1. 

W niniejszej skardze Komisja Wspólnot Europejskich wnosi do Trybunału o stwierdzenie, że utrzymując w mocy uregulowanie zakazujące ciągnięcia przyczep przez motorowery, Republika Włoska uchybiła zobowiązaniom, które na niej ciążą na mocy art. 28 WE.

2.

Artykuł 28 WE stanowi, że:

„Ograniczenia ilościowe w przywozie oraz wszelkie środki o skutku równoważnym są zakazane między państwami członkowskimi”.

3.

Zgodnie z art. 30 WE zakazy lub ograniczenia w przywozie między państwami członkowskimi, które są uzasadnione w szczególności względami bezpieczeństwa publicznego i ochrony zdrowia i życia ludzi, są dozwolone, o ile nie stanowią one środka arbitralnej dyskryminacji ani ukrytych ograniczeń wewnątrzwspólnotowej wymiany handlowej.

4.

Dyrektywa Rady 92/61/EWG ( 2 ) została przyjęta w celu ustanowienia wspólnotowej procedury homologacji typu ( 3 ) dwu- lub trzykołowych pojazdów silnikowych.

5.

Jak jasno wynika z preambuły tej dyrektywy, celem tej procedury jest zagwarantowanie funkcjonowania rynku wewnętrznego dzięki eliminacji technicznych barier w handlu w sektorze pojazdów silnikowych ( 4 ). Celem dyrektywy jest także poprawa bezpieczeństwa ruchu drogowego oraz ochrona środowiska naturalnego i konsumentów ( 5 ).

6.

W celu stosowania tej wspólnotowej procedury homologacji typu wspomniana dyrektywa przewiduje całkowitą harmonizację wymogów technicznych, które tego rodzaju pojazdy muszą spełnić ( 6 ). Dyrektywa ta przewiduje również, że wymogi techniczne mające zastosowanie do poszczególnych części i właściwości tych pojazdów zostaną zharmonizowane odrębnymi dyrektywami ( 7 ).

7.

Zgodnie z art. 1 ust. 1 akapit pierwszy dyrektywy 92/61 ma ona zastosowanie do „wszystkich pojazdów silnikowych dwu- lub trzykołowych, z kołami podwójnymi lub innymi, przeznaczonych do poruszania się po drogach oraz do części lub oddzielnych zespołów takich pojazdów” [tłumaczenie nieoficjalne, podobnie jak wszystkie cytaty z tej dyrektywy przytoczone poniżej].

8.

Zgodnie z art. 1 ust. 2 i 3 tej dyrektywy pojazdami nią objętymi są motorowery ( 8 ), motocykle, motocykle trzykołowe oraz pojazdy czterokołowe.

9.

Wymogi dotyczące mas i wymiarów dwu- i trzykołowych pojazdów silnikowych zostały zharmonizowane dyrektywą Rady 93/93/EWG ( 9 ).

10.

Pozostałe wymogi techniczne odnoszące się w szczególności do urządzeń służących do sprzęgania oraz zamocowań, w które wyposażone są te pojazdy, zostały zharmonizowane dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady 97/24/WE ( 10 ).

11.

Obie dyrektywy — 93/93 oraz 97/24 — stanowią w swoich preambułach, że ani celem, ani skutkiem przepisów przez nie ustanowionych nie jest zobowiązanie państw członkowskich, które zakazują dwu- lub trzykołowym pojazdom silnikowym na ciągnięcie na ich obszarze przyczep, do wprowadzenia zmian w ich przepisach ( 11 ).

12.

Artykuł 53 dekretu z mocą ustawy nr 285 (decreto legislativo n. 285) z dnia 30 kwietnia 1992 r. ( 12 ) określa motorowery jako „wszystkie dwu-, trzy- lub czterokołowe pojazdy silnikowe”, z których te ostatnie stanowią kategorię „motorowerów czterokołowych”.

13.

Zgodnie z art. 54 kodeksu drogowego pojazdami samochodowymi są pojazdy silnikowe posiadające co najmniej cztery koła, z wyjątkiem motorowerów.

14.

Zgodnie z art. 56 tego kodeksu jedynie pojazdy samochodowe, trolejbusy ( 13 ) i ciągniki samochodowe mogą ciągnąć przyczepę.

15.

W następstwie wymiany pism między Republiką Włoską i Komisją, Komisja, uznawszy, że państwo członkowskie, przyjmując omawiane uregulowanie, uchybiło zobowiązaniom, które na nim ciążą na mocy art. 28 WE, pismem z dnia 3 kwietnia 2003 r. wezwała je do przedstawienia swoich uwag.

16.

W odpowiedzi z dnia 13 lipca 2003 r. Republika Włoska zobowiązała się wprowadzić niezbędne zmiany do uregulowań krajowych i usunąć przeszkody w przywozie wskazane przez Komisję. Państwo członkowskie to podniosło ponadto, że wspomniane zmiany miały dotyczyć nie tylko homologacji typu pojazdów, lecz także rejestracji, ruchu drogowego i kontroli drogowych przyczep (rewizje).

17.

Jednakże Komisja nie otrzymała żadnych dalszych informacji dotyczących przyjęcia wspomnianych zmian i w związku z tym w dniu 19 grudnia 2003 r. skierowała do Republiki Włoskiej uzasadnioną opinię, wzywając ją do podjęcia działań niezbędnych w celu zastosowania się do zobowiązań, które na niej ciążą na mocy art. 28 WE w terminie dwóch miesięcy od daty jej doręczenia. Ponieważ opinia ta pozostała bez odpowiedzi, Komisja, pismem, które wpłynęło do sekretariatu Trybunału w dniu 4 marca 2005 r., wniosła w trybie art. 226 WE niniejszą skargę.

18.

Komisja wnosi do Trybunału o:

19.

Republika Włoska wnosi do Trybunału o oddalenie skargi.

20.

Komisja zarzuca Republice Włoskiej, że zakazując ciągnięcia przyczep przez motorowery, naruszyła ona zasadę swobodnego przepływu towarów ustanowioną w art. 28 WE.

21.

Na poparcie tego zarzutu Komisja podnosi po pierwsze, że wobec braku zharmonizowanego ustawodawstwa wspólnotowego w zakresie homologacji typu, rejestracji oraz ruchu drogowego przyczep do motorowerów zastosowanie mają art. 28 WE i 30 WE.

22.

Komisja podnosi następnie, że sporny przepis uniemożliwia korzystanie z przyczep zgodnie z prawem wyprodukowanych i wprowadzonych do obrotu w innych państwach członkowskich, co utrudnia ich przywóz i ich sprzedaż we Włoszech. Według Komisji taki środek, który stanowi utrudnienie w przywozie w rozumieniu art. 28 WE, może zostać uznany za zgodny z traktatem jedynie, jeżeli jest on uzasadniony jednym ze względów interesu ogólnego wymienionych w art. 30 WE lub jednym z wymogów nadrzędnych uznanych przez orzecznictwo Trybunału.

23.

Komisja podnosi w tym względzie, że okoliczność, iż Republika Włoska zezwala motorowerom zarejestrowanym w innych państwach członkowskich ciągnącym przyczepy na poruszanie się na swoim terytorium, potwierdza, że sporny zakaz ciągnięcia przyczep nie jest powodowany żadnym wymogiem bezpieczeństwa ruchu drogowego.

24.

Wreszcie Komisja twierdzi, że motywy dyrektyw 93/93 i 97/24, na które powołuje się Republika Włoska na poparcie omawianych uregulowań, nie mają charakteru prawnie wiążącego oraz że celem ich ani skutkiem nie może być uznanie za zgodne z prawem wspólnotowym uregulowań krajowych, takich jak będące przedmiotem niniejszego sporu. W tym względzie Komisja przywołuje utrwalone orzecznictwo Trybunału dotyczące nadrzędności prawa pierwotnego nad prawem wtórnym.

25.

W odpowiedzi na te argumenty Republika Włoska podnosi, że zarzucane jej naruszenie dotyczy zakazu ciągnięcia przyczep przez motorowery zarejestrowane we Włoszech, a nie odmowy rejestracji motorowerów i przyczep wyprodukowanych w innych państwach członkowskich i przeznaczonych do wprowadzania do obrotu na terytorium włoskim.

26.

Republika Włoska podnosi ponadto, że zastrzeżenie znajdujące się w ostatnich motywach dyrektyw 93/93 i 97/24 zezwala na obowiązywanie spornego przepisu. Według niej zastrzeżenie to uzasadnione jest różnicami w ukształtowaniu powierzchni, jakie występują między terytoriami krajowymi. Na zastrzeżenie to nie można by się powoływać jedynie w przypadku dokonanej harmonizacji norm technicznych dotyczących homologacji typu, rejestracji oraz ruchu drogowego przyczep ciągniętych przez dwu- lub trzykołowe pojazdy silnikowe ( 14 ). Jednakże według Republiki Włoskiej mające zastosowanie prawo wspólnotowe nie przewiduje takiej harmonizacji. Wzajemne uznawanie przyczep pozostaje zatem zależne od swobodnego uznania państw członkowskich.

27.

Republika Włoska twierdzi wreszcie, że właściwości techniczne pojazdów mają znaczenie z punku widzenia bezpieczeństwa ruchu drogowego. W tym względzie władze włoskie uważają, że wobec braku norm homologacji typu pojazdów ciągnących przyczepę, niezbędne wymogi bezpieczeństwa nie zostają spełnione.

28.

Komisja domaga się od Trybunału stwierdzenia, że zakazując motorowerom ciągnięcia przyczep, uregulowania włoskie wprowadziły sprzeczne z traktatem utrudnienie w swobodnym przepływie towarów.

29.

Należy zauważyć na wstępie, że przywołane przepisy prawa wtórnego nie regulują właściwości technicznych, które powinny posiadać motorowery ciągnące przyczepę. Przepisy krajowe regulujące tę kwestię nie stanowią zatem przedmiotu harmonizacji na szczeblu wspólnotowym.

30.

Jednakże wobec braku wspólnych lub zharmonizowanych norm państwa członkowskie nadal zobowiązane są przestrzegać podstawowych swobód ustanowionych w traktacie, w skład których wchodzi swoboda przepływu towarów ( 15 ).

31.

Swoboda ta gwarantuje w szczególności, zgodnie z art. 28 WE, zakaz stosowania między państwami członkowskimi ograniczeń ilościowych w przywozie oraz wszelkich środków o skutku równoważnym z takimi ograniczeniami.

32.

Z utrwalonego orzecznictwa wynika, że za środek o skutku równoważnym z ograniczeniami ilościowymi, zakazany przez art. 28 WE, należy uznać wszelkie przepisy mogące bezpośrednio lub pośrednio, rzeczywiście lub potencjalnie utrudnić wewnątrzwspólnotową wymianę handlową ( 16 ). Zatem nawet jeżeli celem środka nie jest regulowanie wymiany towarowej między państwami członkowskimi, czynnikiem decydującym jest skutek, rzeczywisty lub potencjalny, jaki środek ten wywiera na wewnątrzwspólnotową wymianę handlową.

33.

Ponadto z orzecznictwa Trybunału wynika, że w przypadku braku harmonizacji ustawodawstw, środki stosowane bez rozróżnienia do produktów krajowych i produktów przywożonych z innych państw członkowskich mogą stanowić ograniczenia swobodnego przepływu towarów ( 17 ).

34.

Środki te mogą być jednakże uzasadnione, jeżeli służą osiągnięciu uprawnionych celów. Jak bowiem wynika z utrwalonego orzecznictwa, przepisy krajowe utrudniające swobodny przepływ towarów nie muszą koniecznie być sprzeczne z prawem wspólnotowym, jeżeli mogą one zostać uzasadnione jednym ze względów interesu ogólnego wskazanych w art. 30 WE lub jednym z wymogów nadrzędnych określonych w orzecznictwie Trybunału, o ile przepisy te stosowane są bez rozróżnienia ( 18 ).

35.

Jednakże jak podkreślił Trybunał, wszelkie odstępstwa od podstawowej zasady swobodnego przepływu towarów powinny być interpretowane w sposób ścisły ( 19 ). Każde z uzasadnień wskazanych w art. 30 WE musi być zatem rozumiane w sposób ścisły, a postanowienia tego artykułu mają zastosowanie jedynie w przypadkach tam wskazanych w sposób wyczerpujący. W tych okolicznościach do władz krajowych należy wykazanie, po pierwsze, że wprowadzone przez nie uregulowanie jest niezbędne do osiągnięcia zamierzonego celu oraz, po drugie, że uregulowanie to jest proporcjonalne do tego celu ( 20 ).

36.

To w świetle tych przypomnianych zasad należy zbadać, czy omawiane uregulowanie krajowe stanowi utrudnienie w swobodnym przepływie towarów, zakazane przez art. 28 WE oraz, w przypadku odpowiedzi twierdzącej na to pytanie, czy uregulowanie to znajduje uzasadnienie.

37.

Uważam, że uregulowanie krajowe będące przedmiotem niniejszego sporu stanowi środek o skutku równoważnym z ograniczeniem ilościowym zakazanym przez art. 28 WE.

38.

Po pierwsze, z akt sprawy wynika, że omawiany zakaz posiada cechy przepisu stosowanego bez rozróżnienia do produktów krajowych i produktów przywożonych z innych państw członkowskich. Republika Włoska podkreśla bowiem w swojej duplice, że wprowadzający zakaz przepis dotyczy wszystkich przyczep, niezależnie od miejsca ich wytworzenia ( 21 ).

39.

Po drugie, niezaprzeczalne jest, że zakazując w sposób ogólny i bezwzględny na całości terytorium włoskiego ciągnięcia przyczepy, omawiane uregulowanie krajowe ogranicza swobodny przepływ towarów, w szczególności w odniesieniu do przyczep.

40.

Chociaż zakaz ten dotyczy jedynie motorowerów, wydaje mi się jednak, że mocowanie przyczep do tego typu pojazdów stanowi, w szczególności na terenach wiejskich, normalny i częsty środek transportu. Jednakże uregulowanie to, chociaż nie wprowadza ono zakazu przywozu przyczep i ich sprzedaży we Włoszech, skutkuje ograniczeniem korzystania z nich na terytorium włoskim. Uważam zatem, że taki zakaz może ograniczać możliwości wymiany handlowej między Republiką Włoską i innymi państwami członkowskimi oraz utrudniać przywóz i wprowadzanie do obrotu we Włoszech pochodzących z tych państw przyczep, mimo że zostały one tam wyprodukowane i wprowadzone do obrotu zgodnie z prawem.

41.

W tych okolicznościach uważam, że omawiane uregulowanie krajowe stanowi środek o skutku równoważnym z ograniczeniem ilościowym, co do zasady zakazanym przez art. 28 WE.

42.

Jednakże należy zbadać, czy uregulowanie to, mimo jego ograniczających skutków dla wewnątrzwspólnotowej wymiany handlowej, może zostać uzasadnione jednym ze względów interesu ogólnego wskazanych w art. 30 WE lub jednym z wymogów nadrzędnych określonych w orzecznictwie Trybunału oraz, w stosownym wypadku, czy za pomocą tego ograniczenia można osiągnąć zamierzony cel oraz czy ograniczenie to jest do niego proporcjonalne.

43.

W niniejszym sporze Republika Włoska podnosi, że omawiany zakaz został wprowadzony w celu zagwarantowania bezpieczeństwa kierowców. Cel ten nie został wyraźnie wymieniony w art. 30 WE, a postanowienie to, jak zostało wcześniej wspomniane, musi być interpretowane w sposób ścisły.

44.

Uważam jednak, że ochrona bezpieczeństwa ruchu drogowego stanowi uprawniony cel, którym można uzasadnić, w pewnych okolicznościach, istnienie utrudnienia w wymianie towarowej we Wspólnocie.

45.

Niezaprzeczalnie bowiem ochrona bezpieczeństwa ruchu drogowego stanowi cel uznany i realizowany przez prawo wspólnotowe ( 22 ).

46.

Ponadto należy zauważyć, że wśród względów uzasadniających wskazanych w art. 30 WE wymienione jest bezpieczeństwo publiczne oraz ochrona zdrowia i życia ludzi. Uważam, że zapobieganie wypadkom drogowym w oczywisty sposób wchodzi w zakres każdego z tych względów.

47.

Wreszcie Trybunał przyznał już w wyroku z dnia 11 czerwca 1987 r. w sprawie 406/85 Gofette i Gilliard ( 23 ), dotyczącej środka kontroli wprowadzonego jako uprzedni warunek rejestracji pojazdu przywiezionego z innego państwa członkowskiego, że utrudnienie swobodnego przepływu towarów może zostać uzasadnione na podstawie art. 30 WE, jeżeli środek ten jest niezbędny w celu zagwarantowania bezpieczeństwa ruchu drogowego ( 24 ).

48.

W tych okolicznościach jestem zdania, że omawiane uregulowanie krajowe może zostać uzasadnione na podstawie art. 30 WE w zakresie, w jakim uregulowanie to miało z jednej strony charakter gwarantujący bezpieczeństwo kierowców oraz z drugiej strony było proporcjonalne do tego celu.

49.

Co się tyczy, po pierwsze, możliwości osiągnięcia przez ten przepis zamierzonego celu, wydaje mi się, że uregulowanie krajowe zakazujące ciągnięcia przyczep przez motorowery może w pewnych przypadkach stanowić odpowiedź na troskę o bezpieczeństwo ruchu drogowego.

50.

Uważam bowiem, że zamocowanie przyczepy do motoroweru może w pewnych okolicznościach stanowić niebezpieczeństwo dla ruchu drogowego, ponieważ pojazdy takie są powolne i zajmują dużą powierzchnię drogi. W związku z tym można sobie wyobrazić, że ruch tego rodzaju pojazdów może być ograniczony na pewnych rodzajach dróg, takich jak autostrady i drogi szczególnie niebezpieczne.

51.

W tych okolicznościach nie można według mnie wykluczyć, że przepis taki może przyczynić się do poprawy bezpieczeństwa ruchu drogowego.

52.

Co się tyczy, po drugie, proporcjonalności omawianego przepisu, to należy przypomnieć, że pomimo iż w przypadku braku zharmonizowanych norm dotyczących ruchu motorowerów ciągnących przyczepę do państw członkowskich należy określenie poziomu bezpieczeństwa kierowców, jaki chcą one zapewnić oraz sposobu, w jaki chcą one tego dokonać, muszą one działać w granicach ustanowionych przez traktat oraz w szczególności przestrzegać zasady proporcjonalności.

53.

Aby uregulowanie krajowe było zgodne z tą zasadą, należy sprawdzić, czy środki przez nie wprowadzone nie wykraczają poza to, co jest niezbędne, aby zapewnić ochronę interesów, których osiągnięciu ten środek służy.

54.

Należy, po pierwsze, stwierdzić, że środek krajowy, taki jak będący przedmiotem niniejszego sporu, w istotny sposób ogranicza swobodną wymianę handlową między państwami członkowskimi.

55.

Jak bowiem wynika z akt sprawy, omawiany przepis wprowadza ogólny i bezwzględny zakaz. Przepis ten nie ogranicza się do wprowadzenia zakazu ruchu motorowerów ciągnących przyczepę do konkretnych obszarów czy dróg, lecz ma zastosowanie na całości terytorium Włoch, niezależnie od infrastruktury drogowej i warunków ruchu drogowego.

56.

Należy następnie zauważyć, że władze włoskie nie przekazały żadnej konkretnej informacji, która mogłaby wykazać, że nałożone wymogi są proporcjonalne do celów skutecznej ochrony bezpieczeństwa kierowców.

57.

Z jednej strony Republika Włoska ogranicza się do stwierdzenia, w sposób całkowicie ogólny, że „ukształtowanie powierzchni poszczególnych obszarów kraju jest niejednolite” oraz że „właściwości techniczne pojazdów mają znaczenie dla bezpieczeństwa ludzi i ruchu drogowego”.

58.

Z drugiej strony Republika Włoska nie kwestionuje faktu, że omawiany zakaz dotyczy jedynie motorowerów zarejestrowanych we Włoszech ( 25 ). Pojazdy zarejestrowane w innych państwach członkowskich mogą zatem poruszać się z przyczepą po włoskich drogach.

59.

Wreszcie wydaje mi się, że bezpieczeństwo kierowców, którego zapewnieniu służy omawiane uregulowanie, może zostać zagwarantowane innymi środkami, które w mniejszy sposób ograniczają wewnątrzwspólnotową wymianę handlową. Mam tutaj na myśli na przykład zakazy dotyczące konkretnych obszarów, przez które przebiegają drogi uznawane za niebezpieczne, takie jak przeprawy alpejskie lub szczególnie często uczęszczane drogi publiczne, które mogłyby się przyczynić do osiągnięcia tego celu. W tym względzie zapowiedziany przez Republikę Włoską zamiar wprowadzenia zmian w uregulowaniach, mających na celu dostosowanie ich do prawa wspólnotowego, potwierdza tę opinię.

60.

W każdym razie uważam, że na władzach włoskich spoczywa obowiązek szczegółowego sprawdzenia, przed przyjęciem tak radykalnego środka, jakim jest ogólny i bezwzględny zakaz, czy istnieje możliwość zastosowania środków w mniejszym stopniu ograniczających swobodny przepływ oraz wykluczenie ich jedynie, jeżeli zostanie jednoznacznie wykazane, iż nie są one w stanie zapewnić osiągnięcia celów, które chcą osiągnąć władze krajowe.

61.

Wobec powyższego uważam, że ogólny i bezwzględny zakaz, taki jak będący przedmiotem niniejszego sporu, nie stanowi środka proporcjonalnego do celów, które chcą osiągnąć władze krajowe.

62.

W konsekwencji uważam, że sporne uregulowanie krajowe, które narusza zasadę proporcjonalności, nie może zostać skutecznie uzasadnione względami bezpieczeństwa ruchu drogowego. Według mnie uregulowanie to powinno zostać zatem uznane za sprzeczne z art. 28 WE.

63.

Opinii tej nie jest moim zdaniem w stanie skutecznie podważyć argument wysunięty przez Republikę Włoską, że ostatnie motywy dyrektyw 93/93 i 97/24 zezwalają państwom członkowskim utrzymać tego rodzaju uregulowania w mocy.

64.

Jak bowiem wynika z utrwalonego orzecznictwa, „preambuła aktu wspólnotowego nie ma mocy prawnie wiążącej i nie może być powoływana ani dla uzasadnienia odstępstw od przepisów danego aktu, ani w celu wykładni tych przepisów w sposób oczywiście sprzeczny z ich brzmieniem” ( 26 ).

65.

W niniejszej sprawie żaden z motywów, na których opiera się Republika Włoska, nie został powtórzony w części normatywnej dyrektyw. Ponadto jak zostało to przeze mnie podkreślone w pkt 70 opinii w sprawie C-444/03 Meta Fackler ( 27 ), o ile preambuła dyrektywy umożliwia z reguły Trybunałowi poznanie zamiarów prawodawcy i dostarcza mu informacji użytecznych dla określenia znaczenia, jakie należy nadać jej przepisom, o tyle jeżeli pojęcie zawarte w motywie nie jest wyraźnie skonkretyzowane w części normatywnej dyrektywy, treść dyrektywy musi przeważyć.

66.

W każdym razie Trybunał wielokrotnie orzekał, że przepis prawa wtórnego, w niniejszej sprawie dyrektywy, „nie powinien być interpretowany jako zezwalający państwu członkowskiemu na wprowadzanie wymogów, które byłyby sprzeczne z normami traktatu odnoszącymi się do przepływu towarów” ( 28 ).

67.

W tych okolicznościach uważam, że Republika Włoska nie może skutecznie opierać się na motywach dyrektyw 93/93 i 97/24 w celu uzasadnienia zakazu wprowadzonego spornym uregulowaniem.

68.

Wobec powyższego uważam, że Republika Włoska, przyjmując i utrzymując w mocy uregulowanie zakazujące motorowerom zarejestrowanym we Włoszech ciągnięcia przyczep, uchybiła zobowiązaniom, które na niej ciążą na mocy art. 28 WE.

69.

Zgodnie z art. 69 § 2 regulaminu kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę. Ponieważ Komisja wniosła o obciążenie Republiki Włoskiej kosztami postępowania, a ta przegrała sprawę, należy obciążyć ją kosztami postępowania.

70.

Mając na uwadze powyższe rozważania proponuję, aby Trybunał: