1.

Po reorganizacji działalności międzynarodowego koncernu usługę dostępu do określonych programów telewizyjnych przez satelitę świadczy węgierskim odbiorcom już nie węgierska spółka zależna tego koncernu, lecz luksemburska spółka zależna. Węgierski organ rządowy ds. komunikacji elektronicznej w następstwie skargi węgierskich abonentów prowadzi spór z luksemburskim przedsiębiorstwem w przedmiocie kwestii, czy mimo restrukturyzacji organ węgierski jest uprawniony do podejmowania określonych środków kontrolnych.

2.

Właściwość węgierskiego organu regulacyjnego istniałaby w szczególności wtedy, gdyby oferta luksemburskiego przedsiębiorcy stanowiła usługę łączności elektronicznej w rozumieniu nowych ram regulacyjnych usług łączności elektronicznej (zwanych dalej „NRR”). Celem NRR nie jest jednak w pierwszym rzędzie zapewnienie spornej w postępowaniu głównym ochrony konsumenta, lecz podział niewielkich zasobów, jak na przykład częstotliwości, oraz administrowanie sieciami, w szczególności z punktu widzenia prawa konkurencji. Dlatego możliwa jest również ocena kontroli w świetle swobody świadczenia usług, która jednakże wymaga precyzyjnego odgraniczenia od uregulowań NRR.

3.

Poza dyrektywą ramową ( 2 ) NRR składają się z dyrektywy o zezwoleniach ( 3 ), dyrektywy o dostępie ( 4 ), dyrektywy o usłudze powszechnej ( 5 ) i dyrektywy o prywatności i łączności elektronicznej ( 6 ). Ostatnia z tych dyrektyw jest jednakże bez znaczenia dla niniejszej sprawy.

4.

Motyw 10 dyrektywy ramowej wyjaśnia, że usługi regulowane nie mogą zbiegać się z usługami nieregulowanymi:

„[…] Jedno i to samo przedsiębiorstwo, np. podmiot świadczący usługi internetowe, może świadczyć usługi łączności elektronicznej w dwóch kategoriach, takich jak świadczenie dostępu do Internetu oraz usług nieobjętych zakresem niniejszej dyrektywy, w tym usług polegających na określaniu treści stron internetowych”.

5.

Przedmiot regulacji dyrektywy ramowej i NRR jest określony w art. 1 tej dyrektywy:

„1.   Niniejsza dyrektywa ustanawia zharmonizowane ramy prawne dla świadczenia usług łączności elektronicznej, sieci łączności elektronicznej, urządzeń i usług towarzyszących […]. Określa ona zadania krajowych organów regulacyjnych oraz procedury zmierzające do zapewnienia zharmonizowanego stosowania uregulowań prawnych w obrębie Wspólnoty.

[…]

3.   Postanowienia niniejszej dyrektywy, jak również dyrektyw szczegółowych, nie stoją na przeszkodzie podejmowaniu przez Wspólnotę lub państwa członkowskie, zgodnie z przepisami prawa wspólnotowego, środków niezbędnych do realizacji ogólnych interesów, w szczególności związanych z unormowaniami dotyczącymi treści programów i polityką audiowizualną”.

6.

W art. 2 dyrektywy ramowej są zdefiniowane w szczególności sieci i usługi łączności elektronicznej oraz systemy dostępu warunkowego:

„Dla celów niniejszej dyrektywy stosuje się następujące definicje:

[…]

[…]

7.

Motyw 20 dyrektywy o zezwoleniach zawiera wyjaśnienie dotyczące kumulowania różnych rodzajów działalności w ramach jednego przedsiębiorstwa:

„Jedno i to samo przedsiębiorstwo, na przykład operator telewizji kablowej, może oferować zarówno usługi łączności elektronicznej, takie jak przekazywanie sygnałów telewizyjnych, jak i usługi nieobjęte zakresem niniejszej dyrektywy, takie jak rozpowszechnianie ofert dotyczących usług w zakresie nadawania audycji dźwiękowych i telewizyjnych, i tym samym dodatkowe obowiązki mogą być nakładane na takie przedsiębiorstwo w związku z jego działalnością w charakterze nadawcy albo dystrybutora, zgodnie z postanowienia innymi niż te zawarte w niniejszej dyrektywie, w niczym nie uchybiając wymogom z listy zawartej w załączniku do niniejszej dyrektywy”.

8.

Artykuł 3 dyrektywy o zezwoleniach reguluje warunki dostępu do sieci i świadczenia usług łączności elektronicznej:

„[…]

2.   Świadczenie dostępu do sieci oraz usług w zakresie łączności elektronicznej może być poddane jedynie wymogom związanym z ogólnym zezwoleniem, nie naruszając szczegółowych obowiązków, o których mowa w artykule 6 ust. 2, lub praw, o których mowa w artykule 5. Od danego przedsiębiorstwa można żądać dokonania notyfikacji, ale nie uzyskania jednoznacznej decyzji lub innego aktu administracyjnego od krajowego organu regulacyjnego przed rozpoczęciem wykonywania uprawnień wynikających z zezwolenia. Po dokonaniu notyfikacji, jeżeli była ona wymagana, przedsiębiorca może rozpocząć działalność; w razie potrzeby może on być poddany obowiązkom określonym w artykułach 5, 6 oraz 7, dotyczącym praw użytkowania.

Od przedsiębiorstw świadczących usługi w zakresie transgranicznej łączności elektronicznej na rzecz przedsiębiorstw umiejscowionych w kilku państwach członkowskich nie wymaga się więcej niż jednego powiadomienia w odniesieniu do każdego z tych państw członkowskich.

3.   Na notyfikację, o której mowa w ustępie 2, składa się co najwyżej deklaracja osoby fizycznej lub prawnej o zamiarze rozpoczęcia świadczenia dostępu do sieci oraz usług w zakresie łączności elektronicznej, wraz z możliwie najkrótszą informacją wymaganą w celu umożliwienia krajowym organom regulacyjnym prowadzenia rejestru lub listy podmiotów świadczących dostęp do sieci i usługi w zakresie łączności elektronicznej. Taka informacja powinna ograniczać się do tego, co jest niezbędne dla identyfikacji podmiotu, tak więc numeru rejestracji spółki, danych osób kontaktowych, adresu, krótkiego opisu sieci i usług oraz planowanej daty rozpoczęcia działalności”.

9.

Wymienione w art. 3 ogólne zezwolenie może być poddane zgodnie z art. 6 wymogom określonym w załączniku. Punkt 8 tego załącznika wymienia przepisy z dziedziny ochrony konsumenta dotyczące sektora łączności elektronicznej.

10.

Artykuł 1 ust. 4 dyrektywy o usłudze powszechnej stwierdza, że inne przepisy z zakresu ochrony konsumenta pozostają nienaruszone: „Przepisy niniejszej dyrektywy dotyczące praw użytkowników końcowych stosuje się bez uszczerbku dla wspólnotowych przepisów o ochronie konsumenta, w szczególności dla przepisów dyrektywy 93/13/EWG i dyrektywy 97/7/WE, oraz przepisów krajowych zgodnych z prawem wspólnotowym”.

11.

Motyw 5 dyrektywy zmieniającej 2009/140 streszcza cel NRR:

„Celem jest stopniowe zmniejszanie zakresu szczególnych regulacji sektorowych ex ante w miarę rozwoju konkurencji na rynku, aby doprowadzić do stanu, w którym łączność elektroniczna będzie podlegała wyłącznie prawu konkurencji. Zważywszy na fakt, że w ostatnich latach rynki łączności elektronicznej wykazały się silną dynamiką konkurencyjną, istotne jest, aby obowiązki regulacyjne ex ante były nakładane tylko wtedy, gdy nie występuje skuteczna i zrównoważona konkurencja”.

12.

UPC DTH jest spółką handlową zarejestrowaną w Luksemburgu, która zajmuje się sprzedażą pakietu usług obejmujących usługi programów radiowych i audiowizualnych. W tym kontekście skarżąca oferuje z Luksemburga usługi na rzecz posiadających abonament rezydentów innych państw członkowskich, w szczególności Węgier.

13.

Transmisja programów wyprodukowanych przez podmioty trzecie następuje przez satelitę. Z twierdzeń stron wynika, że spółka UPC DTH nie jest właścicielem infrastruktury satelitarnej, lecz korzysta z usług podmiotów trzecich. Do spółki UPC DTH nie należy ponadto redakcyjna kontrola programów. Wynagrodzenie zawarte w wystawianych rachunkach obejmuje zarówno koszty transmisji, jak i opłaty uiszczane stacjom radiowym i organizacjom zbiorowego zarządzania prawami autorskimi w związku z publikowaniem ich treści.

14.

Początkowo od 2000 r. usługę tę świadczyła na Węgrzech lokalna spółka siostrzana spółki UPC DTH. W 2010 r. usługa ta została powierzona spółce UPC DTH i od tego czasu jest świadczona – wraz z odpowiednimi usługami przeznaczonymi dla Republiki Czeskiej i Republiki Słowackiej – przez tę spółkę.

15.

Spółka UPC DTH prowadzi z zastępcą dyrektora Nemzeti Média- és Hírközlési Hatóság Elnökhelyettese (krajowego organu ds. mediów i komunikacji) spór dotyczący kwestii, czy w ramach procedury kontroli w związku z nadzorem nad rynkiem jest ona zobowiązana do udostępnienia zawartych w jej rejestrze dokumentacji i innych danych dotyczących stosunków umownych z określonym abonentem.

16.

Spółka UPC DTH powołuje się na to, że właściwy organ luksemburski, Institut Luxembourgeois de Régulation (ILR – luksemburski instytut regulacji), wydał urzędową opinię, zgodnie z którą usługi świadczone przez skarżącą należą do właściwości państwa luksemburskiego, oraz że zgodnie z prawem luksemburskim usługa świadczona przez skarżącą nie podlega klasyfikacji jako usługa łączności elektronicznej.

17.

Spór jest zawisły przed Fövárosi Törvényszék, sądem stołecznym. Sąd ten przedkłada Trybunałowi Sprawiedliwości sześć pytań prejudycjalnych:

18.

Uwagi na piśmie przedstawili spółka UPC DTH s.a.r.l., węgierski organ państwowy ds. mediów i komunikacji (zwany dalej „węgierskim organem regulacyjnym”) wspólnie z Węgrami, jak również Królestwo Belgii, Republika Czeska, Republika Litewska, Królestwo Niderlandów, Rumunia, Republika Słowacka oraz Komisja Europejska. W rozprawie w dniu 20 listopada 2013 r. udział wzięli spółka UPC DTH, węgierski organ regulacyjny, Węgry, Republika Czeska i Komisja.

19.

Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym ma wyjaśnić, czy węgierski organ regulacyjny ma prawo kontrolować działalność spółki UPC DTH. W tym celu przedłożone Trybunałowi pytania można zaszeregować do dwóch grup tematycznych: pytania pierwsze, piąte i szóste sądu odsyłającego dotyczą zasadniczo kwestii, czy działalność spółki UPC DTH jest objęta zakresem zastosowania NRR jako „usługa łączności elektronicznej”, a więc nowymi ramami prawnymi dla łączności elektronicznej (pkt A). W przypadku pytań drugiego, trzeciego i czwartego chodzi natomiast o to, czy swoboda świadczenia usług na mocy art. 56 TFUE stoi na przeszkodzie kontroli spółki UPC DTH przez organy węgierskie (pkt B).

20.

Można by mieć wątpliwość co do tego, że udzielenie odpowiedzi na pytania zawarte w obu grupach tematycznych jest niezbędne. Z uwagi na to, że NRR harmonizują określone kwestie w sposób wyczerpujący, wyłączają one stosowanie swobody świadczenia usług ( 8 ). Nie dotyczy to jednak bezwzględnie definicji usługi łączności elektronicznej. Jeżeli bowiem państwo członkowskie rozgranicza właściwość organu regulacyjnego poprzez tę definicję, jednakże przyznaje mu w odniesieniu do objętych usług kompetencje kontrolne, które wykraczają poza regulację przewidzianą w NRR, to mimo NRR swoboda świadczenia usług może mieć znaczenie w odniesieniu do tych szerszych kompetencji.

21.

O takie środki chodzi w niniejszej sprawie. Z wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym wynika, że węgierski organ regulacyjny chciałby zbadać w szczególności stosunek pomiędzy spółką UPC DTH a jej abonamentami, a więc zapewnienie ochrony konsumenta. Ochrona ta nie jest zharmonizowana przez NRR w sposób wyczerpujący ( 9 ). Niemniej jednak należy każdorazowo starannie badać, czy dana kwestia nie jest objęta NRR.

22.

Prawo usług łączności elektronicznej zgodnie z NRR dotyczy zasadniczo przekazywania sygnałów elektronicznych. Po tym jak przez długi okres takie usługi transmisyjne były zastrzeżone na rzecz monopoli państwowych, celem NRR jest zgodnie z motywem 10 dyrektywy 2009/140 stopniowe zniesienie odgórnej regulacji w zależności od rozwoju konkurencji na tych rynkach i ostatecznie regulowanie łączności elektronicznej tylko przez prawo konkurencji.

23.

Dyrektywa o zezwoleniach realizuje cel zniesienia odgórnej regulacji poprzez poddanie podmiotów świadczących usługi stosunkowo łagodnym warunkom zezwolenia. Jednakże zezwolenie nie obejmuje bezwzględnie całej Unii. Przeciwnie, każde państwo członkowskie, w którym świadczona jest usługa, może zgodnie z art. 3 ust. 2 tej dyrektywy sformułować własne zezwolenie.

24.

Równolegle dyrektywa o zezwoleniach zawiera przepisy dotyczące praw użytkowania częstotliwości radiowych, których administrowanie jest również objęte dyrektywą ramową.

25.

Poza tym zgodnie z dyrektywą o dostępie na przedsiębiorstwa o znaczącej pozycji na rynku mogą zostać nałożone szczególne obowiązki, aby inne przedsiębiorstwa mogły uzyskać dostęp do rynku. Uregulowania te są oparte na tak zwanej „doktrynie dostępu do urządzeń kluczowych”, która jest przedmiotem dyskusji w związku z zakazem nadużywania pozycji dominującej na podstawie art. 102 TFUE ( 10 ).

26.

Wreszcie dyrektywa o usłudze powszechnej powinna zapewnić uzyskanie przez wszystkich odbiorców końcowych dostępu do określonych minimalnych usług, zaś mająca w niniejszej sprawie mniejsze znaczenie dyrektywa o prywatności i łączności elektronicznej dotyczy szczególnych wymogów ochrony danych w tej dziedzinie.

27.

W drodze pytań pierwszego i szóstego powinno zostać wyjaśnione, czy spółka UPC DTH świadczy usługę łączności elektronicznej w rozumieniu art. 2 lit. c) dyrektywy ramowej, która podlega NRR.

28.

Wymieniona definicja obejmuje usługę zazwyczaj świadczoną za wynagrodzeniem, polegającą całkowicie albo częściowo na przekazywaniu sygnałów w sieciach łączności elektronicznej, w tym usługi telekomunikacyjne i usługi transmisyjne świadczone poprzez sieci nadawcze; nie obejmuje jednak usług związanych z zapewnianiem albo wykonywaniem kontroli treści przekazywanych przy wykorzystaniu sieci lub usług łączności elektronicznej. Ponadto spod zakresu niniejszej definicji wyłączone są usługi społeczeństwa informacyjnego w rozumieniu art. 1 dyrektywy 98/34/WE, które nie polegają całkowicie lub częściowo na przekazywaniu sygnałów w sieciach łączności elektronicznej.

29.

Sporna usługa obejmuje przekazywanie sygnałów w sieciach łączności elektronicznej, to jest przekazywanie przez satelitę. Systemy transmisyjne oraz inne zasoby, które umożliwiają przekazywanie sygnałów przez sieci satelitarne, stanowią zgodnie z art. 2 lit. a) dyrektywy ramowej „sieci łączności elektronicznej”. W tej definicji wyraźnie wymienione są sieci nadawania radiowego i telewizyjnego.

30.

Przekazywanie przez satelitę dokonywane przez podmioty trzecie – wbrew stanowisku spółki UPC DTH – nie podważa tej klasyfikacji usługi. Spółka UPC DTH umożliwia bowiem nie tylko dostęp do swojej usługi w istniejącej niezależnie od tej usług sieci, na przykład w Internecie lub w sieci telefonicznej, lecz także nakazuje najpierw przekazywanie i umożliwia dostęp abonentom na Węgrzech.

31.

Dostęp po stronie abonentów na Węgrzech jest decydujący dla kwestii, czy regulacja usługi zgodnie z NRR jest w tym państwie członkowskim w ogóle niezbędna. W państwach członkowskich, gdzie przekaz satelitarny może być odbierany, jednakże z uwagi na brak oferty spółki UPC DTH nie może zostać odkodowany, brak jest bowiem potrzeby regulacji. W związku z tym właściwym adresatem środków regulacyjnych przewidzianych w NRR jest nie operator satelitarny, lecz co najwyżej spółka UPC DTH.

32.

Ponadto bezsporne jest, że w związku ze świadczoną przez spółkę UPC DTH za wynagrodzeniem usługą nie jest wykonywana żadna kontrola redakcyjna nadawanych programów.

33.

Natomiast na pierwszy rzut oka usługa spółki UPC DTH wydaje się polegać na dostarczaniu treści. W takim wypadku zgodnie z art. 2 lit. c) dyrektywy ramowej nie chodziłoby o usługę łączności elektronicznej.

34.

Kwestię tę Trybunał poruszył jednak w nowszej sprawie, dotyczącej podobnej usługi niderlandzkiej spółki siostrzanej spółki UPC DTH, która to sprawa dotyczyła transmisji pakietów programów w sieci kablowej. Zgodnie z tym wyrokiem odpowiednie dyrektywy, w szczególności dyrektywa ramowa i dotycząca treści dyrektywa o audiowizualnych usługach medialnych ( 11 ), wprowadzają wyraźne rozróżnienie między produkcją treści pociągającą za sobą odpowiedzialność redakcyjną a przekazywaniem tych treści niewiążącym się z jakąkolwiek odpowiedzialnością redakcyjną, gdyż treści oraz ich przekazywanie podlegają odrębnym uregulowaniom, nie odnosząc się ani do klientów świadczonych usług, ani do struktury wystawianych im rachunków z tytułu kosztów transmisji ( 12 ).

35.

Dla wyłączenia usługi z definicji usługi komunikacyjnej znaczenie ma więc nie to, czy przedmiotem tej usługi jest dostarczanie treści, lecz to, czy obejmuje ona produkcję lub kontrolę redakcyjną tych treści. Taka sytuacja nie występuje w niniejszej sprawie.

36.

Mogłoby jednak chodzić o usługę, która jest wyłączona spod zastosowania NRR z uwagi na to, że nie polega ona całkowicie lub częściowo na przekazywaniu sygnałów. Jak podnosi spółka UPC DTH, przekazywanie stanowi tylko jeden z wielu elementów, które charakteryzują usługę.

37.

Również ten punkt został już jednak poruszony we wspomnianym wyroku dotyczącym niderlandzkiej spółki siostrzanej UPC DTH. Zgodnie z tym wyrokiem bez znaczenia jest, że klienci podpisują umowę abonamentową na usługę w celu uzyskania dostępu do określonych treści ( 13 ), a więc nie kierują się chęcią uzyskania dostępu do określonego systemu transmisji. Usługa taka musi podlegać NRR co najmniej w takim zakresie, w jakim obejmuje ona transmisję ( 14 ).

38.

Trybunał uzasadnia ten wniosek w szczególności okolicznością, że każda inna wykładnia ograniczyłaby w znacznym stopniu zakres stosowania NRR, zaszkodziłaby skuteczności tworzących je przepisów, a w konsekwencji stanowiłaby zagrożenie dla osiągnięcia celów, którym one służą. Ponieważ celem NRR jest bowiem – jak wynika z motywu 27 dyrektywy ramowej i z motywu 5 dyrektywy 2009/140 – ustanowienie rzeczywistego wewnętrznego rynku komunikacji elektronicznej, w ramach którego komunikacja ta powinna ostatecznie podlegać wyłącznie prawu konkurencji, wyłączenie dostarczania pakietu programów w sieci kablowej z zakresu stosowania NRR pod pretekstem tego, że nie ogranicza się ona do przekazywania sygnałów, pozbawiałoby te ramy wszelkiej skuteczności ( 15 ).

39.

Niemniej jednak kombinacja różnych usług nie prowadzi do tego, że wszystkie elementy usługi podlegają regulacji przewidzianej w NRR. Jak stwierdza motyw 20 dyrektywy o zezwoleniach, na nadawców albo dystrybutorów treści mogą być nakładane na podstawie innych postanowień obowiązki inne niż te z niniejszej dyrektywy, w niczym nie uchybiając wymogom NRR ( 16 ).

40.

Na pytania pierwsze i szóste należy w konsekwencji odpowiedzieć w ten sposób, że usługi, poprzez które usługodawca gwarantuje za wynagrodzeniem warunkowy dostęp do pakietu programów, obejmującego jednocześnie usługi programów radiowych i telewizyjnych transmitowanych przez satelitę, są usługami łączności elektronicznej w rozumieniu art. 2 lit. c) dyrektywy ramowej, jeśli ich przedmiotem jest przekazywanie sygnałów w elektronicznych sieciach łączności. Dostawców tych usług należy w konsekwencji zaklasyfikować jako świadczących usługi łączności elektronicznej.

41.

Pytanie piąte dotyczy tego, czy usługę, poprzez którą usługodawca gwarantuje za wynagrodzeniem warunkowy dostęp do pakietu programów, obejmującego jednocześnie usługi programów radiowych i telewizyjnych transmitowanych przez satelitę, należy zaklasyfikować jako usługę łączności elektronicznej, czy też jako usługę warunkowego dostępu w rozumieniu art. 2 ust. f) dyrektywy ramowej.

42.

Jest oczywiste, że usługa świadczona przez spółkę UPC DTH obejmuje system dostępu warunkowego. Artykuł 2 lit. f) dyrektywy ramowej definiuje taki system jako jakiekolwiek środki lub rozwiązania techniczne, które powodują, że dostęp do chronionych usług nadawania radiowego lub telewizyjnego w formie zrozumiałej [niezakodowanej] jest uwarunkowany posiadaniem abonamentu lub innego, uprzednio uzyskanego indywidualnego zezwolenia. Właśnie tak ukształtowany jest dostęp do zakodowanych pakietów programów oferowanych przez spółkę UPC DTH.

43.

Pytanie to wydaje się wynikać z założenia, że usługa łączności elektronicznej i system dostępu warunkowego wzajemnie się wykluczają. W świetle tego założenia, w razie gdyby chodziło o system dostępu warunkowego, reguły dotyczące usług łączności elektronicznej nie miałyby zastosowania.

44.

Założenie to byłoby jednak błędne. Prawdą jest, że istnieją szczególne reguły dla systemów dostępu warunkowego. Poza dyrektywą w sprawie prawnej ochrony usług opartych lub polegających na warunkowym dostępie ( 17 ) należy wymienić również art. 6 i załącznik I do dyrektywy o dostępie. Jeśli usługa systemu dostępu warunkowego jest świadczona oddzielnie od usługi łączności, to podlega ona wyłącznie tym regułom.

45.

Stosownie do art. 2 lit. ea) dyrektywy ramowej celem takiego odrębnego świadczenia jest jednakże to, aby usługobiorca, który ze swojej strony świadczy usługę łączności elektronicznej, stosował system jako usługę towarzyszącą. Zgodnie z tym przepisem chodzi mianowicie o usługę związaną z usługą łączności elektronicznej, która umożliwia lub wspiera dostarczanie usług za pośrednictwem tej usługi i może służyć do tego celu.

46.

Jednakże związek z systemem dostępu warunkowego nie stoi na przeszkodzie regulacji usługi łączności elektronicznej. Z okoliczności, że usługa jest wspierana lub umożliwiana za pośrednictwem drugiej usługi, nie wynika bowiem, że tę pierwszą usługę należy klasyfikować tak jak tę drugą. Ta druga usługa jest raczej częścią składową pierwszej.

47.

Zatem na pytanie drugie należy odpowiedzieć w ten sposób, że usługa, poprzez którą usługodawca gwarantuje za wynagrodzeniem warunkowy dostęp do pakietu programów, obejmującego jednocześnie usługi programów radiowych i telewizyjnych transmitowanych przez satelitę, może obejmować system dostępu warunkowego w rozumieniu art. 2 lit. ea) i f) dyrektywy ramowej, jednakże z tego względu nie należy jej uznawać ogółem za taki system.

48.

Pytania drugie, trzecie i czwarte dotyczą stosowania swobody świadczenia usług. Na wstępie należy wyjaśnić, czy sporna usługa jest objęta zakresem zastosowania swobody świadczenia usług, jeżeli jest świadczona z Luksemburga na terytorium Węgier (pkt 1). Następnie należy zbadać, czy prowadzenie przez organy państwa odbiorcy postępowania administracyjnego w odniesieniu do tej usługi jest zgodne z tą swobodą (pkt 2) oraz czy państwo to może żądać rejestracji [pkt 3 lit. b)] lub posiadania oddziału na swoim terytorium [pkt 3 lit. c)].

49.

Emisja programów telewizyjnych jest objęta, tak jak ich transmisja, postanowieniami TFUE dotyczącymi usług ( 18 ). Ponadto bezsporne jest, że postępowanie główne dotyczy świadczenia tych usług na rzecz osób będących rezydentami na Węgrzech przez przedsiębiorstwo z siedzibą w Luksemburgu.

50.

Okoliczność, że spółka UPC DTH nie świadczy w państwie członkowskim swojej siedziby porównywalnych usług, nie stoi na przeszkodzie swobodzie świadczenia usług, o której mowa w art. 56 TFUE. Ustanowione w tym przepisie prawo podmiotu gospodarczego, który ma siedzibę w państwie członkowskim, do świadczenia usług w innym państwie członkowskim nie jest bowiem uzależnione od warunku, aby podmiot ten świadczył również odpowiednie usługi w państwie członkowskim, w którym ma on siedzibę. W tym względzie art. 56 TFUE stawia wyłącznie wymóg, aby usługodawca miał siedzibę w innym państwie członkowskim niż usługobiorca ( 19 ).

51.

Jednakże harmonizacja przez NRR mogłaby wyłączyć ocenę w świetle swobody świadczenia usług [lit. a)]. Ponadto podnosi się, że powołanie się na swobodę świadczenia usług stanowi nadużycie [lit. b)].

52.

Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem każdy przepis krajowy w dziedzinie, która była przedmiotem wyczerpującej harmonizacji na płaszczyźnie Unii, powinien być interpretowany nie w świetle przepisów prawa pierwotnego, lecz w świetle tych przepisów harmonizujących ( 20 ).

53.

W związku z powyższym Trybunał uznaje, że w dziedzinie sieci i usług łączności elektronicznej swobodę świadczenia usług wprowadza w życie NRR ( 21 ), w związku z czym zastosowanie mają tylko postanowienia NRR ( 22 ). W dziedzinie nadawania programów telewizyjnych dotyczy to choćby udzielenia zezwolenia na nadawanie i przydzielenia częstotliwości radiowych ( 23 ). NRR nie mają jednakże na celu wyczerpującej harmonizacji wszystkich przepisów, które dotyczą usług łączności elektronicznej. Zgodnie z art. 1 ust. 3 dyrektywy ramowej podjęte przez państwa członkowskie, zgodnie z przepisami prawa Unii, środki niezbędne do realizacji ogólnych interesów pozostają bowiem nienaruszone.

54.

Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym zawiera wprawdzie jedynie odnoszące się do tego aluzje, jednakże w szczególności twierdzenie węgierskiego organu regulacyjnego dowodzi, że spór przed sądem krajowym dotyczy przede wszystkim stosunku pomiędzy spółką UPC DTH a jej abonentami, a więc ochrony konsumentów.

55.

Dyrektywa ramowa i dyrektywa o usłudze powszechnej nie przewidują pełnej harmonizacji w kwestiach związanych z ochroną konsumenta. Artykuł 20 dyrektywy o usłudze powszechnej, który odnosi się do umów zawieranych między konsumentami i dostawcami usług z zakresu łączności elektronicznej, znajduje bowiem zastosowanie, zgodnie z art. 1 ust. 4 tej dyrektywy, bez uszczerbku dla przepisów Unii dotyczących ochrony konsumentów oraz zgodnych z prawem Unii przepisów krajowych w tej dziedzinie ( 24 ).

56.

Nie zmienia w tym niczego również okoliczność, że przewidziane w art. 3 dyrektywy o zezwoleniach ogólne zezwolenie na udostępnianie sieci i świadczenie usług komunikacji elektronicznej może być poddane, zgodnie z art. 6 ust. 1 i z pkt 8 załącznika do tej dyrektywy, w szczególności regułom dotyczącym ochrony konsumenta, specyficznym dla sektora łączności elektronicznej. Do państw członkowskich należy bowiem ustalenie, z poszanowaniem wymogów prawa unijnego, treści tych specyficznych przepisów dotyczących ochrony konsumenta.

57.

W konsekwencji w sporze głównym zastosowanie znajdują nie (tylko) postanowienia NRR. W razie braku stwierdzenia przez sądy krajowe, że właściwe są inne przepisy prawa wtórnego, jak choćby dyrektywa o nieuczciwych praktykach handlowych ( 25 ), która również wyczerpująco reguluje określone kwestie ( 26 ), zastosowanie znajduje w konsekwencji swoboda świadczenia usług.

58.

Republika Czeska uważa jednak, że spółka UPC DTH nie może powołać się na swobodę świadczenia usług, ponieważ ma ona siedzibę w Luksemburgu jedynie po to, aby świadczyć usługi w innych państwach członkowskich. Zatem korzysta ze swobody świadczenia usług w sposób stanowiący nadużycie.

59.

Do tej argumentacji należy dodać, że państwo członkowskie może zastosować środki mające na celu udaremnienie prób niezgodnego z prawem obchodzenia ustawodawstwa krajowego przez niektórych spośród jego obywateli, zasłaniających się prawami wynikającymi z traktatu. Nie jest również dozwolone takie powoływanie się na normy prawa Unii, które stanowiłoby nadużycie lub oszustwo ( 27 ).

60.

Niemniej jednak należy uściślić korzystanie ze swobody podstawowej w celu odniesienia pożytku z korzystniejszych przepisów samo w sobie nie jest wystarczające, aby wyprowadzać z niego istnienie nadużycia tej swobody ( 28 ).

61.

Nawet gdyby można było stwierdzić, że jedynym motywem przeniesienia spornej usługi z węgierskiej spółki na spółkę UPC DTH było stanowiące nadużycie uchylenie stosowania do tej usługi ustawodawstwa krajowego, to nie mogłoby to wyłączyć zastosowania swobody świadczenia usług. Jej zastosowanie jest bowiem kwestią odrębną od tej, czy państwo członkowskie może przedsięwziąć środki w celu zapobieżenia, by niektórzy z jego obywateli, wykorzystując – z nadużyciem – możliwości, jakie otwiera traktat, próbowali uchylić się od stosowania ustawodawstwa krajowego ( 29 ).

62.

Brak jest zatem wskazówki przemawiającej za tym, by zastosowanie swobody świadczenia usług było wyłączone przez nadużycie. Ewentualne środki w celu zwalczania nadużycia należałoby zaś zbadać pod kątem tego, czy chodzi o ograniczenia swobody świadczenia usług, oraz w danym przypadku, czy są one uzasadnione.

63.

Uregulowania krajowe dotyczące usług, które są świadczone z Luksemburga na terytorium Węgier i poprzez które usługodawca gwarantuje za wynagrodzeniem warunkowy dostęp do pakietu programów, obejmującego usługi programów radiowych i telewizyjnych transmitowanych przez satelitę, podlegają w konsekwencji swobodzie świadczenia usług, o której mowa w art. 56 TFUE, w zakresie, w jakim ani NRR, ani inne przepisy prawa wtórnego nie harmonizują ich przedmiotu w sposób wyczerpujący.

64.

Pytanie dotyczące właściwości organów węgierskich ma na celu ustalenie, czy swoboda świadczenia usług zezwala na kontrolę usługi przez organy państwa odbiorcy. W tym względzie należy najpierw zbadać, czy taka kontrola ogranicza swobodę świadczenia usług, a później w stosownym przypadku sprawdzić, czy takie ograniczenie jest uzasadnione.

65.

Również w tym względzie należy przypomnieć, że w przypadku wyczerpującej harmonizacji przez prawo wspólnotowe właściwość organów krajowych nie podlega ocenie w świetle swobody świadczenia usług ( 30 ). Wprawdzie wymogi dotyczące treści ochrony konsumenta w dziedzinie łączności elektronicznej nie są regulowane przez NRR, niemniej jednak zgodnie z art. 6 i z pkt 8 załącznika do dyrektywy o zezwoleniach państwa członkowskie mogą poddać zezwolenie ogólne na takie usługi regułom dotyczącym ochrony konsumenta, specyficznym dla sektora łączności elektronicznej. Zgodnie z art. 10 omawianej dyrektywy kontrola tych wymogów należy do krajowych organów regulacyjnych.

66.

Swoboda świadczenia usług znajduje więc zastosowanie jedynie w takim zakresie, w jakim właściwość w zakresie kontroli nie wynika już z NRR lub z innych przepisów prawa wtórnego. Sądy krajowe muszą sprawdzić, w jakim stopniu tak jest.

67.

W razie jeśli właściwość w zakresie spornej kontroli nie jest uregulowana w prawie wtórnym Unii, należy przypomnieć, że art. 56 TFUE wymaga zniesienia jakichkolwiek ograniczeń swobodnego świadczenia usług, nawet gdy ograniczenia te są stosowane bez różnicy w stosunku do zarówno krajowych usługodawców, jak i usługodawców z innych państw członkowskich, jeżeli ograniczenia te są w stanie uniemożliwić, utrudnić lub uczynić mniej atrakcyjną działalność usługodawcy mającego siedzibę w innym państwie członkowskim, w którym zgodnie z prawem świadczy on takie same usługi ( 31 ).

68.

Każda kontrola usługi jest w stanie uniemożliwić, utrudnić lub uczynić mniej atrakcyjną działalność usługodawcy. Niemniej jednak w niniejszym przypadku w państwie, w którym usługodawca ma siedzibę, nie są świadczone analogiczne [porównywalne] usługi. Spółka UPC DTH nie świadczy bowiem w Luksemburgu usługi dostępu do pakietu programów.

69.

Mimo to należy stwierdzić, że również w tego rodzaju sytuacjach ograniczenia swobodnego świadczenia usług wymagają uzasadnienia ( 32 ). Przy ocenie takiego uzasadnienia brak krajowej działalności usługowej może mieć z pewnością znaczenie. Przykładowo myśl, że powtórzenie kontroli w państwie pochodzenia przez państwo odbiorcy z reguły nie jest konieczne ( 33 ), nasuwa się tylko wtedy, gdy kontrola odbywa się w państwie pochodzenia.

70.

Nie narusza to jednak pojęcia ograniczenia. Obejmuje ono więc wszystkie środki, które są w stanie uniemożliwić, utrudnić lub uczynić mniej atrakcyjną działalność usługodawcy mającego siedzibę w innym państwie członkowskim, w którym nie świadczy on analogicznych usług. W konsekwencji kontrola usługi spółki UPC DTH przez organy węgierskie stanowi ograniczenie.

71.

Takie ograniczenie swobody świadczenia usług może być jednak uzasadnione nadrzędnymi względami interesu ogólnego, jeżeli mają one zastosowanie do wszystkich osób lub przedsiębiorstw wykonujących działalność na terytorium przyjmującego państwa członkowskiego, z zastrzeżeniem, że jest ono odpowiednie do realizacji zamierzonego celu i nie wykracza poza to, co jest niezbędne do jego osiągnięcia, oraz w zakresie, w jakim interes ten nie jest chroniony przepisami, jakim podlega usługodawca w państwie członkowskim siedziby ( 34 ).

72.

W niniejszej sprawie brak jest podstaw przemawiających za tym, że spółka UPC DTH powinna zostać poddana innej kontroli niż krajowe podmioty świadczące usługi.

73.

W zakresie, w jakim kontrole mają na celu egzekwowanie ochrony konsumenta, należy przypomnieć, że cel ten jest zaliczany do tych celów, które można uznać za nadrzędne wymogi interesu publicznego, które mogą uzasadniać ograniczenie swobodnego świadczenia usług ( 35 ).

74.

Mimo że określone formy kontroli mogą być nieproporcjonalne, to nie można stwierdzić, że dotyczy to już podstawowej kompetencji organów państwa przyjmującego w odniesieniu do kontroli spornej usługi. Taka kompetencja może zasadniczo promować ochronę konsumenta. Z uwagi na to, że w państwie pochodzenia nie można stwierdzić porównywalnych kontroli, owa kompetencja może zostać uznana również za konieczną w ramach swobody oceny przysługującej państwu przyjmującemu. Nie można również zakładać, że wkład takiej właściwości jest nieproporcjonalny do związanych z nią utrudnień.

75.

Wniosek ten odpowiada poza tym ocenie prawodawcy unijnego przy uchwalaniu dyrektywy o zezwoleniach, która nawet jeśli nie miałaby mieć zastosowania do konkretnych kontroli, to przewiduje taką właściwość kontrolną państwa odbiorcy w odniesieniu do warunków związanych z ogólnym zezwoleniem.

76.

Ponadto orzeczenie Trybunału potwierdza, że państwo członkowskie może uznać za nadawcę krajowego nadawcę radiowo-telewizyjnego, który ustanowił przedsiębiorstwo w innym państwie członkowskim w celu świadczenia tam usług przeznaczonych dla terytorium pierwszego państwa, gdyż celem tego środka jest zapobieganie możliwości bezprawnego unikania zobowiązań wynikających z ustawodawstwa krajowego przez nadawców w innym państwie członkowskim poprzez korzystanie w sposób stanowiący nadużycie ze swobód gwarantowanych na mocy traktatu, w tym przypadku zobowiązań zmierzających do zapewnienia pluralistycznej i niekomercyjnej treści programów ( 36 ).

77.

O ile samo prawo wtórne Unii nie reguluje kompetencji, o tyle art. 56 TFUE nie stoi na przeszkodzie organom państw członkowskich w przeprowadzeniu postępowania administracyjnego w odniesieniu do usług, które są świadczone z innego państwa członkowskiego i poprzez które usługodawca gwarantuje za wynagrodzeniem warunkowy dostęp do pakietu programów, obejmującego jednocześnie usługi programów radiowych i telewizyjnych.

78.

W pytaniu trzecim sąd odsyłający dąży do ustalenia, czy wymóg rejestracji usługi na Węgrzech [lit. b)] lub nawet posiadania zakładu [lit. c)] jest zgodny ze swobodą świadczenia usług. Na wstępie należy jednak rozważyć wątpliwości co do dopuszczalności tego pytania [lit. a)].

79.

Węgry i węgierski organ regulacyjny kwestionują dopuszczalność tego pytania z uwagi na to, że spór w postępowaniu głównym nie dotyczy ani kwestii rejestracji, ani kwestii oddziału. Ich zdaniem pytanie to nie jest zatem niezbędne do rozstrzygnięcia sprawy w postępowaniu głównym.

80.

Co najmniej kwestia rejestracji wydaje się rzeczywiście przedmiotem kolejnego sporu, który doprowadził do wystąpienia z kolejnym wnioskiem o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym z identycznymi pytaniami ( 37 ).

81.

Należy jednak przypomnieć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem pytania dotyczące wykładni prawa Unii, z którymi zwrócił się sąd odsyłający w ramach stanu prawnego i faktycznego, za którego ustalenie jest on odpowiedzialny, przy czym prawidłowość tych ustaleń nie podlega ocenie przez Trybunał, korzystają z domniemania, iż mają one znaczenie dla sprawy. Trybunał może odmówić wydania orzeczenia w trybie prejudycjalnym, o które wnioskował sąd krajowy, tylko wtedy, gdy jest oczywiste, że wykładnia prawa Unii, o którą wnioskowano, nie ma żadnego związku z rzeczywistością lub przedmiotem sporu przed sądem krajowym lub gdy problem jest natury hipotetycznej, lub też gdy Trybunał nie dysponuje informacjami na temat stanu faktycznego czy prawnego, które są niezbędne do udzielenia użytecznej odpowiedzi na pytania, które zostały mu przedstawione ( 38 ).

82.

Na wniosek Trybunału o wyjaśnienia zgodnie z art. 101 regulaminu postępowania sąd odsyłający stwierdził ponadto, że udzielenie odpowiedzi na to pytanie może mieć również znaczenie dla rozstrzygnięcia w sprawie głównej.

83.

Z uwagi na to, że Trybunał nie może więc z pewnością wykluczyć, iż sąd odsyłający w sprawie głównej może orzec również o tych aspektach konfliktu pomiędzy spółką UPC DTH a organem regulacyjnym, nie można stwierdzić, że to pytanie nie ma w sposób oczywisty żadnego związku z rzeczywistością lub przedmiotem sporu przed sądem krajowym lub że problem jest natury hipotetycznej. Należy zatem na nie odpowiedzieć. Poza tym odpowiedź w niniejszym postępowaniu może ułatwić załatwienie wyżej wymienionego drugiego wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym.

84.

Jeżeli chodzi o rejestrację spornej usługi w państwie przeznaczenia, już z art. 3 ust. 2 i 3 dyrektywy o zezwoleniach wynika, że podmioty świadczące usługi łączności elektronicznej mogą zostać zobowiązane do dokonania wobec organu regulacyjnego notyfikacji zawierającej określone informacje przed rozpoczęciem działalności w danym państwie członkowskim.

85.

Zgodnie z art. 3 ust. 3 dyrektywy o zezwoleniach informacje te muszą wystarczyć do prowadzenia rejestru, jednakowoż zgodnie z art. 3 ust. 2 zdanie drugie od danego przedsiębiorstwa nie można żądać uzyskania jednoznacznej decyzji lub innego aktu administracyjnego od krajowego organu regulacyjnego przed rozpoczęciem wykonywania uprawnień wynikających z zezwolenia. Zdanie trzecie dokładnie wyjaśnia, że po dokonaniu stosownej notyfikacji, jeżeli była ona wymagana, przedsiębiorca może rozpocząć działalność.

86.

W odniesieniu do rejestracji dalej idące wymogi dotyczące podmiotów świadczących usługi łączności elektronicznej są więc wyłączone już przez art. 3 dyrektywy o zezwoleniach. Nie mogą one być więc również oceniane w świetle swobody świadczenia usług.

87.

W konsekwencji oceny uregulowań krajowych, które zobowiązują przedsiębiorstwa mające siedzibę w innych państwach członkowskich do zarejestrowania się w krajowym organie, jeżeli świadczą usługi łączności elektronicznej na rzecz krajowych konsumentów, należy dokonywać wyłącznie w świetle art. 3 dyrektywy o zezwoleniach.

88.

Wymóg, by przedsiębiorstwo utworzyło stały oddział lub spółkę zależną w państwie członkowskim, w którym świadczy usługi, sprzeciwia się bezpośrednio istocie swobodnego świadczenia usług, ponieważ uniemożliwia świadczenie w tym państwie usług przez usługodawców mających siedzibę w innym państwie członkowskim. Również na tym polega zatem ograniczenie swobody świadczenia usług ( 39 ).

89.

Wymóg ten może jednak ułatwiać skuteczną kontrolę ( 40 ). Poprzez krajowy oddział właściwe organy uzyskują bowiem dostęp do informacji, osób i majątku przedsiębiorstwa świadczącego usługi.

90.

Niemniej jednak obowiązek ustanowienia oddziału szczególnie mocno ogranicza swobodę świadczenia usług. Neguje ( 41 ) ją bowiem w pewnym stopniu i praktycznie uniemożliwia korzystanie z niej. Dlatego też zdaniem Trybunału nie jest on z reguły konieczny. Z jednej strony państwo przyjmujące musi bowiem uwzględnić równoważne obowiązki w państwie pochodzenia ( 42 ), a z drugiej strony może żądać od danego usługodawcy dowodów na to, że w państwie przyjmującym spełnia on uzasadnione wymogi dla świadczenia danej usługi w państwie pochodzenia ( 43 ).

91.

W niniejszej sprawie nie można stwierdzić, że niezbędne są szersze możliwości kontroli, które skutkowałyby ustanowieniem lokalnego oddziału lub spółki zależnej. Przeciwnie: regulacja dotycząca kontroli treści programów telewizyjnych, czyli dyrektywa o audiowizualnych usługach medialnych, zakłada, że w każdym razie w odniesieniu do nadawców telewizyjnych taki oddział nie jest wymagany ( 44 ). Z poszanowaniem znaczenia ochrony konsumenta, na przedsiębiorstwa, które jedynie przekazują te treści, nie powinny być nakładane bardziej restrykcyjne wymogi. Ponadto obowiązek ustanowienia zakładu byłby co najmniej sprzeczny z celami ułatwionego zezwolenia na usługi łączności na podstawie NRR.

92.

Artykuł 56 TFUE sprzeciwia się zatem wymogowi przewidującemu, że usługa, poprzez którą usługodawca gwarantuje za wynagrodzeniem warunkowy dostęp do pakietu programów, obejmującego jednocześnie usługi programów radiowych i telewizyjnych transmitowanych przez satelitę, może być świadczona jedynie za pośrednictwem oddziału w państwie członkowskim odbioru tej usługi lub mającej tam siedzibę autonomicznej osoby prawnej.

93.

Proponuję zatem, by Trybunał udzielił na wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym następującej odpowiedzi: