71 austriackiemu systemowi zabezpieczenia społecznego i że nie przerwała opłacania składek na rzecz systemu zabezpieczenia społecznego tego państwa.

43.

Z utrwalonego orzecznictwa wynika, że w braku harmonizacji w omawianej dziedzinie na poziomie Unii Europejskiej do władz prawodawczych poszczególnych państw członkowskich należy, po pierwsze, określenie przesłanek powstania prawa lub obowiązku przynależności do systemu zabezpieczenia społecznego, a po drugie, określenie przesłanek uzyskania uprawnienia do świadczeń. Jednakże chociaż prawdą jest, że art. 48 TFUE pozwala na istnienie różnic pomiędzy systemami zabezpieczenia społecznego poszczególnych państw członkowskich, a w konsekwencji pomiędzy prawami osób, które pracują na ich terytorium, bezsporne jest, że przy wykonywaniu tej kompetencji państwa członkowskie muszą przestrzegać prawa Unii ( 11 ).

44.

W związku z tym okoliczność, że uregulowanie krajowe takie jak to będące przedmiotem postępowania głównego dotyczy przesłanek przyznania emerytury, nie wyłącza stosowania przepisów traktatu FUE, w szczególności przepisów dotyczących swobodnego przepływu osób ( 12 ).

45.

Z utrwalonego orzecznictwa wynika również, że ogół przepisów traktatu FUE dotyczących swobodnego przepływu osób ma na celu ułatwienie obywatelom Unii prowadzenia działalności zawodowej wszelkiego rodzaju na całym terytorium Unii i stanowi przeszkodę dla stosowania przepisów, które mogłyby stawiać tych obywateli w niekorzystnym położeniu, w przypadku gdy chcieliby podjąć działalność zarobkową na terenie innego państwa członkowskiego, nawet jeśli przepisy te mają zastosowanie bez względu na przynależność państwową pracowników, o których chodzi ( 13 ). W konsekwencji przepisy traktatu dotyczące swobodnego przepływu osób stoją na przeszkodzie stosowaniu jakiegokolwiek przepisu krajowego, który – nawet jeżeli jest stosowany bez dyskryminacji ze względu na przynależność państwową – może zakłócać lub czynić mniej atrakcyjnym korzystanie przez obywateli Unii z podstawowych swobód zagwarantowanych traktatem ( 14 ). Każda przeszkoda dla tych swobód, nawet o niewielkim znaczeniu, jest zabroniona ( 15 ), pod warunkiem że zarzucana przeszkoda nie ma charakteru zbyt przypadkowego i odległego ( 16 ).

46.

Wynika z tego, że ustawodawca bułgarski ma prawo do ustalania warunków przyznania emerytury w tym państwie członkowskim, o ile warunki te nie są dyskryminujące ze względu na narodowość i nie ograniczają swobody przepływu ani nie stanowią dla niej przeszkody.

47.

Wydaje się, z zastrzeżeniem kontroli przez sąd odsyłający, że sporny przepis ma zastosowanie bez różnic prawnych i faktycznych do obywateli Bułgarii i do obywateli innych państw członkowskich, a zatem nie jest dyskryminujący. Natomiast stanowi, jak mi się wydaje, przeszkodę dla swobodnego przepływu, a w tym przypadku dla swobody przedsiębiorczości.

48.

Z akt sprawy przedłożonych Trybunałowi wynika bowiem, że na podstawie art. 94 ust. 1 KSO formalna bardzo krótka przerwa, nawet wynosząca jeden dzień, w opłacaniu składek wystarczy, aby uzyskać emeryturę ( 17 ). Tymczasem, jeżeli taka przerwa w odprowadzaniu składek w Bułgarii wydaje się łatwa i pozbawiona wpływu na prowadzenie czy wznowienie działalności zawodowej, w szczególności w odniesieniu do osób prowadzących działalność na własny rachunek, które mają możliwość wyboru wznowienia odprowadzania składek, to może być to trudne do przeprowadzenia, jeżeli nie niemożliwe, w innym państwie członkowskim. Z uwagi na długie i skomplikowane działania administracyjne, do których taka przerwa może prowadzić w innym państwie członkowskim, pracownik, taki jak S. Somowa, może w celu uzyskania emerytury w Bułgarii być zobowiązany do przerwania swojej działalności zawodowej na okres dłuższy i trudny do przewidzenia i w ten sposób spowodować zagrożenie dla ciągłości swojej pracy.

49.

Jak wskazuje sąd odsyłający, taka przerwa w innym państwie członkowskim może postawić emerytów w sytuacji niepewności zawodowej. W wyniku tego rodzaju przerwy emeryt może nie mieć żadnej gwarancji powrotu do swojego zatrudnienia lub znalezienia innego. Ponadto nawet po powrocie emeryta na rynek pracy takie obowiązkowe przerwanie, które zakłóciło przebieg i rozwój jego kariery zawodowej, może mieć konkretny i bezpośredni wpływ na korzyści, które może on odnosić ze swojej działalności zawodowej ( 18 ).

50.

Alternatywne rozwiązanie również ma wady, ponieważ bez przerwania opłacania składek i działalności zawodowej w innym państwie członkowskim nie może mieć miejsca kumulacja dochodu zawodowego z emeryturą z Bułgarii.

51.

Przypominam, że podczas rozprawy rząd bułgarski dał do zrozumienia, że rezygnacja z tego obowiązku w odniesieniu do osób prowadzących działalność na własny rachunek była związana ze świadomością, iż mógł on powodować problemy w sytuacjach transgranicznych.

52.

Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem przepisy krajowe, które stanowią ograniczenia swobody przepływu, mogą być dopuszczalne jedynie pod warunkiem, że służą one osiągnięciu celu leżącego w interesie ogólnym, są odpowiednie dla zapewnienia realizacji tego celu oraz nie wykraczają poza to, co jest niezbędne do jego osiągnięcia ( 19 ).

53.

Sąd odsyłający uważa, że wymóg zakończenia ubezpieczenia nałożony w art. 94 ust. 1 KSO nie służy realizacji celu interesu ogólnego. Co więcej, przypominam, że podczas rozprawy w dniu 9 stycznia 2014 r. rząd bułgarski wskazał, że cel tego czysto formalnego wymogu pozostaje nieznany lub wręcz go nie ma. Rząd bułgarski dodał nawet, że wymóg ten jest pozbawiony znaczenia i nielogiczny, że sporny przepis został uchylony w odniesieniu do osób prowadzących działalność na własny rachunek od dnia 1 stycznia 2012 r. i że możliwość uchylenia go w przypadku pracowników najemnych jest obecnie w Bułgarii przedmiotem oceny.

54.

Zatem oczywiste jest, że wymóg ten nie jest uzasadniony celem interesu ogólnego, którego osiągnięcie mógłby zagwarantować rozpatrywany przepis.

55.

Mając na względzie powyższe rozważania, na pierwsze pytanie prejudycjalne należy odpowiedzieć, że art. 49 TFUE stoi na przeszkodzie stosowaniu przepisu państwa członkowskiego takiego jak art. 94 ust. 1 KSO, który uzależnia prawo do emerytury od spełnienia wymogu przerwania odprowadzania składek na ubezpieczenie społeczne.

56.

Zdaniem rządu bułgarskiego za pomocą tego pytania sąd odsyłający zmierza w istocie do ustalenia, czy art. 94 ust. 2 rozporządzenia nr 1408/71 dopuszcza wyjątek od reguły sumowania długości okresów ubezpieczenia w odniesieniu do okresów ubezpieczenia, które zostały ukończone w innym państwie członkowskim, zanim rozporządzenie było stosowane przez państwo członkowskie, w którym został złożony wniosek o emeryturę, jeżeli jedynie na podstawie prawa państwa, w którym zostaje złożony wniosek, uzyskany okres składkowy jest niewystarczający do nabycia prawa do emerytury, a wystarczający okres może zostać uzyskany jedynie poprzez opłacenie składek na zabezpieczenie społeczne.

57.

W swoich uwagach na piśmie rząd bułgarski zauważa, że rozporządzenie nr 1408/71 nie daje osobom ubezpieczonym, które są objęte zakresem jego stosowania, wyboru w zakresie obowiązującego systemu prawnego, chyba że wyraźnie tak stanowi.

58.

Zdaniem rządu bułgarskiego art. 94 ust. 2 rozporządzenia nr 1408/71 powoduje, że rozporządzenie obowiązuje z mocą wsteczną, ponieważ zobowiązuje on państwa członkowskie do uwzględniania wszystkich okresów ubezpieczenia, zatrudnienia lub zamieszkania ukończonych zgodnie z ustawodawstwem odnośnego państwa członkowskiego przed dniem 1 października 1972 r. lub przed datą stosowania niniejszego rozporządzenia na terytorium lub części terytorium tego państwa członkowskiego, jeśli jest to konieczne dla celów ustalenia praw osoby do pewnego rodzaju świadczenia. Rząd bułgarski uważa, że ów przepis został przyjęty w celu uniknięcia utraty praw do świadczeń emerytalnych oraz w celu zagwarantowania nabycia i zachowania tych praw przez wszystkich, w tym z tytułu okresów ubezpieczenia ukończonych przed datą stosowania tego rozporządzenia. Oznacza to, że sumowanie okresów ubezpieczenia powinno zostać dokonane w pierwszej kolejności zgodnie z regułami sumowania okresów ubezpieczenia ustanowionymi przez to rozporządzenie, a dopiero później, jeżeli okres składkowy ubezpieczenia danej osoby jest niewystarczający, może ona skorzystać z przewidzianej w prawie krajowym możliwości zapłaty brakujących składek.

59.

Na rozprawie w dniu 9 stycznia 2014 r. rząd bułgarski stwierdził, że w zakresie, w jakim przepisy rozporządzenia nr 1408/71 mają zastosowanie do państw członkowskich i ich organów, ubezpieczeni powinni mieć wybór, czy powołają się na przepisy tego rozporządzenia, czy nie. W istocie, zdaniem tego rządu, jeśli ubezpieczony postanowi nie korzystać z tego rozporządzenia, organy krajowe nie mogą go zastosować z urzędu. Rząd bułgarski uważa, że uwagi Irlandii i Komisji, zgodnie z którymi ubezpieczeni nie mogą sprzeciwić się stosowaniu przepisów rozporządzenia nr 1408/71, są sprzeczne z celem tego rozporządzenia, który polega na zapewnieniu korzyści ubezpieczonym, oraz z samym znaczeniem pojęcia prawa podmiotowego.

60.

Irlandia twierdzi, że brzmienie art. 94 ust. 2 rozporządzenia nr 1408/71 jest jasne i jednoznaczne: brzmienie tego przepisu ma charakter wiążący w zakresie, w jakim stanowi on, że każdy okres ubezpieczenia, ukończony zgodnie z ustawodawstwem państwa członkowskiego przed datą stosowania rozporządzenia na terytorium tego państwa członkowskiego „jest uwzględniany” dla celów ustalenia praw nabytych na podstawie przepisów rozporządzenia nr 1408/71. W związku z tym, zdaniem Irlandii, tekst tego przepisu nie może być interpretowany jako przyznający wnioskodawcy prawo do decyzji, że odpowiednie okresy ubezpieczenia nie będą uwzględniane w ramach procesu sumowania. Według tego państwa gdyby rozporządzenie nr 1408/71 dawało jednostkom prawo odrzucenia okresów ubezpieczenia, to prowadziłoby to do komplikacji mogących zagrozić koordynacji systemów krajowych i, co za tym idzie, celom rynku wewnętrznego.

61.

Komisja jest zdania, że zgodnie z art. 94 ust. 2 rozporządzenie nr 1408/71 ma zastosowanie w niniejszej sprawie. Uważa ona, że stosowanie systemu kolizji ustaw wprowadzonego tym rozporządzeniem zależy wyłącznie od obiektywnej sytuacji, w jakiej znajduje się zainteresowany pracownik. Osoby objęte systemem zabezpieczenia społecznego wchodzące w zakres stosowania tych przepisów nie mogą się sprzeciwić stosowaniu tych reguł kolizyjnych i nie posiadają prawa do odejścia od nich.

62.

W drugim pytaniu sąd odsyłający zwraca się do Trybunału o rozstrzygnięcie kwestii, czy art. 94 ust. 2 rozporządzenia nr 1408/71 przyznaje osobom objętym ubezpieczeniem społecznym możliwość wyłączenia okresów ubezpieczenia ukończonych w innym państwie członkowskim przed datą stosowania tego rozporządzenia w Bułgarii. Pytanie to w istocie dotyczy zagadnienia, czy art. 94 ust. 2 rozporządzenia ma charakter wiążący ( 20 ).

63.

Z utrwalonego orzecznictwa wynika, że gdy rozporządzenie nr 1408/71 przyznaje wchodzącym w jego zakres osobom objętym systemem zabezpieczenia społecznego prawo wyboru, czyni to wprost ( 21 ).

64.

Zgodnie z art. 94 ust. 2 rozporządzenia nr 1408/71 „[k]ażdy okres ubezpieczenia […] ukończony zgodnie z ustawodawstwem państwa członkowskiego przed dniem 1 października 1972 r. lub przed datą stosowania niniejszego rozporządzenia na terytorium tego państwa członkowskiego […] jest uwzględniany dla celów ustalenia praw nabytych na podstawie przepisów niniejszego rozporządzenia” ( 22 ). Jestem zdania, podobnie jak Irlandia, że brzmienie art. 94 ust. 2 tego rozporządzenia jest, po pierwsze, jednoznaczne, i po drugie, wiążące.

65.

Obowiązkowy charakter tego przepisu wynika wyraźnie ze sformułowania „est prise en considération” użytego w wersji francuskiej, ale również w innych wersjach językowych omawianego rozporządzenia ( 23 ). Przepis ten nie pozostawia żadnego zakresu swobody ani państwom członkowskim, ani właściwym organom, ani osobom ubezpieczonym. Wynika z tego, że w sprawie w postępowaniu głównym w celu ustalenia prawa do emerytury S. Somowej w Bułgarii należy wziąć także pod uwagę okresy ubezpieczenia ukończone na podstawie ustawodawstwa austriackiego przed datą stosowania rozporządzenia nr 1408/71 w Bułgarii ( 24 ).

66.

Jestem zdania, że oceny tej nie może podważyć fakt, że w wyroku, a konkretnie w tym przypadku w ww. wyroku w sprawie Habelt, Trybunał stwierdził, że zgodnie z art. 94 ust. 2 rozporządzenia nr 1408/71 osoby zainteresowane „mogą domagać się” ( 25 ) uwzględnienia, w celu ustalenia praw nabytych na podstawie tego rozporządzenia, wszystkich okresów ubezpieczenia, zatrudnienia lub zamieszkania ukończonych zgodnie z ustawodawstwem państwa członkowskiego przed datą stosowania tego rozporządzenia. Użycie bowiem tego wyrażenia wynikało prawdopodobnie z okoliczności właściwych sprawom rozpatrywanym w tym wyroku, w których zainteresowanym odmówiono właśnie korzyści płynących z rozporządzenia nr 1408/71 w zakresie uwzględniania okresów ubezpieczenia lub zamieszkania ukończonych w innym państwie członkowskim.

67.

Dlatego też uważam, że na podstawie art. 94 ust. 2 rozporządzenia nr 1408/71 każdy okres ubezpieczenia, zatrudnienia lub zamieszkania ukończony zgodnie z ustawodawstwem państwa członkowskiego przed datą stosowania tego rozporządzenia musi obowiązkowo zostać wzięty pod uwagę dla celów ustalenia praw nabytych na podstawie przepisów tego rozporządzenia, w tym również odnoszących się do prawa do emerytury pracownika najemnego lub prowadzącego działalność na własny rachunek, który podlegał ustawodawstwu dwóch lub kilku państw członkowskich.

