ROZSUDOK SÚDNEHO DVORA

z 21. júna 1974 (*)

„Právo usadiť sa“

Vo veci 2/74,

ktorej predmetom je návrh podaný podľa článku 177 Zmluvy EHS, ktorým Conseil d’État de Belgique navrhuje, aby v súvislosti s konaním pred týmto vnútroštátnym súdom

Jean Reyners, doktor práv, člen štatutárnych orgánov spoločností, bydliskom vo Woluwé-Saint-Lambert (Brusel),

proti

Belgickému kráľovstvu, v zastúpení: minister spravodlivosti,

vedľajší účastník konania:

Ordre national des avocats de Belgique,

Súdny dvor vydal prejudiciálne rozhodnutie o výklade článkov 52 a 55 Zmluvy o EHS v spojení s kráľovským dekrétom z 24. augusta 1970, ktorým sa ustanovuje výnimka z podmienky štátnej príslušnosti ustanovenej v článku 428 Code judiciaire týkajúcej sa označenia a výkonu povolania advokáta,

SÚDNY DVOR,

v zložení: predseda R. Lecourt, predsedovia komôr A. M. Donner a M. Sørensen, sudcovia R. Monaco, J. Mertens de Wilmars, P. Pescatore (spravodajca), H. Kutscher, C. Ó Dálaigh a A. J. Mackenzie Stuart,

generálny advokát: H. Mayras,

tajomník: A. Van Houtte,

vyhlásil tento

Rozsudok

1        Rozsudkom z 21. decembra 1973 doručeným do kancelárie Súdneho dvora 9. januára 1974 položil belgický Conseil d'État v zmysle článku 177 Zmluvy EHS v súvislosti s výkonom povolania advokáta dve otázky týkajúce sa výkladu článkov 52 a 55 Zmluvy o EHS, ktorých predmetom je právo usadiť sa.

2        Tieto otázky boli vznesené v rámci konania o žalobe podanej holandským štátnym príslušníkom, ktorému bol udelený právnický diplom, ktorý ho oprávňuje na výkon povolania advokáta v Belgicku. Žalobcovi vo veci samej však bol znemožnený prístup k tomuto povolaniu z dôvodu jeho štátnej príslušnosti na základe kráľovského dekrétu z 24. augusta 1970 o označení a výkone povolania advokáta (Moniteur Belge, 1970, s. 9060).

 O výklade článku 52 Zmluvy EHS

3        Conseil d'État sa pýta, či je článok 52 Zmluvy EHS po skončení prechodného obdobia „priamo uplatniteľným ustanovením“, a to napriek tomu, že neexistujú smernice stanovené v článku 54 ods. 2 a článku 57 ods. 1 Zmluvy.

4        Belgická a írska vláda tvrdili, vo veľkej miere z rovnakých dôvodov, že článku 52 nemožno takýto účinok priznať.

5        Podľa nich tento článok, ktorý je zaradený do kontextu kapitoly o práve usadiť sa, na ktorú sa výslovne odkazuje slovami „v rámci nasledujúcich ustanovení“, je z dôvodu zložitosti veci iba vyjadrením jednoduchej zásady, ktorej vykonanie je nevyhnutne závislé na súbore doplňujúcich ustanovení tak Spoločenstva, ako aj vnútroštátnych, stanovených článkami 54 a 57.

6        Forma, ktorú zmluva zvolila pre tieto vykonávacie akty – zavedenie „všeobecného programu“, ktorý bude vykonaný postupne súborom smerníc – potvrdzuje, že článok 52 nemá priamy účinok.

7        Je iba úlohou sudcu vykonávať právomoc voľnej úvahy vyhradenú zákonodarným orgánom Spoločenstva a členských štátov.

8        Túto argumentáciu podporili v zásade britská a luxemburská vláda, ako aj Ordre national des avocats de Belgique (Belgická advokátska komora), ktorá vstúpila ako vedľajší účastník do konania.

9        Žalobca vo veci samej poznamenáva, že v jeho prípade ide výlučne o diskrimináciu na základe štátnej príslušnosti, keďže sa naňho vzťahujú podmienky na výkon povolania advokáta, ktoré sa neuplatňujú na belgických štátnych príslušníkov.

