KOMISJA EUROPEJSKA

Bruksela, dnia 23.12.2025

COM(2025) 806 final

2025/0431(NLE)

Wniosek

DECYZJA RADY

upoważniająca do wzmocnionej współpracy w zakresie ustanowienia pożyczki dla Ukrainy

2025/0431 (NLE)

Wniosek

DECYZJA RADY

upoważniająca do wzmocnionej współpracy w zakresie ustanowienia pożyczki dla Ukrainy

RADA UNII EUROPEJSKIEJ,

uwzględniając Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, w szczególności jego art. 329 ust. 1,

uwzględniając wnioski złożone przez Królestwo Belgii, Republikę Bułgarii, Królestwo Danii, Republikę Federalną Niemiec, Republikę Estońską, Republikę Chorwacji, Irlandię, Republikę Grecką, Republikę Francuską, Republikę Cypryjską, Republikę Łotewską, Republikę Litewską, Wielkie Księstwo Luksemburga, Republikę Malty, Królestwo Niderlandów, Republikę Austrii, Rzeczpospolitą Polską, Republikę Portugalską, Rumunię, Republikę Słowenii, Republikę Finlandii, Królestwo Hiszpanii, Republikę Włoską, Królestwo Szwecji,

uwzględniając wniosek Komisji Europejskiej,

uwzględniając zgodę Parlamentu Europejskiego 1 ,

a także mając na uwadze, co następuje:

(1)W dniu 24 lutego 2022 r. prezydent Federacji Rosyjskiej ogłosił operację wojskową w Ukrainie, a siły zbrojne Rosji rozpoczęły niczym niesprowokowaną i nieuzasadnioną agresję wojskową wobec Ukrainy. Ta nielegalna wojna napastnicza jest rażącym pogwałceniem integralności terytorialnej, suwerenności i niezależności Ukrainy, jak również narusza zakaz użycia siły zapisany w art. 2 ust. 4 Karty Narodów Zjednoczonych (ONZ), który jest imperatywną normą prawa międzynarodowego, oraz inne wartości zapisane w Karcie ONZ.

(2)Od wybuchu niczym niesprowokowanej i nieuzasadnionej wojny napastniczej Rosji przeciwko Ukrainie Unia, jej państwa członkowskie i europejskie instytucje finansowe uruchomiły bezprecedensowe wsparcie na rzecz gospodarczej, społecznej, finansowej i obronnej odporności Ukrainy. Wsparcie to łączy wsparcie z budżetu Unii – zwłaszcza makrofinansowe w formie „pomocy makrofinansowej +” 2 , Instrumentu na rzecz Ukrainy 3 i Mechanizmu współpracy pożyczkowej dla Ukrainy (ULCM) 4 – ze wsparciem Europejskiego Banku Inwestycyjnego i Europejskiego Banku Odbudowy i Rozwoju, w pełni lub częściowo gwarantowanym z budżetu Unii, a także z dalszym wsparciem finansowym ze strony państw członkowskich.

(3)W dniu 9 września 2025 r. Ukraina złożyła do Międzynarodowego Funduszu Walutowego (MFW) oficjalny wniosek o nowy program na pokrycie dodatkowych potrzeb finansowych w latach 2026–2029. Program ten miałby rozpocząć się po pomyślnym zakończeniu realizacji bieżącego programu MFW, w ramach którego Ukraina zakończyła osiem przeglądów, ale uwzględniono w nim, że rosyjska wojna napastnicza nadal trwa. Zdolność MFW do kontynuowania tego programu jest uzależniona od uzyskania wystarczających gwarancji finansowania od innych partnerów, w tym Unii Europejskiej.

(4)W dniu 23 października 2025 r. 26 państw członkowskich zobowiązało się do zaspokojenia pilnych potrzeb finansowych Ukrainy na lata 2026–2027, w tym w zakresie działań wojskowych i obronnych. Te państwa członkowskie podkreśliły również pilną potrzebę zapewnienia, aby Ukraina pozostała odporna i dysponowała środkami budżetowymi i wojskowymi umożliwiającymi jej dalsze korzystanie z niezbywalnego prawa do samoobrony i przeciwdziałanie rosyjskiej agresji, a także potwierdziły, że Unia Europejska będzie nadal udzielać Ukrainie i jej ludności, w koordynacji z partnerami i sojusznikami o zbieżnych poglądach, kompleksowego wsparcia politycznego, finansowego, gospodarczego, humanitarnego, wojskowego i dyplomatycznego. Te państwa członkowskie stwierdziły ponadto, że wszelkie wsparcie wojskowe i gwarancje bezpieczeństwa dla Ukrainy będą udzielane z pełnym poszanowaniem polityki bezpieczeństwa i obrony określonych państw członkowskich i z uwzględnieniem interesów w dziedzinie bezpieczeństwa i obrony wszystkich państw członkowskich. Uzgodniono, że – z zastrzeżeniem prawa Unii – aktywa Rosji powinny pozostać immobilizowane do czasu zakończenia przez Rosję wojny napastniczej przeciwko Ukrainie i zrekompensowania tej ostatniej szkód spowodowanych tą wojną, oraz zwrócono się do Komisji o przedstawienie wariantów wsparcia finansowego dla Ukrainy. W tym samym dniu Rada Europejska stwierdziła, że rosyjska wojna napastnicza przeciwko Ukrainie i jej reperkusje dla bezpieczeństwa Europy i całego świata w zmieniających się realiach to dla Unii Europejskiej wyzwanie egzystencjalne.

(5)Sytuacja finansowa Ukrainy wymaga, aby wypłata pomocy finansowej Unii miała miejsce najpóźniej w drugim kwartale 2026 r. W tym celu w dniu 3 grudnia 2025 r. Komisja przyjęła pakiet różnych wniosków, w tym wniosek dotyczący rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady ustanawiającego pożyczkę reparacyjną 5 oraz wniosek dotyczący rozporządzenia zmieniającego rozporządzenie Rady (UE, Euratom) 2020/2093 z dnia 17 grudnia 2020 r. określające wieloletnie ramy finansowe na lata 2021–2027 6 . Łącznie we wnioskach zaproponowano dwa różne warianty zaspokojenia pilnych potrzeb finansowych Ukrainy na lata 2026–2027. W pakiecie zawarto wniosek w sprawie zmiany wspólnych ram finansowych (WRF), aby umożliwić uruchomienie gwarancji w ramach marginesu elastyczności budżetu Unii na pomoc finansową dla Ukrainy poza pułapami WRF. W przypadku nieprzyjęcia tej zmiany zobowiązanie warunkowe z tytułu pożyczki reparacyjnej miało być poparte gwarancjami udzielonymi dobrowolnie przez państwa członkowskie.

(6)W dniu 12 grudnia 2025 r. Rada przyjęła rozporządzenie Rady (UE) 2025/2600 z dnia 12 grudnia 2025 r. w sprawie środków nadzwyczajnych mających na celu zaradzenie poważnym trudnościom gospodarczym spowodowanym działaniami Rosji w kontekście wojny napastniczej przeciwko Ukrainie 7 , które to rozporządzenie należało do pakietu wniosków przyjętych przez Komisję dnia 3 grudnia 2025 r.

(7)W Radzie przeprowadzono intensywne konsultacje na temat części składowych pakietu, a w szczególności na temat wniosku dotyczącego rozporządzenia ustanawiającego pożyczkę reparacyjną oraz wniosku dotyczącego zmiany rozporządzenia w sprawie wieloletnich ram finansowych na lata 2021–2027 (rozporządzenie w sprawie WRF). Okazało się, że dla niektórych państw członkowskich zmiana rozporządzenia w sprawie WRF umożliwiająca zabezpieczenie zobowiązania warunkowego związanego ze wsparciem dla Ukrainy z budżetu Unii poza pułapem WRF była ważnym elementem i warunkiem wsparcia przez nie pożyczki reparacyjnej. Niektóre inne państwa członkowskie nie chciały jednak poprzeć ewentualnych wydatków i zobowiązań warunkowych związanych z pożyczką reparacyjną.

(8)W konkluzjach z dnia 18 grudnia 2025 r. Rada Europejska poparła udzielenie Ukrainie pożyczki w wysokości 90 mld EUR na lata 2026–2027 w oparciu o zaciąganie pożyczek przez UE na rynkach kapitałowych, które to pożyczki będą wsparte marginesem elastyczności budżetu Unii. W konkluzjach Rady Europejskiej stwierdzono również, że w ramach wzmocnionej współpracy (art. 20 TUE) w odniesieniu do instrumentu opartego na art. 212 TFUE jakiekolwiek uruchomienie zasobów budżetu Unii w formie gwarancji w odniesieniu do tej pożyczki nie będzie miało wpływu na zobowiązania finansowe Czech, Węgier i Słowacji.

(9)Organy przygotowawcze Rady, w tym Coreper, odbyły od dnia 3 grudnia 2025 r. kilka spotkań w celu uzgodnienia zestawu aktów zaproponowanych przez Komisję, w tym wniosku dotyczącego rozporządzenia ustanawiającego pożyczkę reparacyjną oraz wniosku dotyczącego zmiany rozporządzenia w sprawie WRF. W dniu 19 grudnia 2025 r. organy przygotowawcze Rady (Coreper) uznały, że osiągnięcie celu pożyczki za pomocą pakietu aktów z udziałem Unii jako całości jest niemożliwe w rozsądnym terminie. W ocenie tej wzięto pod uwagę fakt, że potrzeba udzielenia pomocy finansowej Ukrainie jest pilna. Uznano również, że instrument zapewniający pożyczkę Ukrainie i niezbędne zmiany w rozporządzeniu w sprawie WRF można w ostateczności uzgodnić jedynie przez połączenie jednomyślności w sprawie wniosku dotyczącego zmiany rozporządzenia w sprawie WRF ze wzmocnioną współpracą w zakresie wniosku dotyczącego rozporządzenia ustanawiającego pożyczkę dla Ukrainy, na podstawie art. 212 TFUE, przy czym wydatki wynikające z wdrożenia tego aktu, inne niż wynikłe z tego koszty administracyjne dla instytucji, ponoszą uczestniczące państwa członkowskie, zgodnie z art. 332 TFUE.

(10)W dniu 20 grudnia 2025 r. Królestwo Belgii, Republika Bułgarii, Królestwo Danii, Republika Federalna Niemiec, Republika Estońska, Republika Chorwacji, Irlandia, Republika Grecka, Republika Francuska, Republika Cypryjska, Republika Łotewska, Republika Litewska, Wielkie Księstwo Luksemburga, Republika Malty, Królestwo Niderlandów, Republika Austrii, Rzeczpospolita Polska, Republika Portugalska, Rumunia, Republika Słowenii, Republika Finlandii, Królestwo Hiszpanii, Republika Włoska i Królestwo Szwecji skierowały do Komisji wspólne pismo, w którym zwróciły się o „przedłożenie Radzie wniosku dotyczącego decyzji upoważniającej do ustanowienia wzmocnionej współpracy, której celem i zakresem jest udzielenie Ukrainie pożyczki w wysokości 90 mld EUR na lata 2026–2027 w oparciu o pożyczki UE zaciągnięte na rynkach kapitałowych zabezpieczone marginesem elastyczności budżetu UE poprzez wdrożenie pkt 3 i 4 konkluzji Rady Europejskiej (EUCO 24/25), a także pkt 8 tekstu dotyczącego Ukrainy, który uzyskał zdecydowane poparcie 25 szefów państw lub rządów (EUCO 26/25)”. 

(11)Pomoc finansowa dla państw trzecich, o której mowa w art. 212 TFUE, nie znajduje się w wykazie obszarów wyłącznej kompetencji Unii, o którym mowa w art. 3 ust. 1 TFUE. Udzielenie pomocy finansowej Ukrainie na warunkach przewidzianych przez Radę Europejską w jej konkluzjach z dnia 18 grudnia 2025 r. („planowana wzmocniona współpraca”) wchodzi zatem w zakres kompetencji niewyłącznych Unii.

(12)Planowana wzmocniona współpraca wspiera różne cele, które mają wzmocnić proces integracji zgodnie z art. 20 ust. 1 TUE. Po pierwsze, udzielenie pomocy finansowej Ukrainie przyczyniłoby się do realizacji celów Unii określonych w art. 3 TUE, w szczególności do pokoju i bezpieczeństwa w Unii i na świecie, a także do zrównoważonego rozwoju Europy opartego między innymi na zrównoważonym wzroście gospodarczym i stabilności cen. Pomoc taka pozwoliłaby bowiem złagodzić wpływ działań Rosji na bezpieczeństwo i gospodarkę Unii i jej sąsiedztwa. Porażka Ukrainy wiązałaby się również ze zwiększonym ryzykiem rosyjskiej agresji na jedno z państw członkowskich lub na inne państwo sąsiadujące z Ukrainą, w tym na kraje kandydujące, co bezpośrednio i pośrednio przełożyłoby się na bezpieczeństwo i sytuację gospodarczą w Unii. Można również oczekiwać, że reperkusje dla gospodarki Unii wynikające z agresji Rosji byłyby jeszcze poważniejsze w przypadku, gdyby Ukraina nie była w stanie pokryć wysiłków budżetowych niezbędnych do kontynuowania działań wojennych. Po drugie, zważywszy, że Ukraina jest również krajem kandydującym do przystąpienia do Unii, wsparcie takie jest strategiczną inwestycją Unii w pokój, bezpieczeństwo, stabilność i dobrobyt w Europie i umożliwia Unii lepsze przygotowanie się do sprostania globalnym wyzwaniom, a jednocześnie przyczynia się do wdrożenia rozporządzenia (UE) 2024/792 w sprawie Instrumentu na rzecz Ukrainy i przewidzianych w nim reform w zakresie praworządności, reformy administracji publicznej i funkcjonowania instytucji demokratycznych jako kluczowych podstaw przystąpienia. Po trzecie, udzielenie pomocy Ukrainie byłoby także z korzyścią dla rynku wewnętrznego i zwiększyłoby możliwości gospodarcze i handlowe, co jest korzystne zarówno dla Unii, jak i dla Ukrainy, a jednocześnie wspiera stopniowe przemiany zachodzące w tym kraju, zwłaszcza przez wdrożenie Planu Ukrainy zmienionego decyzją wykonawczą Rady (UE) 2025/2157. Po czwarte, Unia doświadcza silnego pogorszenia swojej sytuacji w zakresie bezpieczeństwa, co wiąże się nie tylko z utrzymującym się zagrożeniem ze strony Rosji i jej zintensyfikowanym przechodzeniem na gospodarkę wojenną oraz z ewolucją wojny w Ukrainie, ale również z niepewnością wynikającą z pojawienia się sytuacji geopolitycznej, w której Unia musi znacznie zwiększyć wysiłki na rzecz samodzielnego zapewnienia obrony. W tym kontekście udzielenie pomocy finansowej Ukrainie powinno również umożliwić wspieranie celów, które byłyby korzystne dla wzmocnienia europejskiej bazy technologiczno-przemysłowej sektora obronnego (EDTIB) w kontekście, w którym różne instrumenty i programy Unii promują współpracę z Ukrainą w dziedzinie przemysłu obronnego, w szczególności rozporządzenie Rady (UE) 2025/1106 z dnia 27 maja 2025 r. ustanawiające Instrument na rzecz Zwiększenia Bezpieczeństwa Europy (SAFE) poprzez Wzmocnienie Europejskiego Przemysłu Obronnego 8 oraz Program na rzecz europejskiego przemysłu obronnego (EDIP) 9 . 

(13)Planowana wzmocniona współpraca, która polega na utworzeniu grupy państw członkowskich udzielających pomocy finansowej Ukrainie, jest zgodna z Traktatami i prawem Unii i ma być ona zorganizowana w sposób, który nie osłabia rynku wewnętrznego ani spójności gospodarczej, społecznej czy terytorialnej. Nie powinna ona także stanowić bariery handlowej ani powodować dyskryminacji w handlu między państwami członkowskimi, ani nie powinna zakłócać konkurencji między nimi.

(14)Wdrożenie planowanej wzmocnionej współpracy wymaga wydatków innych niż wynikające z tego koszty administracyjne dla instytucji („wydatki w ramach wzmocnionej współpracy”) oraz zobowiązań warunkowych z tytułu pomocy finansowej, które mają być gwarantowane poza pułapem WRF („gwarancja na zobowiązania warunkowe”).

(15)Planowana wzmocniona współpraca nie narusza kompetencji, praw ani obowiązków nieuczestniczących państw członkowskich. Nieuczestniczące państwa członkowskie nie powinny wnosić wkładu w finansowanie wydatków w ramach wzmocnionej współpracy ani pokrywać gwarancji na zobowiązania warunkowe. W tym celu państwa członkowskie nieuczestniczące we wzmocnionej współpracy w zakresie ustanowienia pożyczki reparacyjnej powinny być uprawnione do dostosowania zgodnie z art. 11 rozporządzenia Rady (UE, Euratom) nr 609/2014 10 . To dostosowanie powinno obejmować wydatki w ramach wzmocnionej współpracy oraz wszelkie przypadki uruchomienia gwarancji na zobowiązania warunkowe.

(16)Planowana wzmocniona współpraca jest otwarta na dowolnym etapie dla wszystkich państw członkowskich, które chcą w niej uczestniczyć na warunkach określonych w niniejszej decyzji. Każde państwo członkowskie nowo uczestniczące we wzmocnionej współpracy powinno wnieść wkład w finansowanie wydatków w ramach wzmocnionej współpracy od dnia, w którym jego uczestnictwo stanie się skuteczne zgodnie z art. 331 ust. 1 TFUE. Każde państwo członkowskie nowo uczestniczące powinno również zapewnić pokrycie gwarancji na zobowiązania warunkowe zaciągnięte przez Unię od początku wzmocnionej współpracy w celu jej wdrożenia. W tym celu od dnia, w którym udział tego państwa członkowskiego stanie się skuteczny zgodnie z art. 331 ust. 1 TFUE, powinno ono wnosić proporcjonalny wkład w każde uruchomienie gwarancji na zobowiązania warunkowe, w tym przypadek uruchomienia związany z zobowiązaniami warunkowymi zaciągniętymi przez Unię w celu wdrożeniu tej wzmocnionej współpracy przed tym dniem.

PRZYJMUJE NINIEJSZĄ DECYZJĘ:

Artykuł 1

Niniejszym upoważnia się Królestwo Belgii, Republikę Bułgarii, Królestwo Danii, Republikę Federalną Niemiec, Republikę Estońską, Republikę Chorwacji, Irlandię, Republikę Grecką, Republikę Francuską, Republikę Cypryjską, Republikę Łotewską, Republikę Litewską, Wielkie Księstwo Luksemburga, Republikę Malty, Królestwo Niderlandów, Republikę Austrii, Rzeczpospolitą Polską, Republikę Portugalską, Rumunię, Republikę Słowenii, Republikę Finlandii, Królestwo Hiszpanii, Republikę Włoską, Królestwo Szwecji do ustanowienia między sobą wzmocnionej współpracy dotyczącej ustanowienia pożyczki dla Ukrainy na warunkach opisanych w niniejszej decyzji przez zastosowanie odpowiednich postanowień Traktatów.

Artykuł 2

Niniejsza decyzja wchodzi w życie z dniem jej przyjęcia.

Sporządzono w Brukseli dnia r.

(1)    Dziennik Urzędowy C […], […], s. […].

(2)    Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2022/2463 z dnia 14 grudnia 2022 r. ustanawiające instrument wsparcia dla Ukrainy na 2023 r. (pomoc makrofinansowa +) (Dz.U. L 322 z 16.12.2022, s. 1).

(3)    Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2024/792 z dnia 29 lutego 2024 r. w sprawie ustanowienia Instrumentu na rzecz Ukrainy, (Dz.U. L, 2024/792, 29.2.2024).

(4)    Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2024/2773 z dnia 24 października 2024 r.w sprawie ustanowienia Mechanizmu współpracy pożyczkowej dla Ukrainy oraz udzielenia Ukrainie wyjątkowej pomocy makrofinansowej (Dz.U. L, 2024/2773, 28.10.2024, s. 1).

(5)    COM(2025) 3502 final, 2025/3502 (COD).

(6)    COM(2025) 3500 final, 2025/3500 (APP).

(7)    Rozporządzenie Rady (UE) 2025/2600 z dnia 12 grudnia 2025 r. w sprawie środków nadzwyczajnych mających na celu zaradzenie poważnym trudnościom gospodarczym spowodowanym działaniami Rosji w kontekście wojny napastniczej przeciwko Ukrainie (Dz.U. L, 2025/2600, 13.12.2025).

(8)    Rozporządzenie Rady (UE) 2025/1106 z dnia 27 maja 2025 r. ustanawiające Instrument na rzecz Zwiększenia Bezpieczeństwa Europy („instrument SAFE”) poprzez Wzmocnienie Europejskiego Przemysłu Obronnego, (Dz.U. L, 2025/1106, 28.5.2025, s. 39).

(9)    COM(2024) 150 final.

(10)    Rozporządzenie Rady (UE, Euratom) nr 609/2014 z dnia 26 maja 2014 r. w sprawie metod i procedury udostępniania tradycyjnych zasobów własnych, zasobów własnych opartych na VAT i zasobów własnych opartych na DNB oraz w sprawie środków w celu zaspokojenia potrzeb gotówkowych (wersja przekształcona) (Dz.U. L 168 z 7.6.2014, s. 39).