KOMISJA EUROPEJSKA

Bruksela, dnia 10.9.2025

COM(2025) 506 final

2025/0284(NLE)

Wniosek

DECYZJA RADY

w sprawie stanowiska, które ma być zajęte w imieniu Unii Europejskiej podczas 28. Kongresu Światowego Związku Pocztowego

UZASADNIENIE

1.Przedmiot wniosku

Niniejszy wniosek dotyczy decyzji ustalającej stanowisko, które ma być zajęte w imieniu Unii przez państwa członkowskie podczas 28. Kongresu Światowego Związku Pocztowego (zwanego dalej „UPU”) w związku ze sprawozdaniem Rady Administracyjnej UPU, które Kongres przyjmie do wiadomości, oraz załącznikiem I do niego zawierającym wykładnię, zgodnie z którą akt UE uznaje się za niezgodny z zasadami UPU, a także w związku z wnioskami dotyczącymi bezpieczeństwa i ceł przedłożonymi Kongresowi (wnioski 9 i 15). Wnioski te dotyczą również dalszych prac organów UPU (Rady Administracyjnej, Rady Eksploatacji Pocztowej) w cyklu dubajskim oraz ewentualnych zmian w aktach prawnych UPU (Konstytucji Światowego Związku Pocztowego, Światowej Konwencji Pocztowej), które mają zostać zaproponowane na 29. Światowym Kongresie Pocztowym w 2029 r.

2.Kontekst wniosku

2.1.Światowy Związek Pocztowy

Światowa Konwencja Pocztowa (zwana dalej „konwencją UPU”) ma na celu uregulowanie międzynarodowej wymiany poczty oraz standaryzację i ułatwienie odpowiednich procedur i opłat. Umowa ta weszła w życie w 1874 r. i ustanowiła Światowy Związek Pocztowy. W 1948 r. Światowy Związek Pocztowy stał się organizacją wyspecjalizowaną ONZ. UPU jest światowym organem przedstawicielskim, który koordynuje politykę pocztową między państwami członkowskimi i ułatwia stworzenie jednolitego systemu pocztowego na całym świecie.

Chociaż UE nie jest członkiem UPU, jego członkami są wszystkie jej państwa członkowskie. Status Unii Europejskiej jako formalnego obserwatora (reprezentowanego przez Komisję Europejską) został jednak uzgodniony na kongresie w Dosze w 2012 r. 1

2.2.Kongres Światowego Związku Pocztowego

Kongres UPU jest najwyższym organem Związku Pocztowego i składa się z pełnomocnych przedstawicieli jego państw członkowskich. Co do zasady zbiera się co cztery lata. Kongres wykonuje wszystkie uprawnienia wchodzące w zakres UPU, które nie zostały wyraźnie powierzone innemu organowi na mocy aktów Związku. Obejmują one uprawnienia do zmiany Konstytucji Światowego Związku Pocztowego, Światowej Konwencji Pocztowej i umów specjalnych. Kongres może również przyjmować rezolucje, decyzje, zalecenia i opinie formalne, które razem składają się na decyzje Kongresu.

2.3.Planowany akt Kongresu UPU

Proponuje się, aby podczas 28. Kongresu Światowego Związku Pocztowego przyjęto do wiadomości sprawozdanie przygotowane przez Radę Administracyjną UPU oraz udzielono zgody na wniosek o charakterze ogólnym dotyczący dalszych prac nad rozwojem polityki celnej i ram regulacyjnych (wniosek 9). Ponadto Stany Zjednoczone Ameryki przedłożyły kolejny wniosek (wniosek 15), który zawiera elementy związane z bezpieczeństwem transportu i cłami. Na podstawie tych wniosków podjęte zostaną dalsze prace organów UPU w cyklu dubajskim, a ewentualne zmiany aktów UPU (Konstytucji UPU, Światowej Konwencji Pocztowej) mogą zostać zaproponowane na 29. Kongres Światowego Związku Pocztowego w 2029 r.

Celem wniosku 9 jest rozwianie obaw wyrażonych przez niektóre państwa członkowskie UPU za pośrednictwem sekretariatu UPU dotyczących potencjalnej sprzeczności unijnego kodeksu celnego 2 z aktami UPU w odniesieniu do przepisów regulujących wymianę i gromadzenie elektronicznych danych przekazywanych z wyprzedzeniem, tj. w kontekście UE w odniesieniu do przepisów dotyczących przywozowych deklaracji skróconych. 

Wspomniane państwa członkowskie dążą do prawnego rozróżnienia między „tranzytem/przeładunkiem” z jednej strony a „przywozem” (tj. towarami, dla których UE stanowi miejsce ostatecznego przeznaczenia) z drugiej strony, co oznacza, że unijny kodeks celny i jego wymogi dotyczące elektronicznych danych przekazywanych z wyprzedzeniem obsługiwanych przez system kontroli importu 2 (ICS2) są „prawnie ważne/stosowane” wyłącznie w odniesieniu do przywozu. Członkowie ci nalegali zatem, by uznać, że zasada „wolności tranzytu” zapisana w art. 1 Konstytucji Światowego Związku Pocztowego została naruszona w następstwie wymogów prawnych unijnego kodeksu celnego dotyczących przedkładania przywozowej deklaracji skróconej w systemie ICS2, w szczególności art. 113a ust. 2 i 4 rozporządzenia delegowanego w sprawie unijnego kodeksu celnego 3 .

Na 4. nadzwyczajnym kongresie UPU, który odbył się w Rijadzie w 2023 r., w następstwie dyskusji na temat wyzwań, z jakimi borykają się wyznaczeni operatorzy UPU w związku z wymogami systemów regulacyjnych dotyczących elektronicznych danych przekazywanych z wyprzedzeniem, powołano grupę zadaniową w celu przeanalizowania kwestii prawnych, operacyjnych, regulacyjnych i technicznych związanych z pojawiającymi się wymogami celnymi i wymogami bezpieczeństwa w odniesieniu do elektronicznych danych przekazywanych z wyprzedzeniem, ze szczególnym uwzględnieniem środków Unii Europejskiej w ramach ICS2.

Grupę zadaniową wspomagał doradca prawny Biura Międzynarodowego UPU, który przeprowadził własną ocenę prawną potencjalnego wpływu środków UE na podstawowe zasady jednolitego terytorium pocztowego i wolności tranzytu na mocy aktów UPU (w szczególności zasady niedyskryminacji między przesyłkami krajowymi i międzynarodowymi) oraz ocenę spójności przedmiotowych środków UE z tymi zasadami.

Z oceny prawnej doradcy prawnego Biura Międzynarodowego UPU wynika, że unijne wymogi w zakresie elektronicznych danych przekazywanych z wyprzedzeniem (w formie przywozowej deklaracji skróconej), w szczególności te, które dotyczą towarów nieprzeznaczonych do przywozu ale przewożonych przez terytorium UE, są sprzeczne z tymi podstawowymi zasadami. Wysunięto argument, że przepisy unijnego kodeksu celnego dyskryminują międzynarodowe przesyłki pocztowe w porównaniu z przesyłkami krajowymi w kontekście „przemieszczeń w ramach tranzytu”, gdyż wymagają od operatorów pocztowych w państwach trzecich złożenia przywozowej deklaracji skróconej dla paczek przesyłanych przez UE i zwalniają jednocześnie z tego obowiązku przesyłki wysłane przez operatora pocztowego w UE do innego państwa członkowskiego, Norwegii lub Szwajcarii.

Wniosek 15, przedłożony przez Stany Zjednoczone Ameryki, dotyczy rozpoczęcia prac nad usprawnieniem wdrażania, udoskonalania i aktualizacji norm i protokołów w ramach UPU dotyczących towarów niebezpiecznych i zakazanych w celu zwiększenia bezpieczeństwa i ochrony transportu, a także zwalczania wykorzystywania międzynarodowych przepływów przesyłek pocztowych do transportu towarów niebezpiecznych i zabronionych.

3.Stanowisko, jakie ma być zajęte w imieniu Unii

Przedmiot wniosków, które mają zostać przedstawione na zbliżającym się Kongresie Światowego Związku Pocztowego, należy zdecydowanie do wyłącznych kompetencji Unii Europejskiej. Wszystkie państwa członkowskie stosują tę samą taryfę celną i te same zasady. Unijne przepisy prawa celnego (unijny kodeks celny) ustanawiają ważne środki bezpieczeństwa stosowane przez organy celne mające na celu zapewnienie, aby administracje celne były w stanie przeciwdziałać zagrożeniom dla bezpieczeństwa i ochrony Unii i jej mieszkańców oraz dla bezpieczeństwa łańcuchów dostaw w transporcie, zanim towary zostaną wprowadzone na obszar celny Unii. Wsparciem dla tych środków są: nowy system ICS2 i elektroniczne dane przekazywane z wyprzedzeniem organom celnym za pośrednictwem ICS2 przez operatorów handlowych, w tym operatorów pocztowych. W związku z tym istnieje potrzeba ustalenia jednego stanowiska w odniesieniu do sprawozdania przygotowanego przez Biuro Międzynarodowe UPU, które to sprawozdanie podważa zgodność środków UE z konwencją UPU.

Środki te są zgodne z międzynarodowymi zasadami i normami opracowanymi w ramach Światowej Organizacji Celnej (WCO), Organizacji Międzynarodowego Lotnictwa Cywilnego (ICAO), a także z ramami UPU.

Zgodnie z utrwalonym stanowiskiem Komisji Europejskiej i państw członkowskich przepisy unijnego kodeksu celnego dotyczące składania przywozowej deklaracji skróconej w celu przeprowadzenia z wyprzedzeniem analizy ryzyka do celów bezpieczeństwa i ochrony w przypadku tranzytu/przeładunku nie naruszają zasady „wolności tranzytu” zapisanej w art. 1 UPU. Fakt, że przesyłki pocztowe objęte konwencją UPU są przewożone tranzytem na obszarze celnym UE, a zatem podlegają dozorowi celnemu i mogą podlegać kontrolom celnym, nie oznacza, że nie korzystają one z „wolności tranzytu”.

Ponadto „wolność tranzytu” na mocy aktów UPU nie oznacza, że zasady dozoru celnego lub zasady kontroli celnej nie mają zastosowania do przemieszczania towarów. Unijny kodeks celny nie przewiduje zwolnienia z kontroli celnych i dozoru celnego (odpowiednie definicje zawarte są w art. 5 pkt 3 i 27 unijnego kodeksu celnego), które należy stosować w celu zapewnienia zgodności z przepisami prawa celnego i innymi przepisami regulującymi wszystkie rodzaje przemieszczania towarów.

Ponadto „wolność tranzytu” nie stanowi zasady bezwzględnej. Art. 8 konwencji UPU wymaga, aby państwa członkowskie i wyznaczeni przez nie operatorzy przejęli i wdrożyli proaktywną strategię bezpieczeństwa na wszystkich poziomach operacji pocztowych w celu utrzymania bezpiecznego i chronionego transportu i tranzytu poczty między nimi. Konwencja UPU nie wyłącza zatem tranzytu ze stosowania środków bezpieczeństwa. Ich celem jest utrzymanie i wzmocnienie zaufania ogółu społeczeństwa do usług pocztowych świadczonych przez wyznaczonych operatorów. Ponadto nie ma dowodów na to, że w UPU kiedykolwiek zakładano, iż „wolność tranzytu” lub „jednolite terytorium pocztowe” „wyraźnie” (art. 23) ogranicza suwerenne prawo państw członkowskich do stanowienia odpowiednich przepisów celnych i kontroli bezpieczeństwa w odniesieniu do przywozu, wywozu lub tranzytu towarów pocztowych.

Ponadto nie ma dyskryminacji między operatorami pocztowymi z państw trzecich a operatorami pocztowymi z UE. Chociaż Unia Europejska nie jest członkiem UPU, jej wspólna polityka celna jest podstawową rzeczywistością akceptowaną przez wszystkie strony UPU w ramach Światowej Organizacji Handlu, Światowej Organizacji Celnej lub dwustronnych stosunków handlowych. Unijny rynek wewnętrzny i unia celna oznaczają, że powiązane przepisy i wymogi stosowane wcześniej między państwami członkowskimi zostały zniesione przez wprowadzenie wspólnych wymogów mających zastosowanie na granicach zewnętrznych Unii Europejskiej. Wymogi dotyczące elektronicznych danych przekazywanych z wyprzedzeniem nałożone na mocy unijnego kodeksu celnego wdrażającego system ICS2 służący zapewnieniu bezpieczeństwa i ochrony mają zastosowanie do wszystkich towarów wprowadzanych na obszar celny Unii bez wyjątku. Jest to wymóg ustanowiony prawem Unii, który musi być spełniony bez wyjątku. Rozróżnienie między państwami członkowskimi UE a państwami trzecimi jest uzasadnione ze względu na zharmonizowane kontrole ustanowione na szczeblu UE. Państwa członkowskie UE i państwa trzecie nie znajdują się zatem w takiej samej sytuacji regulacyjnej.

Poprawa standardów i protokołów UPU dotyczących dostarczania elektronicznych danych przekazywanych z wyprzedzeniem do celów bezpieczeństwa i ochrony jest pożądaną inicjatywą.

Biorąc pod uwagę fakt, że UE nie jest sama w sobie członkiem UPU oraz że to państwa członkowskie UE są członkami UPU, państwa członkowskie są zobowiązane do wspólnego działania w interesie Unii.

Celem niniejszej decyzji Rady jest, aby państwa członkowskie przyjęły skoordynowane stanowisko, by stwierdzić, że unijne środki bezpieczeństwa stosowane przez organy celne na mocy unijnego kodeksu celnego są zgodne z aktami UPU i ich podstawowymi zasadami oraz że UE i jej państwa członkowskie popierają dalsze prace mające na celu rozwiązanie praktycznych i operacyjnych kwestii związanych z wymogami w zakresie elektronicznych danych przekazywanych z wyprzedzeniem, przy jednoczesnym zapewnieniu przestrzegania unijnych wymogów w zakresie przywozowej deklaracji skróconej.

4.Podstawa prawna

4.1.Proceduralna podstawa prawna

4.1.1.Zasady

Art. 218 ust. 9 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE) określa tryb przyjmowania decyzji ustalających „stanowiska, które mają być zajęte w imieniu Unii w ramach organu utworzonego przez umowę, gdy organ ten ma przyjąć akty mające skutki prawne, z wyjątkiem aktów uzupełniających lub zmieniających ramy instytucjonalne umowy”.

Art. 218 ust. 9 TFUE ma zastosowanie niezależnie od tego, czy Unia jest członkiem organu lub stroną umowy 4 .

Pojęcie „akty mające skutki prawne” obejmuje akty, które mają skutki prawne na mocy przepisów prawa międzynarodowego dotyczących danego organu. Obejmuje ono ponadto instrumenty, które nie są wiążące na mocy prawa międzynarodowego, ale mogą „w sposób decydujący wywrzeć wpływ na treść przepisów przyjętych przez prawodawcę Unii” 5 .

4.1.2.Zastosowanie w niniejszej sprawie

Kongres UPU jest organem utworzonym na mocy umowy, a mianowicie konwencji UPU.

Sprawozdanie, które Kongres UPU ma zatwierdzić, stanowi akt mający skutki prawne, ponieważ planowany akt zawiera wykładnię prawa, zgodnie z którą niektóre przepisy UE przyjęte na podstawie unijnego kodeksu celnego są niezgodne z konwencją UPU. Przyjęcie takiego sprawozdania mogłoby zatem mieć decydujący wpływ na prawodawstwo Unii.

Planowany akt nie uzupełnia ani nie zmienia ram instytucjonalnych umowy.

W związku z tym proceduralną podstawą prawną proponowanej decyzji jest art. 218 ust. 9 TFUE.

4.2.Materialna podstawa prawna

4.2.1.Zasady

Materialna podstawa prawna decyzji przyjętej w trybie art. 218 ust. 9 TFUE jest uzależniona głównie od celu i treści planowanego aktu, którego dotyczy stanowisko, jakie ma być zajęte w imieniu Unii. Jeżeli planowany akt ma dwojaki cel lub dwa elementy składowe, a jeden z tych celów lub elementów da się określić jako główny, zaś drugi ma jedynie poboczny charakter, decyzja przyjęta w trybie art. 218 ust. 9 TFUE musi mieć jedną materialną podstawę prawną, a mianowicie podstawę, której wymaga główny lub dominujący cel lub element składowy.

4.2.2.Zastosowanie w niniejszej sprawie

Planowany akt służy realizacji celów i zawiera elementy składowe w obszarze współpracy celnej w ramach unii celnej, wspólnej polityki handlowej i rynku wewnętrznego. Te elementy planowanego aktu są związane w sposób nierozłączny i żaden z nich nie ma charakteru pobocznego w stosunku do pozostałych.

Materialną podstawą prawną proponowanej decyzji jest w związku z tym art. 33 TFUE.

4.3 Podsumowanie

Podstawą prawną proponowanej decyzji powinien być art. 33 TFUE w związku z art. 218 ust. 9 TFUE,

2025/0284 (NLE)

Wniosek

DECYZJA RADY

w sprawie stanowiska, które ma być zajęte w imieniu Unii Europejskiej podczas 28. Kongresu Światowego Związku Pocztowego

RADA UNII EUROPEJSKIEJ,

uwzględniając Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, w szczególności jego art. 33, 114 i 207, w związku z jego art. 218 ust. 9,

uwzględniając wniosek Komisji Europejskiej,

a także mając na uwadze, co następuje:

(1)Konwencja UPU (zwana dalej „umową”) weszła w życie w 1874 r. UE nie jest członkiem Światowego Związku Pocztowego (UPU), natomiast wszystkie państwa członkowskie UE są stronami UPU.

(2)W drodze rozporządzenia (UE) nr 952/2013 („kodeks”) wraz z rozporządzeniem delegowanym Komisji (UE) 2015/2446 Unia zapewnia bezpieczeństwo i ochronę na swoich granicach zewnętrznych przez wprowadzenie wymogu przekazywania niektórych danych elektronicznych dotyczących wszystkich towarów wprowadzanych na obszar celny Unii, w tym towarów w przesyłkach pocztowych (elektronicznych danych przekazywanych z wyprzedzeniem). Wymóg ten jest uzasadniony w celu złagodzenia potencjalnego zagrożenia dla łańcuchów dostaw transportu, bezpieczeństwa i ochrony Unii i jej mieszkańców, zdrowia ludzi, zwierząt lub roślin, środowiska lub konsumentów.

(3)Zgodnie z art. 10 ust. 3, art. 13, art. 14 ust. 2, art. 16 i 18 oraz art. 19 ust. 2 Regulaminu obrad Kongresu UPU Światowy Związek Pocztowy może przyjmować do wiadomości i zatwierdzać przedłożone wnioski, w szczególności w tym przypadku w Komitecie 3 Kongresu UPU.

(4)28. Kongres Światowego Związku Pocztowego ma przyjąć do wiadomości sprawozdanie zawierające opinię prawną sporządzoną przez członka sekretariatu UPU, w której kwestionuje się zgodność unijnych ram prawnych dotyczących elektronicznych danych przekazywanych z wyprzedzeniem z niektórymi zasadami zapisanymi w Konstytucji Światowego Związku Pocztowego, a także międzynarodowy charakter prawny unii celnej. Ponadto 28. Kongres Światowego Związku Pocztowego ma zatwierdzić rezolucję w formie wniosku dotyczącego ogólnych wytycznych (wniosek 9), którego zamiarem jest wykorzystanie wspomnianego sprawozdania i opinii prawnej jako podstawy do kontynuowania prac nad przeglądem kwestii regulacyjnych w zakresie ceł.

(5)28. Kongres Światowego Związku Pocztowego ma również przeanalizować wniosek przedłożony przez Stany Zjednoczone Ameryki w celu ukierunkowania prac cyklu polityki UPU oraz powiązanych grup roboczych i komitetów na poprawę i rozszerzenie norm, wytycznych i wdrażania UPU związanych z bezpieczeństwem i ochroną transportu oraz zwalczaniem niebezpiecznych i zakazanych towarów w międzynarodowych przesyłkach pocztowych.

(6)Należy zatem ustalić stanowisko, które ma być zajęte w imieniu Unii na 28. Kongresie Światowego Związku Pocztowego w celu ochrony praw i interesów Unii i jej państw członkowskich.

(7)Należy także zapewnić przyjęcie przez państwa członkowskie skoordynowanego stanowiska w celu aktywnego wspierania zgodności unijnych ram prawnych dotyczących wymogów bezpieczeństwa i ochrony towarów wprowadzanych na obszar celny Unii z Konstytucją Światowego Związku Pocztowego i jego aktami.

(8)Ponieważ UE nie jest członkiem UPU, stanowisko Unii ma zostać wyrażone przez państwa członkowskie Unii, które są członkami Kongresu Światowego Związku Pocztowego, działające wspólnie,

PRZYJMUJE NINIEJSZĄ DECYZJĘ:

Artykuł 1

Stanowisko, które ma być zajęte w imieniu Unii na 28. Kongresie Światowego Związku Pocztowego, jest określone w dodatku do niniejszej decyzji.

Artykuł 2

Stanowisko, o którym mowa w art. 1, wyrażają państwa członkowskie Unii, które są członkami Kongresu UPU, działające wspólnie.

Artykuł 3

Niniejsza decyzja wchodzi w życie z dniem jej przyjęcia.

Niniejsza decyzja skierowana jest do państw członkowskich.

Sporządzono w Brukseli dnia r.

(1)    Dokument Rady 9341/12 z dnia 8 maja 2012 r.; rezolucja C 78 Światowego Kongresu Pocztowego (Doha 2012).

(2)    Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 952/2013 z dnia 9 października 2013 r. ustanawiające unijny kodeks celny (Dz.U. L 269 z 10.10.2013, s. 1).

(3)    Rozporządzenie delegowane Komisji (UE) 2015/2446 z dnia 28 lipca 2015 r. uzupełniające rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 952/2013 w odniesieniu do szczegółowych zasad dotyczących niektórych przepisów unijnego kodeksu celnego.

(4)    Wyrok Trybunału Sprawiedliwości z dnia 7 października 2014 r., Niemcy przeciwko Radzie, C-399/12, ECLI:EU:C:2014:2258, pkt 64.

(5)    Wyrok Trybunału Sprawiedliwości z dnia 7 października 2014 r., Niemcy przeciwko Radzie, C-399/12, ECLI:EU:C:2014:2258, pkt 61–64.