68.

Wynika z tego, że nabyte przez S. Somową prawo do emerytury w Bułgarii powinno zostać ustalone w drodze sumowania, na podstawie art. 45 rozporządzenia nr 1408/71, okresów ubezpieczenia ukończonych w Bułgarii i w Austrii, a nie na podstawie § 9 przepisów przejściowych i końcowych KSO.

69.

Co więcej, pragnę zauważyć, że zdaniem Administratiwen syd Sofija-grad „okresy ukończone w Austrii są wystarczające do uzupełnienia okresu ubezpieczenia brakującego w świetle prawa krajowego, bez potrzeby uznawania jakiegokolwiek okresu na podstawie § 9 przepisów przejściowych i końcowych KSO”. Oznacza to, że reguły sumowania i proporcjonalnego podziału określone w art. 46 ust. 2 rozporządzenia nr 1408/71 mają zastosowanie do obliczenia emerytury S. Somowej, ponieważ kumulacja jej okresów ubezpieczenia w Bułgarii i w Austrii na podstawie art. 45 tego rozporządzenia wystarcza, aby zapewnić jej prawo do emerytury w Bułgarii.

70.

Jestem zdania, że art. 45 i 46 ust. 2 rozporządzenia nr 1408/71 mają również charakter bezwzględnie obowiązujący ( 26 ) i ubezpieczony nie może zrezygnować z ich stosowania w drodze pominięcia w swoim wniosku o emeryturę okresów ubezpieczenia ukończonych w innym państwie członkowskim.

71.

W konsekwencji uważam, że art. 45, art. 46 ust. 2 i art. 94 ust. 2 rozporządzenia nr 1408/71 mają charakter bezwzględnie obowiązujący i nie pozwalają ubezpieczonemu na zrezygnowanie z zastosowania reguł sumowania i proporcjonalnego podziału okresów ubezpieczenia ukończonych w innym państwie członkowskim przed datą wprowadzenia w życie tego rozporządzenia przez państwo członkowskie, w którym składany jest wniosek o emeryturę.

72.

Rząd bułgarski uważa, że na podstawie art. 12 ust. 1 rozporządzenia nr 1408/71 nie można przyznać ani zachować prawa do kilku świadczeń tego samego rodzaju za ten sam okres ubezpieczenia obowiązkowego. Ów rząd uważa, że pomimo wyjątków, które ustanawia art. 12 ust. 1 rozporządzenia nr 1408/71, stoi on na przeszkodzie uznaniu okresu składkowego na podstawie zapłaty składek na mocy prawa krajowego, jeżeli uznany w ten sposób okres składkowy pokrywa się z okresami ubezpieczenia ukończonymi zgodnie z prawem innego państwa członkowskiego.

73.

Komisja uważa, że w świetle jej odpowiedzi na pytanie drugie odrębna odpowiedź na to pytanie nie jest konieczna.

74.

Pytanie trzecie przedstawione przez Administratiwen syd Sofija-grad dotyczy kwestii, czy art. 12 ust. 1 rozporządzenia nr 1408/71 należy interpretować w ten sposób, że sprzeciwia się on uznaniu okresu ubezpieczenia na podstawie zapłaty składek ubezpieczeniowych, jak przewidziano to w § 9 ust. 3 przepisów przejściowych i końcowych KSO, jeżeli – tak jak w okolicznościach postępowania głównego – uznane w taki sposób okresy ubezpieczenia pokrywają się z okresami ubezpieczenia, które zostały ukończone zgodnie z prawem innego państwa członkowskiego.

75.

Z uwagi na moją odpowiedź na pytanie drugie dotyczące bezwzględnie obowiązującego charakteru art. 45, art. 46 ust. 2 i art. 94 ust. 2 rozporządzenia nr 1408/71 jestem zdania, że udzielenie odrębnej odpowiedzi na pytanie trzecie nie jest niezbędne. Jak bowiem potwierdza Administratiwen syd Sofija-grad, okresy ubezpieczenia ukończone przez S. Somową w Austrii są wystarczające do uzupełnienia okresu ubezpieczenia brakującego jej do nabycia prawa do emerytury na mocy prawa Bułgarii, przy czym nie ma nawet potrzeby uznawania żadnego okresu na podstawie § 9 ust. 3 przepisów przejściowych i końcowych KSO. W konsekwencji, w szczególności na podstawie reguły sumowania przewidzianej w art. 45 rozporządzenia nr 1408/71, posłużenie się przepisem § 9 ust. 3 przepisów przejściowych i końcowych KSO nie było ani konieczne, ani dozwolone.

76.

Zdaniem rządu bułgarskiego art. 12 ust. 2 rozporządzenia nr 1408/71 pozwala państwu członkowskiemu na wstrzymanie płatności bieżących oraz zażądanie zwrotu wszystkich wcześniej dokonanych płatności z tytułu emerytury na rzecz jednego ze swych obywateli na mocy prawa krajowego, jeżeli w chwili składania wniosku o świadczenie emerytalne skarżący nie wywiązał się z obowiązku wskazania okresów ubezpieczenia ukończonych na terytorium innego państwa członkowskiego. Uważa on, że w przypadku późniejszego ujawnienia okresu ubezpieczenia ukończonego za granicą emerytura musi zostać przeliczona w świetle okresu składkowego poświadczonego i uznanego przez inne państwo członkowskie.

77.

Komisja uważa, że w świetle odpowiedzi na pytania pierwsze i drugie udzielono już odpowiedzi na część pierwszą pytania czwartego. Druga część tego ostatniego pytania dotyczy zwrotu należności i – biorąc pod uwagę odpowiedzi, które zostały już udzielone – nie jest istotna dla sprawy.

78.

Pytanie czwarte zadane przez Administratiwen syd Sofija-grad dotyczy kwestii, czy art. 12 ust. 2 rozporządzenia nr 1408/71 pozwala żądać zwrotu kwot zapłaconych S. Somowej z tytułu emerytury z powodu kumulacji tych świadczeń z innymi dochodami otrzymanymi w Austrii. W istocie, jak wynika z art. 12 ust. 2 rozporządzenia nr 1408/71, przepisy dotyczące zmniejszenia przewidziane przez ustawodawstwo państwa członkowskiego stosuje się co do zasady ( 27 ) do uprawnionego do świadczeń obciążających to państwo członkowskie, jeśli może on korzystać z innych świadczeń zabezpieczenia społecznego lub innego rodzaju dochodów uzyskanych, w szczególności, na podstawie prawa innego państwa członkowskiego.

79.

Z uwag przedstawionych na rozprawie przez rząd bułgarski jasno wynika, że prawo bułgarskie pozwala na łączenie zarobkowej działalności zawodowej z pobieraniem emerytury. W tych okolicznościach jestem zdania, że art. 12 ust. 2 rozporządzenia nr 1408/71 nie ma zastosowania do przypadku łączenia przez S. Somową dochodów z działalności zawodowej w Austrii i jej emerytury w Bułgarii.

80.

Ponadto, tytułem uzupełnienia – uważam, iż w świetle moich odpowiedzi na pytania drugie i trzecie emeryturę S. Somowej należy obliczyć na podstawie reguł sumowania i proporcjonalnego podziału określonych w art. 45 i art. 46 ust. 2 rozporządzenia nr 1408/71. Wydaje się ponadto, że według informacji przekazanych przez Administratiwen syd Sofija-grad i z zastrzeżeniem dokonania przez niego weryfikacji świadczenie przyznane na podstawie tych przepisów rozporządzenia nr 1408/71 nie różniłoby się od świadczenia ustalonego w decyzji SUSO z dnia 11 lipca 2007 r. ( 28 ).

81.

Mając na względzie powyższe rozważania, proponuję, aby Trybunał udzielił następującej odpowiedzi na pierwsze, drugie i czwarte pytanie prejudycjalne zadane przez Administratiwen syd Sofija-grad: