WYROK TRYBUNAŁU

z dnia 21 czerwca 1974 r.(*)

Swoboda przedsiębiorczości

[…]

W sprawie 2/74

mającej za przedmiot skierowany do Trybunału, na podstawie art. 177 traktatu EWG, przez Conseil d’État (Belgia) wniosek o wydanie, w ramach zawisłego przed tym sądem sporu między

Jeanem Reynersem, doktorem prawa, członkiem organów zarządzających spółek, zamieszkałym w Woluwé-Saint-Lambert (Bruksela)

a

État belge, reprezentowanym przez minstra sprawiedliwości,

przy udziale:

Ordre national des avocats de Belgique,

orzeczenia w trybie prejudycjalnym w przedmiocie wykładni art. 52 i 55 traktatu EWG, w związku z zarządzeniem królewskim z dnia 24 sierpnia 1970 r. ustanawiającym odstępstwo od cenzusu obywatelstwa przewidzianego w art. 428 Code judiciaire, dotyczącym tytułu i wykonywania zawodu adwokata,

TRYBUNAŁ,

w składzie: R. Lecourt, prezes, A. M. Donner i M. Sørensen, prezesi izb, R. Monaco, J. Mertens de Wilmars, P. Pescatore (sprawozdawca), H. Kutscher, C. Ó Dálaigh i A. J. Mackenzie Stuart, sędziowie,

rzecznik generalny: H. Mayras,

sekretarz: A. Van Houtte,

wydaje następujący

Wyrok

[…]

Co do prawa

1        Zważywszy, że wyrokiem z dnia 21 grudnia 1973 r., który wpłynął do sekretariatu Trybunału w dniu 9 stycznia 1974 r., Conseil d’État (Belgia) zwrócił się w trybie art. 177 traktatu EWG z dwoma pytaniami w sprawie wykładni art. 52 i 55 traktatu EWG, dotyczących swobody wykonywania działalności gospodarczej, w związku z wykonywaniem zawodu adwokata;

2        że pytania te zostały podniesione w ramach postępowania ze skargi obywatela Niderlandów legitymującego się dyplomem ukończenia studiów prawniczych pozwalającym w Belgii na wykonywanie zawodu adwokata, któremu na podstawie arrêté royal relatif au titre et à l’exercice de la profession d’avocat z dnia 24 sierpnia 1970 r. (zarządzenia królewskiego w sprawie tytułu i wykonywania zawodu adwokata) (Moniteur belge, 1970, str. 9060) uniemożliwiono wykonywanie zawodu adwokata ze względu na obywatelstwo;

 W przedmiocie wykładni art. 52 traktatu EWG

3        Zważywszy, że Conseil d’État stawia pytanie, czy art. 52 traktatu EWG stanowi, od dnia zakończenia okresu przejściowego, „postanowienie bezpośrednio stosowane”, niezależnie od braku dyrektyw, o których mowa w art. 54 ust. 2 i art. 57 ust. 1 traktatu;

4        zważywszy, ze rządy belgijski i irlandzki twierdzą, na podstawie zbieżnych w znacznej mierze argumentów, iż nie można uznać takiego charakteru art. 52;

5        iż w kontekście rozdziału dotyczącego swobody wykonywania działalności gospodarczej, do którego odsyła się wprost słowami „w ramach poniższych postanowień”, i ze względu na złożoność materii, artykuł ten stanowi jedynie wyraz pewnej zasady, której wdrożenie wymaga wydania szeregu przepisów uzupełniających, zarówno wspólnotowych, jak krajowych, o których mowa w art. 54 i 57;

6        iż forma, jaką przyjęto w traktacie dla tych aktów wykonawczych – ustanowienie „programu ogólnego”, wdrażanego z kolei za pomocą zespołu dyrektyw – potwierdza brak bezpośredniej skuteczności art. 52;

7        iż wykonywanie uprawnień dyskrecjonalnych zastrzeżonych dla instytucji prawodawczych Wspólnoty i państw członkowskich nie jest rolą sądu;

8        że argumentację tę poparły co do istoty rządy brytyjski i luksemburski, a także Ordre national des avocats de Belgique, interwenient w postępowaniu przed sądem krajowym;

9        zważywszy, że skarżący w sprawie przed sądem krajowym zauważa ze swej strony, iż w jego przypadku chodzi wyłącznie o dyskryminację ze względu na obywatelstwo, polegającą na zastosowaniu wobec niego warunków dopuszczenia do zawodu adwokata niestosowanych wobec obywateli belgijskich;

10      iż z tego punktu widzenia art. 52 jest postanowieniem jasnym i zupełnym, któremu można przypisać bezpośrednią skuteczność;

11      że rząd niemiecki, popierany co do istoty przez rząd niderlandzki, przywołując wyrok Trybunału z dnia 16 czerwca 1966 r. w sprawie 57/65 Lütticke, Rec. str. 293, uznaje, iż postanowienie nakładające na państwa członkowskie zobowiązanie wraz z terminem jego wykonania staje się bezpośrednio stosowane w razie niewykonania tego zobowiązania z upływem terminu;

12      iż z końcem okresu przejściowego państwa członkowskie nie mają już prawa utrzymywać ograniczeń w swobodzie wykonywania działalności gospodarczej, gdyż art. 52 staje się z tym dniem sam w sobie postanowieniem prawnie zupełnym;

13      iż w związku z tym „program ogólny” i dyrektywy, o których mowa w art. 54, mają istotne znaczenie jedynie w okresie przejściowym, ponieważ z jego końcem swoboda wykonywania działalności gospodarczej zostaje w pełni zrealizowana;

14      że Komisja, mimo wątpliwości co do bezpośredniej skuteczności postanowienia poddanego wykładni – zarówno z racji zawartego w traktacie odwołania do „programu ogólnego” i dyrektyw wykonawczych, jak ze względu na treść niektórych wydanych już dyrektyw liberalizacyjnych, które nie prowadzą do całkowitej równości traktowania w pełnym zakresie – uznaje jednakże, iż art. 52 jest przynajmniej w części bezpośrednio skuteczny, szczególnie w zakresie zakazu dyskryminacji ze względu na obywatelstwo;

15      zważywszy, że zgodnie z art. 7 traktatu, będącym jedną z „zasad” Wspólnoty, w zakresie zastosowania traktatu i bez uszczerbku dla przepisów szczególnych, jakie on przewiduje, „zakazana jest wszelka dyskryminacja ze względu na przynależność państwową”;

16      że art. 52 zapewnia wdrożenie tej ogólnej zasady w dziedzinie swobody wykonywania działalności gospodarczej;

17      że w słowach „w ramach poniższych postanowień” odsyła on do całości rozdziału dotyczącego swobody wykonywania działalności gospodarczej, w związku z czym należy go interpretować z uwzględnieniem tego szerszego kontekstu;

18      że po stwierdzeniu, iż „ograniczenia w swobodzie przedsiębiorczości [wykonywania działalności gospodarczej] obywateli jednego państwa członkowskiego na terytorium innego państwa członkowskiego są stopniowo znoszone […] w okresie przejściowym”, art. 52 ustanawia zasadę podstawową w tej dziedzinie, zgodnie z którą swoboda wykonywania działalności gospodarczej obejmuje podejmowanie i wykonywanie działalności na własny rachunek „na warunkach określonych przez państwo przyjmujące dla własnych obywateli”;

19      że w celu stopniowej realizacji tego celu w okresie przejściowym art. 54 przewiduje ustanowienie przez Radę „programu ogólnego”, a w celu wdrożenia tego programu wydanie dyrektyw wprowadzających swobodę wykonywania poszczególnych rodzajów działalności gospodarczej;

20      że poza przepisami liberalizacyjnymi art. 57 przewiduje wydanie dyrektyw mających na celu zapewnienie wzajemnego uznawania dyplomów, świadectw i innych dokumentów potwierdzających kwalifikacje oraz ogólnie koordynację ustawodawstwa w zakresie wykonywania działalności gospodarczej i na własny rachunek;

21      że, jak wynika z powyższych uwag, w ramach systemu utworzonego w rozdziale poświęconym swobodzie wykonywania działalności gospodarczej „program ogólny” i dyrektywy, o których mowa w traktacie, mają do spełnienia dwa zadania, po pierwsze, usunięcie w okresie przejściowym ograniczeń w swobodzie wykonywania działalności gospodarczej, a po drugie, wprowadzenie w ustawodawstwie państw członkowskich zespołu przepisów służących ułatwianiu rzeczywistego korzystania z tej swobody, celem wspierania powiązań gospodarczych i społecznych we Wspólnocie w zakresie działalności na własny rachunek;

22      że drugie z tych zadań spełniają niektóre postanowienia art. 54 ust. 3, dotyczące w szczególności współpracy właściwych organów państw członkowskich i dostosowania procedur i praktyki administracyjnej, oraz całość art. 57;

23      że skuteczność postanowień art. 52 należy ustalić w ramach tego systemu;

24      zważywszy, że zasada traktowania krajowego stanowi jedną z podstawowych norm prawnych Wspólnoty;

25      że na zasadę tę, rozumianą jako odesłanie do całości prawa rzeczywiście stosowanego w państwie członkowskim do jego własnych obywateli, mogą, co wynika z samej jej istoty, powoływać się bezpośrednio obywatele pozostałych państw członkowskich;

26      że nakazując realizację na zakończenie okresu przejściowego swobody wykonywania działalności gospodarczej, art. 52 ustanawia konkretne zobowiązanie rezultatu, którego osiągnięcie ma ułatwiać, lecz nie warunkować, wdrożenie programu opartego na działaniach stopniowych;

27      że mimo braku tych działań stopniowych samo zobowiązanie pozostaje w całości w mocy z upływem terminu jego wykonania;

28      że wykładnia taka jest zgodna z art. 8 ust. 7 traktatu, zgodnie z którym zakończenie okresu przejściowego stanowi ostateczny termin wejścia w życie wszelkich przepisów i podjęcia wszelkich działań, jakich wymaga ustanowienie wspólnego rynku;

29      zważywszy, że wniosku tego nie podważa zaniechanie przez Radę wydania dyrektyw, o których mowa w art. 54 i 57, ani okoliczność, iż niektóre z wydanych dyrektyw nie prowadzą do osiągnięcia w pełni celu w postaci niedyskryminacji, wskazanego w art. 52;

30      bowiem po zakończeniu okresu przejściowego dyrektywy, o których mowa w rozdziale poświęconym swobodzie wykonywania działalności gospodarczej, stały się zbędne z punktu widzenia wdrożenia zasady traktowania krajowego, gdyż została ona wprowadzona, jako bezpośrednio skuteczna, w samym traktacie;

31      że dyrektywy te jednakże nie stały się bezcelowe, ponieważ znajdą one zastosowanie w zakresie przepisów ułatwiających korzystanie w praktyce ze swobody wykonywania działalności gospodarczej;

32      zważywszy, że na postawione pytanie należy odpowiedzieć w ten sposób, iż z końcem okresu przejściowego art. 52 jest postanowieniem bezpośrednio stosowanym, niezależnie od ewentualnego braku w określonej dziedzinie dyrektyw, o których mowa w art. 54 ust. 2 i art. 57 ust. 1 traktatu;

 W przedmiocie wykładni art. 55 akapit pierwszy traktatu EWG

33      Zważywszy, że Conseil d’État stawia ponadto pytanie o sposób rozumienia pojęcia „działalności, która w jednym z państw członkowskich jest związana, choćby przejściowo, z wykonywaniem władzy publicznej”;

34      że konkretnie chodzi o kwestię, czy w ramach zawodu tego rodzaju, jak zawód adwokata, z zakresu zastosowania rozdziału dotyczącego swobody wykonywania działalności gospodarczej wyłączone są, dokonywane w ramach tego zawodu, czynności związane z wykonywaniem władzy publicznej, czy też wyłączenie dotyczy zawodu w całości, z tego względu, że w jego ramach dokonuje się czynności związanych z wykonywaniem władzy publicznej;

35      zważywszy, że rząd luksemburski oraz Ordre national des avocats de Belgique uznają, iż zawód adwokata podlega w całości wyłączeniu z zakresu zastosowania postanowień traktatu dotyczących swobody wykonywania działalności gospodarczej, z tego względu, że jego wykonywanie jest nierozerwalnie związane z funkcjonowaniem wymiaru sprawiedliwości;

36      iż sytuacja ta wynika zarówno z ustawowej organizacji adwokatury, opartej na szeregu warunków przyjęcia do zawodu oraz ścisłej dyscyplinie, jak i z roli, jaką w postępowaniu sądowym pełni adwokat, którego udział jest tam w znacznym zakresie obowiązkowy;

37      iż czynności te, z powodu których adwokat staje się niezbędnym pomocnikiem wymiaru sprawiedliwości, stanowią spójną całość, której części składowych nie można rozdzielać;

38      zważywszy, że skarżący w sprawie przed sądem krajowym twierdzi z kolei, iż co najwyżej niektóre czynności dokonywane w ramach zawodu adwokata związane są z wykonywaniem władzy publicznej i podlegają w związku z tym odstępstwu od zasady swobody wykonywania działalności gospodarczej ustanowionemu w art. 55;

39      że zdaniem rządów niemieckiego, belgijskiego, brytyjskiego, irlandzkiego i niderlandzkiego oraz Komisji odstępstwo ustanowione w art. 55 znajduje zastosowanie, w ramach poszczególnych zawodów, wyłącznie do czynności rzeczywiście związanych z wykonywaniem władzy publicznej, pod warunkiem iż można je oddzielić od zwykłego wykonywania zawodu;

40      że ze względu na zróżnicowane uregulowanie zawodu adwokata w poszczególnych państwach członkowskich istnieją jednakże różnice między stanowiskiem wspomnianych rządów w kwestii charakteru czynności podlegających wyłączeniu z zakresu zastosowania zasady swobody wykonywania działalności gospodarczej;

41      w szczególności, zdaniem rządu niemieckiego ze względu na obowiązkowy udział adwokata w niektórych rodzajach postępowań sądowych, zwłaszcza w zakresie prawa karnego i publicznego, związek zawodu adwokata z wymiarem sprawiedliwości jest tak silny, iż należy wyłączyć z liberalizacji co najmniej znaczne dziedziny tej działalności;

42      zważywszy, że zgodnie z art. 55 akapit pierwszy z zakresu zastosowania postanowień rozdziału dotyczącego swobody wykonywania działalności gospodarczej wyłączona jest „działalność, która w jednym z państw członkowskich jest związana, choćby przejściowo, z wykonywaniem władzy publicznej”;

43      że biorąc pod uwagę podstawowe znaczenie swobody wykonywania działalności gospodarczej oraz zasady traktowania krajowego dla systemu ustanowionego w traktacie, odstępstw dopuszczonych w art. 55 akapit pierwszy nie można rozumieć w sposób wykraczający poza cel, w jakim klauzule te zostały tam zawarte;

44      że art. 55 akapit pierwszy ma na celu umożliwić państwom członkowskim zamknięcie obcokrajowcom dostępu do działalności na własny rachunek, o której mowa w art. 52, jeżeli jest ona związana z wykonywaniem zadań z zakresu władztwa publicznego;

45      że potrzebę tę zaspokoi w pełni zamknięcie obcokrajowcom dostępu do czynności, które same w sobie stanowią bezpośredni i rzeczywisty udział w wykonywaniu władzy publicznej;

46      że zastosowanie odstępstwa ustanowionego w art. 55 do całego zawodu byłoby dopuszczalne jedynie w przypadku, gdyby związek powyżej określonych czynności z wykonywaniem tego zawodu powodował, iż państwo członkowskie, w razie liberalizacji dostępu do działalności gospodarczej, byłoby zmuszone dopuścić wykonywanie, choćby przejściowo, zadań z zakresu władzy publicznej przez obcokrajowców;

47      że nie można natomiast zastosować tego odstępstwa, jeżeli w ramach wolnego zawodu czynności związane ewentualnie z wykonywaniem władzy publicznej stanowią oddzielny składnik całego zawodu;

48      zważywszy, że w braku dyrektyw, o których mowa w art. 57, mających na celu harmonizację przepisów krajowych dotyczących zawodu adwokata, jego wykonywanie podlega prawu państw członkowskich;

49      że stosowanie ewentualnych ograniczeń w swobodzie wykonywania działalności gospodarczej ustanowionych w art. 55 akapit pierwszy należy wobec tego oceniać osobno dla każdego państwa członkowskiego, w zależności od krajowych przepisów normujących organizację i wykonywanie tego zawodu;

50      że przy ocenie tej należy jednak brać pod uwagę wspólnotowy charakter granic, jakie w art. 55 nałożono na dopuszczalne odstępstwa od swobody wykonywania działalności gospodarczej, by wskutek jednostronnie ustanawianych przez państwa członkowskie przepisów nie pozbawić traktatu skuteczności („effet utile”);

51      że wykonywanie zawodu wymagające kontaktów, nawet regularnych i ścisłych, z sądami, a także współudział, nawet obowiązkowy, w ich funkcjonowaniu, nie stanowi jeszcze udziału w wykonywaniu władzy publicznej;

52      że nie można w szczególności uznać za udział w wykonywaniu władzy publicznej najbardziej typowych czynności adwokata, jak doradztwo i pomoc prawna, podobnie jak reprezentowanie i obrona stron przed sądem, nawet jeżeli udział lub pomoc adwokata są obowiązkowe lub adwokaci mają w tej mierze wyłączność z mocy prawa;

53      bowiem czynności te nie mają wpływu na rozstrzygnięcie dokonywane przez sędziego i swobodne wykonywanie władzy sądowniczej;

54      zważywszy, że na postawione pytanie należy wobec tego odpowiedzieć w ten sposób, iż dopuszczalność odstępstwa od swobody wykonywania działalności gospodarczej ustanowionego w art. 55 akapit pierwszy ogranicza się do tych czynności objętych art. 52, które stanowią udział w wykonywaniu władzy publicznej;

55      w żadnym razie nie można za takie uznać, w ramach wolnego zawodu, jakim jest zawód adwokata, tego rodzaju czynności, jak doradztwo i pomoc prawna lub reprezentowanie i obrona stron przed sądem, nawet jeżeli udział lub pomoc adwokata są obowiązkowe lub adwokaci mają w tej mierze wyłączność z mocy prawa;

 W przedmiocie kosztów

56      Zważywszy, że koszty poniesione przez rząd Królestwa Belgii, rząd Republiki Federalnej Niemiec, rząd Irlandii, rząd Wielkiego Księstwa Luksemburga, rząd Królestwa Niderlandów, rząd Zjednoczonego Królestwa Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej oraz Komisję Wspólnot Europejskich, które przedstawiły Trybunałowi uwagi, nie podlegają zwrotowi;

57      że dla stron postępowania przed Conseil d’État niniejsze postępowanie ma charakter incydentalny w stosunku do postępowania przed tym sądem, zatem rozstrzygnięcie o kosztach należy do niego;

z powyższych względów

TRYBUNAŁ,

rozstrzygając w przedmiocie pytań postawionych mu przez Conseil d’État (Belgia), trzecia izba administracyjna, wyrokiem z dnia 21 grudnia 1973 r., orzeka, co następuje:

1)      Z końcem okresu przejściowego art. 52 traktatu EWG jest postanowieniem bezpośrednio skutecznym, niezależnie od ewentualnego braku w określonej dziedzinie dyrektyw, o których mowa w art. 54 ust. 2 i art. 57 ust. 1 traktatu.

2)      Dopuszczalność odstępstwa od swobody wykonywania działalności gospodarczej ustanowionego w art. 55 akapit pierwszy traktatu EWG ogranicza się do tych czynności objętych art. 52, które stanowią udział w wykonywaniu władzy publicznej; w żadnym razie nie można za takie uznać, w ramach wolnego zawodu, jakim jest zawód adwokata, tego rodzaju czynności, jak doradztwo i pomoc prawna lub reprezentowanie i obrona stron przed sądem, nawet jeżeli udział lub pomoc adwokata jest obowiązkowa lub adwokaci mają w tej mierze wyłączność z mocy prawa.

Wyrok ogłoszono na posiedzeniu jawnym w Luksemburgu w dniu 21 czerwca 1974 r.

* Język postępowania: francuski.