KOMISJA EUROPEJSKA
Bruksela, dnia 22.5.2024
COM(2024) 197 final
SPRAWOZDANIE KOMISJI DLA RADY I PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO
w sprawie postępów we wdrażaniu dyrektywy Rady 2011/70/EURATOM oraz w sprawie rejestru odpadów promieniotwórczych i wypalonego paliwa jądrowego znajdujących się na terytorium Współnoty i prognoz na przyszłość
SPRAWOZDANIE TRZECIE
{SWD(2024) 123 final} - {SWD(2024) 127 final}
1WPROWADZENIE
2ODPADY PROMIENIOTWÓRCZE I WYPALONE PALIWO JĄDROWE W UNII EUROPEJSKIEJ
2.1Źródło odpadów promieniotwórczych i wypalonego paliwa jądrowego
2.2Prognozy i tendencje związane z rejestrem
2.3Prognozy na przyszłość
2.4Tendencje i wyzwania
3ZAPEWNIENIE BEZPIECZNEGO I ODPOWIEDZIALNEGO GOSPODAROWANIA WYPALONYM PALIWEM JĄDROWYM I ODPADAMI PROMIENIOTWÓRCZYMI
3.1Ramy krajowe
3.1.1
Właściwe organy regulacyjne
3.1.2
Posiadacze zezwoleń
3.1.3
Wiedza fachowa i umiejętności
3.1.4
Środki finansowe
3.1.5
Przejrzystość i udział społeczeństwa
3.1.6
Uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego
3.2Programy krajowe
3.2.1
Poczynione postępy
3.2.2
Główne plany i strategie polityczne
3.2.3
Monitorowanie postępów wdrażania
3.2.4
Działania badawcze, rozwojowe i demonstracyjne
3.2.5
Uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego
3.3Samoocena i międzynarodowe oceny wzajemne
4WNIOSKI
1WPROWADZENIE
Zgodnie z art. 14 ust. 2 dyrektywy Rady 2011/70/Euratom
w sprawie odpowiedzialnego i bezpiecznego gospodarowania wypalonym paliwem jądrowym i odpadami promieniotwórczymi („dyrektywa”) Komisja ma obowiązek przedkładania Parlamentowi Europejskiemu i Radzie:
·sprawozdań z postępów we wdrażaniu tej dyrektywy; oraz
·rejestru odpadów promieniotwórczych i wypalonego paliwa jądrowego znajdujących się na terytorium Europejskiej Wspólnoty Energii Atomowej („Wspólnota”), jak również prognoz na przyszłość, na podstawie sprawozdań krajowych składanych przez państwa członkowskie co 3 lata zgodnie z art. 14 ust. 1 dyrektywy.
W 2017 r. i 2019 r. Komisja podała do wiadomości publicznej w UE dwa sprawozdania z postępów, w których przedstawiła wyczerpujące informacje na temat tej sytuacji. Niniejsze trzecie sprawozdanie dotyczy okresu obejmującego lata 2018–2021.
Jego podstawę stanowią sprawozdania krajowe państw członkowskich, które należało przedłożyć Komisji do dnia 23 sierpnia 2021 r. („termin złożenia sprawozdania”). Poruszono w nim kwestie unijnego rejestru odpadów promieniotwórczych i wypalonego paliwa jądrowego w ujęciu ogólnym (sekcja 2) oraz stosowania się państw członkowskich do kluczowych aspektów dyrektywy (sekcja 3), a także przedstawiono wnioski Komisji (sekcja 4).
Sprawozdaniu towarzyszą dwa dokumenty robocze służb Komisji:
·pierwszy przedstawiający unijny rejestr odpadów promieniotwórczych i wypalonego paliwa jądrowego oraz związane z nim prognozy, przy czym za datę odniesienia przyjęto w nim grudzień 2019 r.; oraz
·drugi prezentujący ogólną sytuację w zakresie gospodarowania wypalonym paliwem jądrowym i odpadami promieniotwórczymi we Wspólnocie określoną na podstawie przeprowadzonych przez Komisję analiz sprawozdań krajowych.
W sekcji 2 poniżej przedstawiono przegląd rejestrów odpadów promieniotwórczych i wypalonego paliwa jądrowego w UE-27, w tym związane z nimi tendencje i prognozy. W sekcji 3 podsumowano ocenę obecnego sposobu wdrażania ram i polityk krajowych na podstawie dyrektywy, podkreślając poczynione postępy i wyzwania w porównaniu z poprzednimi cyklami sprawozdawczymi.
2ODPADY PROMIENIOTWÓRCZE I WYPALONE PALIWO JĄDROWE W UNII EUROPEJSKIEJ
Zgodnie z wymogami dyrektywy Komisja okresowo przekazuje przejrzyste i wyczerpujące informacje na temat ogólnowspólnotowych rejestrów wypalonego paliwa jądrowego i odpadów promieniotwórczych, w tym prognozy. Informacje te mają kluczowe znaczenie dla ustalenia, czy państwa członkowskie w ramach swoich polityk i programów krajowych podjęły odpowiednie kroki, aby zminimalizować wytwarzane ilości i zapewnić wystarczające zdolności w zakresie przechowywania i składowania w odpowiednim czasie, tak aby uniknąć nadmiernych obciążeń związanych z gospodarowaniem wypalonym paliwem jądrowym i odpadami promieniotwórczymi dla przyszłych pokoleń.
2.1Źródło odpadów promieniotwórczych i wypalonego paliwa jądrowego
Wszystkie państwa członkowskie generują odpady promieniotwórcze poprzez różne działania, począwszy od zastosowań medycznych po wytwarzanie energii elektrycznej. Ponadto w sumie 17 państw członkowskich gospodaruje wypalonym paliwem jądrowym na swoim terytorium. Ze względu na radiologiczne właściwości tego typu materiałów i ich potencjalne zagrożenie dla pracowników, ludności oraz środowiska należy zapewnić bezpieczne gospodarowanie tymi materiałami od ich wytworzenia aż po ich trwałe składowanie. Wymaga to hermetycznego zabezpieczenia oraz odizolowania ich na długi czas od ludzi oraz środowiska ożywionego w okresach liczących od kilku dni do kilkuset tysięcy lat, w zależności od stopnia promieniotwórczości materiału.
Większość odpadów promieniotwórczych pochodzi z elektrowni jądrowych i związanej z nimi działalności w obszarze jądrowego cyklu paliwowego Mniejsza ilość odpadów promieniotwórczych wytwarzana jest w wyniku zastosowań materiałów promieniotwórczych niezwiązanych z pozyskiwaniem energii, takich jak produkowanie izotopów promieniotwórczych do zastosowań medycznych i przemysłowych lub w obiektach badawczych, takich jak laboratoria i reaktory badawcze.
Każde państwo członkowskie określa swój własny koszyk energetyczny, a w terminie złożenia sprawozdania elektrownie jądrowe działały w 13 państwach. Dwa inne państwa członkowskie, Litwa i Włochy, zakończyły realizację swoich programów energii jądrowej i były w trakcie likwidacji swoich instalacji jądrowych. Na koniec okresu sprawozdawczego te 15 państw członkowskich realizujących programy energii jądrowej wytwarzało łącznie 99,5 % odpadów promieniotwórczych uwzględnionych w rejestrach w UE.
Do terminu złożenia sprawozdania w eksploatacji znajdowały się 103 reaktory jądrowe o całkowitej mocy wynoszącej około 101 GWe, 66 reaktorów jądrowych było trwale zamkniętych i w trakcie likwidacji, a 3 reaktory jądrowe w pełni zlikwidowano. Ponadto w 18 państwach członkowskich znajdowało się 30 reaktorów badawczych – będących w eksploatacji, długoterminowo wycofanych z eksploatacji albo w trakcie likwidacji. Wiąże się to z wytwarzaniem dodatkowych ilości wypalonego paliwa jądrowego i długożyciowych odpadów promieniotwórczych, co wymaga zapewnienia bezpiecznego i długoterminowego gospodarowania nimi do czasu rozpoczęcia ich trwałego składowania.
2.2Prognozy i tendencje związane z rejestrem
Służby Komisji współpracowały z Międzynarodową Agencją Energii Atomowej (MAEA) i Agencją Energii Jądrowej (NEA) przy OECD w zakresie określania zharmonizowanego zbioru danych dotyczących sprawozdawczości w zakresie rejestrów krajowych oraz wspierały rozwój zharmonizowanego narzędzia sprawozdawczości MAEA – systemu informacji o wypalonym paliwie jądrowym i odpadach promieniotwórczych (SRIS) – aby pomóc państwom członkowskim w przedkładaniu kompleksowych i aktualnych rejestrów.
Komisja przeprowadziła również badanie dotyczące analizy porównawczej rejestrów krajowych
, a następnie kolejne badanie dotyczące systemów klasyfikacji odpadów promieniotwórczych w UE.
W pierwszym z tych badań stwierdzono, że standardowe podejście do komunikacji stosowane między licencjobiorcami a organami wydaje się skuteczne i spełnia potrzeby użytkowników. W badaniu tym zwrócono również uwagę, że klasyfikacja odpadów promieniotwórczych nie zawsze musi mieć zastosowanie w odniesieniu do wszystkich odpadów zgłaszanych w sprawozdaniach krajowych oraz że stosowane przez państwa członkowskie podejścia, metody i narzędzia do opracowania rejestrów nie były regularnie publikowane.
Drugie badanie potwierdziło brak wyraźnej konieczności przyjęcia zharmonizowanego systemu klasyfikacji odpadów we wszystkich państwach członkowskich, chociaż nadal istnieje potrzeba harmonizacji sprawozdawczości.
Jakość rejestru nie zmieniła się istotnie w porównaniu z poprzednim cyklem sprawozdawczym. Jedna trzecia państw członkowskich (przede wszystkim tych realizujących programy energii jądrowej) przekazała szczegółowe informacje na temat rejestrów, natomiast większość pozostałych państw przedstawiła niekompletne dane dotyczące rejestrów, a ich sprawozdania sporządzono w tym samym formacie co w pierwszym cyklu sprawozdawczym. Do czerwca 2023 r. osiem państw członkowskich wprowadziło dane ze swoich rejestrów do SRIS. Pozostałe państwa członkowskie również zachęca się do regularnego przekazywania informacji z wykorzystaniem tego systemu. Komisja będzie nadal wspierać państwa członkowskie w rozwiązywaniu problemów związanych z jakością i harmonizacją sprawozdawczości, głównie poprzez propagowanie korzystania z SRIS.
Większość państw członkowskich przedstawiła informacje na temat swoich rejestrów odpadów promieniotwórczych z wykorzystaniem systemu klasyfikacji zgodnie z wytycznymi bezpieczeństwa GSG-1 opracowanymi przez MAEA lub przekazała matryce umożliwiające przekształcanie danych z ich krajowego systemu klasyfikacji na zgodne z systemem klasyfikacji zalecanym przez MAEA.
Szacuje się, że pod koniec 2019 r. w rejestrach na terytorium UE-27 odnotowano łącznie 2 334 000 m3 odpadów promieniotwórczych (wzrost o 5 % w porównaniu z poprzednim okresem sprawozdawczym, co odpowiada średniej rocznej produkcji poniżej 40 000 m3).
Około 66 % tych odpadów unieszkodliwiono (1 552 000 m3), a 34 % (782 000 m3) było przechowywanych i w przyszłości ilości te będzie trzeba zagospodarować. Z danych wynika, że w państwach członkowskich, w których dostępne są sposoby trwałego składowania odpadów bardzo niskoaktywnych i niskoaktywnych, proces od wytworzenia do składowania zasadniczo przebiega płynnie; w przypadku tych klas ilości przechowywanych odpadów zmniejszyły się o 10 % (28 000 m3), podczas gdy ilości zlikwidowanych odpadów wzrosły o 8 % (122 000 m3). Nie jest zaskoczeniem, że podobnej sytuacji nie zaobserwowano w odniesieniu do odpadów średnioaktywnych i wysokoaktywnych oraz wypalonego paliwa jądrowego, ponieważ obecnie nie jest eksploatowany żaden obiekt trwałego składowania umożliwiający zagospodarowanie odpadów należących do tych klas.
|
|
Podział odpadów promieniotwórczych według klas w większości nie zmienił się, przy czym dominowały wśród nich odpady niskoaktywne, a drugi co do wielkości udział w całkowitej ilości miały odpady bardzo niskoaktywne. Należy wziąć przy tym pod uwagę, że niektóre państwa członkowskie nie stosują odrębnej klasy odpadów bardzo niskoaktywnych, którą określono w systemie klasyfikacji odpadów GSG-1 opracowanym przez MAEA. Odpady takie zgłasza się jako należące do klasy odpadów niskoaktywnych. W rezultacie zgłoszone ilości odpadów bardzo niskoaktywnych są niedoszacowane, natomiast zgłoszone ilości odpadów niskoaktywnych są zawyżone.
Odpady średnioaktywne i wysokoaktywne są generowane i bezpiecznie przechowywane głównie w państwach członkowskich realizujących programy energii jądrowej.
Pod koniec 2019 r.
w UE-27 przechowywano około 54 700 tHM wypalonego paliwa jądrowego (wzrost o około 5 % w porównaniu z 2016 r. oraz o 12 % w porównaniu z 2013 r.). Około 1,5 % tego wypalonego paliwa jądrowego wysłano do ponownego przerobu poza UE, a spodziewane odpady promieniotwórcze z ponownego przerobu mają do niej powrócić.
Obecnie całe wypalone paliwo jądrowe w UE jest przechowywane, jako że na całym świecie nie jest eksploatowany żaden cywilny obiekt trwałego składowania wypalonego paliwa jądrowego. Większość państw członkowskich, które eksploatują elektrownie jądrowe, zamierza unieszkodliwić swoje wypalone paliwo jądrowe w głębokich obiektach geologicznych i nie poddawać go ponownemu przerobowi. Niektóre państwa członkowskie dokonują jednak ponownego przerobu wypalonego paliwa jądrowego, a inne przewidują taką możliwość w swojej polityce.
2.3Prognozy na przyszłość
Opierając się na zgłoszonych przez państwa członkowskie danych na temat rejestrów w poprzednim sprawozdaniu, Komisja mogła po raz pierwszy przedstawić prognozy dotyczące utworzenia rejestru odpadów promieniotwórczych i wypalonego paliwa jądrowego Euratomu do 2030 r. W bieżącym cyklu sprawozdawczym niektóre państwa członkowskie przedstawiły zaktualizowane prognozy dotyczące rejestrów, na podstawie których opracowano zaktualizowaną prognozę do 2030 r.
|
|
Poziom szczegółowości informacji przekazanych przez państwa członkowskie różnił się znacząco, w szczególności w odniesieniu do odpadów pochodzących z zastosowań niezwiązanych z wytwarzaniem energii i likwidacji instalacji jądrowych. Ze względu na ograniczenia związane ze zgłoszonymi danymi obecne prognozy dotyczące ilości odpadów promieniotwórczych i wypalonego paliwa jądrowego do 2030 r. stanowią wartości szacunkowe. Większość państw członkowskich przedstawiła oszacowane dane dotyczące swoich przyszłych rejestrów do 2050 r. Ze względu na niedostępność danych z prognoz dotyczących rejestrów do 2050 r. w przypadku niektórych państw członkowskich prowadzących obszerne rejestry przedstawienie ogólnej długoterminowej prognozy dotyczącej rejestrów UE okazało się jednak niemożliwe. Ponieważ większość programów krajowych obejmuje okresy wynoszące ponad 100 lat, państwa członkowskie zachęca się do opracowania wartości szacunkowych obejmujących okres do 2050 r. oraz do ograniczenia w największym możliwym stopniu poziomu niepewności, który zaobserwowała Komisja. Oczekuje się, że wykorzystywanie SRIS przyczyni się do poprawy jakości danych zgłaszanych w rejestrach. W przeciwnym razie Komisja może podjąć decyzję o ustanowieniu minimalnych norm w celu zapewnienia dokładnej, kompletnej i przejrzystej sprawozdawczości.
Ze względu na planowane zamknięcie i przewidywaną likwidację szeregu obiektów jądrowych na przestrzeni kolejnych dziesięciu lat nastąpi znaczny wzrost ilości odpadów. Zgodnie z oczekiwaniami do 2030 r. ilość odpadów bardzo niskoaktywnych może wzrosnąć niemal dwukrotnie, podczas gdy ilość odpadów należących do pozostałych klas może wzrosnąć o 38–73 %. Szczególną uwagę należy zatem zwrócić na: (i) minimalizację odpadów promieniotwórczych u źródła; (ii) rozwój i wdrożenie możliwości gospodarowania przed trwałym składowaniem w celu zmniejszenia ilości odpadów; oraz (iii) utworzenie nowych obiektów przechowywania lub trwałego składowania.
2.4Tendencje i wyzwania
Ze względu na brak obecnie eksploatowanych głębokich geologicznych obiektów trwałego składowania ilości przechowywanych odpadów średnio- i wysokoaktywnych oraz wypalonego paliwa jądrowego nieustannie zwiększają się, co stwarza wyzwania związane z zapewnieniem wystarczającej zdolności długoterminowego przechowywania oraz opracowaniem zrównoważonych rozwiązań umożliwiających trwałe składowanie. Na wykresie 1 przedstawiono obecne plany państw członkowskich dotyczące rozpoczęcia użytkowania głębokich obiektów geologicznych.
Wykres 1. Planowane rozpoczęcie użytkowania głębokich obiektów geologicznych.
Przewidywany okres wdrożenia tych planów oraz nierozstrzygnięte decyzje i brak konkretnych działań mogą zagrozić terminowej realizacji tych przedsięwzięć. Państwa członkowskie muszą jak najszybciej zwiększyć swoje zaangażowanie w opracowywanie długoterminowych rozwiązań w zakresie gospodarowania odpadami średnioaktywnymi i wysokoaktywnymi oraz wypalonym paliwem jądrowym, z uwzględnieniem działań badawczych, rozwojowych i demonstracyjnych, aby uniknąć nakładania nadmiernych obciążeń na przyszłe pokolenia. Należy zastosować wszystkie niezbędne środki w celu zapewnienia, aby na poziomie politycznym i technicznym nie dochodziło w przyszłości do nadmiernych opóźnień w realizacji projektów. Z tego powodu wszystkie państwa członkowskie powinny zoptymalizować planowanie, zaangażować odpowiednie zasoby, przeprowadzić niezbędne badania i szkolenia oraz zaangażować społeczeństwo i inne zainteresowane strony, aby przyspieszyć wdrażanie. Oznacza to, że państwa członkowskie mogą wiele zyskać dzięki wzajemnemu dostosowaniu najlepszych praktyk, aby zapewnić wystarczające przestrzeganie zasad bezpiecznego i odpowiedzialnego gospodarowania wypalonym paliwem jądrowym i odpadami promieniotwórczymi zapisanych w dyrektywie.
Większość państw dokonała postępów w zakresie budowy, modernizacji i rozbudowy obiektów do przechowywania, choć w porównaniu z pierwotnymi planami doszło do pewnych opóźnień.
Działania związane z likwidacją elektrowni jądrowych stają się coraz ważniejsze dla europejskiego przemysłu jądrowego. W jednej czwartej państw członkowskich trwa proces likwidacji zamkniętych obiektów jądrowych.
3
ZAPEWNIENIE BEZPIECZNEGO I ODPOWIEDZIALNEGO GOSPODAROWANIA WYPALONYM PALIWEM JĄDROWYM I ODPADAMI PROMIENIOTWÓRCZYMI
3.1Ramy krajowe
Ogólnie rzecz biorąc, w ostatnich latach państwa członkowskie w dalszym ciągu usprawniały swoje ramy krajowe, głównie dzięki przyjęciu krajowych środków ustawodawczych, które przyczyniły się do rozwiązania pozostałych problemów związanych z transpozycją i doprowadziły do zamknięcia dwóch trzecich postępowań w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego w związku z nieprawidłową transpozycją dyrektywy.
Oprócz dialogu z Komisją siłą napędową dostosowania ram krajowych do wymogów dyrektywy okazały się samooceny i międzynarodowe oceny wzajemne.
3.1.1Właściwe organy regulacyjne
W 2019 r. Komisja stwierdziła, że we wszystkich państwach członkowskich jest co najmniej jeden właściwy organ regulacyjny. W kilku przypadkach obowiązują uzgodnienia, zgodnie z którymi właściwe organy lokalne lub regionalne zajmują się gospodarowaniem odpadami promieniotwórczymi wraz z organami krajowymi; w sprawozdaniach krajowych dotyczących tych przypadków nie przedstawiono informacji na temat ról i obowiązków tych organów ani zasad ich współpracy.
Chociaż większość państw członkowskich opracowała mechanizmy pozwalające zatrzymać wykwalifikowany personel w obrębie organów regulacyjnych, niektóre z nich napotkały trudności z zatrzymaniem odpowiedniej kadry w perspektywie długoterminowej. Wyniki ostatnich misji dotyczących międzynarodowych ocen wzajemnych potwierdziły tę tendencję.
Większość sprawozdań krajowych zawiera informacje na temat środków mających zapewnić techniczną i finansową niezależność właściwych organów regulacyjnych. Informacje dotyczące rzeczywistej liczby pracowników przekazało łącznie 19 państw członkowskich; w związku z tym przedstawione informacje nie obejmują całej UE-27. Komisja ponawia swój apel do państw członkowskich o przedstawianie odpowiednich informacji, tak jak w sprawozdaniach w ramach wspólnej konwencji, oraz o ich przekazywanie zgodnie z art. 14 ust. 1 dyrektywy, stosownie do wymagań.
3.1.2Posiadacze zezwoleń
Zgodnie z wymogiem określonym w dyrektywie główna odpowiedzialność za bezpieczne gospodarowanie wypalonym paliwem jądrowym i odpadami promieniotwórczymi wytwarzanymi na terytorium państw członkowskich spoczywa na posiadaczach zezwolenia. Sprawozdania państw członkowskich zasadniczo zawierały podsumowanie obowiązujących wymogów prawnych, lecz nie przedstawiono w nich dalszych informacji na temat tego, w jaki sposób wymogi te są wdrażane w praktyce, w szczególności w odniesieniu do ocen bezpieczeństwa oraz zasobów ludzkich i finansowych posiadaczy zezwoleń.
W odniesieniu do okresowych kontroli bezpieczeństwa i poprawiania bezpieczeństwa, a także ocen bezpieczeństwa w trakcie procesu udzielania zezwoleń prawie połowa państw członkowskich przedstawiła informacje o osiągnięciach dokonanych w okresie sprawozdawczym.
Nie dostarczono niemal żadnych informacji na temat rzeczywistych zasobów ludzkich i finansowych, jakimi dysponują posiadacze zezwoleń, poza wskazaniem ustanowionych wobec nich wymogów prawnych. W niektórych przypadkach przedstawiono ogólne informacje na temat sposobu zarządzania kompetencjami i umiejętnościami. Państwa członkowskie powinny uwzględnić te aspekty w kolejnym cyklu sprawozdawczym.
3.1.3Wiedza fachowa i umiejętności
W porównaniu ze stanem sprzed 3 lat przedstawione informacje zawierają niewiele zmian. Prawie wszystkie państwa członkowskie ustanowiły wymogi prawne w celu zapewnienia szkolenia i kształcenia pracowników wszystkich zaangażowanych stron. Około jedna trzecia państw członkowskich nie podała jednak informacji lub nie przedstawiła przykładów wdrażania tych wymogów.
Państwa członkowskie, które realizują programy energii jądrowej, opracowały na ogół bardziej formalne rozwiązania na rzecz kształcenia, szkolenia i prowadzenia badań naukowych. Ogólnie rzecz biorąc, szkolenia i kształcenie organów regulacyjnych zostały lepiej zdefiniowane niż szkolenia operatorów i innych zainteresowanych stron lub licencjobiorców. Wśród użytecznych narzędzi służących szkoleniu i kształceniu personelu wskazano międzynarodową wymianę doświadczeń w formie wzajemnych ocen, warsztatów, konferencji, wizyt i podobnych wydarzeń, w szczególności w przypadku państw członkowskich nierealizujących programów energii jądrowej.
Niecała połowa państw członkowskich przedkłada informacje dotyczące działań badawczych i rozwojowych, a pozostałe państwa członkowskie przedstawiają je jedynie w ogólnikowo lub nie zgłaszają ich wcale.
3.1.4Środki finansowe
Niemal wszystkie państwa członkowskie przekazały informacje na temat oceny kosztów swoich programów krajowych. Szacunki te różnią się znacznie pod względem metodyki, założeń, kompletności danych, zakresu oraz ram czasowych.
Połowa państw członkowskich – głównie tych, które realizują programy energii jądrowej – niedawno zaktualizowała swoje szacunki kosztów. Aktualizacje te nie zawsze były jednak kompletne i nie odzwierciedlały zmian kosztów, jakie nastąpiły w ostatnich latach. Należy okresowo dokonywać przeglądu szacowanych kosztów i, w razie potrzeby, aktualizować je, ponieważ zależy od nich przydział wystarczającego finansowania na realizację programów krajowych.
W pierwszym sprawozdaniu z postępów szacowane łączne koszty gospodarowania odpadami promieniotwórczymi w UE-27 wyniosły około 250 mld EUR, podczas gdy w drugim oszacowano je ponownie na około 300 mld EUR. Obecne szacunki kosztów kształtują się na tym samym poziomie.
Około połowa państw członkowskich udzieliła informacji na temat stanu funduszy na potrzeby gospodarowania wypalonym paliwem jądrowym lub odpadami promieniotwórczymi, choć poziom szczegółowości tych informacji był zróżnicowany. Ogólnie rzecz biorąc, przedstawiono bardzo niewiele informacji na temat skuteczności wykorzystania funduszy. Zachęca się państwa członkowskie, aby regularnie oceniały skuteczność wykorzystania swoich funduszy, tak aby umożliwić aktywne reagowanie na ewentualne zmiany i, w razie potrzeby, zagwarantować przyjęcie środków naprawczych w odpowiednim czasie.
Uznając znaczenie tej kwestii, w 2020 r. Komisja przeprowadziła badanie dotyczące metod stosowanych do oceny kosztów, a także istniejących systemów finansowania i powiązań między nimi. W badaniu tym określono powszechne tendencje, dobre praktyki i wyzwania dla wszystkich państw członkowskich. Ponadto w 2021 r. Komisja formalnie powołała grupę ekspertów ds. finansowych aspektów likwidacji obiektów energetyki jądrowej oraz gospodarowania wypalonym paliwem jądrowym i odpadami promieniotwórczymi (nazwa skrócona: „grupa ekspertów ds. finansowych aspektów zaplecza jądrowego”). Realizując swój program prac, grupa ta będzie wspierać Komisję i państwa członkowskie w dokonywaniu ocen finansowych i modelowaniu. Oczywiste jest jednak, że przepisy dyrektywy zmierzające do stworzenia warunków zapewniających pełną dostępność odpowiednich środków finansowych na gospodarowanie wypalonym paliwem jądrowym i odpadami promieniotwórczymi, w tym, w razie potrzeby, odpadami promieniotwórczymi pochodzącymi z działań likwidacyjnych, okazały się nieskuteczne.
3.1.5Przejrzystość i udział społeczeństwa
Państwa członkowskie nie przedstawiły w swych sprawozdaniach żadnych istotnych działań ani zmian, z wyjątkiem debaty publicznej na temat piątego programu krajowego we Francji. W sprawozdaniach krajowych przedstawiono głównie ramy polityczne i prawne regulujące ustalenia dotyczące przejrzystości i podano niewiele szczegółów dotyczących faktycznego wdrażania lub stosowanych praktyk, lub nie podano ich wcale. Głównymi kanałami służącymi do przekazywania informacji były nadal strony internetowe, sprawozdania, media itp. Działania w tym zakresie prowadzą zazwyczaj organy regulacyjne, chociaż w niektórych państwach członkowskich przepisy krajowe nakładają również obowiązki na posiadaczy zezwoleń. W ponad dwóch trzecich państw członkowskich konsultacje ze społeczeństwem w ramach oceny oddziaływania na środowisko stanowią warunek wstępny wydania zezwoleń na instalacje gospodarowania odpadami jądrowymi i promieniotwórczymi.
Komisja ponownie podkreśla znaczenie skutecznego wdrażania wymogów w zakresie przejrzystości i udziału społeczeństwa, w tym przekazywania informacji na temat postępów w praktycznym wdrażaniu w kolejnym cyklu sprawozdawczym. W przedłożonych sprawozdaniach w dużej mierze pominięto znaczenie odpowiednich najważniejszych wskaźników wykonania zadań. Oznacza to, że dyrektywa okazała się nieskuteczna pod względem zagwarantowania w pełni przejrzystej komunikacji na temat sposobu wdrażania programów krajowych.
3.1.6Uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego
W odniesieniu do powyższych nierozwiązanych kwestii, Komisja musiała wszcząć szereg postępowań przeciwko państwom członkowskim w związku z transpozycją dyrektywy.
Do czasu sporządzenia niniejszego sprawozdania toczyły się dwa postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego, a do zakończenia cyklu sprawozdawczego Komisja zamknęła sześć postępowań.
3.2Programy krajowe
W dyrektywie określono kluczowy wymóg dla państw członkowskich dotyczący ustanowienia i utrzymania krajowych polityk w zakresie bezpiecznego i długoterminowego gospodarowania wypalonym paliwem jądrowym i odpadami promieniotwórczymi. Te polityki powinny być zgodne z ogólnymi zasadami i przekładać się na konkretne plany działania ujęte w programach krajowych poszczególnych państw członkowskich.
3.2.1Poczynione postępy
Komisja zaobserwowała ciągłe postępy w opracowywaniu i przyjmowaniu programów krajowych. Dotychczas wszystkie 27 państw członkowskich ustanowiło programy krajowe, a w okresie sprawozdawczym zaktualizowano jedną trzecią z nich.
Niektóre państwa członkowskie przyjęły programy krajowe, w których wyszczególniono działania przewidziane do realizacji jedynie w określonym czasie, głównie w terminie od 5 do 10 lat. Dwa z nich nie przyjęły jednak zaktualizowanych wersji programów w wyznaczonym terminie. Aby uniknąć takich sytuacji w przyszłości, zachęca się państwa członkowskie do optymalizacji procesów planowania i przyjmowania programów krajowych w celu zagwarantowania ich ciągłości.
W większości przypadków w wyniku aktualizacji programów poszczególne etapy realizacji zostały przesunięte na późniejszy okres. Komisja pragnie przypomnieć, że państwa członkowskie są zobowiązane do powiadamiania o wszelkich istotnych zmianach w programach krajowych zgodnie z art. 13 ust. 1 dyrektywy, w tym o zmianach w harmonogramach wdrażania.
Ogólnie rzecz biorąc, realizacja programów krajowych większości państw członkowskich opóźniła się nawet o 5 lat, częściowo z powodu dłuższych niż oczekiwano procedur udzielania zezwoleń, zmian strategii politycznych lub podjętych decyzji politycznych. W niektórych innych przypadkach, w których nie wskazano wyraźnych terminów lub nie określono strategii długoterminowej, trudno było ocenić terminowość realizacji programu. Takie opóźnienia mogą wiązać się z przeniesieniem obciążeń na przyszłe pokolenia. Nie wynikały one jednak z żadnych kwestii dotyczących bezpieczeństwa, ponieważ obecnie ramy krajowe gwarantują właściwe gospodarowanie odpadami promieniotwórczymi i wypalonym paliwem jądrowym.
3.2.2Główne plany i strategie polityczne
Ogólnie rzecz biorąc, prawie wszystkie programy krajowe obejmują wszystkie rodzaje odpadów promieniotwórczych i wypalonego paliwa jądrowego wytwarzanych na terytoriach poszczególnych państw członkowskich, lecz tylko w jednej trzeciej z nich przedstawiono konkretne plany dotyczące tych materiałów od ich wytworzenia aż po trwałe składowanie. Chociaż większość państw członkowskich planuje unieszkodliwianie odpadów promieniotwórczych lub wypalonego paliwa jądrowego na swoim terytorium, nie wszystkie podjęły ostateczną decyzję w tej sprawie, a niektóre nadal rozważają możliwości wspólnego trwałego składowania w ramach kilku państw.
Większość państw członkowskich, które nie realizują programów energii jądrowej, oraz niektóre państwa członkowskie realizujące takie programy rozważają wywóz odpadów promieniotwórczych w celu ich trwałego składowania. W ostatnich latach Komisja nie zaobserwowała jednak żadnych istotnych zmian w praktyce, które zmierzałyby do wypracowania wspólnego rozwiązania w zakresie trwałego składowania tych materiałów. Warto zauważyć, że ramy krajowe kilku państw członkowskich zakazują przywozu odpadów promieniotwórczych, dotyczy to niektórych państw, które rozważają przyjęcie wspólnych rozwiązań.
Podobnie jak w poprzednim cyklu sprawozdawczym nadal brakuje informacji na temat sposobu gospodarowania instytucjonalnymi odpadami promieniotwórczymi, w związku z czym w niniejszym sprawozdaniu omówiono ten aspekt gospodarowania odpadami promieniotwórczymi jedynie w ogólnym zakresie.
3.2.3Monitorowanie postępów wdrażania
Zgodnie z art. 12 ust. 1 lit. g) dyrektywy programy krajowe muszą obejmować najważniejsze wskaźniki wykonania zadań służące monitorowaniu postępów wdrażania. Najważniejsze wskaźniki wykonania zadań, które nie są jedynie wymogiem formalnym, stanowią zasadniczy element programu krajowego, który umożliwia monitorowanie postępów w jego wdrażaniu, we wdrażaniu polityki krajowej, a ostatecznie w realizacji nadrzędnego celu dyrektywy, jakim jest nienakładanie nadmiernych obciążeń na przyszłe pokolenia. Ponadto, ponieważ zgodnie z art. 14 dyrektywy państwa członkowskie powinny przekazywać Komisji informacje na temat najważniejszych wskaźników wykonania zadań co 3 lata, są one również użytecznym narzędziem zapewniającym przejrzystość dla społeczeństwa.
Od czasu pierwszego sprawozdania z postępów Komisja wskazuje określenie najważniejszych wskaźników wykonania zadań zgodnie z wyżej wymienionym wymogiem jako jedno z głównych wyzwań związanych z realizacją programów krajowych. W swoim drugim sprawozdaniu Komisja podkreśliła, że nadal konieczne są dalsze wysiłki ze strony państw członkowskich, aby całkowicie spełnić wymóg dotyczący najważniejszych wskaźników wykonania zadań, zwracając uwagę, że ponad jedna trzecia państw członkowskich nie określiła najważniejszych wskaźników wykonania zadań zgodnie z dyrektywą.
Aby wesprzeć państwa członkowskie w rozwiązaniu tego poważnego problemu związanego z przestrzeganiem przepisów, Komisja sfinansowała badanie dotyczące najważniejszych wskaźników wykonania zadań, które przedstawiono organom regulacyjnym państw członkowskich i odpowiednim zainteresowanym stronom oraz omówiono z ich udziałem.
Od czasu ostatniego sprawozdania odnotowano nieznaczne postępy w zakresie najważniejszych wskaźników wykonania zadań. Większość państw członkowskich zgłosiła postępy w realizacji programów krajowych, głównie przedstawiając opis osiągnięć dokonanych od czasu ostatniego sprawozdania, a wiele państw członkowskich zaktualizowało swoje etapy realizacji oraz ramy czasowe. Państwa członkowskie nie zastosowały jednak najważniejszych wskaźników wykonania zadań do przedstawienia stanu realizacji swoich programów krajowych w sprawozdaniach krajowych.
Słowenia zaktualizowała swój program krajowy w styczniu 2023 r., w tym dostosowała najważniejsze wskaźniki wykonania zadań do wymogów dyrektywy i ustanowiła punkt odniesienia pod względem dobrych praktyk.
3.2.4Działania badawcze, rozwojowe i demonstracyjne
Od czasu ostatniego sprawozdania w tej dziedzinie sytuacja zasadniczo nie uległa zmianie. Państwa członkowskie przedstawiły minimum informacji na temat swoich działań badawczych, rozwojowych i demonstracyjnych planowanych w celu wsparcia realizacji programów krajowych. Sześć państw członkowskich, głównie realizujących programy jądrowe na dużą i średnią skalę, przekazało szczegółowe informacje i przedstawiło osiągnięte postępy. Inne państwa członkowskie przedstawiły działania badawczo-rozwojowe oraz ramy czasowe dotyczące ostatecznego składowania w bardzo ogólny sposób, a wiele państw członkowskich nie przedstawiło żadnych szczegółów ani nie potwierdziło braku konkretnych programów badawczych.
Realizacja programów badawczych znajduje się na różnych etapach, a postępy w tym zakresie zazwyczaj odpowiadają postępom w realizacji krajowych programów gospodarowania odpadami promieniotwórczymi i wypalonym paliwem jądrowym.
Wiele państw członkowskich, których rejestry obejmują niewielkie ilości, zdaje się na uczestnictwo w międzynarodowych programach lub projektach, które odpowiadają ich potrzebom pod względem gospodarowania odpadami promieniotwórczymi, lub śledzenie ich efektów, przy czym kilka z nich planuje opracować własne działania badawcze, rozwojowe i demonstracyjne. Państwa członkowskie zasadniczo przedstawiały również działania międzynarodowe, w których uczestniczą, przekazując wykazy projektów niemających wyraźnego lub jednoznacznego związku z realizacją programów krajowych. W związku z tym Komisja zachęca państwa członkowskie, aby w przyszłych sprawozdaniach przedstawiły informacje dotyczące spodziewanego wpływu tych projektów na realizację programów krajowych.
3.2.5Uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego
W odniesieniu do powyższych nierozwiązanych kwestii Komisja musiała wszcząć szereg postępowań przeciwko niektórym państwom członkowskim w sprawie zgodności programów krajowych z wymogami dyrektywy.
Na początku 2024 r. toczyło się 18 postępowań. Przed zakończeniem cyklu sprawozdawczego Komisja zamknęła trzy postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego.
3.3Samoocena i międzynarodowe oceny wzajemne
Państwa członkowskie muszą przeprowadzić samooceny swoich ram krajowych, właściwych organów regulacyjnych, programów krajowych i ich wdrażania. Muszą również organizować międzynarodowe oceny wzajemne ram krajowych, właściwych organów regulacyjnych lub programów krajowych co najmniej raz na 10 lat.
Ogólnie rzecz biorąc, państwa członkowskie zagwarantowały spełnienie tego wymogu za pomocą usług świadczonych przez MAEA, takich jak IRRS (Zintegrowany Przegląd Dozoru Jądrowego) i ARTEMIS (zintegrowany przegląd gospodarowania odpadami promieniotwórczymi i wypalonym paliwem jądrowym, ich likwidacji i rekultywacji), które opracowano przy wsparciu Komisji.
Okres sprawozdawczy zbiegł się z pandemią COVID-19 w latach 2020–2021, która znacznie zakłóciła harmonogram ocen wzajemnych w ramach ARTEMIS. Pomimo tego utrudnienia wszystkie państwa członkowskie przeprowadziły oceny wzajemne ARTEMIS do końca 2023 r. zgodnie z wymogami art. 14 ust. 3. Komisja uczestniczyła w misjach w charakterze obserwatora i podjęła działania następcze w związku z rozwojem usługi ocen wzajemnych ARTEMIS.
Podobnie jak w pierwszym i drugim cyklu sprawozdawczym większość państw członkowskich przekazała informacje dotyczące samoocen i międzynarodowych ocen wzajemnych organów regulacyjnych (IRRS). W okresie sprawozdawczym przeprowadzono dwie misje w ramach IRRS i trzy misje następcze w ramach IRRS; jak dotąd wszystkie państwa członkowskie UE przeprowadziły lub zaplanowały misje dotyczące ocen IRRS.
Już w poprzednim sprawozdaniu Komisja zwróciła uwagę, że chociaż sprawozdania dotyczące IRRS i ARTEMIS są publicznie dostępne w większości państw członkowskich, państwa członkowskie muszą zgłaszać Komisji rezultaty takich przeglądów oraz swoje plany uwzględnienia zaleceń i sugestii.
4WNIOSKI
Komisja uważa, że w okresie sprawozdawczym państwa członkowskie bezpiecznie gospodarowały odpadami promieniotwórczymi i wypalonym paliwem jądrowym. Programy krajowe są realizowane w całej UE i na ogół zostały ustanowione w sposób przejrzysty i partycypacyjny. W odniesieniu do przeważającej części odpadów promieniotwórczych w dalszym ciągu stosowano bezpieczne rozwiązania do gospodarowania odpadami promieniotwórczymi i ich trwałego składowania, o czym świadczy wzrost ilości trwale składowanych odpadów w porównaniu z malejącymi ilościami odpadów przechowywanych. Wydaje się, że system samoocen i międzynarodowych ocen wzajemnych odpowiada potrzebom i przyczynia się do aktualizowania i ciągłego doskonalenia gospodarowania odpadami; warto zauważyć, że jest to najlepsza praktyka w skali ogólnoświatowej, ponieważ z opracowanego przez MAEA mechanizmu ocen wzajemnych ARTEMIS najczęściej korzystały jak dotąd państwa członkowskie UE.
Najistotniejsze problemy najczęściej w dalszym ciągu były jednak rozwiązywane powoli i w stosunku do poprzedniego sprawozdania odnotowano niewiele zmian (w kilku przypadkach sprawozdania krajowe niemal pokrywały się ze sprawozdaniami przedłożonymi w poprzednim cyklu sprawozdawczym). Po upływie 10 lat od terminu transpozycji dyrektywy do prawa krajowego zasadniczo można wyciągnąć ogólny wniosek, że transpozycja i wdrażanie dyrektywy w państwach członkowskich nie spowodowały dotychczas pełnego osiągnięcia jej celów w odniesieniu do wszystkich kategorii odpadów promieniotwórczych. Sytuacja ta wymaga bardziej szczegółowej oceny skuteczności dyrektywy pod względem zapewnienia odpowiedzialnego gospodarowania wypalonym paliwem jądrowym i odpadami promieniotwórczymi w UE oraz uniknięcia przeniesienia nadmiernych obciążeń na przyszłe pokolenia.
Choć Finlandia, Francja i Szwecja poczyniły znaczne postępy w budowie głębokich składowisk geologicznych i utrzymały ambitne plany, kilka państw członkowskich nadal nie określiło bardziej szczegółowo krajowych strategii w zakresie długoterminowego gospodarowania wszystkimi odpadami promieniotwórczymi, w szczególności odpadami średnioaktywnymi i wysokoaktywnymi. Ponadto cele określone w niektórych programach krajowych nie są wystarczająco ambitne i wiążą się z długimi okresami wdrażania, co może spowodować obciążenia dla przyszłych pokoleń. Kilka państw członkowskich rozważa możliwość współdzielenia rozwiązań w zakresie trwałego składowania z innymi krajami. Może to jednak prowadzić do odroczenia decyzji zamiast ich przyspieszenia, zwłaszcza ze względu na obowiązujące w wielu państwach członkowskich zakazy importu.
Główne problemy wymagające rozwiązania dotyczą kontroli i finansowania programów. Oceny kosztów bywają nieaktualne lub niekompletne, co wpływa na skuteczność systemów finansowania, a w związku z tym powstaje ryzyko, że systemy te nie wystarczą do pokrycia kosztów. Państwa członkowskie powinny również poprawić wykorzystanie najważniejszych wskaźników wykonania zadań podczas kontroli postępów we wdrażaniu i przekazywania informacji na ten temat.
Komisja uważa, że państwa członkowskie powinny przyspieszyć przegląd i aktualizację programów krajowych, biorąc pod uwagę rezultaty samoocen i międzynarodowych ocen wzajemnych, a zarazem poprawić jakość przekazywanych informacji dotyczących realizacji programów w odniesieniu do aspektów wymienionych w niniejszym sprawozdaniu. Państwa członkowskie powinny wyeliminować te niedociągnięcia w następnym cyklu sprawozdawczym. Jednocześnie Komisja przeprowadzi gruntowną ponowną ocenę obecnych wytycznych ENSREG określających wymogi w zakresie sprawozdawczości i ustanowi bardziej szczegółowe kryteria sprawozdawczości w celu wsparcia wysiłków państw członkowskich.