10      Tvrdí, že z tohto hľadiska je článok 52 jasným a úplným ustanovením, ktoré môže mať priamy účinok.

11      Nemecká vláda v zásade podporená holandskou vládou, odvolávajúc sa na rozsudok vyhlásený Súdnym dvorom 16. júna 1966 vo veci 57-65, Lütticke (Zb. 1966, s. 293), je toho názoru, že ustanovenia ukladajúce členským štátom povinnosť, ktorú musia splniť v stanovenej lehote, sa stávajú priamo uplatniteľnými vtedy, keď po uplynutí tejto lehoty nebola povinnosť splnená.

12      Podľa nej po skončení prechodného obdobia už nemajú členské štáty viac možnosť zachovať obmedzenia slobody usadiť sa, keďže článok 52 má od uvedeného okamihu charakter ustanovenia, ktoré je samo osebe úplné a právne dokonalé.

13      Za takýchto podmienok by mali „všeobecný program“ a smernice stanovené článkom 54 význam iba počas prechodného obdobia, keďže sa sloboda usadiť sa plne uskutočňuje až po jeho skončení.

14      Komisia napriek pochybnostiam, ktoré má voči priamemu účinku ustanovenia predloženého na výklad – tak z dôvodu odkazu uvedeného v Zmluve na „všeobecný program“ a na vykonávacie smernice, ako aj z dôvodu obsahu niektorých už prijatých liberalizačných smerníc, ktoré nedosiahli vo všetkých bodoch plné rovnaké zaobchádzanie – je toho názoru, že článok 52 má prinajmenej čiastočný priamy účinok, pretože osobitne zakazuje diskrimináciu na základe štátnej príslušnosti.

15      Článok 7 Zmluvy, ktorý je súčasťou „zásad“ Spoločenstva, stanovuje, že v rámci pôsobnosti tejto Zmluvy a bez toho, aby boli dotknuté jej osobitné ustanovenia, „je akákoľvek diskriminácia na základe štátnej príslušnosti zakázaná“.

16      Článok 52 zabezpečuje uplatňovanie tohto všeobecného ustanovenia v osobitnej oblasti práva usadiť sa.

17      Článok 52 svojimi slovami „v rámci nasledujúcich ustanovení“ odkazuje na celú kapitolu o práve usadiť sa, a vyžaduje si preto, aby bol vykladaný v tomto všeobecnom kontexte.

18      Po ustanovení, že „v priebehu prechodného obdobia sa postupne odstránia obmedzenia slobody usadiť sa štátnych príslušníkov jedného členského štátu na území iného členského štátu“, je v článku 52 ďalej vyjadrená hlavná zásada tejto oblasti ustanovením, že sloboda usadiť sa zahŕňa aj právo začať vykonávať samostatnú zárobkovú činnosť „za podmienok stanovených pre vlastných štátnych príslušníkov právom štátu, v ktorom dochádza k usadeniu sa“.

19      S úmyslom postupne uskutočniť tento cieľ v priebehu prechodného obdobia článok 54 stanovuje, že Rada vypracuje „všeobecný program“ a na vykonávanie tohto programu stanoví smernice na zabezpečenie slobody usadiť sa pre jednotlivé činnosti, ktoré prichádzajú do úvahy.

20      Okrem týchto liberalizačných opatrení stanovuje článok 57 prijatie smerníc, ktorým sa má zabezpečiť vzájomné uznanie diplomov, osvedčení a iných dokladov o kvalifikácii a vo všeobecnosti koordinácia právnych predpisov v oblasti práva usadiť sa a výkonu samostatne zárobkovej činnosti.

21      Z uvedeného vyplýva, že v systéme kapitoly o práve usadiť sa „všeobecný program“ a smernice, ktoré sú stanovené zmluvou, sú určené na plnenie dvoch funkcií, pričom prvou funkciou je odstrániť počas prechodného obdobia prekážky, ktoré bránia výkonu slobody usadiť sa, a druhou je zaviesť do právnych poriadkov členských štátov súbor ustanovení na uľahčenie účinného výkonu tejto slobody, a to s cieľom podporiť vzájomné hospodárske a sociálne prenikanie v oblasti samostatnej zárobkovej činnosti v rámci Spoločenstva.

22      Na tento druhý cieľ sa zameriavajú jednak niektoré ustanovenia článku 54 ods. 3 týkajúce sa najmä spolupráce medzi príslušnými správnymi orgánmi členských štátov a prispôsobovania správnych konaní a postupov, jednak aj súbor ustanovení článku 57.

23      Účinok ustanovení článku 52 musí byť určený v rámci tohto systému.

24      Pravidlo o zaobchádzaní s vlastnými štátnymi príslušníkmi je jedným zo základných právnych ustanovení Spoločenstva.

25      Keďže toto pravidlo odkazuje na všetky právne predpisy, ktoré sa skutočne uplatňujú na vlastných štátnych príslušníkov v štáte, v ktorom dochádza k usadeniu sa, tohto pravidla sa môžu v podstate priamo dovolávať štátni príslušníci všetkých ostatných členských štátov.

26      Ustanoviac, že sa sloboda usadiť sa dosiahne po uplynutí prechodného obdobia, článok 52 ukladá povinnosť dosiahnuť konkrétny výsledok, ktorého splnenie sa malo uľahčiť, ale nie podmieňovať vykonaním programu postupných opatrení.

27      Skutočnosť, že táto postupnosť nebola dodržaná, nemá žiaden dosah na lehotu, v rámci ktorej mal byť samotný záväzok splnený.

28      Tento výklad je v súlade s článkom 8 ods. 7 Zmluvy, v zmysle ktorého predstavuje uplynutie prechodného obdobia najneskorší dátum, ku ktorému nadobudnú účinnosť všetky pravidlá stanovené Zmluvou a ku ktorému sa vykonajú všetky opatrenia na vybudovanie spoločného trhu.

29      Proti takému účinku nemožno namietať, že Rada neprijala smernice stanovené v článkoch 54 a 57 alebo že niektoré smernice, ktoré boli skutočne prijaté, nedosiahli v plnej miere cieľ, ktorým je zákaz diskriminácie zakotvený v článku 52.

30      Po skončení prechodného obdobia sa totižto smernice stanovené v kapitole o práve usadiť sa stali zbytočnými pre vykonanie pravidla týkajúceho sa zaobchádzania s vlastnými štátnymi príslušníkmi, keďže Zmluva odvtedy priznáva tomuto pravidlu priamy účinok.

31      Tieto smernice sa však nestali celkom bezvýznamnými, pretože im zostal značný rozsah pôsobnosti v oblasti opatrení na podporu účinného vykonávania práva usadiť sa.

32      Na predloženú otázku treba preto odpovedať v tom zmysle, že po skončení prechodného obdobia je článok 52 Zmluvy priamo uplatniteľným ustanovením, a to napriek tomu, že v určenej oblasti prípadne neboli prijaté smernice stanovené článkom 54 ods. 2 a článkom 57 ods. 1 Zmluvy.

 O výklade článku 55 ods. 1 Zmluvy EHS

33      Conseil d'État ďalej požiadal o upresnenie, čo treba rozumieť podľa článku 55 ods. 1 pod „činnosťami, ktoré v tomto štáte súvisia, hoci len príležitostne, s výkonom štátnej moci“.

34      Presnejšie ide o otázku, či sú v rámci povolania, akým je povolanie advokáta, vylúčené z uplatnenia kapitoly o práve usadiť sa iba činnosti späté s výkonom tohto povolania, ktoré súvisia s výkonom štátnej moci, alebo či je vylúčené celé toto povolanie z dôvodu, že zahrnuje činnosti, ktoré súvisia s výkonom tejto moci.

35      Luxemburská vláda a Ordre national des avocats de Belgique sú toho názoru, že povolanie advokáta je vylúčené ako celok z pravidiel Zmluvy týkajúcich sa práva usadiť sa, pretože organicky súvisí s fungovaním súdnej sústavy.

36      Táto situácia podľa nich vyplýva jednak z právnej organizácie advokátskej komory, ktorá zahŕňa celý súbor prísnych podmienok týkajúcich sa zapísania do zoznamu advokátov a disciplinárnych podmienok a jednak z funkcií, ktoré vykonáva advokát v rámci súdneho konania, kde je jeho účasť do značnej miery povinná.

37      Tieto činnosti, ktoré robia z advokáta nevyhnutného pomocníka súdnictva, tvoria jednotný celok, ktorého zložky nemožno od seba oddeliť.

38      Žalobca vo veci samej tvrdí, že nanajvýš iba niektoré činnosti vykonávané v rámci povolania advokáta súvisia s výkonom štátnej moci a že preto iba na tieto činnosti sa vzťahuje výnimka zo zásady slobody usadiť sa ustanovená článkom 55.

39      Pre nemeckú, belgickú, britskú, írsku a holandskú vládu, ako aj pre Komisiu sa výnimka z článku 55 obmedzuje iba na jednotlivé činnosti vykonávané v rámci rôznych dotknutých povolaní, ktoré skutočne súvisia s výkonom štátnej moci pod podmienkou, že ich možno oddeliť od obvyklého výkonu povolania.

40      Pretrvávajú však rozdiely medzi týmito vládami, pokiaľ ide o povahu činností, ktoré sú vylúčené zo zásady slobody usadiť sa z dôvodu odlišnej organizácie povolania advokáta v jednotlivých členských štátoch.

41      Najmä nemecká vláda sa domnieva, že z dôvodu povinnej účasti advokáta na niektorých súdnych konaniach, najmä v oblasti trestného alebo verejného práva, existujú také blízke vzťahy medzi povolaním advokáta a výkonom súdnej moci, že prinajmenšom rozsiahle oblasti tohto povolania by mali byť vylúčené zo slobody usadiť sa.

42      Podľa článku 55 ods. 1 sa ustanovenia kapitoly o práve usadiť sa v členských štátoch „nevzťahujú na činnosti, ktoré v tomto štáte súvisia, hoci len príležitostne, s výkonom štátnej moci“.

43      Vzhľadom na to, že sloboda usadiť sa a pravidlo o zaobchádzaní s vlastnými štátnymi príslušníkmi majú zásadný charakter v rámci systému Zmluvy, výnimky, ktoré pripúšťa článok 55 ods. 1, nemôžu mať taký rozsah, ktorý by presahoval cieľ, pre ktorý bolo toto ustanovenie o výnimke do článku začlenené.

44      Článok 55 ods. 1 musí členským štátom umožniť v prípade, ak niektoré funkcie zahŕňajúce výkon štátnej moci súvisia s niektorou zo samostatných zárobkových činností uvedených v článku 52, vylúčiť prístup k týmto funkciám osobám, ktoré nie sú jeho štátnymi príslušníkmi.

45      Táto potreba je úplne splnená, ak sa vylúčenie týchto štátnych príslušníkov obmedzuje iba na tie činnosti, ktoré vykonávané samy osebe súvisia priamo a osobitne s výkonom štátnej moci.

46      Rozšírenie výnimky, ktorú pripúšťa článok 55, na povolanie ako celok by bolo prípustné iba vtedy, ak by tieto činnosti boli spojené s týmto povolaním takým spôsobom, že sloboda usadiť sa by mala za následok uloženie povinnosti dotknutému členskému štátu pripustiť k výkonu, a to aj príležitostnému, funkcií patriacich do oblasti štátnej moci osoby, ktoré nie sú jeho štátnymi príslušníkmi.

47      Na druhej strane nemožno toto rozšírenie pripustiť, keď sú v rámci nezávislého povolania činnosti, ktoré súvisia s výkonom štátnej moci, oddeliteľné od predmetnej odbornej činnosti ako celku.

48      Keďže neexistujú smernice prijaté na základe článku 57, ktorých účinkom by bolo zosúladenie vnútroštátnych ustanovení týkajúcich sa najmä povolania advokáta, jeho výkon sa naďalej riadi právom jednotlivých členských štátov.

49      Prípadné uplatnenie obmedzení slobody usadiť sa uvedených v článku 55 ods. 1 treba preto posudzovať osobitne v každom členskom štáte z hľadiska vnútroštátnych predpisov jednotlivých členských štátov upravujúcich organizáciu a výkon tohto povolania.

50      Pri tomto posudzovaní však treba brať do úvahy komunitárny charakter obmedzení, ktoré článok 55 stanovuje pre výnimky zo zásady slobody usadiť sa, a to preto, aby sa zabránilo zmareniu potrebného účinku Zmluvy v dôsledku pôsobenia jednostranných ustanovení členských štátov.

51      Odborné činnosti zahŕňajúce aj pravidelné a organické kontakty so súdmi, a dokonca ani povinná spolupráca pri fungovaní súdov nepredstavujú napriek tomu súvis s výkonom štátnej moci.

52      Najmä nemožno považovať za súvisiace s výkonom štátnej moci najpríznačnejšie činnosti povolania advokáta, akými sú právne poradenstvo a právna pomoc, ako aj zastupovanie a obhajoba účastníkov konania pred súdmi, dokonca aj keď je účasť alebo pomoc advokáta povinná alebo je mu zákonom výlučne vyhradená.

53      Výkon týchto činností sa totižto nedotýka voľnej úvahy súdneho orgánu a slobody výkonu súdnej moci.

54      Na položenú otázku preto treba odpovedať tak, že výnimka zo slobody usadiť sa ustanovená v článku 55 ods. 1 sa musí obmedziť na tie činnosti uvedené v článku 52, ktoré samy osebe priamo a osobitne súvisia s výkonom štátnej moci.

55      V žiadnom prípade takto nemožno kvalifikovať v rámci slobodného povolania, akým je povolanie advokáta, činnosti, ako sú právne poradenstvo a právna pomoc alebo zastupovanie a obhajoba účastníkov konania pred súdmi, aj keď je vykonávanie týchto činností advokátom ustanovené zákonom ako povinnosť alebo je mu zákonom výlučne vyhradené.

 O trovách

56      Vláda Belgického kráľovstva, vláda Spolkovej republiky Nemecko, vláda Írska, vláda Luxemburského veľkovojvodstva, vláda Holandského kráľovstva, vláda Spojeného kráľovstva Veľkej Británie a Severného Írska a Komisia Európskych spoločenstiev, nemajú právo na náhradu trov konania, ktoré im vznikli v súvislosti s predložením ich pripomienok Súdnemu dvoru.

57      Vzhľadom na to, že konanie pred Súdnym dvorom má vo vzťahu k účastníkom konania vo veci samej incidenčný charakter a bolo začaté v súvislosti s prekážkou postupu v konaní pred Conseil d'État de Belgique, o trovách konania rozhodne tento vnútroštátny súd.

Z týchto dôvodov Súdny dvor, rozhodujúc o otázkach, ktoré mu predložil Conseil d'Etat de Belgique, section administration, troisième chambre, rozsudkom z 21. decembra 1973, rozhodol a vyhlásil:

1.      Na predloženú otázku treba preto odpovedať v tom zmysle, že po skončení prechodného obdobia je článok 52 Zmluvy priamo uplatniteľným ustanovením, a to napriek tomu, že v určenej oblasti prípadne neboli prijaté smernice stanovené článkom 54 ods. 2 a článkom 57 ods. 1 Zmluvy.

2.      Výnimka zo slobody usadiť sa ustanovená v článku 55 ods. 1 Zmluvy EHS sa musí obmedziť na tie činnosti uvedené v článku 52, ktoré samy osebe priamo a osobitne súvisia s výkonom štátnej moci; takto nemožno kvalifikovať v rámci slobodného povolania, akým je povolanie advokáta, činnosti, ako sú právne poradenstvo a právna pomoc alebo zastupovanie a obhajoba účastníkov konania pred súdmi, aj keď je vykonávanie týchto činností advokátom ustanovené zákonom ako povinnosť alebo je mu zákonom výlučne vyhradené.

Rozsudok bol vyhlásený na verejnom pojednávaní v Luxemburgu 21. júna 1974.

* Jazyk konania: francúzština.