1. 

Po raz pierwszy Trybunał zajmuje się wykładnią dyrektywy 2004/8/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 11 lutego 2004 r. w sprawie wspierania kogeneracji w oparciu o zapotrzebowanie na ciepło użytkowe na rynku wewnętrznym energii oraz zmieniającej dyrektywę 92/42/EWG ( 2 ).

2. 

Niniejszy wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym wiąże się ze sporem toczącym się między Industrie du bois de Vielsalm & Cie (IBV) SA ( 3 ) a regionem Walonia (Région wallonne).

3. 

IBV prowadzi działalność w zakresie produkcji wyrobów tartacznych, jako działalność główną, oraz poddaje odzyskowi odpady drzewne powstałe w wyniku tej działalności w celu zaspokojenia własnego zapotrzebowania na energię za pomocą własnego układu kogeneracji (równoczesne wytwarzanie energii cieplnej i energii elektrycznej lub mechanicznej w trakcie tego samego procesu technologicznego). Królestwo Belgii przy wprowadzaniu w życie dyrektywy 2004/8 wybrało mechanizm zielonych certyfikatów jako system wspierania kogeneracji. Certyfikaty te są wydawane producentom zielonej energii według ustalonych zasad.

4. 

W ramach niniejszej sprawy region Walonia odmówił IBV udzielenia dodatkowego wsparcia z tytułu podwójnych zielonych certyfikatów, przeznaczonego wyłącznie dla niektórych instalacji, na takiej podstawie, że IBV nie spełnia warunków wymaganych do korzystania z tego wsparcia, w szczególności – jeśli chodzi o przedmiot niniejszego sporu – dlatego że wsparcie to przysługuje jedynie zakładom prowadzącym odzysk energii z biomasy, z wyłączeniem biomasy z drewna i odpadów drzewnych.

5. 

Właśnie w tym zakresie Cour constitutionnelle (Belgia) zadał Trybunałowi dwa pytanie prejudycjalne. Co do istoty, Cour constitutionnelle zmierza do ustalenia, czy art. 7 dyrektywy 2004/8 dotyczący systemów wsparcia, analizowany ewentualnie w związku z art. 2 i 4 dyrektywy 2001/77/WE ( 4 ) oraz art. 22 dyrektywy 2009/28/WE ( 5 ), w szczególności w świetle ogólnej zasady równości z art. 6 TUE oraz art. 20 i 21 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej (zwanej dalej „kartą”), należy interpretować w ten sposób, że po pierwsze ma on zastosowanie jedynie do instalacji wysokosprawnej kogeneracji, a po drugie, czy artykuł ten sprzeciwia się regionalnemu środkowi wsparcia, takiemu jak w postępowaniu głównym, który wyłącza z kręgu uprawnionych do korzystania z podwójnych zielonych certyfikatów jednostki prowadzące odzysk energii z biomasy drzewnej lub odpadów drzewnych. Sąd odsyłający pyta również Trybunał, czy odpowiedź na drugie pytanie będzie różna, jeżeli instalacja kogeneracji wykorzystuje tylko drewno albo przeciwnie – tylko odpady drzewne.

6. 

W niniejszej opinii przedstawię pogląd, że art. 7 dyrektywy 2004/8, analizowany w świetle zasady równego traktowania, powinien być interpretowany w ten sposób, że ma zastosowanie do wszystkich instalacji kogeneracji, a nie tylko do instalacji wysokosprawnej kogeneracji. Następnie wskażę, dlaczego według mnie, w świetle zasady równego traktowania artykuł ten nie sprzeciwia się regionalnemu środkowi wsparcia, takiemu jak środek sporny w postępowaniu głównym, który wyłącza z kręgu uprawnionych do korzystania z podwójnych zielonych certyfikatów jednostki prowadzące odzysk energii z biomasy drzewnej, z zastrzeżeniem zbadania przez sąd krajowy na podstawie materiału, jakim dysponuje, czy ten środek jest odpowiedni do osiągnięcia celu polegającego na ochronie zasobów drewna oraz ochronie sektora przemysłu drzewnego. Przedstawię też powody, dla których moim zdaniem omawiany artykuł sprzeciwia się natomiast takiemu środkowi, gdy chodzi o instalacje wykorzystujące biomasę z odpadów drzewnych.

7.

Motywy 24–26, 31 i 32 dyrektywy 2004/8 mają następujące brzmienie:

[…]

8.

Artykuł 1 dyrektywy 2004/8 stanowi:

„Celem niniejszej dyrektywy jest zwiększenie efektywności energetycznej i poprawa bezpieczeństwa dostaw poprzez stworzenie ram dla wspierania i rozwoju produkcji ciepła i energii elektrycznej w układzie kogeneracji o wysokiej wydajności [wysokosprawnej] opartej na zapotrzebowaniu na ciepło użytkowe i oszczędnościach w energii pierwotnej na wewnętrznym rynku energii, z uwzględnieniem specyficznych uwarunkowań krajowych, szczególnie w odniesieniu do warunków klimatycznych i ekonomicznych”.

9.

Artykuł 2 tej dyrektywy stanowi, że stosuje się ona do kogeneracji zgodnie z jej definicją zawartą w art. 3 tejże dyrektywy oraz technologii kogeneracji wymienionych w jej załączniku I.

10.

Artykuł 3 dyrektywy 2004/8 definiuje kogenerację jako równoczesne wytwarzanie energii cieplnej i energii elektrycznej lub mechanicznej w trakcie tego samego procesu, a wysokosprawną kogenerację jako kogenerację spełniającą kryteria przedstawione w załączniku III do tej dyrektywy. W artykule tym dodano, że stosuje się odpowiednie definicje zawarte w dyrektywie 2003/54/WE ( 7 ) i w dyrektywie 2001/77/WE.

11.

Załącznik III dyrektywy 2004/8, zatytułowany „Metodologia określania wydajności procesu kogeneracji”, definiuje wysokosprawną kogenerację jako spełniającą następujące kryteria:

12.

Artykuł 7 wspomnianej dyrektywy, zatytułowany „Systemy wsparcia”, ma następujące brzmienie:

„1.   Państwa członkowskie zapewniają, by wsparcie dla istniejących i przyszłych jednostek kogeneracji było oparte na zapotrzebowaniu na ciepło użytkowe oraz oszczędnościach w energii pierwotnej, w świetle dostępnych możliwości ograniczania zapotrzebowania na energię poprzez inne ekonomicznie wykonalne lub korzystne dla środowiska naturalnego środki, takie jak inne środki w zakresie efektywności energetycznej.

2.   Bez uszczerbku dla art. [107 TFUE] i [108 TFUE] Komisja ocenia stosowane w państwach członkowskich mechanizmy wsparcia, zgodnie z którymi producent kogeneracji otrzymuje, na podstawie przepisów wydanych przez władze publiczne, bezpośrednie lub pośrednie wsparcie, które mogłoby ograniczyć handel energią.

Komisja rozważy, czy mechanizmy te przyczyniają się do realizacji celów określonych w art. [11 TFUE] i art. [191] ust. 1 [TFUE].

3.   W sprawozdaniu, o którym mowa w art. 11, Komisja przedstawia odpowiednio udokumentowaną analizę doświadczeń zebranych podczas stosowania i współistnienia różnych mechanizmów wsparcia, o których mowa w [ust.] 2 niniejszego artykułu. Sprawozdanie to ocenia powodzenie, w tym opłacalność, systemów wsparcia w promowaniu wykorzystania kogeneracji o wysokiej wydajności w zgodzie z krajowym potencjałem, o których mowa w art. 6. W sprawozdaniu przeprowadzona jest dalsza analiza tego, w jakim stopniu systemy wsparcia przyczyniły się do stworzenia stabilnych warunków dla inwestycji w kogenerację”.

13.

Artykuł 2 dyrektywy 2001/77 stanowi:

„Do celów niniejszej dyrektywy stosuje się następujące definicje:

[…]”.

14.

Artykuł 4 tej dyrektywy, zatytułowany „Systemy wsparcia”, stanowi:

„1.   Nie naruszając art. [107 TFUE] i [108 TFUE], Komisja ocenia stosowane przez państwa członkowskie mechanizmy, zgodnie z którymi producent energii elektrycznej na podstawie przepisów wydanych przez władze państwowe otrzymuje bezpośrednie lub pośrednie wsparcie oraz na bazie których przyczynia się do osiągnięcia celów ustanowionych w art. [11 TFUE] i [191 TFUE], co jednak może skutkować ograniczeniami w handlu.

2.   Nie później niż dnia 27 października 2005 r. Komisja przedstawia należycie udokumentowane sprawozdanie z doświadczeń zebranych w trakcie stosowania i współistnienia różnorodnych mechanizmów określonych w ust. 1. Sprawozdanie ocenia osiągnięcia systemów wsparcia określonych w ust. 1, w tym efektywności pod względem kosztów, we wspieraniu zużycia energii elektrycznej wytwarzanej z odnawialnych źródeł energii, zgodnie z krajowymi celami indykatywnymi określonymi w art. 3 ust. 2. Jeżeli stosowne, sprawozdaniu temu towarzyszy propozycja dla Wspólnoty odnosząca się do włączenia w jej ramy systemów wspierania wytwarzania energii elektrycznej z odnawialnych źródeł energii.

Każda propozycja do włączenia w ramy Wspólnoty:

15.

Jeśli chodzi o wsparcie publiczne, motyw 24 dyrektywy 2004/8 odsyła do postanowień wytycznych Wspólnoty w sprawie pomocy państwa w zakresie ochrony środowiska, zastąpionych z dniem 2 kwietnia 2008 r. przez Wytyczne wspólnotowe w sprawie pomocy państwa na ochronę środowiska ( 8 ).

16.

Punkt 112 wytycznych przewiduje:

„Pomoc inwestycyjna i operacyjna na rzecz środowiska na kogenerację będzie uznana za zgodną ze wspólnym rynkiem w rozumieniu art. [107] ust. 3 lit. c) [TFUE], o ile jednostka kogeneracyjna spełnia kryteria określone w definicji wysokosprawnej kogeneracji w pkt 70(11) […]”.

17.

Punkt 70(11) wytycznych definiuje wysokosprawną kogenerację jako „kogenerację spełniającą kryteria określone w załączniku III do dyrektywy 2004/8[…] oraz zgodną ze zharmonizowanymi wartościami referencyjnymi sprawności ustalonymi w decyzji Komisji 2007/74/WE z dnia 21 grudnia 2006 r. ustanawiającej zharmonizowane wartości referencyjne wydajności dla rozdzielonej produkcji energii elektrycznej i ciepła zgodnie z dyrektywą 2004/8[…][ ( 9 ) ]”.

18.

Dekretem Parlamentu regionu Walonia z dnia 12 kwietnia 2001 r. w sprawie organizacji rynku energii elektrycznej ( 10 ), w brzmieniu zmienionym dekretem Parlamentu regionu Walonia z dnia 4 października 2007 r. ( 11 ), dokonano częściowej transpozycji dyrektyw 2001/77, 2003/54 i 2004/8.

19.

Dekret z 2001 r. w art. 37 stanowi: „[w] celu stymulowania rozwoju produkcji energii elektrycznej wytwarzanej w odnawialnych źródłach energii lub w wysokosprawnej kogeneracji rząd wprowadza system zielonych certyfikatów”.

20.

Obsługę tego mechanizmu wsparcia powierzono Commission wallonne pour l’Énergie [walońska komisja energetyczna (CWaPE)] (zwana dalej „CWaPE”). Z praktycznego punktu widzenia system działa w następujący sposób. Rząd waloński co roku ustala liczbę stosowanych zielonych certyfikatów. Dostawcy energii elektrycznej i operatorzy sieci raz na kwartał przekazują certyfikaty CWaPE pod karą grzywny (100 EUR za każde brakujące świadectwo). Wspomniane certyfikaty są przyznawane kwartalnie przez CWaPE producentom zielonej energii elektrycznej proporcjonalnie do ilości netto wytworzonej energii elektrycznej, w zależności od dodatkowych kosztów produkcji szacowanych dla tego segmentu i równocześnie od wyników w zakresie wpływu układu kogeneracji na środowisko (oszczędności w emisji dwutlenku węgla), obliczonego na podstawie referencyjnych wartości dla tradycyjnego wytwarzania. Następnie zielone certyfikaty są sprzedawane dostawcom lub operatorom sieci w celu umożliwienia im wypełnienia ich zobowiązań kwotowych.

21.

Artykuł 38 dekretu z 2001 r. stanowi:

„§ 1.   Po uzyskaniu opinii CWaPE rząd ustala warunki uprawniające do wydania oraz zasady i tryb przyznawania zielonych certyfikatów dla zielonej energii elektrycznej wytworzonej w regionie Walonia zgodnie z następującymi przepisami.

§ 2.   Zielony certyfikat będzie przyznawany dla określonej liczby wytworzonych kWh odpowiadającej 1 MWh podzielonej przez wartość współczynnika oszczędności w emisji dwutlenku węgla.

Współczynnik oszczędności w emisji dwutlenku węgla ustala się, dzieląc ograniczenie dwutlenku węgla uzyskane w rozpatrywanym segmencie przez wielkość emisji dwutlenku węgla sektora tradycyjnej produkcji energii elektrycznej, dla którego wielkość emisji jest ustalana i publikowana co roku przez CWaPE. Wartość współczynnika ograniczenia emisji dwutlenku węgla wynosi 1 dla produkcji z układu o mocy powyżej 5 MW. Poniżej tego progu współczynnik wynosi 2.

§ 3.   Natomiast jeżeli jednostka prowadząca odzysk energii głównie z biomasy, z wyłączeniem drewna, powstałej w wyniku działalności przemysłowej prowadzonej w miejscu wytwarzania energii, wdraża szczególnie innowacyjną technologię i jej działania wpisują się w proces zrównoważonego rozwoju, rząd może – po uzyskaniu opinii CWaPE na temat szczególnej innowacyjności zastosowanej technologii – uznać, że wartość współczynnika ograniczenia emisji dwutlenku węgla wynosi 2 dla całej produkcji z układu o łącznej mocy zainstalowanej elektrycznej w tym samym zakładzie produkcyjnym, wynoszącej mniej niż 20 MW.

[…]”.

22.

Artykuł 57 dekretu Parlamentu regionu Walonia z dnia 17 lipca 2008 r. zmieniającego dekret z 2001 r. w sprawie organizacji regionalnego rynku energii ( 12 ) stanowi, iż „[a]rtykuł 38 [§] 3 [dekretu z 2001 r.] interpretuje się w ten sposób, że wyłączenie jednostek prowadzących odzysk energii z drewna z kręgu uprawnionych do korzystania z przewidzianego w nim systemu obejmuje instalacje wykorzystujące do odzysku energii wszelkie surowce lignocelulozowe z drewna wszystkich, bez wyjątku, drzew liściastych i iglastych (włącznie z lasami odroślowymi o krótkiej lub bardzo krótkiej rotacji), nieprzetworzonego lub po jakimkolwiek przetworzeniu”.

23.

W dniu 23 czerwca 2008 r. IBV wystąpiła o przyznanie dla jej instalacji podwójnych zielonych certyfikatów na podstawie art. 38 § 3 dekretu z 2001 r., który – przypominam – zastrzega dodatkowe wsparcie z tytułu podwójnych zielonych certyfikatów dla instalacji spełniających trzy warunki, a mianowicie zakłady te powinny prowadzić odzysk głównie z wykorzystaniem biomasy, z wyłączeniem drewna i odpadów drzewnych, ich działania powinny wpisywać się w proces zrównoważonego rozwoju oraz mieć charakter szczególnie innowacyjny.

24.

Zarządzeniem z dnia 18 czerwca 2009 r. rząd waloński stwierdził, że spółka IBV nie spełnia żadnego z trzech warunków wymaganych do korzystania z takiego wsparcia.

25.

Conseil d’État, do której IBV wniosła skargę o stwierdzenie nieważności tego zarządzenia, uznała, iż IBV w rzeczywistości spełnia dwa ostatnie warunki. Mając wątpliwości co do konstytucyjności mechanizmu wsparcia w zakresie pierwszego warunku, postanowiła zadać Cour constitutionnelle następujące pytanie:

„Czy art. 38 § 3 dekretu [z] 2001 r. […] narusza art. 10 i art. 11 konstytucji przez wprowadzenie odmiennego traktowania jednostek prowadzących odzysk głównie z wykorzystaniem biomasy, ponieważ wyłącza z kręgu uprawnionych do korzystania z mechanizmu wsparcia za pomocą podwójnych zielonych certyfikatów jednostki kogeneracji biomasy prowadzące odzysk z wykorzystaniem drewna lub odpadów drzewnych, a równocześnie obejmuje jednostki kogeneracji biomasy poddające odzyskowi wszystkie inne rodzaje odpadów?”.

26.

Z kolei Cour constitutionnelle w następstwie pytania przedstawionego mu przez Conseil d’État, przed rozstrzygnięciem zagadnienia co do istoty, zadał Trybunałowi następujące pytania:

27.

Cour constitutionnelle zwraca się o dokonanie wykładni art. 7 dyrektywy 2004/8 ewentualnie w związku z art. 2 i 4 dyrektywy 2001/77 oraz w związku z art. 22 dyrektywy 2009/28. Jednakże ta ostatnia dyrektywa weszła w życie w dniu 25 czerwca 2009 r., tj. po dacie wydania przez rząd waloński zarządzenia, w którym uznał, że IBV nie spełnia warunków wymaganych do korzystania z mechanizmu wsparcia, o którym mowa w art. 38 § 3 dekretu z 2001 r. W konsekwencji nie należy jej brać pod uwagę przy badaniu pytań przedstawionych Trybunałowi.

28.

Jeśli chodzi o sposób podejścia do pytań prejudycjalnych, to najpierw zajmę się badaniem pytania pierwszego lit. a), później w drugiej kolejności przeanalizuję razem pytanie pierwsze lit. b) oraz pytanie drugie, ponieważ są ze sobą powiązane.

29.

W pytaniu pierwszym lit. a) sąd odsyłający zwraca się do Trybunału o ustalenie, czy art. 7 dyrektywy 2004/8 analizowany w świetle zasady równości powinien być interpretowany w ten sposób, że ma zastosowanie tylko do instalacji wysokosprawnej kogeneracji, o której mowa w załączniku III do tej dyrektywy ( 13 ).

30.

Uważam – podobnie jak utrzymują IBV oraz Komisja Europejska – iż art. 7 dyrektywy 2004/8 ma zastosowanie do wszystkich jednostek kogeneracji, a nie tylko do instalacji wysokosprawnej kogeneracji, o której mowa w załączniku III do tej dyrektywy.

31.

Prawodawca unijny zadbał o zdefiniowanie w art. 3 wspomnianej dyrektywy odrębnie „kogeneracji” oraz „wysokosprawnej kogeneracji”. Dzięki temu mógł używać jednego lub drugiego z tych wyrażeń do ściśle określonych potrzeb lub celów.

32.

W swojej treści art. 7 dyrektywy 2004/8, dotyczący systemów wsparcia wprowadzanych przez państwa członkowskie, nie precyzuje, że takie systemy powinny być przewidziane jedynie dla instalacji wysokosprawnej kogeneracji.

33.

Artykuł 7 ust. 1 tej dyrektywy stanowi bowiem, iż państwa członkowskie powinny zapewnić, by wsparcie dla istniejących i przyszłych jednostek kogeneracji ( 14 ) było oparte na zapotrzebowaniu na ciepło użytkowe ( 15 ) oraz oszczędnościach energii pierwotnej ( 16 ). Prawodawca unijny używa wyrażenia „kogeneracja”, nie różnicuje jednostek – niezależnie od tego, czy są to jednostki kogeneracji na małą skalę, czy jednostki mikrokogeneracji – ani nie dostarcza żadnej wskazówki co do wielkości oszczędności energii pierwotnej.

34.

Podobnie, moim zdaniem, art. 7 ust. 2 dyrektywy 2004/8 nie zawiera żadnej wskazówki w tym zakresie.

35.

Rząd belgijski uważa jednak, że w świetle art. 7 ust. 2 dyrektywy 2004/8, jej motywu 24, a także wytycznych, jest oczywistym, iż z systemów wsparcia mogą korzystać tylko instalacje wysokosprawnej kogeneracji.

36.

Wywnioskował bowiem z tych przepisów, iż zgodność środków wsparcia z postanowieniami TFUE dotyczącymi pomocy państwa, a w konsekwencji zakres stosowania art. 7 omawianej dyrektywy, są związane ze spełnieniem przez instalacje kryteriów wysokosprawnej kogeneracji ustalonych w załączniku III do dyrektywy 2004/8. Jego zdaniem nie stanowi to różnicy w traktowaniu instalacji kogeneracji i instalacji wysokosprawnej kogeneracji, ponieważ przewidują to zasady regulujące pomoc państwa ( 17 ).

37.

Moje wnioski różnią się od wniosków rządu belgijskiego.

38.

Prawdą jest, że art. 7 ust. 2 dyrektywy 2004/8 wskazuje reguły w dziedzinie konkurencji, których państwa członkowskie powinny przestrzegać. Przepis ten dotyczy oceniania przez Komisję stosowania mechanizmów wsparcia wdrożonych przez państwa członkowskie. W trakcie tej oceny Komisja musi kontrolować w szczególności, czy mechanizmy te nie naruszają reguł w dziedzinie konkurencji. Taka ocena jest bowiem dokonywana „[b]ez uszczerbku dla art. [107 TFUE] i [108 TFUE]”.

39.

Jedynie w przypadku, gdy system wsparcia stanowi pomoc państwa, instalacja kogeneracji powinna spełniać kryterium wysokiej sprawności, aby był on zgodny z rynkiem wewnętrznym, zgodnie z pkt 112 i pkt 70(11) wytycznych.

40.

Jednakże system wsparcia wcale nie musi stanowić pomocy państwa w rozumieniu TFUE, a w takim przypadku system wsparcia może być skierowany do wszystkich instalacji kogeneracji.

41.

Nie mogę więc podpisać się pod konkluzją rządu belgijskiego, że instalacjami korzystającymi z systemów wsparcia mogą być wyłącznie instalacje wysokosprawnej kogeneracji, określonej w załączniku III do dyrektywy 2004/8.

42.

Ponadto art. 7 ust. 3 dyrektywy 2004/8 utwierdza mnie w moim osądzie.

43.

Artykuł ten, interpretowany w związku z art. 6, 10 i 11 tej dyrektywy, odnosi się do sprawozdania Komisji oceniającej pozytywne rezultaty systemów wsparcia w promowaniu wykorzystania wysokosprawnej kogeneracji.

44.

Zgodnie z art. 6 i 10 wspomnianej dyrektywy państwa członkowskie dokonują analizy krajowego potencjału dla stosowania wysokosprawnej kogeneracji. Oceniają postęp osiągnięty w zwiększaniu udziału wysokosprawnej kogeneracji w całkowitej produkcji energii. Na podstawie tej analizy przekazanej Komisji, na mocy art. 11 dyrektywy Komisja „dokonuje analizy doświadczeń zdobytych podczas stosowania i współistnienia różnych mechanizmów wsparcia dla kogeneracji [ ( 18 ) ]”.

45.

Z analizy łącznej tych artykułów również nie wynika, że wyłącznie instalacje wysokosprawnej kogeneracji mogą korzystać z systemów wsparcia. Celem dyrektywy 2004/8, określonym w jej art. 1, jest niewątpliwie zwiększenie efektywności energetycznej i poprawa bezpieczeństwa dostaw poprzez stworzenie ram dla wspierania i rozwoju wysokosprawnej kogeneracji, lecz rozumiem przez to, iż wysoka sprawność jest tym, do czego ostatecznie dąży ta dyrektywa, i nie widzę powodu, dla którego instalacje kogeneracji „o niższej sprawności” miałyby być pozbawione wsparcia, ponieważ one również przyczyniają się do osiągnięcia celu związanego ze zwiększeniem efektywności energetycznej i poprawy bezpieczeństwa dostaw.

46.

W związku z powyższym sugeruję, by Trybunał odpowiedział, iż art. 7 dyrektywy 2004/8 analizowany w świetle zasady równości powinien być interpretowany w ten sposób, że ma zastosowanie do wszystkich instalacji kogeneracji, a nie tylko do instalacji wysokosprawnej kogeneracji, określonej w załączniku III do tej dyrektywy.

47.

W pytaniu pierwszym lit. b) oraz w pytaniu drugim sąd odsyłający zastanawia się w rzeczywistości, czy art. 7 dyrektywy 2004/8, analizowany w świetle zasady równego traktowania, powinien być interpretowany w ten sposób, że sprzeciwia się środkowi wsparcia, takiemu jak środek z postępowania głównego, który wyłącza z kręgu uprawnionych do korzystania z podwójnych zielonych certyfikatów instalacje kogeneracji prowadzące odzysk energii z biomasy drzewnej lub odpadów drzewnych.

48.

Innymi słowy, sąd odsyłający stara się ustalić, jaki jest zakres swobody regulacyjnej, jakim dysponują państwa członkowskie przy wdrażaniu systemu wsparcia dla kogeneracji.

49.

Dyrektywa 2004/8 została przyjęta na podstawie art. 175 ust. 1 WE, który znajduje się w tytule dotyczącym środowiska i ma służyć osiągnięciu celów określonych w art. 174 WE, w szczególności celu związanego z ochroną i poprawą jakości środowiska.

50.

Regulacja unijna w dziedzinie środowiska nie przewiduje pełnej harmonizacji ( 19 ).

51.

W dziedzinie, w której kompetencje są podzielone, takiej jak ochrona środowiska ( 20 ), zadaniem prawodawcy Unii jest określenie środków, jakie uważa on za niezbędne do osiągnięcia założonych celów, przy jednoczesnym poszanowaniu zasad pomocniczości i proporcjonalności znajdujących wyraz w art. 5 TUE ( 21 ).

52.

W konsekwencji motyw 32 dyrektywy 2004/8 przewiduje, iż zgodnie z zasadami subsydiarności i proporcjonalności ogólne zasady tworzące ramy dla wspierania kogeneracji na wewnętrznym rynku energii powinny być ustalane na poziomie unijnym, ale szczegółowe ich wdrożenie należy pozostawić w gestii państw członkowskich, co pozwoli każdemu państwu członkowskiego wybrać rozwiązania najbardziej odpowiadające jego sytuacji. Dodaje też, iż dyrektywa ogranicza się do wyznaczenia minimalnych wymogów niezbędnych do osiągnięcia określonych celów i nie wykracza poza to, co konieczne.

53.

Ponadto z brzmienia art. 7 wspomnianej dyrektywy wynika, iż nie zawiera on żadnych informacji, jeśli chodzi o rodzaj systemów wsparcia dla kogeneracji, do wprowadzania których zachęcane są państwa członkowskie. Przepis ten wskazuje jedynie, iż państwa członkowskie powinny zapewnić, by wsparcie dla istniejących i przyszłych jednostek kogeneracji było oparte na zapotrzebowaniu na ciepło użytkowe oraz oszczędnościach w energii pierwotnej, oraz że mechanizmy nie powinny zakłócać konkurencji i powinny być zgodne z celami określonymi w art. 11 TFUE i art. 191 ust. 1 TFUE dotyczącymi ochrony środowiska.

54.

Jedynie motyw 26 dyrektywy 2004/8 wspomina o formie, jaką może przybrać system wsparcia, wskazując, że państwa członkowskie powinny stosować różne mechanizmy wspierania kogeneracji na poziomie krajowym, w tym ( 22 ) pomoc inwestycyjną, zwolnienia lub ulgi podatkowe, zielone certyfikaty oraz systemy bezpośrednich dopłat do cen. Z jego lektury wynika, iż wykaz różnych mechanizmów wsparcia nie jest wyczerpujący i w związku z tym pozostawia państwom członkowskim inne możliwości dla mechanizmów wsparcia.

55.

Wobec tego państwa członkowskie dysponują szerokim zakresem uznania, jeśli chodzi o formę, jaką powinien mieć system wsparcia dla kogeneracji.

56.

Ponadto nic w art. 7 dyrektywy 2004/8 – ani zresztą w całym tekście tej dyrektywy – nie wskazuje, by państwom członkowskim w ramach wspierania kogeneracji nie wolno było traktować jednego typu paliw w sposób uprzywilejowany w stosunku do innych paliw. W tym względzie motyw 31 ww. dyrektywy wskazuje, iż ogólna sprawność kogeneracji i jej zgodność z zasadami zrównoważonego rozwoju zależy od wielu czynników, takich jak rodzaje paliw.

57.

Rodzaj paliwa, jakie należy stosować, może być uzależniony od specyfiki każdego terytorium, od dostępności paliwa na tym obszarze. Prawodawca unijny wziął zresztą pod uwagę ten czynnik, ponieważ wskazał w art. 1 dyrektywy 2004/8, iż jej cel powinien być osiągany z uwzględnieniem specyficznych uwarunkowań krajowych, szczególnie w odniesieniu do warunków klimatycznych i ekonomicznych ( 23 ).

58.

Podobnie Europejski Komitet Ekonomiczno‑Społeczny w swojej opinii ( 24 ) podkreślił konieczność uwzględnienia specyficznych uwarunkowań w dziedzinie, w której warunki klimatyczne i ekonomiczne mają decydujące znaczenie.

59.

Rząd waloński w ramach szerokiego zakresu uznania, jaki mu w związku z tym pozostawiono, dokonując częściowej transpozycji dyrektywy 2004/8, zdecydował się na wdrożenie systemu zielonych certyfikatów i mógł zgodnie z prawem zarezerwować dodatkowe wsparcie tylko dla instalacji prowadzących odzysk energii z biomasy, uprzywilejowując je w stosunku do instalacji wykorzystujących inne rodzaje paliwa.

60.

Z powyższego wynika, iż art. 7 dyrektywy 2004/8 powinien, według mnie, być interpretowany w ten sposób, iż co do zasady nie sprzeciwia się regionalnemu systemowi wsparcia, takiemu jak system sporny w postępowaniu głównym.

61.

Natomiast przy wprowadzaniu w życie dyrektywy 2004/8 państwa członkowskie są zobowiązane, na mocy art. 51 ust. 1 karty, do przestrzegania zasady równego traktowania wyrażonej w jej art. 20 ( 25 ).

62.

W niniejszej sprawie IBV kwestionuje, ze względu na tę zasadę, wyłączenie jej z kręgu uprawnionych do korzystania z podwójnych zielonych certyfikatów, argumentując, że jest poszkodowana w stosunku do innych instalacji kogeneracji prowadzących odzysk energii z biomasy innej niż biomasa drzewna lub odpady drzewne.

63.

Należy więc teraz zbadać, czy wprowadzając przepis art. 38 § 3 dekretu z 2001 r., rząd waloński nie naruszył zasady równego traktowania.

64.

Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem zasada równego traktowania wymaga, by porównywalne sytuacje nie były traktowane w odmienny sposób, a sytuacje odmienne nie były traktowane w sposób jednakowy, chyba że takie traktowanie jest obiektywnie uzasadnione ( 26 ).

65.

W niniejszej sprawie chodzi zatem o ustalenie, czy przedsiębiorstwa, takie jak IBV, należące do sektora drzewnego, znajdują się w sytuacji porównywalnej z sytuacją przedsiębiorstw innych branż, które z kolei są uprawnione do korzystania z podwójnych zielonych certyfikatów zgodnie z art. 38 § 3 dekretu z 2001 r.

66.

W tym punkcie nie podzielam poglądów rządu polskiego ( 27 ) ani Komisji ( 28 ), którzy uważają, że różne rodzaje biomasy nie znajdują się w sytuacji porównywalnej oraz że biomasa powstała z drewna ma cechy szczególne, zwłaszcza jeśli chodzi o jej dostępność i opłacalność.

67.

Moim zdaniem, jak zobaczymy poniżej ( 29 ), kryteria dostępności i opłacalności są elementami, które powinny w rzeczywistości być brane pod uwagę przy badaniu uzasadnienia odmiennego traktowania porównywalnych sytuacji.

68.

Jeśli chodzi o ustalenie porównywalności sytuacji rozpatrywanych w postępowaniu głównym, sądzę, iż porównywanie sektora drzewnego z innymi branżami powinno być badane i oceniane w świetle przedmiotu oraz celu spornego uregulowania ( 30 ).

69.

System zielonych certyfikatów został prowadzony przez władze walońskie zgodnie z przepisami dyrektywy 2004/8. Jego celem jest wspieranie rozwoju produkcji energii elektrycznej z odnawialnych źródeł energii lub z wysokosprawnej kogeneracji. Środki podejmowane przez państwa członkowskie na podstawie tej dyrektywy przyczyniają się do ochrony środowiska, a w szczególności do realizacji celów protokołu z Kioto do Ramowej konwencji Narodów Zjednoczonych w sprawie zmian klimatu ( 31 ), co stanowi jeden z priorytetowych celów Unii Europejskiej.

70.

Pakiet klimatyczno-energetyczny Unii narzucił państwom członkowskim cel określany jako „3 x 20”, który ma być osiągnięty do roku 2020, a mianowicie 20% oszczędności energii, 20% redukcji emisji gazów cieplarnianych i 20% udziału energii odnawialnych w produkcji energii. Dyrektywa 2004/8 stanowi jedną z form konkretyzacji tego zadania.

71.

Dyrektywa uczyniła więc ze wspierania kogeneracji jeden ze wspólnotowych priorytetów ze względu na jej pozytywny wpływ na bezpieczeństwo i dywersyfikację dostaw energii, na ochronę środowiska, a zwłaszcza redukcję emisji gazów cieplarnianych i zrównoważony rozwój.

72.

Biomasa została zdefiniowana w art. 2 dyrektywy 2001/77 ( 32 ) jako podatne na rozkład biologiczny frakcje produktów, odpady i pozostałości z przemysłu rolnego (łącznie z substancjami roślinnymi i zwierzęcymi), leśnictwa i związanych z nim gałęzi gospodarki, jak również podatne na rozkład biologiczny frakcje odpadów przemysłowych i miejskich.

73.

Ma ona swój wkład w ograniczanie emisji gazów cieplarnianych i przyczynia się do zwiększenia efektywności energetycznej uważanej za najbardziej opłacalny i najszybszy sposób na poprawę bezpieczeństwa dostaw. Z tego punktu widzenia służy ona równocześnie celom dyrektywy 2004/8, przyjętej z takim właśnie zamierzeniem.

74.

Biomasa – bez względu na to, czy jest to biomasa pochodząca z produkcji rolnej, leśnej czy z przemysłu przetwarzającego ich produkty – jest odnawialnym źródłem energii i stanowi segment produkcji energii elektrycznej. Zasoby biomasy są bardzo zróżnicowane. Natomiast niezależnie od tego, czy w skład biomasy wchodzą zrębki, wióry i trociny, odpady z gospodarstw domowych, osady ściekowe, rośliny, odpady przemysłu rolno-spożywczego czy algi, we wszystkich tych przypadkach biomasa pozostaje materią organiczną, która może stanowić paliwo do produkcji energii.

75.

Wobec tego uważam, iż w świetle przedmiotu i celu dyrektywy 2004/8 instalacje kogeneracji prowadzące odzysk energii z biomasy drzewnej lub odpadów drzewnych oraz instalacje wykorzystujące inne źródła biomasy znajdują się w sytuacji porównywalnej.

76.

Teraz trzeba zbadać, czy różnica w traktowaniu przez rząd waloński tych dwóch kategorii jest uzasadniona.

77.

Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem różnica w traktowaniu jest uzasadniona, o ile jest oparta na kryterium racjonalnym i obiektywnym, tzn. w sytuacji gdy pozostaje w związku z dopuszczalnym prawnie celem realizowanym przez sporne przepisy, oraz gdy jest ona proporcjonalna do celu realizowanego za pomocą danego traktowania ( 33 ).

78.

W szczególności należy zbadać, czy w sprawie rozpoznawanej w postępowaniu głównym wyłączenie instalacji wykorzystujących biomasę drzewną lub odpady drzewne jest środkiem odpowiednim do zagwarantowania osiągnięcia zgodnego z prawem celu bądź celów przywołanych przez rząd waloński, oraz czy nie wykracza poza to, co konieczne do osiągnięcia takiego celu. Przepisy krajowe są poza tym odpowiednie do zagwarantowania osiągnięcia wskazanego celu tylko wtedy, gdy dają rzeczywiście wyraz trosce o jego osiągnięcie w sposób spójny i systematyczny.

79.

Omówię oddzielnie uzasadnienie różnicy w traktowaniu w zależności od tego, czy mamy do czynienia z jednostką prowadzącą odzysk energii z biomasy drzewnej, czy z jednostką, która poddaje odzyskowi odpady drzewne, ponieważ według mnie założenia nie są takie same z punktu widzenia istotnych względów ekologicznych.

80.

W niniejszej sprawie rząd waloński przedstawił wiele argumentów przemawiających za istnieniem uzasadnienia dla wyłączenia jednostek prowadzących odzysk energii z biomasy drzewnej lub odpadów drzewnych z mechanizmu podwójnych zielonych certyfikatów przewidzianego w art. 38 § 3 dekretu z 2001 r. Wszystkie te argumenty zostały zakwestionowane przez IBV.

81.

Rząd waloński przywołuje w szczególności potrzebę ochrony zasobów drewna i zarezerwowania ich dla sektora przemysłu drzewnego, który wykorzystuje je jako surowiec ( 34 ). Na poparcie tej argumentacji przytacza opracowania, według których przemysł przetwórstwa drzewnego w regionie Walonia jakoby mocno cierpiał na niedobory i musiał korzystać z importu. Rząd waloński utrzymuje, iż przyznanie uprawnienia do podwójnego zielonego certyfikatu dla sektora pozyskującego energię z drewna mogłoby spowodować ostry wzrost cen surowca.

82.

Argument wysunięty przez rząd waloński wydaje mi się słuszny, ponieważ wiąże się z ochroną lasów i surowców drzewnych. W związku z tym jest uzasadniony interesem ogólnym w postaci wysokiego poziomu ochrony środowiska ( 35 ), który art. 191 TFUE i art. 37 karty ( 36 ) podnoszą do rangi celu Unii ( 37 ).

83.

Do sądu krajowego będzie należało zbadanie na podstawie materiału, jakim dysponuje, czy sporny środek jest odpowiedni do osiągnięcia celu polegającego na ochronie zasobów drewna oraz ochronie sektora przemysłu drzewnego.

84.

Jeśli się przyjmie założenie, że sporny środek służy takiemu celowi, wówczas należy zbadać proporcjonalność tego środka.

85.

Według mnie jest on proporcjonalny, ponieważ instalacje prowadzące odzysk energii z biomasy drzewnej nie są całkowicie wyłączone z systemu wsparcia, gdyż przysługują im jednak „zwykłe” zielone certyfikaty na podstawie art. 38 § 2 dekretu z 2001 r.

86.

Z uwagi na powyższe art. 7 dyrektywy 2004/8 analizowany w świetle zasady równego traktowania powinien być zatem interpretowany w ten sposób, że nie sprzeciwia się regionalnemu środkowi wsparcia, takiemu jak środek sporny w postępowaniu głównym, który wyłącza z kręgu uprawnionych do korzystania z podwójnych zielonych certyfikatów jednostki prowadzące odzysk energii z biomasy drzewnej, z zastrzeżeniem zbadania przez sąd krajowy na podstawie materiału, jakim dysponuje, czy ten środek jest odpowiedni do osiągnięcia celu polegającego na ochronie zasobów drewna oraz ochronie sektora przemysłu drzewnego.

87.

Teraz zaś należy zbadać, czy wspomniany środek jest uzasadniony w przypadku, gdy chodzi o instalacje wykorzystujące biomasę z odpadów drzewnych, takie jak instalacja należąca do IBV.

88.

O ile w przypadku instalacji prowadzących odzysk energii z biomasy drzewnej sporny środek jest uzasadniony potrzebą ochrony sektora przemysłu drzewnego, to – dla odmiany – ze względu na cele związane z ochroną środowiska uzasadnienie to nie wydaje mi się słuszne, gdy chodzi o instalacje wykorzystujące biomasę z odpadów drzewnych.

89.

Podobnie jak IBV ( 38 ) uważam, iż odpady drzewne nie mogą być wykorzystywane przez przemysł drzewny.

90.

Dyrektywa 2008/98/WE ( 39 ) w art. 3 pkt 1) definiuje odpady jako „każdą substancję lub przedmiot, których posiadacz pozbywa się, zamierza się pozbyć lub do których pozbycia został zobowiązany”. Odpady drzewne stanowią pozostałości drewna, które już zostało wykorzystane. Właśnie to co pozostaje z surowca i nie będzie miało żadnego innego zastosowania.

91.

Jak podnosi słusznie rząd polski, poddanie odzyskowi odpadów drzewnych nie ma bezpośredniego wpływu ani na ochronę lasów, ani na konkurencyjność przemysłu drzewnego ( 40 ).

92.

O ile podstawowym problemem, którym zajmowały się przez lata polityki ekologiczne, było przetwarzanie, unieszkodliwianie, planowa gospodarka odpadami i zapobieganie powstawaniu odpadów, to aktualnie ich odzysk stał się głównym celem władz europejskich i krajowych. W tym kontekście rozwój technologii, takich jak kogeneracja, pozyskujących energię z biomasy z odpadów drzewnych wydaje się odpowiadać potrzebom ochrony środowiska.

93.

Komisja w komunikacie z dnia 7 grudnia 2005 r. dotyczącym planu działania w sprawie biomasy ( 41 ) wspiera państwa członkowskie w działaniach zmierzających do wykorzystania potencjału wszystkich opłacalnych form pozyskiwania energii elektrycznej z biomasy. Komisja zwraca uwagę, iż wobec zobowiązania państw członkowskich do realizowania określonych wartości docelowych odnośnie do energii elektrycznej wytwarzanej ze źródeł odnawialnych, ich osiągnięcie wydaje się w większości przypadków niemożliwe bez większego udziału biomasy ( 42 ). W odniesieniu, konkretnie, do instalacji kogeneracji Komisja zachęca te państwa do wykorzystywania potencjału, jaki oferują wszystkie opłacalne formy produkcji energii elektrycznej z biomasy ( 43 ). Ponadto jeśli chodzi o odpady, Komisja uważa, że to ciągle mało wykorzystywane źródło energii. W tym zakresie zachęca do wspierania inwestycji w technologie zapewniające energetyczną wydajność przy zastosowaniu odpadów jako paliw ( 44 ).

94.

Niepopieranie możliwości wykorzystania odpadów drzewnych w energetyce nie wygląda zatem na spójne z celami polityki ekologicznej, do których dąży Unia Europejska, a wręcz wydaje się zmierzać w kierunku przeciwnym do tych celów.

95.

Rząd waloński twierdzi, iż sporny środek doskonale wpisuje się w hierarchię sposobów zagospodarowania odpadów, określoną w art. 4 dyrektywy 2008/98, który przewiduje, że recykling powinien mieć pierwszeństwo przed odzyskiem energii. Ten argument jest moim zdaniem wątpliwej wartości ze względów przedstawionych powyżej, a także dlatego że ust. 2 tego artykułu stanowi: „[s]tosując hierarchię postępowania z odpadami, o której mowa w ust. 1, państwa członkowskie podejmują środki sprzyjające rozwiązaniom, które dają najlepszy dla środowiska wynik całkowity. Może to oznaczać dla niektórych strumieni odpadów odstąpienie od tej hierarchii, jeżeli jest to uzasadnione zastosowaniem metodologii myślenia o cyklu życia, obejmującej całkowity wpływ związany z wytwarzaniem i gospodarowaniem takimi odpadami”. W motywie 8 dyrektywy 2008/98 zostało nawet powiedziane, że „powinno zachęcać się do poddawania odpadów odzyskowi”.

96.

Jest to tym bardziej zasadne w przypadku, gdy poddawanie odzyskowi odpadów drzewnych odbywa się na miejscu, jak to ma miejsce w niniejszej sprawie, gdyż IBV poddaje odzyskowi pozostałości drewna pochodzące z jej głównej działalności w zakresie produkcji wyrobów tartacznych bezpośrednio na terenie swojego zakładu. W ten sposób unika się przewożenia, a więc negatywnych skutków zanieczyszczenia. Poddawanie odzyskowi odpadów drzewnych służy w ten sposób celom związanym z ochroną środowiska ustalonym w art. 11 TFUE i art. 191 ust. 1 TFUE oraz przestrzeganiu art. 37 karty.

97.

Jak podkreśla ponadto rząd polski, w skierowanym do Rady i Parlamentu Europejskiego komunikacie z dnia 15 czerwca 2006 r. w sprawie planu działań Unii Europejskiej dotyczącego gospodarki leśnej ( 45 ) Komisja zaleca stosowanie drewna innego niż pełnowartościowe i będzie wspomagać prowadzenie badań oraz dzielenie się doświadczeniami dotyczącymi wykorzystania drewna niskiej wartości, drewna małowymiarowego i odpadów drzewnych do wytwarzania energii ( 46 ).

98.

Podzielam również zdanie rządu polskiego, który podkreśla, iż należy dołożyć starań w celu wykorzystania produktów ubocznych powstałych w wyniku wyrębu lasów ( 47 ) oraz eksploatowania tego niewykorzystanego potencjału w celu wytwarzania energii ( 48 ).

99.

Odpady drzewne stanowią „uśpiony” potencjał, który należy zagospodarować w sposób najbardziej efektywny i jak najlepiej uwzględniający założenia polityki ekologicznej. Umożliwiają one połączenie dwóch kierunków tej polityki, a mianowicie z jednej strony stałego usprawniania gospodarki odpadami a z drugiej strony wytwarzania odnawialnej energii.

100.

Z powyższego wynika, iż wyłączenie instalacji pozyskujących energię z biomasy z odpadów drzewnych z kręgu uprawnionych do korzystania z mechanizmu podwójnych zielonych certyfikatów przewidzianego w art. 38 § 3 dekretu z 2001 r. nie zostało obiektywnie uzasadnione przez rząd waloński.

101.

W konsekwencji art. 7 dyrektywy 2004/8, analizowany w świetle zasady równego traktowania, powinien być interpretowany w ten sposób, że sprzeciwia się regionalnemu środkowi wsparcia, takiemu jak środek sporny w postępowaniu głównym, który wyłącza z kręgu uprawnionych do korzystania z podwójnych zielonych certyfikatów instalacje wykorzystujące biomasę z odpadów drzewnych.

102.

W świetle całości powyższych wywodów uważam, iż art. 7 dyrektywy 2004/8, analizowany w świetle zasady równego traktowania, powinien być interpretowany w ten sposób, że nie sprzeciwia się regionalnemu środkowi wsparcia, takiemu jak środek sporny w postępowaniu głównym, który wyłącza z kręgu uprawnionych do korzystania z podwójnych zielonych certyfikatów jednostki prowadzące odzysk energii z biomasy drzewnej, z zastrzeżeniem zbadania przez sąd krajowy na podstawie materiału, jakim dysponuje, czy ten środek jest odpowiedni do osiągnięcia celu polegającego na ochronie zasobów drewna oraz ochronie sektora przemysłu drzewnego. Natomiast sprzeciwia się on takiemu środkowi, gdy chodzi o instalacje wykorzystujące biomasę z odpadów drzewnych.

103.

W świetle powyższego proponuję, by Trybunał udzielił Cour constitutionnelle następującej odpowiedzi:

Artykuł 7 dyrektywy 2004/8/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 11 lutego 2004 r. w sprawie wspierania kogeneracji w oparciu o zapotrzebowanie na ciepło użytkowe na rynku wewnętrznym energii oraz zmieniającej dyrektywę 92/42/EWG, analizowany w świetle zasady równego traktowania, powinien być interpretowany w ten sposób, że:

1. 

Po raz pierwszy Trybunał zajmuje się wykładnią dyrektywy 2004/8/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 11 lutego 2004 r. w sprawie wspierania kogeneracji w oparciu o zapotrzebowanie na ciepło użytkowe na rynku wewnętrznym energii oraz zmieniającej dyrektywę 92/42/EWG ( 2 ).

2. 

Niniejszy wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym wiąże się ze sporem toczącym się między Industrie du bois de Vielsalm & Cie (IBV) SA ( 3 ) a regionem Walonia (Région wallonne).

3. 

IBV prowadzi działalność w zakresie produkcji wyrobów tartacznych, jako działalność główną, oraz poddaje odzyskowi odpady drzewne powstałe w wyniku tej działalności w celu zaspokojenia własnego zapotrzebowania na energię za pomocą własnego układu kogeneracji (równoczesne wytwarzanie energii cieplnej i energii elektrycznej lub mechanicznej w trakcie tego samego procesu technologicznego). Królestwo Belgii przy wprowadzaniu w życie dyrektywy 2004/8 wybrało mechanizm zielonych certyfikatów jako system wspierania kogeneracji. Certyfikaty te są wydawane producentom zielonej energii według ustalonych zasad.

4. 

W ramach niniejszej sprawy region Walonia odmówił IBV udzielenia dodatkowego wsparcia z tytułu podwójnych zielonych certyfikatów, przeznaczonego wyłącznie dla niektórych instalacji, na takiej podstawie, że IBV nie spełnia warunków wymaganych do korzystania z tego wsparcia, w szczególności – jeśli chodzi o przedmiot niniejszego sporu – dlatego że wsparcie to przysługuje jedynie zakładom prowadzącym odzysk energii z biomasy, z wyłączeniem biomasy z drewna i odpadów drzewnych.

5. 

Właśnie w tym zakresie Cour constitutionnelle (Belgia) zadał Trybunałowi dwa pytanie prejudycjalne. Co do istoty, Cour constitutionnelle zmierza do ustalenia, czy art. 7 dyrektywy 2004/8 dotyczący systemów wsparcia, analizowany ewentualnie w związku z art. 2 i 4 dyrektywy 2001/77/WE ( 4 ) oraz art. 22 dyrektywy 2009/28/WE ( 5 ), w szczególności w świetle ogólnej zasady równości z art. 6 TUE oraz art. 20 i 21 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej (zwanej dalej „kartą”), należy interpretować w ten sposób, że po pierwsze ma on zastosowanie jedynie do instalacji wysokosprawnej kogeneracji, a po drugie, czy artykuł ten sprzeciwia się regionalnemu środkowi wsparcia, takiemu jak w postępowaniu głównym, który wyłącza z kręgu uprawnionych do korzystania z podwójnych zielonych certyfikatów jednostki prowadzące odzysk energii z biomasy drzewnej lub odpadów drzewnych. Sąd odsyłający pyta również Trybunał, czy odpowiedź na drugie pytanie będzie różna, jeżeli instalacja kogeneracji wykorzystuje tylko drewno albo przeciwnie – tylko odpady drzewne.

6. 

W niniejszej opinii przedstawię pogląd, że art. 7 dyrektywy 2004/8, analizowany w świetle zasady równego traktowania, powinien być interpretowany w ten sposób, że ma zastosowanie do wszystkich instalacji kogeneracji, a nie tylko do instalacji wysokosprawnej kogeneracji. Następnie wskażę, dlaczego według mnie, w świetle zasady równego traktowania artykuł ten nie sprzeciwia się regionalnemu środkowi wsparcia, takiemu jak środek sporny w postępowaniu głównym, który wyłącza z kręgu uprawnionych do korzystania z podwójnych zielonych certyfikatów jednostki prowadzące odzysk energii z biomasy drzewnej, z zastrzeżeniem zbadania przez sąd krajowy na podstawie materiału, jakim dysponuje, czy ten środek jest odpowiedni do osiągnięcia celu polegającego na ochronie zasobów drewna oraz ochronie sektora przemysłu drzewnego. Przedstawię też powody, dla których moim zdaniem omawiany artykuł sprzeciwia się natomiast takiemu środkowi, gdy chodzi o instalacje wykorzystujące biomasę z odpadów drzewnych.

7.

Motywy 24–26, 31 i 32 dyrektywy 2004/8 mają następujące brzmienie:

[…]

8.

Artykuł 1 dyrektywy 2004/8 stanowi:

„Celem niniejszej dyrektywy jest zwiększenie efektywności energetycznej i poprawa bezpieczeństwa dostaw poprzez stworzenie ram dla wspierania i rozwoju produkcji ciepła i energii elektrycznej w układzie kogeneracji o wysokiej wydajności [wysokosprawnej] opartej na zapotrzebowaniu na ciepło użytkowe i oszczędnościach w energii pierwotnej na wewnętrznym rynku energii, z uwzględnieniem specyficznych uwarunkowań krajowych, szczególnie w odniesieniu do warunków klimatycznych i ekonomicznych”.

9.

Artykuł 2 tej dyrektywy stanowi, że stosuje się ona do kogeneracji zgodnie z jej definicją zawartą w art. 3 tejże dyrektywy oraz technologii kogeneracji wymienionych w jej załączniku I.

10.

Artykuł 3 dyrektywy 2004/8 definiuje kogenerację jako równoczesne wytwarzanie energii cieplnej i energii elektrycznej lub mechanicznej w trakcie tego samego procesu, a wysokosprawną kogenerację jako kogenerację spełniającą kryteria przedstawione w załączniku III do tej dyrektywy. W artykule tym dodano, że stosuje się odpowiednie definicje zawarte w dyrektywie 2003/54/WE ( 7 ) i w dyrektywie 2001/77/WE.

11.

Załącznik III dyrektywy 2004/8, zatytułowany „Metodologia określania wydajności procesu kogeneracji”, definiuje wysokosprawną kogenerację jako spełniającą następujące kryteria:

12.

Artykuł 7 wspomnianej dyrektywy, zatytułowany „Systemy wsparcia”, ma następujące brzmienie:

„1.   Państwa członkowskie zapewniają, by wsparcie dla istniejących i przyszłych jednostek kogeneracji było oparte na zapotrzebowaniu na ciepło użytkowe oraz oszczędnościach w energii pierwotnej, w świetle dostępnych możliwości ograniczania zapotrzebowania na energię poprzez inne ekonomicznie wykonalne lub korzystne dla środowiska naturalnego środki, takie jak inne środki w zakresie efektywności energetycznej.

2.   Bez uszczerbku dla art. [107 TFUE] i [108 TFUE] Komisja ocenia stosowane w państwach członkowskich mechanizmy wsparcia, zgodnie z którymi producent kogeneracji otrzymuje, na podstawie przepisów wydanych przez władze publiczne, bezpośrednie lub pośrednie wsparcie, które mogłoby ograniczyć handel energią.

Komisja rozważy, czy mechanizmy te przyczyniają się do realizacji celów określonych w art. [11 TFUE] i art. [191] ust. 1 [TFUE].

3.   W sprawozdaniu, o którym mowa w art. 11, Komisja przedstawia odpowiednio udokumentowaną analizę doświadczeń zebranych podczas stosowania i współistnienia różnych mechanizmów wsparcia, o których mowa w [ust.] 2 niniejszego artykułu. Sprawozdanie to ocenia powodzenie, w tym opłacalność, systemów wsparcia w promowaniu wykorzystania kogeneracji o wysokiej wydajności w zgodzie z krajowym potencjałem, o których mowa w art. 6. W sprawozdaniu przeprowadzona jest dalsza analiza tego, w jakim stopniu systemy wsparcia przyczyniły się do stworzenia stabilnych warunków dla inwestycji w kogenerację”.

13.

Artykuł 2 dyrektywy 2001/77 stanowi:

„Do celów niniejszej dyrektywy stosuje się następujące definicje:

[…]”.

14.

Artykuł 4 tej dyrektywy, zatytułowany „Systemy wsparcia”, stanowi:

„1.   Nie naruszając art. [107 TFUE] i [108 TFUE], Komisja ocenia stosowane przez państwa członkowskie mechanizmy, zgodnie z którymi producent energii elektrycznej na podstawie przepisów wydanych przez władze państwowe otrzymuje bezpośrednie lub pośrednie wsparcie oraz na bazie których przyczynia się do osiągnięcia celów ustanowionych w art. [11 TFUE] i [191 TFUE], co jednak może skutkować ograniczeniami w handlu.

2.   Nie później niż dnia 27 października 2005 r. Komisja przedstawia należycie udokumentowane sprawozdanie z doświadczeń zebranych w trakcie stosowania i współistnienia różnorodnych mechanizmów określonych w ust. 1. Sprawozdanie ocenia osiągnięcia systemów wsparcia określonych w ust. 1, w tym efektywności pod względem kosztów, we wspieraniu zużycia energii elektrycznej wytwarzanej z odnawialnych źródeł energii, zgodnie z krajowymi celami indykatywnymi określonymi w art. 3 ust. 2. Jeżeli stosowne, sprawozdaniu temu towarzyszy propozycja dla Wspólnoty odnosząca się do włączenia w jej ramy systemów wspierania wytwarzania energii elektrycznej z odnawialnych źródeł energii.

Każda propozycja do włączenia w ramy Wspólnoty:

15.

Jeśli chodzi o wsparcie publiczne, motyw 24 dyrektywy 2004/8 odsyła do postanowień wytycznych Wspólnoty w sprawie pomocy państwa w zakresie ochrony środowiska, zastąpionych z dniem 2 kwietnia 2008 r. przez Wytyczne wspólnotowe w sprawie pomocy państwa na ochronę środowiska ( 8 ).

16.

Punkt 112 wytycznych przewiduje:

17.

Punkt 70(11) wytycznych definiuje wysokosprawną kogenerację jako „kogenerację spełniającą kryteria określone w załączniku III do dyrektywy 2004/8[…] oraz zgodną ze zharmonizowanymi wartościami referencyjnymi sprawności ustalonymi w decyzji Komisji 2007/74/WE z dnia 21 grudnia 2006 r. ustanawiającej zharmonizowane wartości referencyjne wydajności dla rozdzielonej produkcji energii elektrycznej i ciepła zgodnie z dyrektywą 2004/8[…][ ( 9 ) ]”.

18.

Dekretem Parlamentu regionu Walonia z dnia 12 kwietnia 2001 r. w sprawie organizacji rynku energii elektrycznej ( 10 ), w brzmieniu zmienionym dekretem Parlamentu regionu Walonia z dnia 4 października 2007 r. ( 11 ), dokonano częściowej transpozycji dyrektyw 2001/77, 2003/54 i 2004/8.

19.

Dekret z 2001 r. w art. 37 stanowi: „[w] celu stymulowania rozwoju produkcji energii elektrycznej wytwarzanej w odnawialnych źródłach energii lub w wysokosprawnej kogeneracji rząd wprowadza system zielonych certyfikatów”.

20.

Obsługę tego mechanizmu wsparcia powierzono Commission wallonne pour l’Énergie [walońska komisja energetyczna (CWaPE)] (zwana dalej „CWaPE”). Z praktycznego punktu widzenia system działa w następujący sposób. Rząd waloński co roku ustala liczbę stosowanych zielonych certyfikatów. Dostawcy energii elektrycznej i operatorzy sieci raz na kwartał przekazują certyfikaty CWaPE pod karą grzywny (100 EUR za każde brakujące świadectwo). Wspomniane certyfikaty są przyznawane kwartalnie przez CWaPE producentom zielonej energii elektrycznej proporcjonalnie do ilości netto wytworzonej energii elektrycznej, w zależności od dodatkowych kosztów produkcji szacowanych dla tego segmentu i równocześnie od wyników w zakresie wpływu układu kogeneracji na środowisko (oszczędności w emisji dwutlenku węgla), obliczonego na podstawie referencyjnych wartości dla tradycyjnego wytwarzania. Następnie zielone certyfikaty są sprzedawane dostawcom lub operatorom sieci w celu umożliwienia im wypełnienia ich zobowiązań kwotowych.

21.

Artykuł 38 dekretu z 2001 r. stanowi:

„§ 1.   Po uzyskaniu opinii CWaPE rząd ustala warunki uprawniające do wydania oraz zasady i tryb przyznawania zielonych certyfikatów dla zielonej energii elektrycznej wytworzonej w regionie Walonia zgodnie z następującymi przepisami.

§ 2.   Zielony certyfikat będzie przyznawany dla określonej liczby wytworzonych kWh odpowiadającej 1 MWh podzielonej przez wartość współczynnika oszczędności w emisji dwutlenku węgla.

Współczynnik oszczędności w emisji dwutlenku węgla ustala się, dzieląc ograniczenie dwutlenku węgla uzyskane w rozpatrywanym segmencie przez wielkość emisji dwutlenku węgla sektora tradycyjnej produkcji energii elektrycznej, dla którego wielkość emisji jest ustalana i publikowana co roku przez CWaPE. Wartość współczynnika ograniczenia emisji dwutlenku węgla wynosi 1 dla produkcji z układu o mocy powyżej 5 MW. Poniżej tego progu współczynnik wynosi 2.

§ 3.   Natomiast jeżeli jednostka prowadząca odzysk energii głównie z biomasy, z wyłączeniem drewna, powstałej w wyniku działalności przemysłowej prowadzonej w miejscu wytwarzania energii, wdraża szczególnie innowacyjną technologię i jej działania wpisują się w proces zrównoważonego rozwoju, rząd może – po uzyskaniu opinii CWaPE na temat szczególnej innowacyjności zastosowanej technologii – uznać, że wartość współczynnika ograniczenia emisji dwutlenku węgla wynosi 2 dla całej produkcji z układu o łącznej mocy zainstalowanej elektrycznej w tym samym zakładzie produkcyjnym, wynoszącej mniej niż 20 MW.

[…]”.

22.

Artykuł 57 dekretu Parlamentu regionu Walonia z dnia 17 lipca 2008 r. zmieniającego dekret z 2001 r. w sprawie organizacji regionalnego rynku energii ( 12 ) stanowi, iż „[a]rtykuł 38 [§] 3 [dekretu z 2001 r.] interpretuje się w ten sposób, że wyłączenie jednostek prowadzących odzysk energii z drewna z kręgu uprawnionych do korzystania z przewidzianego w nim systemu obejmuje instalacje wykorzystujące do odzysku energii wszelkie surowce lignocelulozowe z drewna wszystkich, bez wyjątku, drzew liściastych i iglastych (włącznie z lasami odroślowymi o krótkiej lub bardzo krótkiej rotacji), nieprzetworzonego lub po jakimkolwiek przetworzeniu”.

23.

W dniu 23 czerwca 2008 r. IBV wystąpiła o przyznanie dla jej instalacji podwójnych zielonych certyfikatów na podstawie art. 38 § 3 dekretu z 2001 r., który – przypominam – zastrzega dodatkowe wsparcie z tytułu podwójnych zielonych certyfikatów dla instalacji spełniających trzy warunki, a mianowicie zakłady te powinny prowadzić odzysk głównie z wykorzystaniem biomasy, z wyłączeniem drewna i odpadów drzewnych, ich działania powinny wpisywać się w proces zrównoważonego rozwoju oraz mieć charakter szczególnie innowacyjny.

24.

Zarządzeniem z dnia 18 czerwca 2009 r. rząd waloński stwierdził, że spółka IBV nie spełnia żadnego z trzech warunków wymaganych do korzystania z takiego wsparcia.

25.

Conseil d’État, do której IBV wniosła skargę o stwierdzenie nieważności tego zarządzenia, uznała, iż IBV w rzeczywistości spełnia dwa ostatnie warunki. Mając wątpliwości co do konstytucyjności mechanizmu wsparcia w zakresie pierwszego warunku, postanowiła zadać Cour constitutionnelle następujące pytanie:

26.

Z kolei Cour constitutionnelle w następstwie pytania przedstawionego mu przez Conseil d’État, przed rozstrzygnięciem zagadnienia co do istoty, zadał Trybunałowi następujące pytania:

27.

Cour constitutionnelle zwraca się o dokonanie wykładni art. 7 dyrektywy 2004/8 ewentualnie w związku z art. 2 i 4 dyrektywy 2001/77 oraz w związku z art. 22 dyrektywy 2009/28. Jednakże ta ostatnia dyrektywa weszła w życie w dniu 25 czerwca 2009 r., tj. po dacie wydania przez rząd waloński zarządzenia, w którym uznał, że IBV nie spełnia warunków wymaganych do korzystania z mechanizmu wsparcia, o którym mowa w art. 38 § 3 dekretu z 2001 r. W konsekwencji nie należy jej brać pod uwagę przy badaniu pytań przedstawionych Trybunałowi.

28.

Jeśli chodzi o sposób podejścia do pytań prejudycjalnych, to najpierw zajmę się badaniem pytania pierwszego lit. a), później w drugiej kolejności przeanalizuję razem pytanie pierwsze lit. b) oraz pytanie drugie, ponieważ są ze sobą powiązane.

29.

W pytaniu pierwszym lit. a) sąd odsyłający zwraca się do Trybunału o ustalenie, czy art. 7 dyrektywy 2004/8 analizowany w świetle zasady równości powinien być interpretowany w ten sposób, że ma zastosowanie tylko do instalacji wysokosprawnej kogeneracji, o której mowa w załączniku III do tej dyrektywy ( 13 ).

30.

Uważam – podobnie jak utrzymują IBV oraz Komisja Europejska – iż art. 7 dyrektywy 2004/8 ma zastosowanie do wszystkich jednostek kogeneracji, a nie tylko do instalacji wysokosprawnej kogeneracji, o której mowa w załączniku III do tej dyrektywy.

31.

Prawodawca unijny zadbał o zdefiniowanie w art. 3 wspomnianej dyrektywy odrębnie „kogeneracji” oraz „wysokosprawnej kogeneracji”. Dzięki temu mógł używać jednego lub drugiego z tych wyrażeń do ściśle określonych potrzeb lub celów.

32.

W swojej treści art. 7 dyrektywy 2004/8, dotyczący systemów wsparcia wprowadzanych przez państwa członkowskie, nie precyzuje, że takie systemy powinny być przewidziane jedynie dla instalacji wysokosprawnej kogeneracji.

33.

Artykuł 7 ust. 1 tej dyrektywy stanowi bowiem, iż państwa członkowskie powinny zapewnić, by wsparcie dla istniejących i przyszłych jednostek kogeneracji ( 14 ) było oparte na zapotrzebowaniu na ciepło użytkowe ( 15 ) oraz oszczędnościach energii pierwotnej ( 16 ). Prawodawca unijny używa wyrażenia „kogeneracja”, nie różnicuje jednostek – niezależnie od tego, czy są to jednostki kogeneracji na małą skalę, czy jednostki mikrokogeneracji – ani nie dostarcza żadnej wskazówki co do wielkości oszczędności energii pierwotnej.

34.

Podobnie, moim zdaniem, art. 7 ust. 2 dyrektywy 2004/8 nie zawiera żadnej wskazówki w tym zakresie.

35.

Rząd belgijski uważa jednak, że w świetle art. 7 ust. 2 dyrektywy 2004/8, jej motywu 24, a także wytycznych, jest oczywistym, iż z systemów wsparcia mogą korzystać tylko instalacje wysokosprawnej kogeneracji.

36.

Wywnioskował bowiem z tych przepisów, iż zgodność środków wsparcia z postanowieniami TFUE dotyczącymi pomocy państwa, a w konsekwencji zakres stosowania art. 7 omawianej dyrektywy, są związane ze spełnieniem przez instalacje kryteriów wysokosprawnej kogeneracji ustalonych w załączniku III do dyrektywy 2004/8. Jego zdaniem nie stanowi to różnicy w traktowaniu instalacji kogeneracji i instalacji wysokosprawnej kogeneracji, ponieważ przewidują to zasady regulujące pomoc państwa ( 17 ).

37.

Moje wnioski różnią się od wniosków rządu belgijskiego.

38.

Prawdą jest, że art. 7 ust. 2 dyrektywy 2004/8 wskazuje reguły w dziedzinie konkurencji, których państwa członkowskie powinny przestrzegać. Przepis ten dotyczy oceniania przez Komisję stosowania mechanizmów wsparcia wdrożonych przez państwa członkowskie. W trakcie tej oceny Komisja musi kontrolować w szczególności, czy mechanizmy te nie naruszają reguł w dziedzinie konkurencji. Taka ocena jest bowiem dokonywana „[b]ez uszczerbku dla art. [107 TFUE] i [108 TFUE]”.

39.

Jedynie w przypadku, gdy system wsparcia stanowi pomoc państwa, instalacja kogeneracji powinna spełniać kryterium wysokiej sprawności, aby był on zgodny z rynkiem wewnętrznym, zgodnie z pkt 112 i pkt 70(11) wytycznych.

40.

Jednakże system wsparcia wcale nie musi stanowić pomocy państwa w rozumieniu TFUE, a w takim przypadku system wsparcia może być skierowany do wszystkich instalacji kogeneracji.

41.

Nie mogę więc podpisać się pod konkluzją rządu belgijskiego, że instalacjami korzystającymi z systemów wsparcia mogą być wyłącznie instalacje wysokosprawnej kogeneracji, określonej w załączniku III do dyrektywy 2004/8.

42.

Ponadto art. 7 ust. 3 dyrektywy 2004/8 utwierdza mnie w moim osądzie.

43.

Artykuł ten, interpretowany w związku z art. 6, 10 i 11 tej dyrektywy, odnosi się do sprawozdania Komisji oceniającej pozytywne rezultaty systemów wsparcia w promowaniu wykorzystania wysokosprawnej kogeneracji.

44.

Zgodnie z art. 6 i 10 wspomnianej dyrektywy państwa członkowskie dokonują analizy krajowego potencjału dla stosowania wysokosprawnej kogeneracji. Oceniają postęp osiągnięty w zwiększaniu udziału wysokosprawnej kogeneracji w całkowitej produkcji energii. Na podstawie tej analizy przekazanej Komisji, na mocy art. 11 dyrektywy Komisja „dokonuje analizy doświadczeń zdobytych podczas stosowania i współistnienia różnych mechanizmów wsparcia dla kogeneracji [ ( 18 ) ]”.

45.

Z analizy łącznej tych artykułów również nie wynika, że wyłącznie instalacje wysokosprawnej kogeneracji mogą korzystać z systemów wsparcia. Celem dyrektywy 2004/8, określonym w jej art. 1, jest niewątpliwie zwiększenie efektywności energetycznej i poprawa bezpieczeństwa dostaw poprzez stworzenie ram dla wspierania i rozwoju wysokosprawnej kogeneracji, lecz rozumiem przez to, iż wysoka sprawność jest tym, do czego ostatecznie dąży ta dyrektywa, i nie widzę powodu, dla którego instalacje kogeneracji „o niższej sprawności” miałyby być pozbawione wsparcia, ponieważ one również przyczyniają się do osiągnięcia celu związanego ze zwiększeniem efektywności energetycznej i poprawy bezpieczeństwa dostaw.

46.

W związku z powyższym sugeruję, by Trybunał odpowiedział, iż art. 7 dyrektywy 2004/8 analizowany w świetle zasady równości powinien być interpretowany w ten sposób, że ma zastosowanie do wszystkich instalacji kogeneracji, a nie tylko do instalacji wysokosprawnej kogeneracji, określonej w załączniku III do tej dyrektywy.

47.

W pytaniu pierwszym lit. b) oraz w pytaniu drugim sąd odsyłający zastanawia się w rzeczywistości, czy art. 7 dyrektywy 2004/8, analizowany w świetle zasady równego traktowania, powinien być interpretowany w ten sposób, że sprzeciwia się środkowi wsparcia, takiemu jak środek z postępowania głównego, który wyłącza z kręgu uprawnionych do korzystania z podwójnych zielonych certyfikatów instalacje kogeneracji prowadzące odzysk energii z biomasy drzewnej lub odpadów drzewnych.

48.

Innymi słowy, sąd odsyłający stara się ustalić, jaki jest zakres swobody regulacyjnej, jakim dysponują państwa członkowskie przy wdrażaniu systemu wsparcia dla kogeneracji.

49.

Dyrektywa 2004/8 została przyjęta na podstawie art. 175 ust. 1 WE, który znajduje się w tytule dotyczącym środowiska i ma służyć osiągnięciu celów określonych w art. 174 WE, w szczególności celu związanego z ochroną i poprawą jakości środowiska.

50.

Regulacja unijna w dziedzinie środowiska nie przewiduje pełnej harmonizacji ( 19 ).

51.

W dziedzinie, w której kompetencje są podzielone, takiej jak ochrona środowiska ( 20 ), zadaniem prawodawcy Unii jest określenie środków, jakie uważa on za niezbędne do osiągnięcia założonych celów, przy jednoczesnym poszanowaniu zasad pomocniczości i proporcjonalności znajdujących wyraz w art. 5 TUE ( 21 ).

52.

W konsekwencji motyw 32 dyrektywy 2004/8 przewiduje, iż zgodnie z zasadami subsydiarności i proporcjonalności ogólne zasady tworzące ramy dla wspierania kogeneracji na wewnętrznym rynku energii powinny być ustalane na poziomie unijnym, ale szczegółowe ich wdrożenie należy pozostawić w gestii państw członkowskich, co pozwoli każdemu państwu członkowskiego wybrać rozwiązania najbardziej odpowiadające jego sytuacji. Dodaje też, iż dyrektywa ogranicza się do wyznaczenia minimalnych wymogów niezbędnych do osiągnięcia określonych celów i nie wykracza poza to, co konieczne.

53.

Ponadto z brzmienia art. 7 wspomnianej dyrektywy wynika, iż nie zawiera on żadnych informacji, jeśli chodzi o rodzaj systemów wsparcia dla kogeneracji, do wprowadzania których zachęcane są państwa członkowskie. Przepis ten wskazuje jedynie, iż państwa członkowskie powinny zapewnić, by wsparcie dla istniejących i przyszłych jednostek kogeneracji było oparte na zapotrzebowaniu na ciepło użytkowe oraz oszczędnościach w energii pierwotnej, oraz że mechanizmy nie powinny zakłócać konkurencji i powinny być zgodne z celami określonymi w art. 11 TFUE i art. 191 ust. 1 TFUE dotyczącymi ochrony środowiska.

54.

Jedynie motyw 26 dyrektywy 2004/8 wspomina o formie, jaką może przybrać system wsparcia, wskazując, że państwa członkowskie powinny stosować różne mechanizmy wspierania kogeneracji na poziomie krajowym, w tym ( 22 ) pomoc inwestycyjną, zwolnienia lub ulgi podatkowe, zielone certyfikaty oraz systemy bezpośrednich dopłat do cen. Z jego lektury wynika, iż wykaz różnych mechanizmów wsparcia nie jest wyczerpujący i w związku z tym pozostawia państwom członkowskim inne możliwości dla mechanizmów wsparcia.

55.

Wobec tego państwa członkowskie dysponują szerokim zakresem uznania, jeśli chodzi o formę, jaką powinien mieć system wsparcia dla kogeneracji.

56.

Ponadto nic w art. 7 dyrektywy 2004/8 – ani zresztą w całym tekście tej dyrektywy – nie wskazuje, by państwom członkowskim w ramach wspierania kogeneracji nie wolno było traktować jednego typu paliw w sposób uprzywilejowany w stosunku do innych paliw. W tym względzie motyw 31 ww. dyrektywy wskazuje, iż ogólna sprawność kogeneracji i jej zgodność z zasadami zrównoważonego rozwoju zależy od wielu czynników, takich jak rodzaje paliw.

57.

Rodzaj paliwa, jakie należy stosować, może być uzależniony od specyfiki każdego terytorium, od dostępności paliwa na tym obszarze. Prawodawca unijny wziął zresztą pod uwagę ten czynnik, ponieważ wskazał w art. 1 dyrektywy 2004/8, iż jej cel powinien być osiągany z uwzględnieniem specyficznych uwarunkowań krajowych, szczególnie w odniesieniu do warunków klimatycznych i ekonomicznych ( 23 ).

58.

Podobnie Europejski Komitet Ekonomiczno‑Społeczny w swojej opinii ( 24 ) podkreślił konieczność uwzględnienia specyficznych uwarunkowań w dziedzinie, w której warunki klimatyczne i ekonomiczne mają decydujące znaczenie.

59.

Rząd waloński w ramach szerokiego zakresu uznania, jaki mu w związku z tym pozostawiono, dokonując częściowej transpozycji dyrektywy 2004/8, zdecydował się na wdrożenie systemu zielonych certyfikatów i mógł zgodnie z prawem zarezerwować dodatkowe wsparcie tylko dla instalacji prowadzących odzysk energii z biomasy, uprzywilejowując je w stosunku do instalacji wykorzystujących inne rodzaje paliwa.

60.

Z powyższego wynika, iż art. 7 dyrektywy 2004/8 powinien, według mnie, być interpretowany w ten sposób, iż co do zasady nie sprzeciwia się regionalnemu systemowi wsparcia, takiemu jak system sporny w postępowaniu głównym.

61.

Natomiast przy wprowadzaniu w życie dyrektywy 2004/8 państwa członkowskie są zobowiązane, na mocy art. 51 ust. 1 karty, do przestrzegania zasady równego traktowania wyrażonej w jej art. 20 ( 25 ).

62.

W niniejszej sprawie IBV kwestionuje, ze względu na tę zasadę, wyłączenie jej z kręgu uprawnionych do korzystania z podwójnych zielonych certyfikatów, argumentując, że jest poszkodowana w stosunku do innych instalacji kogeneracji prowadzących odzysk energii z biomasy innej niż biomasa drzewna lub odpady drzewne.

63.

Należy więc teraz zbadać, czy wprowadzając przepis art. 38 § 3 dekretu z 2001 r., region Walonia nie naruszył zasady równego traktowania.

64.

Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem zasada równego traktowania wymaga, by porównywalne sytuacje nie były traktowane w odmienny sposób, a sytuacje odmienne nie były traktowane w sposób jednakowy, chyba że takie traktowanie jest obiektywnie uzasadnione ( 26 ).

65.

W niniejszej sprawie chodzi zatem o ustalenie, czy przedsiębiorstwa, takie jak IBV, należące do sektora drzewnego, znajdują się w sytuacji porównywalnej z sytuacją przedsiębiorstw innych branż, które z kolei są uprawnione do korzystania z podwójnych zielonych certyfikatów zgodnie z art. 38 § 3 dekretu z 2001 r.

66.

W tym punkcie nie podzielam poglądów rządu polskiego ( 27 ) ani Komisji ( 28 ), którzy uważają, że różne rodzaje biomasy nie znajdują się w sytuacji porównywalnej oraz że biomasa powstała z drewna ma cechy szczególne, zwłaszcza jeśli chodzi o jej dostępność i opłacalność.

67.

Moim zdaniem, jak zobaczymy poniżej ( 29 ), kryteria dostępności i opłacalności są elementami, które powinny w rzeczywistości być brane pod uwagę przy badaniu uzasadnienia odmiennego traktowania porównywalnych sytuacji.

68.

Jeśli chodzi o ustalenie porównywalności sytuacji rozpatrywanych w postępowaniu głównym, sądzę, iż porównywanie sektora drzewnego z innymi branżami powinno być badane i oceniane w świetle przedmiotu oraz celu spornego uregulowania ( 30 ).

69.

System zielonych certyfikatów został prowadzony przez władze walońskie zgodnie z przepisami dyrektywy 2004/8. Jego celem jest wspieranie rozwoju produkcji energii elektrycznej z odnawialnych źródeł energii lub z wysokosprawnej kogeneracji. Środki podejmowane przez państwa członkowskie na podstawie tej dyrektywy przyczyniają się do ochrony środowiska, a w szczególności do realizacji celów protokołu z Kioto do Ramowej konwencji Narodów Zjednoczonych w sprawie zmian klimatu ( 31 ), co stanowi jeden z priorytetowych celów Unii Europejskiej.

70.

Pakiet klimatyczno-energetyczny Unii narzucił państwom członkowskim cel określany jako „3 x 20”, który ma być osiągnięty do roku 2020, a mianowicie 20% oszczędności energii, 20% redukcji emisji gazów cieplarnianych i 20% udziału energii odnawialnych w produkcji energii. Dyrektywa 2004/8 stanowi jedną z form konkretyzacji tego zadania.

71.

Dyrektywa uczyniła więc ze wspierania kogeneracji jeden ze wspólnotowych priorytetów ze względu na jej pozytywny wpływ na bezpieczeństwo i dywersyfikację dostaw energii, na ochronę środowiska, a zwłaszcza redukcję emisji gazów cieplarnianych i zrównoważony rozwój.

72.

Biomasa została zdefiniowana w art. 2 dyrektywy 2001/77 ( 32 ) jako podatne na rozkład biologiczny frakcje produktów, odpady i pozostałości z przemysłu rolnego (łącznie z substancjami roślinnymi i zwierzęcymi), leśnictwa i związanych z nim gałęzi gospodarki, jak również podatne na rozkład biologiczny frakcje odpadów przemysłowych i miejskich.

73.

Ma ona swój wkład w ograniczanie emisji gazów cieplarnianych i przyczynia się do zwiększenia efektywności energetycznej uważanej za najbardziej opłacalny i najszybszy sposób na poprawę bezpieczeństwa dostaw. Z tego punktu widzenia służy ona równocześnie celom dyrektywy 2004/8, przyjętej z takim właśnie zamierzeniem.

74.

Biomasa – bez względu na to, czy jest to biomasa pochodząca z produkcji rolnej, leśnej czy z przemysłu przetwarzającego ich produkty – jest odnawialnym źródłem energii i stanowi segment produkcji energii elektrycznej. Zasoby biomasy są bardzo zróżnicowane. Natomiast niezależnie od tego, czy w skład biomasy wchodzą zrębki, wióry i trociny, odpady z gospodarstw domowych, osady ściekowe, rośliny, odpady przemysłu rolno-spożywczego czy algi, we wszystkich tych przypadkach biomasa pozostaje materią organiczną, która może stanowić paliwo do produkcji energii.

75.

Wobec tego uważam, iż w świetle przedmiotu i celu dyrektywy 2004/8 instalacje kogeneracji prowadzące odzysk energii z biomasy drzewnej lub odpadów drzewnych oraz instalacje wykorzystujące inne źródła biomasy znajdują się w sytuacji porównywalnej.

76.

Teraz trzeba zbadać, czy różnica w traktowaniu przez rząd waloński tych dwóch kategorii jest uzasadniona.

77.

Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem różnica w traktowaniu jest uzasadniona, o ile jest oparta na kryterium racjonalnym i obiektywnym, tzn. w sytuacji gdy pozostaje w związku z dopuszczalnym prawnie celem realizowanym przez sporne przepisy, oraz gdy jest ona proporcjonalna do celu realizowanego za pomocą danego traktowania ( 33 ).

78.

W szczególności należy zbadać, czy w sprawie rozpoznawanej w postępowaniu głównym wyłączenie instalacji wykorzystujących biomasę drzewną lub odpady drzewne jest środkiem odpowiednim do zagwarantowania osiągnięcia zgodnego z prawem celu bądź celów przywołanych przez rząd waloński, oraz czy nie wykracza poza to, co konieczne do osiągnięcia takiego celu. Przepisy krajowe są poza tym odpowiednie do zagwarantowania osiągnięcia wskazanego celu tylko wtedy, gdy dają rzeczywiście wyraz trosce o jego osiągnięcie w sposób spójny i systematyczny.

79.

Omówię oddzielnie uzasadnienie różnicy w traktowaniu w zależności od tego, czy mamy do czynienia z jednostką prowadzącą odzysk energii z biomasy drzewnej, czy z jednostką, która poddaje odzyskowi odpady drzewne, ponieważ według mnie założenia nie są takie same z punktu widzenia istotnych względów ekologicznych.

80.

W niniejszej sprawie rząd waloński przedstawił wiele argumentów przemawiających za istnieniem uzasadnienia dla wyłączenia jednostek prowadzących odzysk energii z biomasy drzewnej lub odpadów drzewnych z mechanizmu podwójnych zielonych certyfikatów przewidzianego w art. 38 § 3 dekretu z 2001 r. Wszystkie te argumenty zostały zakwestionowane przez IBV.

81.

Rząd waloński przywołuje w szczególności potrzebę ochrony zasobów drewna i zarezerwowania ich dla sektora przemysłu drzewnego, który wykorzystuje je jako surowiec ( 34 ). Na poparcie tej argumentacji przytacza opracowania, według których przemysł przetwórstwa drzewnego w regionie Walonia jakoby mocno cierpiał na niedobory i musiał korzystać z importu. Rząd waloński utrzymuje, iż przyznanie uprawnienia do podwójnego zielonego certyfikatu dla sektora pozyskującego energię z drewna mogłoby spowodować ostry wzrost cen surowca.

82.

Argument wysunięty przez rząd waloński wydaje mi się słuszny, ponieważ wiąże się z ochroną lasów i surowców drzewnych. W związku z tym jest uzasadniony interesem ogólnym w postaci wysokiego poziomu ochrony środowiska ( 35 ), który art. 191 TFUE i art. 37 karty ( 36 ) podnoszą do rangi celu Unii ( 37 ).

83.

Do sądu krajowego będzie należało zbadanie na podstawie materiału, jakim dysponuje, czy sporny środek jest odpowiedni do osiągnięcia celu polegającego na ochronie zasobów drewna oraz ochronie sektora przemysłu drzewnego.

84.

Jeśli się przyjmie założenie, że sporny środek służy takiemu celowi, wówczas należy zbadać proporcjonalność tego środka.

85.

Według mnie jest on proporcjonalny, ponieważ instalacje prowadzące odzysk energii z biomasy drzewnej nie są całkowicie wyłączone z systemu wsparcia, gdyż przysługują im jednak „zwykłe” zielone certyfikaty na podstawie art. 38 § 2 dekretu z 2001 r.

86.

Z uwagi na powyższe art. 7 dyrektywy 2004/8 analizowany w świetle zasady równego traktowania powinien być zatem interpretowany w ten sposób, że nie sprzeciwia się regionalnemu środkowi wsparcia, takiemu jak środek sporny w postępowaniu głównym, który wyłącza z kręgu uprawnionych do korzystania z podwójnych zielonych certyfikatów jednostki prowadzące odzysk energii z biomasy drzewnej, z zastrzeżeniem zbadania przez sąd krajowy na podstawie materiału, jakim dysponuje, czy ten środek jest odpowiedni do osiągnięcia celu polegającego na ochronie zasobów drewna oraz ochronie sektora przemysłu drzewnego.

87.

Teraz zaś należy zbadać, czy wspomniany środek jest uzasadniony w przypadku, gdy chodzi o instalacje wykorzystujące biomasę z odpadów drzewnych, takie jak instalacja należąca do IBV.

88.

O ile w przypadku instalacji prowadzących odzysk energii z biomasy drzewnej sporny środek jest uzasadniony potrzebą ochrony sektora przemysłu drzewnego, to – dla odmiany – ze względu na cele związane z ochroną środowiska uzasadnienie to nie wydaje mi się słuszne, gdy chodzi o instalacje wykorzystujące biomasę z odpadów drzewnych.

89.

Podobnie jak IBV ( 38 ) uważam, iż odpady drzewne nie mogą być wykorzystywane przez przemysł drzewny.

90.

Dyrektywa 2008/98/WE ( 39 ) w art. 3 pkt 1) definiuje odpady jako „każdą substancję lub przedmiot, których posiadacz pozbywa się, zamierza się pozbyć lub do których pozbycia został zobowiązany”. Odpady drzewne stanowią pozostałości drewna, które już zostało wykorzystane. Właśnie to co pozostaje z surowca i nie będzie miało żadnego innego zastosowania.

91.

Jak podnosi słusznie rząd polski, poddanie odzyskowi odpadów drzewnych nie ma bezpośredniego wpływu ani na ochronę lasów, ani na konkurencyjność przemysłu drzewnego ( 40 ).

92.

O ile podstawowym problemem, którym zajmowały się przez lata polityki ekologiczne, było przetwarzanie, unieszkodliwianie, planowa gospodarka odpadami i zapobieganie powstawaniu odpadów, to aktualnie ich odzysk stał się głównym celem władz europejskich i krajowych. W tym kontekście rozwój technologii, takich jak kogeneracja, pozyskujących energię z biomasy z odpadów drzewnych wydaje się odpowiadać potrzebom ochrony środowiska.

93.

Komisja w komunikacie z dnia 7 grudnia 2005 r. dotyczącym planu działania w sprawie biomasy ( 41 ) wspiera państwa członkowskie w działaniach zmierzających do wykorzystania potencjału wszystkich opłacalnych form pozyskiwania energii elektrycznej z biomasy. Komisja zwraca uwagę, iż wobec zobowiązania państw członkowskich do realizowania określonych wartości docelowych odnośnie do energii elektrycznej wytwarzanej ze źródeł odnawialnych, ich osiągnięcie wydaje się w większości przypadków niemożliwe bez większego udziału biomasy ( 42 ). W odniesieniu, konkretnie, do instalacji kogeneracji Komisja zachęca te państwa do wykorzystywania potencjału, jaki oferują wszystkie opłacalne formy produkcji energii elektrycznej z biomasy ( 43 ). Ponadto jeśli chodzi o odpady, Komisja uważa, że to ciągle mało wykorzystywane źródło energii. W tym zakresie zachęca do wspierania inwestycji w technologie zapewniające energetyczną wydajność przy zastosowaniu odpadów jako paliw ( 44 ).

94.

Niepopieranie możliwości wykorzystania odpadów drzewnych w energetyce nie wygląda zatem na spójne z celami polityki ekologicznej, do których dąży Unia Europejska, a wręcz wydaje się zmierzać w kierunku przeciwnym do tych celów.

95.

Rząd waloński twierdzi, iż sporny środek doskonale wpisuje się w hierarchię sposobów zagospodarowania odpadów, określoną w art. 4 dyrektywy 2008/98, który przewiduje, że recykling powinien mieć pierwszeństwo przed odzyskiem energii. Ten argument jest moim zdaniem wątpliwej wartości ze względów przedstawionych powyżej, a także dlatego że ust. 2 tego artykułu stanowi: „[s]tosując hierarchię postępowania z odpadami, o której mowa w ust. 1, państwa członkowskie podejmują środki sprzyjające rozwiązaniom, które dają najlepszy dla środowiska wynik całkowity. Może to oznaczać dla niektórych strumieni odpadów odstąpienie od tej hierarchii, jeżeli jest to uzasadnione zastosowaniem metodologii myślenia o cyklu życia, obejmującej całkowity wpływ związany z wytwarzaniem i gospodarowaniem takimi odpadami”. W motywie 8 dyrektywy 2008/98 zostało nawet powiedziane, że „powinno zachęcać się do poddawania odpadów odzyskowi”.

96.

Jest to tym bardziej zasadne w przypadku, gdy poddawanie odzyskowi odpadów drzewnych odbywa się na miejscu, jak to ma miejsce w niniejszej sprawie, gdyż IBV poddaje odzyskowi pozostałości drewna pochodzące z jej głównej działalności w zakresie produkcji wyrobów tartacznych bezpośrednio na terenie swojego zakładu. W ten sposób unika się przewożenia, a więc negatywnych skutków zanieczyszczenia. Poddawanie odzyskowi odpadów drzewnych służy w ten sposób celom związanym z ochroną środowiska ustalonym w art. 11 TFUE i art. 191 ust. 1 TFUE oraz przestrzeganiu art. 37 karty.

97.

Jak podkreśla ponadto rząd polski, w skierowanym do Rady i Parlamentu Europejskiego komunikacie z dnia 15 czerwca 2006 r. w sprawie planu działań Unii Europejskiej dotyczącego gospodarki leśnej ( 45 ) Komisja zaleca stosowanie drewna innego niż pełnowartościowe i będzie wspomagać prowadzenie badań oraz dzielenie się doświadczeniami dotyczącymi wykorzystania drewna niskiej wartości, drewna małowymiarowego i odpadów drzewnych do wytwarzania energii ( 46 ).

98.

Podzielam również zdanie rządu polskiego, który podkreśla, iż należy dołożyć starań w celu wykorzystania produktów ubocznych powstałych w wyniku wyrębu lasów ( 47 ) oraz eksploatowania tego niewykorzystanego potencjału w celu wytwarzania energii ( 48 ).

99.

Odpady drzewne stanowią „uśpiony” potencjał, który należy zagospodarować w sposób najbardziej efektywny i jak najlepiej uwzględniający założenia polityki ekologicznej. Umożliwiają one połączenie dwóch kierunków tej polityki, a mianowicie z jednej strony stałego usprawniania gospodarki odpadami a z drugiej strony wytwarzania odnawialnej energii.

100.

Z powyższego wynika, iż wyłączenie instalacji pozyskujących energię z biomasy z odpadów drzewnych z kręgu uprawnionych do korzystania z mechanizmu podwójnych zielonych certyfikatów przewidzianego w art. 38 § 3 dekretu z 2001 r. nie zostało obiektywnie uzasadnione przez rząd waloński.

101.

W konsekwencji art. 7 dyrektywy 2004/8, analizowany w świetle zasady równego traktowania, powinien być interpretowany w ten sposób, że sprzeciwia się regionalnemu środkowi wsparcia, takiemu jak środek sporny w postępowaniu głównym, który wyłącza z kręgu uprawnionych do korzystania z podwójnych zielonych certyfikatów instalacje wykorzystujące biomasę z odpadów drzewnych.

102.

W świetle całości powyższych wywodów uważam, iż art. 7 dyrektywy 2004/8, analizowany w świetle zasady równego traktowania, powinien być interpretowany w ten sposób, że nie sprzeciwia się regionalnemu środkowi wsparcia, takiemu jak środek sporny w postępowaniu głównym, który wyłącza z kręgu uprawnionych do korzystania z podwójnych zielonych certyfikatów jednostki prowadzące odzysk energii z biomasy drzewnej, z zastrzeżeniem zbadania przez sąd krajowy na podstawie materiału, jakim dysponuje, czy ten środek jest odpowiedni do osiągnięcia celu polegającego na ochronie zasobów drewna oraz ochronie sektora przemysłu drzewnego. Natomiast sprzeciwia się on takiemu środkowi, gdy chodzi o instalacje wykorzystujące biomasę z odpadów drzewnych.

103.

W świetle powyższego proponuję, by Trybunał udzielił Cour constitutionnelle następującej odpowiedzi:

Artykuł 7 dyrektywy 2004/8/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 11 lutego 2004 r. w sprawie wspierania kogeneracji w oparciu o zapotrzebowanie na ciepło użytkowe na rynku wewnętrznym energii oraz zmieniającej dyrektywę 92/42/EWG, analizowany w świetle zasady równego traktowania, powinien być interpretowany w ten sposób, że: