1.

W ramach niniejszego postępowania Komisja występuje przeciwko kolejnemu państwu członkowskiemu z powodu niedostatecznej klasyfikacji obszarów specjalnej ochrony ptactwa (zwanych dalej „OSO”) na podstawie dyrektywy Rady 79/409/WEG z dnia 2 kwietnia 1979 r. w sprawie ochrony dzikiego ptactwa ( 2 ) (zwanej dalej „dyrektywą ptasią”). Z powodu tego samego rodzaju uchybień spowodowała ona już osądzenie Niderlandów ( 3 ), Francji ( 4 ), Finlandii ( 5 ) oraz Włoch ( 6 ). W toku są również postępowania przeciwko Grecji ( 7 ) i Hiszpanii ( 8 ). Kolejne postępowanie Komisja przygotowuje przeciwko Portugalii ( 9 ).

2.

Kluczową kwestią tych postępowań jest wykazanie, że dane państwo członkowskie nie sklasyfikowało jeszcze jako obszarów specjalnej ochrony wszystkich obszarów, które mają być sklasyfikowane w tym charakterze. W niniejszej sprawie Komisja opiera się na informacjach dotyczących Irlandii zawartych w wykazie obszarów ważnych pod względem ornitologicznym w Europie, który został opublikowany w 2000 roku przez pozarządową organizację BirdLife International, związek krajowych organizacji ochrony ptactwa [zwany dalej „IBA 2000”, IBA oznacza Important Bird Area (ważny obszar ptactwa) lub Important Bird Areas (ważne obszary ptactwa)] ( 10 ).

3.

Ponadto Komisja podnosi w niniejszym postępowaniu kolejne zarzuty dotyczące ochrony OSO. Irlandia nie dokonała prawidłowej transpozycji do prawa krajowego ważnych przepisów ochronnych dyrektywy ptasiej oraz dyrektywy Rady 92/43/EWG z dnia 21 maja 1992 r. w sprawie ochrony siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory ( 11 ) (zwanej dalej „dyrektywą siedliskową”) bądź w praktyce stosowała te przepisy w sposób nieprawidłowy.

4.

Skarga Komisji opiera się na różnych postępowaniach poprzedzających jej wniesienie, które Komisja wszczęła w drodze wezwań do przedstawienia uwag na podstawie art. 226 WE (pisma wzywające do usunięcia uchybienia) w latach 1998, 2000 i 2001. W roku 2001 wystosowana została uzasadniona opinia oraz dwie kolejne opinie, które zostały doręczone w dniu 11 lipca 2003 r. Te dwie ostatnie uzasadnione opinie zebrały w całość wszystkie zarzuty, które stały się przedmiotem skargi. Komisja wyznaczyła Irlandii ostatni dwumiesięczny termin na odstąpienie od zarzucanych naruszeń prawa wspólnotowego. Irlandia przyznaje, że termin ten upłynął w dniu 11 września 2003 r. ( 12 ).

5.

Kolejne odpowiedzi Irlandii nie zadowoliły Komisji i dlatego wniosła ona w dniu 29 września 2004 r. niniejszą skargę. Żąda ona:

6.

Irlandia wnosi o:

7.

Do postępowania przystąpiły po stronie Irlandii Królestwo Hiszpanii oraz Republika Grecka.

8.

Poszczególne żądania będą badane dalej wedle kolejności. Ramy prawne zostaną przytoczone przy odnośnych zarzutach Komisji.

9.

Komisja zarzuca Irlandii w pierwszym żądaniu skargi sklasyfikowanie obszarów niewystarczających pod względem liczby i powierzchni jako OSO dla ochrony gatunków wymienionych w załączniku I, jak również niewymienionych w tym załączniku gatunków wędrownych.

10.

Artykuł 4 ust. 1 i 2 dyrektywy ptasiej zawiera regulację określającą, jakie tereny państwa członkowskie powinny sklasyfikować jako OSO, a ust. 3 — informowanie Komisji o sklasyfikowaniu tych obszarów:

„1.   Gatunki wymienione w załączniku I podlegają specjalnym środkom ochrony dotyczącym ich naturalnego środowiska w celu zapewnienia im przetrwania oraz reprodukcji na obszarze ich występowania.

W związku z powyższym należy brać pod uwagę:

Tendencje i wahania w poziomach populacji są uwzględniane przy dokonywaniu oceny.

Państwa członkowskie dokonują klasyfikacji przede wszystkim najbardziej odpowiednich obszarów pod względem liczby i powierzchni jako obszarów specjalnej ochrony dla zachowania tych gatunków, z uwzględnieniem wymogów ich ochrony w ramach morskiego i lądowego obszaru geograficznego, do którego niniejsza dyrektywa ma zastosowanie.

2.   Państwa członkowskie podejmują podobne środki w odniesieniu do regularnie występujących gatunków wędrownych niewymienionych w załączniku I, mając na uwadze potrzebę ich ochrony w ramach morskiego i lądowego obszaru geograficznego, do którego niniejsza dyrektywa ma zastosowanie, w odniesieniu do obszarów ich wylęgu, pierzenia i zimowania oraz miejsc postoju wzdłuż ich tras migracji. W tym celu państwa członkowskie zwracają szczególną uwagę na ochronę terenów podmokłych, w szczególności tych o znaczeniu międzynarodowym.

3.   Państwa członkowskie przekazują Komisji wszelkie stosowne informacje, tak aby mogła ona podjąć odpowiednie inicjatywy w celu koordynacji koniecznej dla zapewnienia, aby obszary określone w ust. 1 i 2 stanowiły spójną całość, która spełnia wymogi ochrony tych gatunków w ramach morskiego i lądowego obszaru geograficznego, do którego niniejsza dyrektywa ma zastosowanie”.

11.

Motyw dziewiąty wyjaśnia tę regulację:

„Ochrona, zachowanie lub odtworzenie wystarczającej różnorodności i obszaru naturalnych siedlisk ma istotne znaczenie dla ochrony wszystkich gatunków ptactwa; niektóre gatunki ptactwa powinny podlegać szczególnym środkom ochrony dotyczącym ich naturalnych siedlisk w celu zapewnienia ich przetrwania i reprodukcji na obszarze ich występowania; środki te muszą również uwzględniać gatunki wędrowne oraz być skoordynowane w celu zapewnienia spójnej całości”.

12.

Zarzut Komisji dotyczący niedostatecznej klasyfikacji obszarów dzieli się na trzy części: po pierwsze Irlandia nie sklasyfikowała wielu obszarów wymienionych w IBA jako OSO, również sklasyfikowane OSO są często zbyt małe, ponieważ nie osiągają one rozmiarów określonych w informacjach dotyczących wielkości obszarów zawartych w IBA. Po drugie w odniesieniu do określonych gatunków Irlandia jest zobowiązana do dokonania klasyfikacji kolejnych OSO, które nie są jeszcze wymienione w IBA. Po trzecie Komisja i Irlandia prowadzą spór co do tego, czy określone poszczególne tereny i części terenów muszą zostać sklasyfikowane jako OSO.

13.

Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem art. 4 ust. 1 i 2 dyrektywy ptasiej zobowiązuje państwa członkowskie do sklasyfikowania jako obszarów ochrony terenów, które odpowiadają określonym w tych przepisach kryteriom ornitologicznym ( 13 ). Są to tereny, które wydają się najbardziej odpowiednie dla ochrony danych gatunków ( 14 ). Jak Irlandia słusznie podkreśla i czego nie kwestionuje również Komisja, sama przydatność obszaru dla ochrony określonych gatunków nie wystarczy, aby ustanowić obowiązek sklasyfikowania tego obszaru jako OSO.

14.

Państwa członkowskie dysponują wprawdzie przy dokonywaniu wyboru obszarów specjalnej ochrony pewnym zakresem uznania, jednak decyzje w sprawie klasyfikacji i oznaczenia granic tych obszarów należy podejmować wyłącznie na podstawie kryteriów ornitologicznych określonych w dyrektywie. Inne względy, zwłaszcza gospodarcze i społeczne, nie mogą przy dokonywaniu klasyfikacji tych obszarów odgrywać żadnej roli ( 15 ). Obowiązek dokonania klasyfikacji OSO nie może być również obchodzony poprzez przyjęcie innych szczególnych środków ochrony ( 16 ).

15.

Komisja prezentuje pogląd, że wykaz IBA 2000 wymienia przynajmniej część obszarów najbardziej odpowiednich dla ochrony danych gatunków w rozumieniu art. 4 ust. 1 i 2 dyrektywy ptasiej. Ponieważ Irlandia w ogóle nie sklasyfikowała wielu IBA jako OSO i wiele kolejnych OSO w obrębie IBA nie obejmuje wszystkich terenów danego IBA, jest udowodnione, że Irlandia nie wypełniła zobowiązań ciążących na niej na mocy art. 4 ust. 1 i 2 dyrektywy siedliskowej.

16.

Skuteczność skargi w obu tych kwestiach zależy w konsekwencji od tego, czy różnica między IBA 2000 i irlandzką klasyfikacją stanowi dowód tego, że Irlandia nie wypełniła swego zobowiązania do dokonania klasyfikacji OSO w wystarczającym stopniu.

17.

Wykaz obszarów jak IBA 2000 może istotnie przyczynić się do udowodnienia, że państwo członkowskie nie wypełniło swego zobowiązania do dokonania klasyfikacji OSO w wystarczającym stopniu. Trybunał zauważył, wobec naukowej wartości IBA 89 i bez przedstawienia naukowego dowodu, że zobowiązania określone w art. 4 ust. 1 i 2 dyrektywy ptasiej mogą zostać wypełnione także w ten sposób, że obszary inne niż te wymienione w tym wykazie o mniejszej powierzchni całkowitej zostaną sklasyfikowane jako obszary ochrony, że wykaz ten może, mimo że nie jest on prawnie wiążący dla danego państwa członkowskiego, być wykorzystany przez Trybunał jako podstawa odniesienia w celu dokonania oceny, czy to państwo członkowskie sklasyfikowało obszary wystarczające pod względem liczby i powierzchni jako obszary ochrony w rozumieniu wskazanych wyżej przepisów dyrektywy ( 17 ).

18.

IBA jest przedstawionym w 1989 r. wykazem obszarów mających duże znaczenie dla ochrony dzikiego ptactwa na terenie Wspólnoty, który został opracowany dla właściwej Dyrekcji Generalnej Komisji przez Europejską Grupę Ochrony Ptaków i Siedlisk wspólnie z Międzynarodową Radą Ochrony Ptaków we współpracy z rzeczoznawcami Komisji ( 18 ).

19.

IBA 2000 jest nowszym wykazem. Odnotowuje on w odniesieniu do Irlandii w stosunku do IBA 89 w szczególności 48 nowych obszarów. To, czy nowy spis może stanowić odpowiedni środek dowodowy we wskazanym wyżej znaczeniu, zależy od tego, czy posiada on podobną jakość pod względem naukowym jak jego poprzednik.

20.

Obszary wymienione w obu wykazach są rezultatem zastosowania określonych kryteriów w stosunku do danych dotyczących populacji ptaków. Kryteria IBA 2000 odpowiadają w zdecydowanej większości kryteriom IBA 89 ( 19 ). Przyrost obszarów pod względem liczby i powierzchni wynika przede wszystkim ze zrewidowanych wyników badań dotyczących populacji ptactwa.

21.

Udział Komisji w IBA 89 polegał prawie wyłącznie na towarzyszeniu pracy ornitologów nad kryteriami. Ponieważ kryteria te są w zdecydowanej większości nadal wykorzystywane, Komisja jest odpowiedzialna w tym względzie przynajmniej pośrednio również za IBA 2000. Komisja natomiast już w przypadku IBA 89 prawie wcale nie mogła nadzorować gromadzenia danych, ponieważ nie mogła zweryfikować istnienia i zasięgu każdej wskazanej populacji ptactwa. Również w tym zakresie brak jest w konsekwencji znaczącej różnicy między IBA 89 i IBA 2000.

22.

Królestwo Hiszpanii wspierające Irlandię zarzuca w odniesieniu do IBA 2000, że wykaz ten został sporządzony przez organizacje pozarządowe. Argumentacja ta jest trafna, niemniej nie podważa naukowej jakości tego wykazu ( 20 ). Wydawcą jest BirdLife International, związek krajowych organizacji ochrony ptactwa, który pod nazwą Międzynarodowa Rada Ochrony Ptaków uczestniczył już w opracowaniu IBA 89. Będąca wówczas również uczestnikiem tych prac Europejska Grupa Ochrony Ptaków była grupą ekspertów tej Rady powołaną ad hoc. BirdLife gwarantuje w konsekwencji ciągłość przy pracach nad wykazami obszarów.

23.

Poza tym przy gromadzeniu danych do irlandzkiej części IBA 2000 uczestniczyły obok różnych ornitologów również władze irlandzkie ( 21 ).

24.

Jak podkreśla Irlandia, Komisja podważa jednak nawet jakość IBA 2000, ponieważ żąda od Irlandii dokonania klasyfikacji obszarów niewymienionych w tym wykazie. Ten argument nie uwzględnia jednak tego, że IBA wymienia obszary, które nie są najbardziej odpowiednie. Komisja prezentuje wręcz pogląd, że IBA 2000 w odniesieniu do określonych gatunków i naturalnych siedlisk występujących w Irlandii jest w sposób oczywisty niepełny.

25.

Ta niepełność nie podważa jednak wartości dowodowej IBA 2000. W tym celu konieczne byłoby przedstawienie wyników badań naukowych, które pokażą, że obszary zidentyfikowane w IBA 2000 nie są najbardziej odpowiednie ( 22 ). Poza tym już porównanie IBA 89 i IBA 2000 pokazuje, że postępująca wiedza naukowa prowadzi do uzupełnienia tego rodzaju list. Z tego powodu uznana przez Trybunał moc dowodowa IBA będzie podważona co najwyżej w takim zakresie, w jakim nowsze wykazy nie wymieniają już pewnych obszarów, które były jeszcze wymienione w IBA 89. Te same rozważania muszą mieć zastosowanie do IBA 2000.

26.

Tym samym oba wykazy IBA 89 i IBA 2000 są porównywalne pod względem swojej jakości naukowej. Ponieważ IBA 2000 opiera się na bardziej aktualnych danych, stanowi lepsze źródło naukowe i w związku z tym zasługuje na pierwszeństwo.

27.

Na rozprawie rząd irlandzki zaprezentował jednak pogląd, że najbardziej odpowiednie obszary nie powinny być wybierane z perspektywy pojedynczego państwa członkowskiego, lecz że należy brać pod uwagę całą Wspólnotę. Dla wielu gatunków występujących w Irlandii istnieje bardzo dużo obszarów bardziej odpowiednich w innych państwach członkowskich. W związku z tym w odniesieniu do określonych gatunków nie jest konieczne klasyfikowanie obszarów w Irlandii.

28.

To stanowisko wydaje się znajdować oparcie w art. 4 ust. 1 akapit czwarty dyrektywy ptasiej. Zgodnie z nim uwzględnieniu podlegają wymogi ochrony gatunków określonych w załączniku I w ramach morskiego i lądowego obszaru geograficznego, do którego zastosowanie ma dyrektywa. Obszarem tym jest Wspólnota.

29.

Większość kryteriów wyboru w przypadku IBA 2000 uwzględnia te argumenty, ponieważ nie zakładają one żadnego porównania w obrębie danego państwa członkowskiego ( 23 ). Inaczej rzecz się ma w przypadku kryterium C.6. Zgodnie z nim pięć najważniejszych obszarów dla gatunków określonych w załączniku należy traktować w danym regionie europejskim jako obszar najważniejszy pod względem ornitologicznym (tak zwane kryterium top 5) ( 24 ). W przypadku Irlandii cały obszar państwa uznany został za jeden region europejski ( 25 ). Przychylając się do stanowiska Irlandii, należałoby odrzucić kryterium top 5, ponieważ nie opiera się ono na porównaniu całego obszaru Unii Europejskiej.

30.

Irlandia nie uwzględnia jednak tego, że zgodnie z art. 4 ust. 1 dyrektywy ptasiej w znaczeniu nadanym mu przez wykładnię Trybunału, państwo członkowskie, na którego terytorium występują gatunki określone w załączniku I, musi w szczególności wyznaczyć OSO dla tych (wszystkich) gatunków ( 26 ).

31.

Właśnie gatunki określone w załączniku I wymagają we Wspólnocie szczególnej ochrony z przyczyn wymienionych w art. 4 ust. 1 akapit drugi dyrektywy ptasiej, to jest ponieważ są one rzadkie, zagrożone przez wymarcie lub szczególnie wrażliwe na określone zmiany ich naturalnych siedlisk bądź z innych przyczyn wymagają szczególnej uwagi. Już przy dokonaniu wyboru tych gatunków Komisja uwzględnia zgodnie z art. 4 ust. 1 akapit pierwszy wymiar europejski.

32.

W państwach członkowskich, gdzie gatunki te występują porównywalnie często, OSO zapewniają przede wszystkim zachowanie dużej części całej populacji. OSO są jednak konieczne również tam, gdzie gatunki te są raczej rzadkie. Tam OSO służą bowiem geograficznemu rozmieszczeniu danego gatunku.

33.

Znaczenie geograficznego rozmieszczenia gatunków pokazuje definicja stanu ochrony gatunków określona w art. 1 lit. i) dyrektywy siedliskowej. Zgodnie z tą definicją stan ochrony gatunków oznacza sumę oddziaływań na te gatunki, mogących mieć wpływ na ich długofalowe rozmieszczenie i obfitość populacji danych gatunków. Wprawdzie definicja ta nie ma bezpośredniego zastosowania do dyrektywy ptasiej, ilustruje jednak naukowy konsens, który musi być decydujący również w ramach dokonywania podlegającego uzasadnieniu pod względem ornitologicznym wyboru obszaru zgodnie z dyrektywą ptasią.

34.

W przypadku dyrektywy ptasiej znaczenie geograficznego rozmieszczenia gatunków widoczne jest w art. 4 ust. 3. Zgodnie z nim Komisja powinna podejmować inicjatywy w celu zapewnienia, aby obszary wyznaczone przez państwa członkowskie stanowiły spójną całość, która spełnia wymogi ochrony gatunków w ramach morskiego i lądowego obszaru geograficznego, do którego niniejsza dyrektywa ma zastosowanie. Równomierną sieć można uzyskać tylko wtedy, gdy wszystkie państwa członkowskie dokonają w odniesieniu do występujących na ich terytoriach gatunków określonych w załączniku I klasyfikacji najbardziej odpowiednich obszarów jako OSO ( 27 ). W przeciwnym przypadku OSO w odniesieniu do wielu gatunków skoncentrowałyby się w określonych regionach Wspólnoty, podczas gdy na obrzeżach występowania tych gatunków nie istniałyby żadne OSO.

35.

Tym samym niezbędny europejski wymiar nie podważa kryterium C.6 leżącego w połączeniu z innymi kryteriami u podstaw wykazu IBA 2000.

36.

Irlandia stara się również wzruszyć moc dowodową wykazu IBA w odniesieniu do derkacza (Crex crex). Ten gatunek według najnowszych wyników badań naukowych nie powinien być już uznawany za zagrożony w skali światowej, a odpowiednie dla niego siedliska z uwagi na zmiany w gospodarce rolnej raczej się w Irlandii zwiększają. Irlandia realizuje również inną strategię ochrony w odniesieniu do derkacza. Wreszcie populacje derkacza poza OSO nie są jeszcze dostatecznie ustabilizowane i z tego powodu możliwe do przewidzenia. W konsekwencji wymagania Komisji odnośnie do klasyfikacji OSO poszły zbyt daleko.

37.

Zmieniona kategoria derkacza na podstawie nowych wyników badań naukowych dotyczących jego populacji w Europie Wschodniej i Rosji jest trafna ( 28 ). Tego rodzaju procesy mogą co do zasady pozbawić wykazy obszarów ich podstawy w przypadku danego gatunku. Niemniej również obecna kategoria „near threatened” spełnia dokładnie tak samo jak wcześniejsza kategoria „vulnerable” przesłankę dla identyfikacji IBA według kryterium C.1 ( 29 ). Nic się nie zmienia również w odniesieniu do stosowania kryterium top 5 (C.6). Obszary zidentyfikowane przez IBA 2000 nie ulegają w konsekwencji zakwestionowaniu.

38.

Ponadto Komisja przedstawia — bez sprzeciwu Irlandii — analizę autorstwa irlandzkiej organizacji ochrony ptaków BirdWatch Ireland z kwietnia 2002 r. Proponowane są w niej z bardziej szczegółowym naukowym uzasadnieniem cztery nowe OSO dla derkacza. Zatem również dla derkacza kolejne obszary muszą zostać sklasyfikowane jako OSO.

39.

Ponieważ Irlandia nie przedstawia żadnych dalszych argumentów przeciwko mocy dowodowej wykazu IBA 2000, nie mogła jej podważyć. Różnica między irlandzką klasyfikacją obszarów a IBA 2000 dowodzi tym samym, że Irlandia nie wypełniła zobowiązań ciążących na niej na mocy art. 4 ust. 1 i 2.

40.

Niemniej Irlandia twierdzi, że w odniesieniu do różnych obszarów i gatunków zostały przeprowadzone lub są przygotowywane badania, które pozwolą zidentyfikować obszary najbardziej odpowiednie dla ochrony tych gatunków i następnie sklasyfikować je jako OSO. Grecja wspiera tę argumentację i żąda przyznania państwom członkowskim odpowiedniego terminu w celu sprawdzenia nowych wyników badań naukowych, jak IBA 2000, i sklasyfikowania na ich podstawie OSO.

41.

Ta argumentacja opiera się na trafnym założeniu: za dokonanie klasyfikacji OSO odpowiedzialne są wyłącznie państwa członkowskie. Nie mogą one zwolnić się ze swej odpowiedzialności, po prostu przejmując i transponując wyniki badań innych jednostek, również wyniki badań organizacji ochrony ptaków. Przeciwnie, każda klasyfikacja OSO zakłada, że dany obszar zalicza się według przekonania właściwego organu opartego na najlepszych, dostępnych, naukowo ustalonych faktach ( 30 ) do obszarów najbardziej odpowiednich dla ochrony ptactwa.

42.

Nie wynika jednak z tego, że co do zasady nie ma obowiązku dokonania klasyfikacji OSO dopóty, dopóki właściwe władze nie dokonają pełnego sprawdzenia i weryfikacji nowych wyników badań naukowych. Przeciwnie, należy przypomnieć, że obowiązek sklasyfikowania obszarów istnieje już od upływu terminu na dokonanie transpozycji dyrektywy ptasiej, w przypadku Irlandii od dnia 6 kwietnia 1981 r. Obowiązek sklasyfikowania obszaru nie jest również ograniczony przez stan naukowej wiedzy w określonym momencie ( 31 ).

43.

Z tym obowiązkiem związane było dalsze zobowiązanie, a mianowicie dokonanie rozpoznania najbardziej odpowiednich obszarów. Z tego względu art. 10 dyrektywy ptasiej w związku z załącznikiem V nakłania państwa członkowskie do wspierania niezbędnych badań oraz prac. W rezultacie Irlandia już do 1981 r. sama powinna była sporządzić wyczerpującą naukową inwentaryzację stanu populacji ptactwa na swoim terytorium i wyznaczyć wynikające z niej OSO. Gdyby wypełniła ten obowiązek w pełni, to IBA 2000 zawierałby albo tylko OSO, albo Irlandia mogłaby z łatwością odeprzeć wszystkie kolejne żądania dokonania klasyfikacji OSO.

44.

Kolejne obowiązki dokonania klasyfikacji OSO mogą powstać tylko wtedy, gdy zmianie ulega populacja ptactwa, co przywoływane jest w niniejszej sprawie tylko w odniesieniu do derkacza. Jego nowa populacja była już jednak znana w momencie upływu terminu decydującego dla sprawy, to jest w dniu 11 września 2003 r. ( 32 ).

45.

Przyznanie obecnie Irlandii kolejnego terminu na sprawdzenie najlepszych dostępnych źródeł naukowych prowadziłoby do wprowadzenia do obowiązku sklasyfikowania OSO warunku nieprzewidzianego w art. 4 dyrektywy ptasiej, a mianowicie przeprowadzenia dowodu przez osoby trzecie, że brak jest jeszcze obszarów chronionych, które powinny były zostać sklasyfikowane. Taki warunek byłby jednak sprzeczny nie tylko z treścią przepisów, lecz również z celami dyrektywy ptasiej i określonej w niej odpowiedzialności państw członkowskich — a nie stron trzecich — za całe dziedzictwo (naturalne) na ich terytoriach ( 33 ). Dlatego też konieczność sprawdzenia IBA 2000 nie może usprawiedliwiać braku sklasyfikowania OSO.

46.

Komisja zarzuca Irlandii również z powołaniem się na IBA 2000, że wiele sklasyfikowanych OSO jest zbyt małych. Irlandia wyłączyła z nich ważne integralne części tych terenów. Irlandia nie zaprzecza temu zarzutowi, lecz odsyła jedynie do bieżącej procedury w przedmiocie dostosowania granic OSO. Ten argument nie obala zarzutu Komisji. Co do zasady Irlandia powinna była sklasyfikować wszystkie OSO w pełnym zakresie i przeprowadzić w tym celu niezbędne badania ornitologiczne już w roku 1981. Niezbędne badania i postępowanie administracyjne w przedmiocie sklasyfikowania brakujących obszarów nie zmieniają dzisiaj okoliczności, że Irlandia nie wykonała tego obowiązku do upływu terminu wyznaczonego w ostatniej uzasadnionej opinii. W konsekwencji również w tym zakresie należy orzec wobec Irlandii zgodnie z żądaniem skargi.

47.

Zatem skarga Komisji jest uzasadniona w zakresie, jakim opiera się ona na różnicy między irlandzką klasyfikacją obszarów a IBA 2000.

48.

Komisja zarzuca jednak Irlandii również, że IBA w odniesieniu do określonych gatunków i naturalnych siedlisk jest wyraźnie niepełny, i dlatego też Irlandia powinna sklasyfikować jako OSO nawet te obszary, które nie są wymienione w IBA 2000.

49.

Nie jest wykluczone, że istnieją obowiązki odnoszące się do takich obszarów ( 34 ). W tym zakresie Komisja musi jednak przynajmniej przedstawić w wiarygodny sposób, z jakich przyczyn konieczna jest klasyfikacja kolejnych obszarów. Ze skargi w połączeniu z pierwszą uzasadnioną opinią, która została doręczona w dniu 24 października 2001 r., wynika, że Komisja w odniesieniu do nura rdzawoszyja (Gavia stellata), błotniaka zbożowego (Circus cyaneus), drzemlika (Falco columbarius), sokoła wędrownego (Falco peregrinus), siewki złotej (Pluvialis apricaria) i zimorodka (Alcedo athis) powołuje się zasadniczo na okoliczność, że naturalne siedliska tych gatunków w irlandzkich OSO występują zbyt rzadko. Częściowo istnieją również badania, które umożliwiają identyfikację obszarów dla ochrony tych gatunków.

50.

Irlandia informuje, że tymczasem przeprowadzono badania w odniesieniu siewki złotej, nura rdzawoszyja, błotniaka zbożowego, drzemlika i sokoła wędrownego, które pozwalają zidentyfikować najbardziej odpowiednie obszary. Tym samym Irlandia przyznaje, że dla tych gatunków konieczne są kolejne OSO, czy to przez sklasyfikowanie nowych obszarów, czy też przez włączenie tych gatunków do celów ochronnych istniejących obszarów.

51.

Niemniej Irlandia odrzuca konieczność dokonania klasyfikacji OSO w przypadku zimorodka. Ten gatunek jest szeroko rozpowszechniony w niewielkiej gęstości i dlatego nieodpowiedni do dokonania klasyfikacji OSO. Rząd irlandzki opiera się przy tym na statystykach dotyczących wylęgu w latach 1988–1991. Wprawdzie obecny stan populacji jest nieznany, jednak irlandzka organizacja ochrony ptaków planuje sporządzenie statystyki. Jeżeli zidentyfikuje ona określone, najbardziej odpowiednie tereny, można by rozważyć sklasyfikowanie tych obszarów.

52.

Z art. 4 ust. 1 dyrektywy ptasiej w znaczeniu nadanym mu przez wykładnię Trybunału wynika jednak, że państwo członkowskie, na którego terytorium występują gatunki określone w załączniku I, zobowiązane jest w szczególności wyznaczyć obszary ochrony dla tych gatunków ( 35 ). W związku z tym wykluczone jest, aby określone gatunki wymienione w załączniku I w ogóle nie były objęte żadnym OSO.

53.

Przeciwnie, również dla gatunków występujących w niewielkiej gęstości muszą zostać rozpoznane najbardziej odpowiednie obszary i sklasyfikowane jako OSO. W przypadku gatunków szeroko rozpowszechnionych konieczne może być odszukanie centrów zagęszczenia. To, że jest to możliwe również w przypadku zimorodka, pokazują przedstawione przez Irlandię badania, gdzie na mapie zaznaczone są wyraźne centra jego rozmieszczenia w Irlandii ( 36 ).

54.

Zidentyfikowanie i oznaczenie granic OSO w oparciu o takie centra może wymagać przede wszystkim dalszych badań dotyczących populacji gatunków. Jak już wskazano, brak takich badań nie może jednak usprawiedliwić zaniechania klasyfikacji OSO, ponieważ państwo członkowskie powinno było przeprowadzić wszelkie niezbędne badania przed powstaniem obowiązku dokonania klasyfikacji OSO. Dlatego Komisja słusznie podkreśla, że Irlandia sama przyznaje, że nie dysponuje wystarczającą wiedzą dotyczącą zimorodka.

55.

W konsekwencji zobowiązania Irlandii w przedmiocie klasyfikacji kolejnych OSO nie ograniczają się do obszarów wymienionych w IBA 2000, lecz mogą obejmować również kolejne obszary w odniesieniu do gatunków, które nie są dostatecznie ujęte w tym wykazie.

56.

Irlandia kwestionuje w szczególności, że jest zobowiązana do sklasyfikowania IBA nr 50 Cross Lough (Killadoon) jako OSO. Ten IBA o powierzchni około jednego hektara składa się z laguny z małą wyspą. Na tej wyspie od 1937 r. do co najmniej 1995 r. mieściły się kolonie wylęgu rybitwy czubatej (Sterna sandvicensis), gatunku wymienionego w załączniku I dyrektywy ptasiej. Od kilku lat gatunek ten nie zamieszkuje już tego obszaru. Z faktu porzucenia tego obszaru przez rybitwę czubatą Irlandia wywodzi, że nie istnieje obowiązek sklasyfikowania go jako OSO.

57.

Irlandzkie stanowisko byłoby bez wątpienia uzasadnione, gdyby Cross Lough (Killadoon) od dnia 6 kwietnia 1981 r., to jest od momentu powstania obowiązku klasyfikacji OSO, nigdy nie należał do obszarów najbardziej odpowiednich dla rybitwy czubatej. Z IBA 89 i IBA 2000 wynika jednak, że Cross Lough (Killadoon) przynajmniej w 1984 r. i 1995 r. zaliczał się, według kryteriów wykazów IBA, do obszarów najbardziej odpowiednich dla ochrony rybitwy czubatej. Irlandia nie zaprzecza tym informacjom w niniejszym postępowaniu. W konsekwencji stwierdzić należy, iż obszar ten po dniu 6 kwietnia 1981 r. zaliczał się do obszarów najbardziej odpowiednich dla ochrony rybitwy i Irlandia powinna była zatem sklasyfikować go jako OSO.

58.

Obowiązek ten nie może stać się automatycznie bezprzedmiotowy, gdy obszar nie jest dzisiaj najbardziej odpowiedni. W sytuacji bowiem gdy już wcześniej powinien był on zostać sklasyfikowany jako OSO, dane państwo członkowskie powinno było zgodnie z art. 4 ust. 1 i 2 dyrektywy ptasiej przynajmniej podjąć właściwe kroki w celu uniknięcia powstawania zanieczyszczenia lub pogorszenia warunków naturalnych siedlisk lub jakichkolwiek zakłóceń wpływających na ptactwo, o ile będą mieć one znaczenie w odniesieniu do celów tego artykułu ( 37 ).

59.

W konsekwencji państwo członkowskie, które nie sklasyfikowało obszaru, który miał być wcześniej bezspornie ( 38 ) wyznaczony jako OSO, musi wykazać, że obszar ten niezależnie od możliwych środków ochrony utracił swoją przydatność w tym względzie, jeżeli ze względu na brak tej przydatności również później nie dokonuje jego klasyfikacji ( 39 ). W przeciwnym przypadku państwa członkowskie mogłyby bezkarnie uchylać się od swojego zobowiązania do dokonania klasyfikacji najbardziej odpowiednich obszarów jako OSO i utrzymywania ich w stanie, w którym będą one nadal najbardziej odpowiednie dla ochrony ptactwa.

60.

Irlandia nie przeprowadziła tego dowodu. Przeciwnie, Komisja przedstawia wskazówki, których nawet Irlandia nie kwestionuje, przemawiające za tym, że środki ochrony były możliwe. Prawdopodobnie bowiem rozprzestrzeniająca się w Irlandii norka amerykańska lub wizon (Mustela vison) splądrowała gniazda wylęgających się na ziemi rybitw czubatych i w ten sposób spowodowała porzucenie przez nią tego terenu. W przypadku co najmniej jednego innego obszaru takiej sytuacji uniknięto. Należy zatem przyjąć, że Cross Lough (Killadoon) nadal należałby do najbardziej odpowiednich obszarów, gdyby Irlandia w odniesieniu do tego obszaru wypełniła zobowiązania ciążące na niej na mocy art. 4 dyrektywy ptasiej.

61.

Bezcelowe byłoby jednak sklasyfikowanie obszaru jako OSO, jeżeli nie mógłby on znów stać się obszarem najbardziej odpowiednim dla ochrony ptactwa. W tym przypadku również nie byłoby już konieczności sklasyfikowania jako OSO. W przypadku Cross Lough (Killadoon) istnieje jednak, według niekwestionowanego twierdzenia Komisji, realna możliwość ponownego zasiedlenia tego terenu przez rybitwę czubatą. Gatunek ten często zmienia miejsca swych kolonii ( 40 ) i nadal zamieszkuje miejsca w pobliżu danego obszaru. W przypadku właściwych środków ochrony przeciwko wizonowi możliwe byłoby ponowne zamieszkanie tego obszaru.

62.

Zatem również Cross Lough (Killadoon) należy sklasyfikować jako OSO ( 41 ).

63.

Sporne jest również oznaczenie granic OSO Sandymount Strand and Tolka Estuary. Komisja zarzuca Irlandii, że nie oparła ona tych granic wyłącznie na kryteriach ornitologicznych, lecz że w przypadku dwóch terenów błotnistych, leżących w strefie pływów, uwzględniła projekty związane z portem w Dublinie.

64.

W przypadku pierwszego terenu chodzi o 2,2-hektarowe łachy piaskowe i żwirowe na zachodnim końcu estuarium rzeki Tolka, które uwzględnione są w projekcie Dublin Port Tunnel. Irlandia sklasyfikowała estuarium jako OSO dopiero w dół rzeki od spornej strefy, od przejścia drogowego na rzece. Odnośnie do tego terenu Irlandia twierdzi, że jest on możliwy do wykorzystania jako obszar żerowania dla podlegających ochronie brodźców tylko podczas relatywnie krótkiego okresu przy niskiej wodzie. Jest on również wykorzystywany jedynie przez niewiele ptaków. W odniesieniu do włączenia do OSO jest on zatem nieistotny.

65.

Argumentacja ta opiera się na niewłaściwym rozumieniu wymogów przewidzianych w art. 4 dyrektywy ptasiej w odniesieniu do oznaczenia granic OSO. Trybunał stwierdził już, że oznaczenie to musi opierać się wyłącznie na kryteriach ornitologicznych ( 42 ). Jak słusznie twierdzi Komisja, oznaczenie granic obszaru nie może opierać się jedynie na oddzielnej analizie spornego terenu, lecz musi kierować się tym, czy teren ten z ornitologicznego punktu widzenia stanowi część całości tego obszaru. W przeciwnym razie można by podzielić cały obszar na dowolne części, które następnie same w sobie mogą być wykorzystywane jedynie przez nieistotną część populacji ptactwa. Dokonane w ten sposób odgraniczenie wielu oddzielnie nieistotnych części terenu mogłoby ogólnie w sposób istotny zakłócić funkcjonowanie OSO, a nawet go zniszczyć.

66.

Sporny teren w zachodnim estuarium rzeki Tolka jest oddzielony od pozostałego sklasyfikowanego estuarium przez przejście drogowe na rzece. Most nie stanowi jednak przeszkody dla ptactwa. Poza tym teren ten odpowiada pod względem swych właściwości całemu obszarowi — chodzi o tereny błotniste w strefie pływów.

67.

Według oceny oddziaływania na środowisko (OOŚ), na której opierają się obie strony ( 43 ), teren zamieszkiwany jest przez części całkowitej populacji ptactwa tego OSO. W przypadku ostrygojada (Haematopus ostralegus) IBA 2000 podaje w odniesieniu do odpowiedniego IBA nr 109 Dublin Bay 1067 egzemplarzy w roku 1995 ( 44 ). W latach 1984–1987 OOŚ wymienia w przypadku ostrygojada maksymalną liczbę 3787 egzemplarzy. Liczby te w chwili przeprowadzania OOŚ miały już jednak 10 lat, podczas gdy liczby określone w IBA 2000 pochodzą z roku 1995, a więc były aktualne ( 45 ). OOŚ wymienia w okresie 1995/1996 od 0 do 8 egzemplarzy, to jest od 0% do 0,8% całkowitej populacji według IBA 2000 i mimo wszystko do 0,2% według danych zawartych w OOŚ. W przypadku brodźca krwawodziobego (Tringa totanus) o populacji liczącej 1900 egzemplarzy według IBA 2000 i 1721 egzemplarzy według OOŚ zastano między 0 a 10 egzemplarzy, to jest do 0,5% całkowitej populacji. W przypadku kulika wielkiego (Numenius arquata) o populacji liczącej 1007 egzemplarzy według IBA 2000 i 1865 egzemplarzy według OOŚ występowało między 0 i 5 egzemplarzy, to jest w zależności od podstawy wyjściowej do 0,5% lub 0,26% całkowitej populacji. Są to trzy z dziewięciu gatunków, które są decydujące dla sklasyfikowania Dublin Bay jako OSO.

68.

Sporny teren odpowiada mniej niż 0,1% IBA Dublin Bay (3000 ha). Nawet jeżeli uwzględni się, że w przypadku liczb chodzi każdorazowo o wartości maksymalne i że doniosłość tych liczb pod względem statystycznym nie jest oczywista, zamieszkiwanie terenu przez te gatunki wydaje się jednak mieścić w przeciętnie spodziewanych ramach, jeżeli nawet nie ponad nimi. Teren ten przedstawia się zatem jako integralna część całego obszaru.

69.

W konsekwencji sporny w niniejszej sprawie teren powinien był zostać sklasyfikowany jako OSO.

70.

Drugi sporny obszar stanowi 4,5 ha, które zostały później wyłączone z propozycji rozszerzenia OSO Sandymount Strand and Tolka Estuary. Tereny te położone są na południowo-wschodnim końcu estuarium rzeki Tolka, to jest na stronie, która zwrócona jest ku otwartemu morzu. Na tym obszarze port planuje rozszerzenie terenu poprzez refulację. W zakresie, w jakim Komisja w replice wymienia kolejne tereny na tym obszarze, jej wywód jest niedopuszczalny, ponieważ nie był on objęty przedmiotem skargi.

71.

Rząd irlandzki twierdzi, że sporny teren zostaje odsłonięty jedynie w krótkim okresie przy niskiej wodzie w związku z pływami, to jest około co 14 dni, i poza tym nie nadaje się do wykorzystywania przez brodźce. Dlatego też nie posiadał on nigdy dostatecznej wartości ornitologicznej dla sklasyfikowania jako OSO i jedynie przez pomyłkę stał się częścią propozycji rozszerzenia.

72.

Komisja odpiera te argumenty, przedstawiając niezakwestionowany przez Irlandię dokument, który na podstawie OOŚ wymaga dla projektu refulacji włączenia tych terenów do OSO. W dokumencie tym wskazano, że różne gatunki wykorzystują wyjątkowo odsłonięty grunt w sposób ponadprzeciętnie intensywny. Ponadto przynajmniej część tych terenów również w przypadku mniej ekstremalnych pływów mogłaby być wykorzystywana przez ptactwo. Wreszcie teren ten był wykorzystywany nie tylko przez brodźce, lecz przykładowo również przez rybitwy, które nie są uzależnione od tego, czy jest on odsłonięty.

73.

Również w odniesieniu do tych terenów argumentacja Komisji jest bardziej przekonująca. Teren ten jest jednoznacznie częścią estuarium i bezspornie jest wykorzystywany przez właściwe gatunki jako żerowisko. To wykorzystywanie nie odbywa się wprawdzie każdego dnia, ale jednak z określoną regularnością. Okoliczność, że spotkać tam można ponadprzeciętnie wiele ptaków, przemawia nawet za tym, że zasoby pożywienia są tam stosunkowo duże. Byłoby to logiczne, ponieważ zasoby pożywienia tylko rzadko są dostępne dla ptactwa. Jest więc prawdopodobne, że teren ten stanowi ważny wkład do całkowitych zasobów pożywienia danego obszaru.

74.

Zatem wyznaczenie granic OSO Sandymount Strand and Tolka Estuary również w tym zakresie nie odpowiada wymogom określonym w art. 4 dyrektywy ptasiej.

75.

Poza tym należy zauważyć, że zintegrowanie tych terenów w OSO niekoniecznie stoi na przeszkodzie wspomnianym przedsięwzięciom. Przeciwnie, zarówno ornitologiczne znaczenie tych terenów, jak też interesy danego przedsięwzięcia mogą zostać odpowiednio uwzględnione w ramach postępowania w przedmiocie zatwierdzenia projektu zgodnie z art. 6 ust. 3 i 4 w związku z art. 7 dyrektywy siedliskowej. Wobec niezaklasyfikowania terenów podlegających obowiązkowi wyznaczenia jako OSO zastosowanie miałby zamiast tych przepisów bardziej restrykcyjny art. 4 ust. 4 zdanie pierwsze dyrektywy ptasiej ( 46 ), który stanowi niezwykle trudną do przezwyciężenia przeszkodę dla przedsięwzięcia pogarszającego warunki danego obszaru.

76.

W rezultacie Irlandia naruszyła dyrektywę ptasią poprzez brak sklasyfikowania od dnia 6 kwietnia 1981 r. zgodnie z art. 4 ust. 1 i 2 wszystkich najbardziej odpowiednich obszarów pod względem liczby i powierzchni dla gatunków wymienionych w załączniku I oraz dla regularnie występujących gatunków wędrownych, w szczególności poprzez brak sklasyfikowania obszaru Cross Lough (Killadoon) i brak włączenia dwóch terenów estuarium rzeki Tolka do OSO Sandymount Strand and Tolka Estuary.

77.

Według Trybunału art. 4 ust. 1 i 2 dyrektywy ptasiej ( 47 ) zobowiązuje państwa członkowskie do nadania OSO prawnego statusu ochronnego, który może zapewnić między innymi przetrwanie i reprodukcję gatunków ptactwa wymienionych w załączniku I, jak również reprodukcję, pierzenie i zimowanie regularnie występujących gatunków wędrownych niewymienionych w załączniku I ( 48 ). Ochrona OSO nie może zwłaszcza ograniczać się do odpierania szkodliwego oddziaływania człowieka, lecz musi w zależności od sytuacji obejmować również pozytywne kroki w celu zachowania lub polepszenia stanu obszaru ( 49 ).

78.

Strony wydają się zgodne co do tego, że przepis prawa irlandzkiego, Regulation 13 zawarty w Statutory Instruments nr 94/1997, European Communities (Natural Habitats) Regulations, 1997 (zwanych dalej „Regulations 1997”), transponowałby art. 4 ust. 1 i 2 dyrektywy ptasiej w sposób wystarczający, gdyby przepis ten miał zastosowanie do OSO.

79.

Komisja podaje jednak w wątpliwość, że zastosowanie to jest zapewnione. Regulation 13 ma zastosowanie tylko do obszarów ochrony określonych w dyrektywie siedliskowej. Irlandia podważa ten argument, twierdząc, że inny przepis przewiduje stosowanie Regulation 13 do OSO. Na podstawie Regulation 34 między innymi Regulation 13 ma z niezbędnymi zmianami zastosowanie również do obszarów, które zostały sklasyfikowane zgodnie z art. 4 ust. 1 i 2 dyrektywy ptasiej, jeżeli zastosowanie to jest uzasadnione ( 50 ).

80.

Trybunał nie może rozstrzygać tego, czy i w jakiej formie Regulation 13 ma na podstawie Regulation 34 zastosowanie do OSO. W tym przypadku chodzi o kwestię prawa irlandzkiego, którą ostatecznie rozstrzygnąć muszą sądy irlandzkie. Trybunał musi natomiast zbadać, czy Komisja udowodniła swój zarzut, że Regulation 34 nie gwarantuje stosowania Regulation 13 do OSO. Wystarczy przy tym, jeżeli Komisja doprowadzi do wzbudzenia uzasadnionych wątpliwości co do prawidłowej transpozycji. Transpozycja musi bowiem zapewniać pełne stosowanie dyrektywy w sposób wystarczająco precyzyjny i określony ( 51 ). W przypadku dyrektywy ptasiej dokładność transpozycji ma szczególne znaczenie, ponieważ państwom członkowskim powierzono zarządzanie wspólnym dziedzictwem w odniesieniu do ich terytoriów ( 52 ).

81.

W niniejszej sprawie Komisji nie udaje się jednak wskazać uzasadnionych wątpliwości.

82.

Komisja twierdzi, że przepisy Regulations 1997 są — według ich preambuły — wyraźnie przyjęte tylko w celu transpozycji dyrektywy siedliskowej, a nie w celu transpozycji przepisów dyrektywy ptasiej. Nie można jednak stwierdzić, dlaczego miałoby to uniemożliwiać ustawodawcy irlandzkiemu dokonanie, mimo to, transpozycji również przepisów dyrektywy ptasiej. W tym względzie nieistotny jest również fakt, że wymagane przez Komisję środki w odniesieniu do OSO są w części uregulowane w art. 6 ust. 1 dyrektywy siedliskowej, który nie ma zastosowania do OSO. Jeżeli właściwe środki określone w art. 4 ust. 1 i 2 dyrektywy ptasiej muszą być stosowane również do OSO, ustawodawca krajowy nie jest oczywiście pozbawiony możliwości stworzenia tylko jednego przepisu w celu transpozycji uregulowań dwóch dyrektyw. W zakresie, w jakim Komisja opiera swe wątpliwości na upoważnieniu do stosowania właściwych przepisów w odniesieniu do Regulations 1997, jej argument nie jest dostatecznie przekonujący.

83.

Wątpliwości dotyczące wystarczającej transpozycji mogłyby wiązać się co najwyżej z treścią Regulation 34. Wymienione tam przepisy mają zastosowanie do OSO tylko z koniecznymi zmianami („with any necessary modifications”) i gdy jest to uzasadnione („where appropriate”). Komisja zaznacza, że postrzega w nich zastrzeżenia, które nie są zgodne z bezwarunkową i bezwzględną transpozycją. Bardziej zasadne jest natomiast postrzeganie w tym sformułowaniu zalecenia do odpowiedniego stosowania danych przepisów.

84.

Porównując ponadto te sformułowania z podlegającymi transpozycji przepisami, to jest art. 4 ust. 1 i 2 dyrektywy ptasiej, uwidacznia się, że również one nie zawierają jasnej i bezwarunkowej regulacji określającej, kiedy powinny być podjęte pozytywne środki, np. opracowanie planów zagospodarowania. Stanowią one jedynie część niezbędnych środków ochrony, które podlegają dokładnemu ustaleniu ( 53 ). To, czy i w jakim zakresie należy podjąć pozytywne środki, może zostać rozstrzygnięte tylko w oparciu o konkretną sytuację dotyczącą danego obszaru, to jest środki muszą być stosowne do okoliczności i w związku z tym różnorodne. Sformułowania „with any necessary modifications” oraz „where appropriate” nie wskazują na nic innego.

85.

W konsekwencji ten zarzut Komisji należy oddalić.

86.

Komisja zarzuca Irlandii, że nie dokonała transpozycji art. 4 ust. 4 zdanie pierwsze dyrektywy ptasiej w odniesieniu do obszarów niesklasyfikowanych jako OSO, mimo że było to konieczne. Przepis ten stanowi:

„W odniesieniu do obszarów ochrony, określonych w ust. 1 i 2, państwa członkowskie podejmują właściwe kroki w celu uniknięcia powstawania zanieczyszczenia lub pogorszenia warunków naturalnych siedlisk lub jakichkolwiek zakłóceń wpływających na ptactwo, o ile będą one mieć znaczenie w odniesieniu do celów niniejszego artykułu”.

87.

Zobowiązanie to dotyczyło nie tylko sklasyfikowanych OSO, lecz również tych obszarów, które nie zostały sklasyfikowane jako OSO, mimo że było to konieczne ( 54 ). Zgodnie z art. 7 dyrektywy siedliskowej obowiązki wynikające z art. 6 ust. 2–4 dyrektywy siedliskowej zastępują wszelkie obowiązki wynikające z art. 4 ust. 4 zdanie pierwsze dyrektywy ptasiej, poczynając od daty wykonania dyrektywy siedliskowej — to jest od czerwca 1994 r. ( 55 ) — albo od daty sklasyfikowania lub uznania danego obszaru jako OSO przez państwo członkowskie na mocy dyrektywy ptasiej. Trybunał wyjaśnił w wyroku w sprawie Basses Corbières, że obszary, które nie zostały sklasyfikowane jako OSO, mimo że było to konieczne, podlegają nadal regulacji art. 4 ust. 4 zdanie pierwsze dyrektywy ptasiej ( 56 ).

88.

Na pierwszy rzut oka dziwi żądanie dokonania transpozycji regulacji wynikającej z treści przepisu, który ma być transponowany, jedynie pośrednio, poprzez orzecznictwo Trybunału ukierunkowane na cele dyrektywy. Mimo to zgodnie z tym orzecznictwem obowiązek ochrony istnieje w odniesieniu do obszarów niesklasyfikowanych, lecz podlegających obowiązkowi sklasyfikowania. Musi on zostać zatem transponowany już w interesie przejrzystości prawnej, która akurat w związku z dyrektywą ptasią ma szczególne znaczenie ( 57 ).

89.

Ponadto transpozycja jest również konieczna, aby obowiązek ochrony mógł mieć zastosowanie wobec osób prywatnych. Bez transpozycji dyrektywa nie może bowiem samodzielnie ustanawiać obowiązków wobec jednostki ( 58 ). Według informacji Komisji irlandzki Supreme Court orzekł wręcz, w co najmniej jednym przypadku, że nawet jednostki terytorialne nie są związane dyrektywą ptasią ( 59 ).

90.

W związku z tym zarzutem Irlandia zajmuje stanowisko tylko w odniesieniu do kilku wypowiedzi Komisji mających charakter ilustrujący, jednak zasadniczo mu nie zaprzecza. Wypowiedzi Komisji przedstawione w charakterze ilustrującym nie są dostatecznie sprecyzowane, aby widzieć w nich zarzuty podlegające niezależnemu sprawdzeniu. Stanowią one zatem jedynie argumenty, którymi nie trzeba się dalej zajmować, ponieważ Irlandia nie transponowała tego obowiązku ochrony do wiążących regulacji.

91.

Zatem Irlandia nie zagwarantowała, aby od dnia 6 kwietnia 1981 r. przepisy art. 4 ust. 4 dyrektywy ptasiej znalazły zastosowanie do obszarów, które zgodnie z tą dyrektywą należy sklasyfikować jako obszary specjalnej ochrony, ale które w tym charakterze nie zostały sklasyfikowane.

92.

Komisja zarzuca Irlandii ponadto brak transpozycji i praktycznego stosowania art. 4 ust. 4 zdanie drugie dyrektywy ptasiej. Regulacja ta brzmi:

„Państwa członkowskie dążą również do uniknięcia powstawania zanieczyszczenia lub pogorszenia warunków naturalnych siedlisk poza tymi obszarami ochrony”.

93.

W tym kontekście należy przypomnieć, że art. 4 ust. 1 dyrektywy ptasiej wymaga wprawdzie bezwzględnie dokonania klasyfikacji OSO dla gatunków określonych w załączniku I, przewiduje jednak również stosowanie dalszych specjalnych środków ochrony dla tych gatunków. Artykuł 4 ust. 1 akapit czwarty wymaga mianowicie dokonania przez państwa członkowskie przede wszystkim klasyfikacji OSO, podczas gdy akapit pierwszy wymaga specjalnych środków ochrony niezależnie od dokonania klasyfikacji OSO.

94.

Zatem starania wymagane na podstawie art. 4 ust. 4 zdanie drugie dyrektywy ptasiej muszą obejmować te niezwiązane z klasyfikacją terenów specjalne środki ochrony dla gatunków określonych w załączniku I. W odniesieniu do regularnie występujących gatunków wędrownych należy zgodnie z art. 4 ust. 2 podjąć podobne środki.

95.

Artykuł 4 ust. 4 zdanie drugie dyrektywy ptasiej nie jest ograniczony do naturalnych siedlisk gatunków określonych w załączniku I oraz gatunków wędrownych, lecz mówi o ochronie naturalnych siedlisk bez jakiegokolwiek ograniczenia do określonych gatunków. Ze względu na jego systemową pozycję w art. 4 należy jednak przyjąć, że dotyczy on tylko tam ujętych gatunków, to jest gatunków określonych w załączniku I oraz regularnie występujących gatunków wędrownych. Do ochrony innych gatunków państwa członkowskie muszą natomiast dążyć zgodnie z art. 3 dyrektywy ptasiej ( 60 ).

96.

Artykuł 4 ust. 4 zdanie drugie dyrektywy ptasiej nie zobowiązuje wprawdzie bezwzględnie do zapewnienia określonych rezultatów, państwa członkowskie muszą jednak rzeczywiście wyznaczyć sobie cel ochrony naturalnych siedlisk poza OSO. Pojęcie dążenia implikuje bowiem, że podejmowane będą wszelkie racjonalne środki w celu uzyskania rezultatu, do którego się dąży.

97.

Cel ten należy uwzględniać nie tylko ogólnie, lecz również w przypadku indywidualnych środków ( 61 ). Aby władze państw członkowskich przy swoich działaniach były poinformowane o tym celu, zwłaszcza w ramach postępowania w przedmiocie zatwierdzania przedsięwzięcia, ale nie tylko tam, musi on być dostatecznie jasno określony w prawie krajowym.

98.

Irlandia nie przedstawia żadnego przepisu, który spełniałby te wymogi.

99.

Nie można stwierdzić, w jaki sposób ogólnie przedstawione przez Irlandię regulacje dotyczące zintegrowanego zapobiegania zanieczyszczeniu środowiska miałyby transponować art. 4 ust. 4 zdanie drugie dyrektywy ptasiej. Bądź co bądź opierają się one na innej dyrektywie mającej inne cele ( 62 ). Ponadto regulacje te odnoszą się — jak podnosi Komisja — tylko do ograniczonego kręgu przedsięwzięć. Nie obejmują one wielu potencjalnych zanieczyszczeń i zakłóceń naturalnych siedlisk ptactwa.

100.

Irlandia twierdzi ponadto, że tzw. cross compliance na podstawie rozporządzenia nr 1782/2003 ( 63 ) przyczynia się w odniesieniu do rolnictwa do przestrzegania art. 4 ust. 4 zdanie drugie dyrektywy ptasiej. Faktycznie przepis ten zgodnie z art. 4 i załącznikiem III do rozporządzenia stanowi część podstawowych wymogów w zakresie funkcjonowania gospodarstw rolnych, których beneficjent bezpośrednich płatności musi przestrzegać.

101.

Ponieważ wymogi te obowiązują dopiero od dnia 1 stycznia 2005 r., to jest długo po upływie terminu właściwego dla oceny zarzutów Komisji, nie mogą one tych zarzutów obalić. Ponadto, jak Komisja słusznie podkreśla, przepisy dyrektywy mają zgodnie z art. 4 ust. 2 rozporządzenia zastosowanie tylko w wersji wykonywanej przez państwa członkowskie. W konsekwencji poprzez to odesłanie jakiekolwiek braki w transpozycji nie zostają złagodzone, lecz w pełni przejęte.

102.

W zakresie, w jakim Irlandia zgodnie z art. 5 rozporządzenia nr 1782/2003 odsyła do zdefiniowanych na poziomie krajowym minimalnych wymogów co do zasad dobrej kultury rolnej zgodnej z ochroną środowiska, również tu ma miejsce sytuacja, w której we właściwym momencie nie były one jeszcze ustalone, i jak się zdaje, nie istnieją nawet do dziś. Zatem również ten argument jest bez znaczenia dla niniejszego postępowania.

103.

Nie można również stwierdzić, w jakim zakresie Rural Environment Protection Scheme, irlandzki program wspierania rolnictwa przyjaznego środowisku, oraz Farm Waste Management Scheme, program dotyczący postępowania z odpadami rolnymi, transponują art. 4 ust. 4 zdanie drugie dyrektywy ptasiej. Oba programy mogą wprawdzie pozytywnie oddziaływać na ochronę naturalnych siedlisk ptactwa, jednak nie stanowią one prawnej transpozycji.

104.

Wreszcie Irlandia odsyła ogólnie do przedstawionego przez siebie Wildlife Act 1976, niemniej jedynie podczas postępowania poprzedzającego wniesienie skargi wymienił konkretnie jeden przepis, Section 11 (1). Zgodnie z nim zadaniem ministra jest zapewnienie ochrony środowiska naturalnego (Wildlife). Przepis ten nie jest jednak dostatecznie konkretny, aby zagwarantować przestrzeganie art. 4 ust. 4 zdanie drugie dyrektywy ptasiej.

105.

Zatem Irlandia nie dokonała pełnej i prawidłowej transpozycji do prawa krajowego wymogów określonych w art. 4 ust. 2 zdanie drugie dyrektywy ptasiej.

106.

Komisja nie ogranicza tego zarzutu do prawnej transpozycji art. 4 ust. 4 zdanie drugie dyrektywy ptasiej, lecz zarzuca Irlandii również niedostateczne stosowanie tego przepisu w praktyce. Opiera się ona przy tym przede wszystkim na analizie autorstwa irlandzkiej organizacji ochrony ptaków Birdwatch Ireland oraz brytyjskiego Royal Society for the Protection of Birds ( 64 ). Według tej analizy istnieje powód do zaniepokojenia o różne szeroko rozpowszechnione gatunki, ponieważ ucierpią one wskutek zmienionych praktyk w rolnictwie. Komisja wymienia gatunki wędrowne: kukułkę (Cuculus canorus), dymówkę (Hirundo rustica) brzegówkę (Riparia riparia) oraz skowronka (Alauda arvensis), których bardziej północne populacje prawdopodobnie częściowo zimują w Irlandii. Ponadto powołuje się na raport irlandzkiej Environmental Protection Agency z roku 2004, który wskazuje przyczynę zanikania naturalnych siedlisk w szeregu procesów.

107.

Wprawdzie Irlandia nie kwestionuje treści tych dokumentów, niemniej należy zauważyć, że według BirdLife International liczebność populacji brzegówki na terenie Irlandii wzrasta ( 65 ).

108.

Z faktu zmniejszania się populacji oraz zaniku naturalnych siedlisk Komisja wnioskuje, że Irlandia nie dążyła w sposób wystarczający do uniknięcia powstawania zanieczyszczeń lub pogorszenia warunków naturalnych siedlisk. Zarzut ten ma bardzo poważny charakter. Jeżeli argumentacja Komisji dowiedzie, że Irlandia naruszyła prawo wspólnotowe, to ten sam zarzut mógłby być zasadny wobec wielu innych państw członkowskich, ponieważ można tam stwierdzić podobne procesy ( 66 ).

109.

Przewidziany w art. 4 ust. 4 zdanie drugie dyrektywy ptasiej obowiązek dążenia do uniknięcia powstawania zanieczyszczenia lub pogorszenia warunków naturalnych siedlisk nie mówi nic o konieczności zapobieżenia szkodzie, której należy unikać. Nie chodzi o obowiązek polegający na sprowadzeniu określonego rezultatu, lecz o obowiązek działania, a dokładniej mówiąc o obowiązek podejmowania starań.

110.

W odniesieniu do argumentacji Komisji wynika z tego, że utrata lub pogorszenie warunków naturalnych siedlisk nie mogą stanowić wyczerpującego dowodu naruszenia obowiązku polegającego na dążeniu do ich uniknięcia. Stanowią one jednak wskazówki przemawiające za tym, że Irlandia nie podejmowała starań lub podejmowała je w sposób niewystarczający. W obliczu tych wskazówek po stronie Irlandii spoczywa wykazanie, że mimo to podejmowała wystarczające starania w celu uniknięcia tych szkód ( 67 ).

111.

Wystarczających starań nie można wykazać na tej podstawie, że podjęte zostały w ogóle jakiekolwiek kroki. Rzeczywiste staranie się, podjęcie wszelkich racjonalnych kroków w celu osiągnięcia zamierzonego rezultatu, wymaga działania ukierunkowanego na ten cel. Ramy dla oceny racjonalności wynikają z art. 2 dyrektywy ptasiej. Zgodnie z nim państwa członkowskie podejmują wszelkie niezbędne środki w celu zachowania populacji wszystkich europejskich gatunków na poziomie, który odpowiada w szczególności wymogom ekologicznym, naukowym i kulturowym, mając przy tym na uwadze wymogi ekonomiczne i rekreacyjne lub w celu dostosowania populacji tych gatunków do tego poziomu.

112.

W konsekwencji środki w ramach dążeń zgodnie z art. 4 ust. 4 zdanie drugie dyrektywy ptasiej muszą — na podstawie ornitologicznej — być ukształtowane w taki sposób, aby — wspólnie z innymi środkami wymaganymi zgodnie z dyrektywą — przywróciły lub chroniły poziom populacji danego gatunku wymagany zgodnie z art. 2. Przy dokonywaniu analizy zgodnie z art. 2 należy uwzględnić, w jakim zakresie i stanie gatunki te są uzależnione od naturalnych siedlisk i w jakim stosunku ich ochrona pozostaje względem innych wymogów wymienionych w art. 2.

113.

W niniejszej sprawie Irlandia dokumentuje swoje dotychczasowe dążenia mające na celu ochronę naturalnych siedlisk w szczególności poprzez praktykę administracyjną w zakresie zintegrowanego zapobiegania zanieczyszczaniu środowiska oraz programów dotyczących wspierania ochrony środowiska w rolnictwie i postępowania z odpadami rolnymi.

114.

Komisja przyznaje, że przynajmniej program wspierania ochrony środowiska w rolnictwie jest korzystny dla ptactwa. Również inne środki nie są wprawdzie wyraźnie zorientowane według kryteriów ornitologicznych, lecz i one mogą być pośrednio korzystne dla ochrony populacji ptactwa.

115.

Irlandia nie wykazała jednak, aby te dążenia były ukierunkowane na osiągnięcie jakiegokolwiek celu uzasadnionego pod względem ornitologicznym na podstawie art. 2 dyrektywy ptasiej. Argumenty rządu irlandzkiego wydają się raczej stanowić mniej lub bardziej dowolnie zestawioną listę środków ochrony, które w jakiś sposób sprzyjają również ochronie populacji ptactwa. W ten sposób nie można jednak udowodnić, że Irlandia rzeczywiście podejmowała wystarczające starania w rozumieniu art. 4 ust. 4 zdanie drugie dyrektywy ptasiej.

116.

Zatem Irlandia uchybiła obowiązkowi stosowania wymogów określonych w art. 4 ust. 4 zdanie drugie dyrektywy ptasiej w sposób pełny i prawidłowy.

117.

Zgodnie z art. 7 dyrektywy siedliskowej art. 6 ust. 2–4 tej dyrektywy zastępuje od daty wyznaczenia OSO przepisy ochronne art. 4 ust. 4 zdanie pierwsze dyrektywy ptasiej. Artykuł 6 ust. 2 dyrektywy siedliskowej stanowi:

„Państwa członkowskie podejmują odpowiednie działania w celu uniknięcia na specjalnych obszarach ochrony pogorszenia stanu siedlisk przyrodniczych i siedlisk gatunków, jak również w celu uniknięcia niepokojenia gatunków, dla których zostały wyznaczone takie obszary, o ile to niepokojenie może mieć znaczenie w stosunku do celów niniejszej dyrektywy”.

118.

Komisja uważa, że Irlandia nie dokonała prawidłowej transpozycji art. 6 ust. 2 dyrektywy siedliskowej w dwojakim względzie. Po pierwsze, brak jest ogólnie wystarczającej transpozycji art. 6 ust. 2 dyrektywy siedliskowej i po drugie, OSO nie są chronione przed pogorszeniem ich warunków przez osoby trzecie, zwłaszcza poprzez wykorzystywanie ich w charakterze terenów wakacyjnych. Jako przykład niedostateczności irlandzkich regulacji Komisja wymienia przypadek niezatwierdzonego połowu małż w OSO Bannow Bay.

119.

Według stanowiska Komisji transpozycja art. 6 ust. 2 dyrektywy siedliskowej została dokonana głównie przez przepis Regulation 14 zawarty w Regulations 1997.

120.

Regulation 14 przewiduje, że określone działania mogą być wykonywane tylko za zezwoleniem ministra lub na podstawie planu zagospodarowania. Z komunikatu wydawanego na podstawie Regulation 4 ust. 2 przy dokonywaniu wyboru danego obszaru wynika, jakie są to działania. Zgodnie z Regulations 15 i 16 zezwolenie ministra wydawane jest tylko na warunkach przewidzianych w art. 6 ust. 3 i 4 dyrektywy siedliskowej. Tę transpozycję art. 6 ust. 3 i 4 uzupełniają Regulations 27–32, które dla określonych przedsięwzięć wyraźnie przewidują procedurę udzielania zezwoleń.

121.

W tym kontekście Komisja najwyraźniej zakłada, że art. 6 ust. 2 dyrektywy siedliskowej transponowany jest w Irlandii głównie przez mechanizmy ochrony przewidziane w art. 6 ust. 3 i 4.

122.

Ponieważ starsze OSO nie były wyznaczane na podstawie Regulations 1997, brak jest tam zawiadomień określających, jakie działania mogą być wykonywane jedynie na podstawie art. 6 ust. 3 i 4 dyrektywy siedliskowej. Komisja zarzuca Irlandii, że w odniesieniu do tych działań brak jest w prawie irlandzkim prawnego instrumentarium do zapewnienia pełnej skuteczności art. 6 ust. 2.

123.

Irlandia podważa ten zarzut, twierdząc, że transpozycji art. 6 ust. 2 dyrektywy siedliskowej dokonuje również Regulation 13 (3). Przepis ten odwzorowuje niemalże dokładnie treść art. 6 ust. 2. Tylko że zamiast państwom członkowskim podejmowanie niezbędnych środków powierzone zostało ministrowi.

124.

Komisja słusznie podkreśla wątpliwości co do tego, że Regulation 13 (3) stanowi podstawę do konkretnych środków ochrony. Obok Regulation 13 (3) istnieje bowiem cały szereg konkretnych podstaw upoważniających do ich podejmowania, których stosowanie uzależnione jest od szeregu ściśle określonych przesłanek. Zatem bardziej oczywiste jest upatrywanie w Regulation 13 (3) zwykłego przepisu określającego zakres zadań, podczas gdy instrumenty służące wykonaniu tych zadań są określone w innym miejscu.

125.

Jedyne możliwe do stwierdzenia instrumenty służące wykonaniu tych zadań, w razie gdy mechanizmy określone w art. 6 ust. 3 i 4 dyrektywy siedliskowej nie znajdą zastosowania, stanowią Regulations 17 i 18. Niezależnie od zawiadomienia przepisy te zezwalają ministrowi, w przypadku wszystkich działań, na dokonanie z własnej inicjatywy oceny ich wpływu na środowisko. Jeżeli minister, uwzględniając wyniki oceny oddziaływania na środowisko, uważa, że pogarszają one warunki obszaru, którego dotyczą, powinien wystąpić do właściwego sądu z żądaniem wydania zakazu kontynuowania tych działań.

126.

Jak pokazuje art. 6 ust. 3 i 4 dyrektywy siedliskowej, ochrona obszaru jest ukierunkowana na dopuszczenie działań tylko wtedy, gdy jest zapewnione, że nie będę one w sposób istotny oddziaływać na warunki tego obszaru. Ochrona na podstawie art. 6 ust. 2 dyrektywy siedliskowej nie może mieścić się poniżej tego standardu, ponieważ w przeciwnym przypadku należałoby się obawiać pogorszenia warunków OSO ( 68 ).

127.

Regulations 17 i 18 nie spełniają tych wymogów. Mogą one mieć bezwzględnie zastosowanie dopiero wtedy, gdy dane działanie zostało już rozpoczęte i w rezultacie możliwe pogorszenie warunków zostało już urzeczywistnione. Ponadto obie te normy kompetencyjne wymagają przed złożeniem wniosku o wydanie zakazu sądowego przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Z powodu tych etapów proceduralnych następcza ochrona OSO może zostać znacznie opóźniona.

128.

Ograniczeń przewidzianych w prawie irlandzkim nie usprawiedliwia również ochrona jednostki, ponieważ w ramach prewencyjnej ochrony obszaru nie powinna ona mieć możliwości podejmowania szkodliwych działań, a więc zasadniczo może ona działać tylko wtedy, gdy w odniesieniu do tego obszaru szkoda jest wykluczona.

129.

W zakresie, w jakim Irlandia powołuje się na regulacje Foreshore Act, to niezależnie od ich treści nie mogą one gwarantować pełnej transpozycji art. 6 ust. 2 dyrektywy siedliskowej, ponieważ mają one zastosowanie tylko do obszaru wybrzeża. Nawet jeżeli przepisy te w tych ramach mają na celu ochronę flory i fauny, Irlandia nie wykazała, w jakim zakresie gwarantują one skuteczność art. 6 ust. 2 dyrektywy siedliskowej.

130.

W konsekwencji w przypadku braku zawiadomienia określającego działania podlegające obowiązkowi uzyskania zezwolenia nie istnieje prawny instrument, który zapewniałby pełną skuteczność art. 6 ust. 2 dyrektywy siedliskowej.

131.

Zatem Irlandia nie podjęła w odniesieniu do specjalnych obszarów ochrony sklasyfikowanych zgodnie z dyrektywą ptasią przed wydaniem Statutory Instruments nr 94/1997, European Communities (Natural Habitats) Regulations, 1997 wszelkich środków niezbędnych do przestrzegania przepisów art. 6 ust. 2 dyrektywy siedliskowej.

132.

Komisja zarzuca dalej, że irlandzkie regulacje ochronne bazujące na zawiadomieniach obejmują prewencyjnie tylko właścicieli gruntów. W odniesieniu do ingerencji osób trzecich, zwłaszcza ich wykorzystywania w charakterze terenów rekreacyjnych, istnieje jedynie możliwość podjęcia środków następczych, które w szczególności przewiduje Regulation 17.

133.

Irlandia podważa ten argument, twierdząc, że zakaz wykonywania bez zezwolenia działań wskazanych w zawiadomieniu jako podlegających obowiązkowi uzyskania zezwolenia dotyczy nie tylko właścicieli gruntów, lecz ma zastosowanie wobec każdego. Wynika to z Regulation 14 (3). Komisja wątpi jednak, aby zawiadomienia mogły mieć moc wiążącą wobec osób trzecich, które nie zostały o nich poinformowane. Powołuje się ona przy tym w szczególności na zasadę nullum crimen, nulla poena sine lege.

134.

Argumentacja Irlandii nie przekonuje. Nawet jeżeli norma karna zawarta w Regulation 14 (3) miałaby spełniać wymogi zasady określania czynów zabronionych pod groźbą kary przez ustawę, pojawia się pytanie, czy osoby trzecie nie mogą bronić się tym, że nie wiedziały o zawiadomieniu. Regulation 14 (3) przewiduje, że do zaistnienia czynu karalnego niezbędny jest brak rozsądnego usprawiedliwienia („reasonable excuse”). Brak wiedzy o zawiadomieniach, które nie zostały opublikowane, mógłby stanowić takie usprawiedliwienie. Transpozycja art. 6 ust. 2 dyrektywy siedliskowej nie jest zatem przynajmniej dostatecznie jasna.

135.

Z wymienionych wyżej powodów również możliwość podjęcia środków reaktywnych na podstawie Regulation 17 lub 18 nie stanowi wystarczającej transpozycji art. 6 ust. 2 dyrektywy ptasiej, ponieważ środki te stają się skuteczne tylko a posteriori i prawdopodobnie ze znacznym opóźnieniem.

136.

W zakresie, w jakim Irlandia przywołuje Wildlife Act, przewidziane tam zakazy transponują tylko ochronę gatunkową określoną w art. 12 i 13 dyrektywy siedliskowej i art. 5 dyrektywy ptasiej. Artykuł 6 ust. 2 dyrektywy siedliskowej wymaga natomiast o wiele bardziej wyczerpującej ochrony naturalnych siedlisk, niezależnie od tego, czy chronione gatunki akurat się tam znajdują. Artykuł 6 ust. 2 nie obejmuje tylko gatunków, które podlegają ochronie gatunkowej.

137.

Wreszcie Irlandia powołuje się na regulacje dotyczące „trespassing”. Zgodnie z nimi karze podlegają różne zachowania w związku ze wkraczaniem na cudzy grunt. Niemniej żadne z tych zachowań nie odnosi się w sposób wyraźny do pogorszenia warunków siedlisk przyrodniczych i siedlisk gatunków oraz niepokojenia ptactwa. Wprawdzie nie można wykluczyć, że wedle prawa irlandzkiego przesłanki czynu karalnego mogą obejmować „trespassing”, jednak akurat transpozycja dyrektywy siedliskowej powinna nastąpić w sposób jasny i jednoznaczny, aby podmioty indywidualne i organy państwowe ponad wszelką wątpliwość mogły określić swoje obowiązki ( 69 ). Regulacje dotyczące „Trespassing” nie spełniają tych wymogów.

138.

Zatem Irlandia nie podjęła wszelkich środków niezbędnych do przestrzegania art. 6 ust. 2 dyrektywy siedliskowej w odniesieniu do pogarszania warunków wszystkich OSO objętych zakresem zastosowania tego przepisu przez osoby trzecie, które nie są właścicielami spornych terenów.

139.

W przypadku OSO Bannow Bay Komisja twierdzi, że zwróciła się do rządu irlandzkiego z powodu otrzymanej przez nią skargi dotyczącej mechanicznego połowu małżów w zimie 1997/1998. Rząd ten poinformował, że zakazanie tej działalności wymagałoby szeroko zakrojonej konsultacji społecznej. W późniejszych informacjach Irlandia przedstawiła jednak stanowisko, że właściwe organy niezwłocznie zainterweniowały i połowy małżów zostały zakończone w ciągu 24 godzin.

140.

Niejasne pozostaje, jaki zarzut Komisja podnosi w tym punkcie. Zatem należy przyjąć, że twierdzenia Komisji mają jedynie charakter ilustrujący, który nie czyni tych zdarzeń przedmiotem skargi.

141.

Jeżeli Komisja zamierzała zarzucić Irlandii wady w praktycznym stosowaniu art. 6 ust. 2 dyrektywy siedliskowej, musiałaby przynajmniej przedstawić dowody, np. świadków co do jej opisu tych zdarzeń. Pierwotne uwagi Irlandii, które w odniesieniu do okresu trwania połowów małżów były co najmniej niejasne, nie są wobec późniejszego ich sprecyzowania w każdym razie wystarczające jako dowód. Zatem odpowiedni zarzut należałoby oddalić z uwagi na brak dowodów.

142.

W odniesieniu do art. 6 ust. 3 i 4 dyrektywy siedliskowej Komisja twierdzi, że transpozycja obejmuje plany w sposób niewystarczający, praktyka administracyjna przy udzielaniu zezwoleń na przedsięwzięcia związane z użytkowaniem akwenów wodnych nie spełnia wymogów określonych w tych przepisach i kwestionuje zwłaszcza prace w zakresie konserwacji rowów odwadniających, które dotyczyły OSO Glen Lake.

143.

W zakresie, w jakim art. 6 ust. 3 i 4 dyrektywy siedliskowej ma tu znaczenie, stanowi on, co następuje:

„3.   Każdy plan lub każde przedsięwzięcie, które nie jest bezpośrednio związane lub konieczne do zagospodarowania terenu, ale które może na niego w istotny sposób oddziaływać, zarówno oddzielnie, jak i w połączeniu z innymi planami lub przedsięwzięciami, podlega odpowiedniej ocenie jego skutków dla danego terenu z punktu widzenia założeń jego ochrony. W świetle wniosków wynikających z tej oceny bez uszczerbku dla przepisów ust. 4 właściwe władze krajowe wyrażają zgodę na ten plan lub przedsięwzięcie dopiero po upewnieniu się, że nie wpłynie on niekorzystnie na dany teren oraz, w stosownych przypadkach, po uzyskaniu opinii całego społeczeństwa.

4.   Jeśli pomimo negatywnej oceny skutków dla danego terenu oraz braku rozwiązań alternatywnych, plan lub przedsięwzięcie musi jednak zostać zrealizowane z powodów o charakterze zasadniczym wynikających z nadrzędnego interesu publicznego, w tym interesów mających charakter społeczny lub gospodarczy, państwo członkowskie stosuje wszelkie środki kompensujące konieczne do zapewnienia ochrony ogólnej spójności Natury 2000. O przyjętych środkach kompensujących państwo członkowskie informuje Komisję.

[…]”.

144.

Komisja twierdzi, że prawo irlandzkie nie obejmuje planów. W przeciwieństwie do tego Irlandia prezentuje pogląd, że każde pojedyncze przedsięwzięcie niezależnie od planów podlega procedurze określonej w art. 6 ust. 3 i 4 dyrektywy siedliskowej. Zatem nie jest konieczne poddawanie tym wymogom dodatkowo również planów.

145.

W zakresie, w jakim Komisja — wedle swoich własnych twierdzeń po raz pierwszy — podnosi w skardze z odwołaniem się do zalesiania, że nie wszystkie przedsięwzięcia są poddane procedurze przewidzianej w art. 6 ust. 3 i 4 dyrektywy siedliskowej, byłoby to jako samodzielny zarzut niedopuszczalnym rozszerzeniem przedmiotu postępowania. Nie trzeba natomiast sprawdzać tego jako argumentu służącego podważeniu irlandzkiej argumentacji, ponieważ konieczność objęcia planów przy transpozycji art. 6 ust. 3 i 4 wynika już z przedstawionych niżej powodów.

146.

Trybunał orzekł mianowicie już w odniesieniu do Zjednoczonego Królestwa, że plany muszą zostać podporządkowane wymogom art. 6 ust. 3 i 4 dyrektywy ptasiej również wtedy, gdy późniejsze indywidualne przedsięwzięcie zostałoby poddane tej procedurze. Warunkiem w tym zakresie jest istnienie prawdopodobieństwa lub ryzyka, iż plan będzie oddziaływał na dany teren w sposób istotny. Mając na uwadze zasadę ostrożności, wymagany stopień prawdopodobieństwa zostaje osiągnięty wtedy, gdy na podstawie obiektywnych okoliczności nie można wykluczyć, że plan będzie oddziaływać na sporny obszar w sposób istotny. Ma to miejsce wtedy, gdy plany wymagają realizacji w drodze późniejszych indywidualnych przedsięwzięć ( 70 ).

147.

Należy przyjąć założenie, że również w Irlandii istnieją podobne plany, ponieważ planowanie nie miałoby w przeciwnym przypadku sensu. I tak np. przepis Section 15 zawarty w Planning and Development Act z 2000 r. przewiduje, że organy planistyczne muszą podejmować niezbędne kroki w celu urzeczywistnienia realizacji celów rozwojowych określonych w planie rozwoju ( 71 ).

148.

Wbrew stanowisku irlandzkiemu również ocena skutków na środowisko naturalne i strategiczna ocena środowiska nie mogą zastąpić włączenia planów do transpozycji art. 6 ust. 3 i 4 dyrektywy siedliskowej. Dyrektywa Rady 85/337/EWG z dnia 27 czerwca 1985 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre projekty publiczne i prywatne na środowisko naturalne ( 72 ) oraz dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2001/42/EG z dnia 27 czerwca 2001 r. w sprawie wpływu niektórych planów i programów na środowisko ( 73 ) zawierają regulacje dotyczące procedury decyzyjnej, nie wiążąc państw członkowskich przy podejmowaniu decyzji. Natomiast według art. 6 ust. 3 zdanie drugie dyrektywy siedliskowej zgoda na plan lub przedsięwzięcie jest dopuszczalna tylko wtedy, gdy nie naruszają one warunków obszaru, którego dotyczą. Wyjątki są dopuszczalne tylko na podstawie art. 6 ust. 4 dyrektywy siedliskowej, to jest w przypadku powodów o charakterze zasadniczym wynikających z nadrzędnego interesu publicznego oraz w braku rozwiązań alternatywnych, jak też przy stosowaniu koniecznych środków kompensujących. Ocena dokonana na podstawie dyrektywy 85/337 lub dyrektywy 2001/42 nie może zatem zastąpić procedury przewidzianej w art. 6 ust. 3 i 4 dyrektywy siedliskowej ( 74 ).

149.

W konsekwencji konieczne jest włączenie również planów do transpozycji art. 6 ust. 3 i 4 dyrektywy siedliskowej.

150.

Zatem Irlandia nie podjęła w odniesieniu do planów wszelkich środków niezbędnych do przestrzegania przepisów art. 6 ust. 3 i 4 dyrektywy siedliskowej.

151.

W postępowaniu poprzedzającym wniesienie skargi Komisja podnosiła wątpliwości co do tego, że przepisy te w odniesieniu do przedsięwzięć w zakresie akwakultury zostały transponowane w sposób prawidłowy. W międzyczasie odstąpiła ona jednak od tego zarzutu. Regulation 31 zawarty w Regulations 1997 przewiduje bowiem, że również w przypadku zezwolenia na podstawie Fisheries Act miarodajnego dla przedsięwzięć w zakresie akwakultury zastosowanie mają odpowiednie przepisy transponujące art. 6 ust. 3 i 4.

152.

Obecnie Komisja nadal zarzuca Irlandii, że przedsięwzięcia w zakresie akwakultury, to jest w obrębie OSO dotychczas tylko fermy małżów, ulegają zatwierdzeniu w postępowaniu, które nie zapewnia praktycznego stosowania art. 6 ust. 3 i 4 dyrektywy siedliskowej.

153.

Zgodnie z orzecznictwem Trybunału, uchybienie zobowiązaniom państwa członkowskiego może wynikać z istnienia praktyki administracyjnej, która narusza prawo wspólnotowe, mimo że mające zastosowanie uregulowanie krajowe jako takie jest zgodne z tym prawem ( 75 ). Komisja musi wykazać uchybienie poprzez wystarczający i szczegółowy dowód praktyki zarzucanej administracji krajowej i przypisywanej danemu państwu członkowskiemu ( 76 ). Musi chodzić przy tym o praktykę wykazującą w pewnym stopniu charakter trwały i powszechny ( 77 ).

154.

Według informacji Irlandii do udzielania zezwoleń na przedsięwzięcia w zakresie akwakultury właściwe jest ministerstwo transportu, morza i zasobów naturalnych. Jest ono również świadome swojej odpowiedzialności za ochronę środowiska naturalnego i na podstawie Section 61 (e) Fisheries Amendment Act 1997 zobligowane jest, wydając zezwolenie na przedsięwzięcia w zakresie akwakultury, do uwzględniania ich prawdopodobnego oddziaływania na zasoby dzikich ryb, siedliska naturalne oraz faunę i florę. Wymagane są również szerokie konsultacje, zwłaszcza z organami ochrony przyrody. Konsultacje te umożliwiają ocenę korzyści związanych z danym wnioskiem oraz uwzględnienie w pełni negatywnego wpływu na środowisko naturalne. Każdy ma możliwość złożenia skargi przeciwko zezwoleniu na przedsięwzięcie w zakresie akwakultury do specjalnego Tribunal, który stosuje również Section 61 Fisheries Amendment Act 1997.

155.

Komisja opiera swoje zarzuty zasadniczo na analizie autorstwa irlandzkiej organizacji pozarządowej ( 78 ). Irlandia nie kwestionuje ustaleń zawartych w tej analizie. Obejmowała ona 271 zezwoleń na przedsięwzięcia w zakresie akwakultury oraz 46 jeszcze nierozstrzygniętych wniosków w okresie między czerwcem 1998 r. i grudniem 1999 r. 72 zezwolenia i 9 wniosków objętych bieżącymi postępowaniami obejmowały przedsięwzięcia znajdujące się w sąsiedztwie lub w obrębie OSO. Chodziło wyłącznie o fermy małż, w szczególności ostryg i małż Wenus. Analiza ta opiera się tym samym na całej irlandzkiej praktyce administracyjnej w tym zakresie, obejmującej okres półtora roku. Pozwala ona zatem na przyjęcie wniosków co do powszechnej praktyki administracyjnej.

156.

Komisja wywodzi z tej analizy, że fermy małż nie są poddane koniecznej ocenie zgodnie art. 6 ust. 3 dyrektywy siedliskowej. Chodzi w tym przypadku przede wszystkim o ocenę wstępną, czy przedsięwzięcie wymaga (szerokiej) oceny skutków dla danego OSO z punktu widzenia ustalonych założeń jego ochrony. Taką ocenę należy przeprowadzić wtedy, gdy utworzenie fermy małż stanowi przedsięwzięcie, które nie jest bezpośrednio związane lub konieczne do zagospodarowania terenu, ale które może na niego w istotny sposób oddziaływać, zarówno oddzielnie, jak i w połączeniu z innymi planami lub przedsięwzięciami.

157.

Zgodnie z prawem irlandzkim fermy małż bezspornie stanowią działalność podlegającą obowiązkowi zatwierdzenia, a więc przedsięwzięcie w rozumieniu art. 6 ust. 3 dyrektywy siedliskowej. Przynajmniej z reguły, a prawdopodobnie nawet nigdy nie będą one bezpośrednio związane lub konieczne do zagospodarowania terenu.

158.

Zatem zgodnie z art. 6 ust. 3 zdanie pierwsze dyrektywy siedliskowej ocena skutków ferm małż dla danego terenu z punktu widzenia założeń jego ochrony jest niezbędna, jeżeli na podstawie obiektywnych informacji nie można wykluczyć, że mogą one oddziaływać na dany teren w istotny sposób, zarówno oddzielnie, jak i w połączeniu z innymi planami lub przedsięwzięciami ( 79 ).

159.

Co do zasady nie można wykluczyć w odniesieniu do każdego przedsięwzięcia w zakresie akwakultury, że oddziałuje ono na dany teren w sposób istotny. Analiza przedstawiona przez Komisję wymienia zwłaszcza utratę lub zmianę warunków żerowisk, związanych przede wszystkim ze zbiorami małż, a obok tego płoszenie ptactwa w związku z eksploatacją ferm.

160.

Również Irlandia nie twierdzi w niniejszym postępowaniu, że wszystkie przedsięwzięcia w zakresie akwakultury nie są szkodliwe, lecz obstaje przy tym, że nie każde tego rodzaju przedsięwzięcie koniecznie oddziałuje na OSO w sposób niekorzystny. Zatem przyznaje on, że użytkowanie akwenów wodnych może niekorzystnie oddziaływać na OSO.

161.

Poza tym Komisja na wniosek irlandzki wsparła przedsięwzięcie, które miało między innymi określić strukturę przedsięwzięć w zakresie akwakultury oraz podzielić OSO w odniesieniu do tego rodzaju przedsięwzięć na obszary o różnorodnej wrażliwości ( 80 ). Zatem obie strony wychodziły w ramach tego projektu wspierającego z założenia, że możliwe jest oddziaływanie ferm na OSO w sposób istotny.

162.

W związku z tym procedura udzielania zezwoleń musi zapewniać, że każde indywidualne przedsięwzięcie w zakresie akwakultury zostanie poddane ocenie wpływu jego skutków na dany teren, jeżeli na podstawie obiektywnych informacji nie można wykluczyć, że może ono oddziaływać na ten teren w istotny sposób. W odniesieniu do Irlandii jest to wątpliwe już z tego względu, że dotychczas w ani jednym przypadku nie przeprowadzono pełnej oceny wpływu na środowisko w odniesieniu do przedsięwzięć w zakresie akwakultury, mimo że przedsięwzięcia takie według analizy w około 25% przypadków ulokowane są w obrębie lub w pobliżu OSO. Ponadto ani argumentacja Irlandii, ani analiza przedłożona przez Komisję nie pozwalają na przyjęcie wniosku, że niezbędność oceny oddziaływania na środowisko została odpowiednio sprawdzona.

163.

W argumentacji Irlandii zadziwia, że wprawdzie na wstępie opisane jest stosowanie Regulation 31 zawartego w Regulations 1997, niemniej przy właściwym opisie procedury brak jest jakiejkolwiek wskazówki co do tego, w jaki sposób wymogi zawarte w tych przepisach, to jest między innymi wymogi określone w art. 6 ust. 3 zdanie pierwsze dyrektywy siedliskowej, mają mieć zastosowanie w postępowaniu w przedmiocie udzielenia zezwolenia. Wprawdzie organ udzielający zezwolenia wydaje się według tego opisu być zobowiązany do wyczerpującego uwzględniania, skonsultowania i rozważenia różnych okoliczności. Jednak nie wskazuje się, że musi on przeprowadzić ocenę oddziaływania na środowisko, jeżeli na podstawie obiektywnych informacji nie można wykluczyć oddziaływania na dany teren w sposób istotny.

164.

Analiza uwydatnia te wątpliwości, ponieważ w szczególności pokazuje ona, że uwagi przedmiotowo właściwych organów ochrony przyrody są przyjmowane tylko w ograniczonym zakresie. W sytuacji gdy organy ochrony przyrody wydawały opinie w odniesieniu do ferm małż na terenie OSO, organ wydający zezwolenie zastosował się do tych opinii tylko w 64% przypadków. Żądania organu ochrony środowiska naturalnego, by w pięciu przypadkach nie udzielano zezwolenia, organ wydający zezwolenie uwzględnił tylko w jednym jedynym przypadku ( 81 ). W 8% przypadków organ wydający zezwolenie nie uwzględnił opinii organów ochrony przyrody, ponieważ nie dochowały one sześciotygodniowego terminu. Termin wyłączający ocenę wstępną nie jest jednak przewidziany w art. 6 ust. 3 dyrektywy siedliskowej. Tym bardziej budzi on wątpliwości, że z wewnętrznego dokumentu władz irlandzkich, który Komisja przedkłada wraz z repliką ( 82 ), wynika, że przyczyną niedochowania terminów są braki personalne w organach ochrony przyrody.

165.

Ponadto zezwolenia na przedsięwzięcia w zakresie akwakultury w OSO nigdy nie wskazywały, że przedsięwzięcie znajdowało się w obrębie OSO i jakie znaczenie miała ta okoliczność. W 86% zezwoleń na terenie OSO nie wskazano wrażliwych siedlisk naturalnych, gatunków lub zakłóceń. Dostęp do ferm małż został ustalony tylko w 28% zezwoleń w obrębie OSO, a dokładne ich umiejscowienie tylko w mniej niż połowie przypadków.

166.

Zatem istnieją istotne wątpliwości co do tego, że organy ochrony przyrody mogły w postępowaniu w przedmiocie udzielenia zezwolenia na przedsięwzięcie w zakresie akwakultury doprowadzić do uwzględnienia swojej wiedzy i że była ona uwzględniana w sposób wystarczający, w razie gdy została zawarta w opinii. Nie można również stwierdzić, że organ udzielający zezwolenia pozyskuje właściwą wiedzę z innych źródeł. Zatem nie wydaje się zapewnione, aby przy udzielaniu zezwoleń na przedsięwzięcia w zakresie akwakultury ocena oddziaływania na środowisko nie była przeprowadzana jedynie wtedy, gdy na podstawie obiektywnych informacji można wykluczyć oddziaływanie na OSO w sposób istotny.

167.

W obliczu tych uzasadnionych wątpliwości co do przestrzegania art. 6 ust. 3 zdanie pierwsze dyrektywy siedliskowej Irlandia powinna była wykazać, w jaki sposób przy udzielaniu zezwoleń na przedsięwzięcia związane z użytkowaniem akwenów wodnych ma miejsce praktyczna realizacja art. 6 ust. 3 zdanie pierwsze dyrektywy siedliskowej. Mogłoby to nastąpić np. poprzez przedstawienie danych wskazujących, na podstawie jakich obiektywnych informacji organ udzielający zezwolenia w czterech przypadkach, w których wbrew radom organów ochrony przyrody oraz bez oceny wpływu na środowisko wyraził on zgodę na fermy małż w obrębie OSO, mógł wykluczyć, że przedsięwzięcie to będzie oddziaływać na OSO w istotny sposób. Powinno było zostać również wykazane, z jakich źródeł organ udzielający zezwolenie pozyskuje fachową wiedzę ornitologiczną, która umożliwia mu bez opinii organów ochrony przyrody lub bez jej uwzględnienia wykluczyć oddziaływanie na OSO w sposób istotny. Nic z tych rzeczy nie miało miejsca.

168.

Zatem należy przyjąć, że przy udzielaniu zezwoleń na przedsięwzięcia w zakresie akwakultury w obrębie OSO przestrzeganie art. 6 ust. 3 zdanie pierwsze dyrektywy siedliskowej w irlandzkiej praktyce administracyjnej nie jest zapewnione. Brak jest natomiast wystarczających wskazówek przemawiających za naruszeniem innych postanowień art. 6 ust. 3 i 4 dyrektywy siedliskowej.

169.

Zatem Irlandia nie podjęła wszelkich środków niezbędnych do przestrzegania przepisów art. 6 ust. 3 zdanie pierwsze dyrektywy siedliskowej przy udzielaniu zezwoleń na przedsięwzięcia związane z użytkowaniem akwenów wodnych, które mogą w sposób istotny oddziaływać na OSO sklasyfikowane zgodnie z dyrektywą siedliskową.

170.

Komisja zarzuca Irlandii, że w odniesieniu do OSO Glen Lake przeprowadziła ona prace w celu konserwacji rowów odwadniających, nie przestrzegając art. 6 ust. 2–4 dyrektywy siedliskowej. Ten OSO ma powierzchnię około 80 ha i został sklasyfikowany w 1995 r. Jest on szczególnie ważny ze względu na swoje akweny. Zimuje tam łabędź krzykliwy (Cygnus cygnus) w liczbach mających znaczenie pod względem międzynarodowym.

171.

Komisja twierdzi, że w latach 1992 i 1997 organ państwa irlandzkiego, urząd ds. robót publicznych, przeprowadził prace w zakresie konserwacji rowów odwadniających. Od tego czasu podmokłe tereny OSO zostały silniej odwodnione. Zmianie uległa wegetacja i podmokłe siedliska zostały utracone. Działania te nie zostały zatwierdzone zgodnie z procedurą określoną w art. 6 ust. 3 i 4 dyrektywy siedliskowej, a jednocześnie poprzez pogorszenie warunków obszaru naruszony został art. 6 ust. 2 dyrektywy siedliskowej.

172.

Na wstępie należy w odniesieniu do tego zarzutu zauważyć, że dyrektywa siedliskowa do prac w 1992 r. nie miała jeszcze zastosowania. W rezultacie skarga jest w tym zakresie bezzasadna.

173.

Pozostały zarzut dotyczący prac w roku 1997 nasuwa pytanie, czy określone działania mogą naruszyć zarówno art. 6 ust. 2, jak również ust. 3 i 4 tego przepisu. Ustępy 2 i 3 zmierzają do uniknięcia pogorszenia warunków terenu chronionego z punktu widzenia założeń jego ochrony ( 83 ). Jeżeli jednak udzielono już pozwolenia na plan lub przedsięwzięcie zgodnie z procedurą przewidzianą w art. 6 ust. 3 dyrektywy siedliskowej, to co się tyczy wpływu tego planu lub przedsięwzięcia na teren chroniony, zbędne jest jednoczesne stosowanie ogólnej normy ochrony przewidzianej w art. 6 ust. 2 ( 84 ). Jeżeli natomiast procedura ta nie została przeprowadzona, to w odniesieniu do tego przedsięwzięcia mogą zostać naruszone, wynikające ze wszystkich trzech ustępów, zarówno przepisy proceduralne, jak również materialne wymogi przewidziane dla terenu chronionego.

174.

Ponieważ ocena przewidziana w art. 6 ust. 3 i 4 dyrektywy siedliskowej może obejmować aspekty proceduralne oraz materialne wymogi przewidziane dla terenu chronionego, wskazane jest sprawdzenie tych przepisów w pierwszej kolejności. Ich naruszenie zakłada, że w przypadku prac w celu naprawy rowów odwadniających chodzi o jedno przedsięwzięcie lub kilka przedsięwzięć, które nie są bezpośrednio związane lub konieczne do zagospodarowania terenu, ale które mogą oddziaływać na ten teren w istotny sposób, zarówno oddzielnie, jak i w połączeniu z innymi planami lub przedsięwzięciami.

175.

W przypadku definicji przedsięwzięcia Trybunał oparł się już na definicji określonej w art. 1 ust. 2 dyrektywy w sprawie oceny oddziaływania na środowisko ( 85 ). Zgodnie z nią pojęcie przedsięwzięcia oznacza wykonanie prac budowlanych lub innych instalacji, lub systemów, inne interwencje w otoczeniu naturalnym i krajobrazie, włącznie z wydobywaniem zasobów naturalnych. Również prace konserwacyjne mogą stanowić interwencje w otoczeniu naturalnym i krajobrazie, zwłaszcza jeżeli prowadzą one — jak w niniejszym przypadku — do pogorszenia warunków najbardziej odpowiedniego siedliska dla ochrony ptactwa. W konsekwencji chodziło o przedsięwzięcie.

176.

Bezsporne jest, że prace te nie były bezpośrednio związane lub konieczne do zagospodarowania terenu.

177.

Zatem na podstawie art. 6 ust. 3 zdanie pierwsze dyrektywy siedliskowej prace te podlegały ocenie ich skutków dla OSO z punktu widzenia ustalonych założeń jego ochrony, jeżeli na podstawie obiektywnych informacji nie można było wykluczyć, że mogły one oddziaływać na ten obszar w sposób istotny, zarówno oddzielnie, jak i w połączeniu z innymi planami lub przedsięwzięciami ( 86 ). Mając w szczególności na względzie zasadę ostrożności, będącą jedną z podstaw polityki Wspólnoty w dziedzinie środowiska naturalnego, stawiającej sobie za cel wysoki poziom ochrony zgodnie z art. 174 ust. 2 zdanie pierwsze WE, w świetle którego należy dokonywać wykładni dyrektywy siedliskowej, należy w przypadku wątpliwości co do niewystąpienia istotnych oddziaływań dokonać oceny skutków planu lub przedsięwzięcia dla danego terenu ( 87 ).

178.

Zdaniem rządu irlandzkiego nie istniał żaden powód do wątpliwości, ponieważ rowy odwadniające istnieją od prawie 50 lat i wielokrotnie w tym okresie były poddawane pracom konserwacyjnym, a Glen Lake nie utraciło wskutek tego swego szczególnego znaczenia ornitologicznego. Właściwe władze mogły więc przyjąć za punkt założenia, że również prace przeprowadzane w 1992 r. i 1997 r. nie pogorszą warunków OSO.

179.

Argument ten nie przekonuje. Działania odwadniające w sposób oczywisty mogą istotnie oddziaływać na tereny podmokłe w ich obszarze zlewiska wód. Doświadczenia z pracami konserwacyjnymi w przeszłości mogą usunąć te wątpliwości jedynie wtedy, gdy są one wystarczająco udokumentowane i ponad wszelką wątpliwość dowodzą, że również przewidziane prace nie oddziałują niekorzystnie na właściwości OSO ważne pod względem ornitologicznym. W niniejszym przypadku nie można stwierdzić, że doświadczenia z przeszłości posiadały tę jakość. Przeciwnie, Komisja słusznie zwraca uwagę na okoliczność, że nie jest wiadomo, czy działania te w przeszłości niekorzystnie oddziaływały na dany teren, czy też nie.

180.

W konsekwencji art. 6 ust. 3 zdanie pierwsze dyrektywy siedliskowej został naruszony, ponieważ przed przeprowadzeniem prac konserwacyjnych należało poddać je ocenie ich skutków dla OSO z punktu widzenia założeń jego ochrony.

181.

Zgodnie z art. 6 ust. 3 zdanie drugie dyrektywy siedliskowej władze irlandzkie, mając na uwadze wnioski wynikające z oceny wpływu prac konserwacyjnych na wspomniany teren z punktu widzenia ustalonych założeń jego ochrony, mogły udzielić zezwolenia na takie działania dopiero po upewnieniu się, że nie będą one miały negatywnych skutków na ten teren, co ma miejsce, gdy z naukowego punktu widzenia brak jest racjonalnych wątpliwości co do braku wystąpienia takich skutków ( 88 ).

182.

Zgodnie z art. 6 ust. 3 zdanie drugie dyrektywy siedliskowej udzielenie zezwolenia byłoby niedopuszczalne już z uwagi na brak dokonania oceny skutków dla danego terenu. Argumentacja Irlandii pokazuje jednak, że udzielenie zezwolenia nie było możliwe również z uwagi na niekorzystne oddziaływanie na OSO. Irlandia przyznaje, że poziom wód morskich ma decydujące znaczenie zwłaszcza dla postoju łabędzi krzykliwych, ponieważ są one uzależnione od dużych powierzchni wodnych. Przyznaje on również, że konserwacja rowów odwadniających w 1997 r. przyspieszyła obniżenie poziomu wód i dlatego skróciły się okresy postoju łabędzia krzykliwego. Prace przy kanałach odwadniających pogorszyły według twierdzeń Irlandii przynajmniej tymczasowo przydatność OSO Glen Lake jako obszaru zimowania dla łabędzi krzykliwych. Ponieważ zachowanie miejsc zimowania łabędzi krzykliwych jest istotnym celem ochrony OSO, miało miejsce niekorzystne oddziaływanie na ten obszar w rozumieniu art. 6 ust. 3 zdanie drugie dyrektywy siedliskowej.

183.

Wykluczone jest również udzielenie zezwolenia zgodnie z art. 6 ust. 4 dyrektywy siedliskowej. Irlandia przedstawia w uzasadnieniu tylko tę okoliczność, że konserwacja rowów odwadniających jest obowiązkiem ustawowym istniejącym już od dłuższego czasu. W tej argumentacji tkwi stwierdzenie, że zdaniem rządu irlandzkiego istnieje ważny interes społeczny w odwadnianiu. Interes taki, nawet jeżeli miałby przeważać nad interesem w ochronie OSO, może jednak zgodnie z art. 6 ust. 4 dyrektywy siedliskowej usprawiedliwić pogorszenie warunków tego terenu jedynie wtedy, gdy brak jest rozwiązań alternatywnych. W niniejszym przypadku rząd irlandzki podnosi nawet, że tama mogłaby zapobiec niekorzystnym skutkom odwadniania, nie przedstawia natomiast tego, że na przeszkodzie wzniesieniu tamy przed przeprowadzeniem prac naprawczych stały niedające się przezwyciężyć okoliczności. Zatem istniało przynajmniej jedno rozwiązanie alternatywne w stosunku do przeprowadzenia działań w formie niekorzystnie oddziałującej na przedmiotowy teren.

184.

W konsekwencji przeprowadzone prace konserwacyjne były niezgodne z art. 6 ust. 3 i 4 dyrektywy ptasiej. Ponieważ naruszenie tych przepisów oparte jest na pogorszeniu warunków OSO, został jednocześnie naruszony art. 6 ust. 2.

185.

W rezultacie Irlandia nie podjęła wszelkich środków niezbędnych do przestrzegania przepisów art. 6 ust. 2–4 dyrektywy siedliskowej przy przeprowadzaniu prac mających na celu konserwację rowów odwadniających na terenie OSO Glen Lake.

186.

Wreszcie Komisja zarzuca Irlandii niewypełnienie zobowiązań w odniesieniu do badań naukowych zgodnie z art. 10 dyrektywy ptasiej.

187.

Artykuł 10 dyrektywy ptasiej stanowi:

„1.   Państwa członkowskie zachęcają do prowadzenia badań oraz wszelkich prac, wymaganych jako podstawa ochrony, gospodarowania i wykorzystywania populacji wszystkich gatunków, określonych w art. 1.

Należy zwrócić szczególną uwagę na badania i prace na tematy wymienione w załączniku V. Państwa członkowskie przekazują Komisji wszelkie niezbędne informacje, aby umożliwić jej podjęcie właściwych środków w celu koordynacji badań i prac, określonych w niniejszym artykule”.

188.

Załącznik wymienia następujące najistotniejsze tematy badań:

189.

Zgodnie z prawem irlandzkim — Section 11 (3) Wildlife Act 1976 — istnieje jedynie możliwość, ale nie obowiązek, prowadzenia lub wspierania takich badań. Braki występują również w praktycznym ich przeprowadzeniu. Irlandia przyznała mianowicie, że nie dysponuje wystarczającymi danymi, aby zidentyfikować OSO dla siewki złotej lub drzemlika.

190.

Rząd irlandzki powołuje się wobec tego argumentu na irlandzkie orzecznictwo, zgodnie z którym sformułowanie wybrane w odniesieniu do badań ornitologicznych — „the Minister may […]” — może być rozumiane również jako zobowiązanie. W Irlandii przeprowadzono również badania wykraczające poza zobowiązania przewidziane w art. 10 dyrektywy ptasiej.

191.

Jak Komisja słusznie jednak podkreśla, istnieje jedynie możliwość, że Section 11 (3) Wildlife Act 1976 mimo jego sformułowania będzie rozumiany jako zobowiązanie. Irlandia nie przedstawiła sądowego orzeczenia, które dokonywałoby takiej wykładni. W rezultacie Section 11 (3) Wildlife Act 1976 nie jest sformułowany w sposób wystarczająco jasny i jednoznaczny, aby spełnić wymogi określone w art. 10 dyrektywy ptasiej.

192.

Ponadto Irlandia nie zakwestionowała również zarzutu, że w odniesieniu do obu wymienionych gatunków nie przedsięwzięła wystarczających wysiłków badawczych. W konsekwencji również ten punkt należy uznać za zasadny.

193.

Z całego kontekstu skargi wynika, że podobne braki istnieją także w przypadku zimorodka i istniały przynajmniej przez dłuższy czas w przypadku innych gatunków. Są one widoczne zwłaszcza w niedostatecznym sklasyfikowaniu terenów jako OSO. Najistotniejsze tematy badań wymienione w załączniku V nie są również wymienione w Section 11.

194.

Zatem Irlandia nie podjęła wszelkich niezbędnych środków koniecznych do przestrzegania przepisów art. 10 dyrektywy ptasiej.

195.

Zgodnie z art. 69 § 2 regulaminu kosztami obciążona zostaje, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę. Ponieważ Irlandia jest stroną zasadniczo przegrywającą spór, należy ją obciążyć kosztami zgodnie z żądaniem Komisji.

196.

Królestwo Hiszpanii oraz Republika Grecka zgodnie z art. 69 § 4 regulaminu pokrywają własne koszty wynikające z wstąpienia do sprawy w charakterze interwenientów.

197.

Proponuję zatem, by Trybunał orzekł, co następuje: