KOMISJA EUROPEJSKA
Bruksela, dnia 20.3.2023
COM(2023) 144 final
2023/0075(NLE)
Wniosek
DECYZJA RADY
w sprawie stanowiska, jakie ma być zajęte w imieniu Unii Europejskiej w grupie ekspertów ds. Umowy europejskiej dotyczącej pracy załóg pojazdów wykonujących międzynarodowe przewozy drogowe (AETR) oraz w Grupie Roboczej ds. Transportu Drogowego Europejskiej Komisji Gospodarczej ONZ oraz, w stosownym przypadku, w związku z powiadomieniem dokonywanym przez Sekretarza Generalnego ONZ zgodnie z art. 21 ust. 1 umowy AETR
UZASADNIENIE
1.Przedmiot wniosku
Niniejszy wniosek dotyczy decyzji określającej stanowisko, jakie ma być zajęte w imieniu Unii w grupie ekspertów ds. Umowy europejskiej dotyczącej pracy załóg pojazdów wykonujących międzynarodowe przewozy drogowe (AETR) oraz w Grupie Roboczej ds. Transportu Drogowego (SC.1) Europejskiej Komisji Gospodarczej ONZ (EKG ONZ) w związku z planowanym przyjęciem zmiany do umowy AETR polegającej na wprowadzeniu klauzuli „siły wyższej”.
2.Kontekst wniosku
2.1.Umowa europejska dotycząca pracy załóg pojazdów wykonujących międzynarodowe przewozy drogowe (AETR)
Celem umowy AETR jest harmonizacja ram prawnych Umawiających się Stron AETR w odniesieniu do czasu prowadzenia pojazdu i odpoczynku kierowców zawodowych oraz w odniesieniu do odpowiednich wymogów technicznych dotyczących konstrukcji i instalacji urządzeń rejestrujących stosowanych w pojazdach (tachografy). Umowa AETR weszła w życie w dniu 5 stycznia 1976 r. Była ona następnie zmieniana, ostatnio w dniu 20 września 2010 r.
Wszystkie państwa członkowskie są stronami umowy AETR.
2.2.Grupa ekspertów ds. AETR i Grupa Robocza ds. Transportu Drogowego
Grupa ekspertów ds. AETR jest powołaną przez Komitet ds. Transportu Lądowego EKG ONZ grupą techniczną, której celem jest opracowywanie propozycji zmian do umowy AETR. Zgodnie z decyzją ustanawiającą grupę ekspertów ds. AETR Unia Europejska może uczestniczyć w pracach grupy ekspertów.
Grupa Robocza ds. Transportu Drogowego (SC.1) jest powołaną przez Komitet ds. Transportu Lądowego grupą, której celem jest promowanie rozwoju i ułatwianie międzynarodowego transportu drogowego. Obejmuje to harmonizację i uproszczenie przepisów i wymogów związanych z transportem drogowym.
Propozycje dotyczące zmian do umowy AETR są zazwyczaj najpierw omawiane przez członków grupy ekspertów, a następnie przedkładane Grupie Roboczej ds. Transportu Drogowego (SC.1) EKG ONZ do zatwierdzenia. Jeżeli obydwie grupy osiągną konsensus, Umawiająca się Strona AETR oficjalnie przedkłada propozycję zmiany Sekretarzowi Generalnemu Organizacji Narodów Zjednoczonych zgodnie z art. 21 umowy AETR. W ramach organów utworzonych pod auspicjami EKG ONZ (grupa ekspertów ds. AETR i Grupa Robocza ds. Transportu Drogowego) odbywają się rozmowy i aprobacja ustaleń, aby przygotować formalne przedłożenie propozycji zmiany zgodnie z umową AETR oraz aby zapobiec zgłaszaniu zastrzeżeń po formalnym przedłożeniu propozycji zmiany Sekretarzowi Generalnemu Organizacji Narodów Zjednoczonych. Należy zatem ustalić stanowiska Unii również w tych grupach, tak aby Umawiające się Strony spoza UE przedkładające propozycje odpowiednim organom EKG ONZ jak najszybciej znały stanowisko Unii.
Zgodnie z art. 21 ust. 1 umowy AETR Umawiające się Strony mogą również bezpośrednio przekazać tekst proponowanej zmiany Sekretarzowi Generalnemu ONZ, który następnie przekazuje go wszystkim Umawiającym się Stronom. Po powiadomieniu o formalnym przedłożeniu propozycji dotyczącej zmiany do umowy AETR Umawiające się Strony mają 6 miesięcy na zgłoszenie zastrzeżeń wobec propozycji. Propozycję dotyczącą zmiany uznaje się za przyjętą, jeżeli żadna z Umawiających się Stron nie zgłosi zastrzeżeń do proponowanej zmiany we wspomnianym terminie.
2.3.Planowany akt, który ma rozważyć grupa ekspertów ds. AETR i Grupa Robocza ds. Transportu Drogowego
Na 31. sesji w dniu 20 lutego 2023 r. grupa ekspertów ds. AETR ma zdecydować, czy przedłożyć Grupie Roboczej ds. Transportu Drogowego (SC.1) propozycję rządu Białorusi dotyczącą zmiany art. 4 AETR polegającej na wprowadzeniu klauzuli „siły wyższej” („planowany akt”). Planowany akt został określony zarówno w dokumencie ECE/TRANS/SC.1/GE.21/2023/2 przedłożonym przez Białoruś, jak i w dokumencie ECE/TRANS/SC.1/GE.21.2023.1 przedłożonym przez Federację Rosyjską.
Celem planowanego aktu jest pozwolenie na to, by przez okres maksymalnie dwóch lat kierowcy Umawiającej się Strony wykonujący przewozy międzynarodowe mogli stosować wypełniane ręcznie wykresówki zamiast karty do tachografów cyfrowych w przypadku gdy wspomniana Umawiająca się Strona doświadcza działania „siły wyższej”.
Jeżeli planowany akt zostanie przyjęty, stanie się on wiążący dla Stron zgodnie z art. 21 ust. 6 umowy AETR, który stanowi, że „Każda zmiana uważana za przyjętą wchodzi w życie po upływie trzech miesięcy od daty, w której została uznana za przyjętą.”.
3.Stanowisko, jakie ma być zajęte w imieniu Unii
Od czasu rozpoczęcia przez Federację Rosyjską w dniu 24 lutego 2022 r. nielegalnej wojny napastniczej przeciwko Ukrainie, w którą to wojnę Republika Białorusi jest zamieszana, Unia Europejska przyjmuje sankcje zarówno wobec Rosji, jak i wobec Białorusi.
Sankcje te doprowadziły m.in. do tego, że niektóre przedsiębiorstwa UE zawiesiły prowadzenie swojej działalności na terenie Białorusi i Rosji oraz współpracę z tymi krajami. Należą do nich przedsiębiorstwa, które zajmowały się dostarczaniem kart i mikroprocesorów do tachografów cyfrowych organom wydającym karty w tych dwóch krajach. W związku z tym Białoruś i Rosja znajdują się faktycznie w sytuacji, w której – jak twierdzą – nie są w stanie dostarczyć kart do tachografów swoim kierowcom, którzy w związku z tym nie mogą przestrzegać postanowień umowy AETR podczas wykonywania międzynarodowych przewozów drogowych objętych jej zakresem.
W związku z tym rządy obu państw zaproponowały, by do umowy AETR wprowadzić klauzulę „siły wyższej”, która umożliwiłaby zwolnienie kierowców, którzy powinni posiadać kartę do tachografów cyfrowych wydaną przez te państwa, ze stosowania tej karty, a także stosowanie alternatywnych metod rejestrowania, takich jak wykresówki. Taka alternatywna metoda pozwoliłabym wspomnianym krajom na kontynuowanie w sposób legalny wykonywania przewozów międzynarodowych poprzez obejście sytuacji zaistniałej prawdopodobnie w wyniku nielegalnej wojny napastniczej Rosji przeciwko Ukrainie, w którą to wojnę Białoruś jest zamieszana, i która doprowadziła do stosowania sankcji UE wobec Rosji i Białorusi. Stanowisko Unii powinno zatem polegać na sprzeciwieniu się przyjęciu takiej propozycji dotyczącej zmiany, ponieważ byłoby to sprzeczne z celami unijnego systemu sankcji.
Proponowane stanowisko jest również zgodne z polityką UE polegającą na nieakceptowaniu żadnych rosyjskich lub białoruskich propozycji zmian do umów międzynarodowych w związku z nielegalną wojną napastniczą Rosji przeciwko Ukrainie.
Ponadto proponowana zmiana również znacznie osłabiłaby umowę AETR, co do istoty i niezależnie od kontekstu geopolitycznego. Zgodnie z propozycją dotyczącą zmiany każda z Umawiających się Stron mogłaby bowiem – poprzez zwykłe powiadomienie Grupy Roboczej ds. Transportu Drogowego EKG ONZ (która z kolei zostałaby po prostu poinformowana o fakcie i nie mogłaby ocenić żadnego uzasadnienia działania „siły wyższej” przywoływanego przez daną Umawiającą się Stronę) – obejść jeden z podstawowych celów umowy, jakim jest obowiązek instalacji i stosowania zharmonizowanego urządzenia rejestrującego (tachograf cyfrowy i karta do tachografu cyfrowego) podczas wykonywania międzynarodowych przewozów drogowych. Przez okres maksymalnie dwóch lat kierowcy, którzy – jak się oczekuje – posiadają kartę kierowcy wydaną przez daną Umawiającą się Stronę, nie byliby zobowiązani do używania karty do tachografów cyfrowych w międzynarodowym transporcie.
W związku z tym egzekwowanie przestrzegania przez kierowców zasad dotyczących czasu prowadzenia pojazdu i odpoczynku określonych w innych postanowieniach umowy AETR byłoby drastycznie utrudnione, zwłaszcza że odbywałoby się ono na terytorium innej Umawiającej się Strony AETR, a nie na terytorium kraju kierowcy. W praktyce zmiana ta stworzyłaby zatem lukę, która prawdopodobnie naraziłaby na szwank realizację ogólnego celu umowy.
Określenie stanowiska Unii jest konieczne, ponieważ jeżeli propozycja dotycząca zmiany przedłożona przez Republikę Białorusi zostanie przyjęta, zmiana ta będzie wiążąca dla wszystkich Umawiających się Stron AETR, którymi są wszystkie państwa członkowskie. W swoim wyroku z dnia 31 marca 1971 r. (sprawa 22/70 AETR) Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej potwierdził, że dziedzina pracy załóg pojazdów w transporcie drogowym wchodzi w zakres wyłącznej kompetencji zewnętrznej Unii. Kompetencja ta była od tego czasu realizowana za pośrednictwem szeregu aktów prawnych przyjętych przez współustawodawców Unii, w tym rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady oraz rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 165/2014. Planowany akt ma bezpośredni wpływ na prawo UE, w tym na rozporządzenia (WE) nr 561/2006 i (UE) nr 165/2014. Ponieważ przedmiot umowy AETR wchodzi w zakres rozporządzenia (WE) nr 561/2006, zgodnie z art. 3 ust. 2 TFUE Unia posiada wyłączną kompetencję do negocjowania i zawarcia umowy oraz wprowadzania do niej zmian.
4.Podstawa prawna
4.1.Proceduralna podstawa prawna
4.1.1.Zasady
W art. 218 ust. 9 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE) przewidziano decyzje ustalające „stanowiska, które mają być zajęte w imieniu Unii w ramach organu utworzonego przez umowę, gdy organ ten ma przyjąć akty mające skutki prawne, z wyjątkiem aktów uzupełniających lub zmieniających ramy instytucjonalne umowy”.
Art. 218 ust. 9 TFUE ma zastosowanie niezależnie od tego, czy Unia jest członkiem odnośnego organu, czy też stroną danej umowy.
Pojęcie „akty mające skutki prawne” obejmuje akty, które mają skutki prawne na mocy przepisów prawa międzynarodowego dotyczących danego organu. Obejmuje ono ponadto instrumenty, które nie są wiążące na mocy prawa międzynarodowego, ale mogą „w sposób decydujący wywrzeć wpływ na treść przepisów przyjętych przez prawodawcę Unii”.
4.1.2.Zastosowanie w niniejszej sprawie
Grupa ekspertów ds. AETR i Grupa Robocza ds. Transportu Drogowego (SC.1) są organami utworzonymi przez Komitet ds. Transportu Lądowego EKG ONZ.
Proponowana zmiana stanowi akt mający skutki prawne. Planowana zmiana, jeżeli zostanie przyjęta, byłaby wiążąca na mocy prawa międzynarodowego zgodnie z art. 21 ust. 6 umowy AETR i mogłaby w sposób decydujący wywrzeć wpływ na treść przepisów Unii, a mianowicie na rozporządzenia (WE) nr 561/2006 i (UE) nr 165/2014, które obejmują przedmiot umowy AETR i wyraźnie odnoszą się do tej umowy.
Planowany akt nie uzupełnia ani nie zmienia ram instytucjonalnych umowy AETR.
Proceduralną podstawą prawną proponowanej decyzji jest zatem art. 218 ust. 9 TFUE.
4.2.Materialna podstawa prawna
4.2.1.Zasady
Materialna podstawa prawna decyzji na podstawie art. 218 ust. 9 TFUE zależy przede wszystkim od celu i treści planowanego aktu, w odniesieniu do którego ma być zajęte stanowisko w imieniu Unii. Jeżeli planowany akt ma dwojaki cel lub dwa elementy składowe, a jeden z tych celów lub elementów da się określić jako główny, zaś drugi ma jedynie pomocniczy charakter, decyzja przyjęta na mocy art. 218 ust. 9 TFUE musi mieć jedną materialną podstawę prawną, tj. podstawę, której wymaga główny lub dominujący cel lub element składowy.
4.2.2.Zastosowanie w niniejszej sprawie
Główny cel i treść planowanego aktu prawnego odnoszą się do polityki transportowej.
Materialną podstawą prawną proponowanej decyzji jest zatem art. 91 TFUE.
4.3.Konkluzja
Podstawą prawną proponowanej decyzji powinien być art. 91 TFUE w związku z art. 218 ust. 9 TFUE.
2023/0075 (NLE)
Wniosek
DECYZJA RADY
w sprawie stanowiska, jakie ma być zajęte w imieniu Unii Europejskiej w grupie ekspertów ds. Umowy europejskiej dotyczącej pracy załóg pojazdów wykonujących międzynarodowe przewozy drogowe (AETR) oraz w Grupie Roboczej ds. Transportu Drogowego Europejskiej Komisji Gospodarczej ONZ oraz, w stosownym przypadku, w związku z powiadomieniem dokonywanym przez Sekretarza Generalnego ONZ zgodnie z art. 21 ust. 1 umowy AETR
RADA UNII EUROPEJSKIEJ,
uwzględniając Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, w szczególności jego art. 91 w związku z art. 218 ust. 9,
uwzględniając wniosek Komisji Europejskiej,
a także mając na uwadze, co następuje:
(1)Umowa europejska dotycząca pracy załóg pojazdów wykonujących międzynarodowe przewozy drogowe (AETR) weszła w życie w dniu 5 stycznia 1976 r.
(2)Europejska Komisja Gospodarcza Organizacji Narodów Zjednoczonych powołała w ramach AETR grupę ekspertów. Jest to organ uprawniony do opracowywania propozycji dotyczących zmian do umowy AETR i przedstawiania ich Grupie Roboczej ds. Transportu Drogowego.
(3)Na 31. sesji w dniu 20 lutego 2023 r. grupa ekspertów ds. AETR ma omówić propozycję rządów Białorusi i Federacji Rosyjskiej dotyczącą zmiany art. 4 umowy poprzez wprowadzenie klauzuli „siły wyższej” przedstawioną w dokumentach ECE/TRANS/SC.1/GE.21/2023/2 i ECE/TRANS/SC.1/GE.21/2023/1.
(4)Należy ustalić stanowisko, jakie ma być zajęte w imieniu Unii w grupie ekspertów ds. AETR, oraz ewentualnie w Grupie Roboczej ds. Transportu Drogowego, ponieważ zmiana umowy, którą mają rozważyć i zatwierdzić, byłaby wiążąca na mocy prawa międzynarodowego zgodnie z art. 21 ust. 6 umowy AETR i może w sposób decydujący wywrzeć wpływ na treść przepisów UE, a mianowicie na rozporządzenia (WE) nr 561/2006 i (UE) nr 165/2014.
(5)W swoim wyroku z dnia 31 marca 1971 r. (sprawa 22/70 AETR) Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej potwierdził, że dziedzina pracy załóg pojazdów w transporcie drogowym wchodzi w zakres wyłącznej kompetencji zewnętrznej Unii. Kompetencja ta była od tego czasu realizowana za pośrednictwem szeregu aktów prawnych przyjętych przez współustawodawców Unii, w tym rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady oraz rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 165/2014. Ponieważ przedmiot umowy AETR wchodzi w zakres rozporządzenia (WE) nr 561/2006, zgodnie z art. 3 ust. 2 TFUE Unia posiada wyłączną kompetencję do negocjowania i zawarcia umowy AETR oraz wprowadzania do niej zmian.
(6)Proponowana zmiana ma na celu rozwiązanie praktycznego problemu, który powstał prawdopodobnie w wyniku nielegalnej wojny napastniczej Rosji przeciwko Ukrainie, w którą to wojnę Białoruś jest zamieszana, i która doprowadziła do stosowania sankcji UE wobec Rosji i Białorusi. Zmiana umożliwiłaby Umawiającej się Stronie jednostronne powiadomienie o tym, że – z powodu działania „siły wyższej”, które nie podlegałoby żadnego rodzaju walidacji lub ocenie – nie może już ona spełniać jednego z głównych celów umowy AETR, jakim jest obowiązek stosowania zharmonizowanego urządzenia rejestrującego (tachograf cyfrowy) w przypadku pojazdów użytkowanych do wykonywania przewozów międzynarodowych.
(7)Planowany akt sprawiłby, w następstwie takiego oświadczenia Umawiającej się Strony AETR, że podczas wykonywania międzynarodowych przewozów drogowych stosowanie tachografów cyfrowych i kart do tachografów cyfrowych w pojazdach zarejestrowanych na terytorium tej Umawiającej się Strony nie byłoby wymagane. Drastycznie utrudniłoby to egzekwowanie przestrzegania przez kierowców zasad dotyczących czasu prowadzenia pojazdu i odpoczynku określonych w innych postanowieniach umowy AETR, tworząc lukę, która prawdopodobnie naraziłaby na szwank realizację ogólnego celu umowy.
(8)Stanowisko Unii, jakie ma być zajęte w grupie ekspertów ds. AETR i Grupie Roboczej ds. Transportu Drogowego powinno polegać na nieudzieleniu poparcia dla proponowanej zmiany, aby zapobiec istotnemu osłabieniu możliwości egzekwowania zasad dotyczących czasu prowadzenia pojazdu i odpoczynku określonych w umowie AETR oraz aby zapewnić pełną skuteczność unijnego systemu sankcji.
(9)Nie można wykluczyć, że Federacja Rosyjska lub Republika Białorusi formalnie przedstawią propozycję dotyczącą zmiany do umowy AETR na podstawie art. 21 ust. 1 AETR z pominięciem dyskusji w organach utworzonych przez EKG ONZ. W takim przypadku państwa członkowskie powinny zgłosić zastrzeżenia wobec propozycji zgodnie z procedurą określoną w art. 21 ust. 2 lit. b) umowy AETR.
(10)Stanowisko Unii ma być wyrażone przez państwa członkowskie Unii będące członkami grupy ekspertów ds. AETR oraz Grupy Roboczej ds. Transportu Drogowego, działające wspólnie w interesie Unii,
PRZYJMUJE NINIEJSZĄ DECYZJĘ:
Artykuł 1
Stanowisko Unii na 31. sesji grupy ekspertów ds. Umowy europejskiej dotyczącej pracy załóg pojazdów wykonujących międzynarodowe przewozy drogowe (AETR) oraz, w stosownych przypadkach, na następnej sesji Grupy Roboczej ds. Transportu Drogowego Europejskiej Komisji Gospodarczej Organizacji Narodów Zjednoczonych (EKG ONZ) lub na jakichkolwiek kolejnych sesjach polega na nieudzieleniu poparcia dla proponowanej zmiany AETR określonej w dokumentach ECE/TRANS/SC.1/GE.21/2023/2 i ECE/TRANS/SC.1/GE.21/2023/1 i dotyczącej włączenia klauzuli „siły wyższej”, a także nieudzielaniu poparcia dla żadnej podobnej zmiany merytorycznej, która zostałaby przedłożona przez Federację Rosyjską lub Republikę Białorusi.
Artykuł 2
Stanowisko, o którym mowa w art. 1, ma być wyrażone przez państwa członkowskie Unii będące członkami grupy ekspertów ds. AETR oraz Grupy Roboczej ds. Transportu Drogowego EKG ONZ, działające wspólnie w interesie Unii.
Artykuł 3
Jeżeli państwa członkowskie otrzymają powiadomienie na mocy art. 21 ust. 1 umowy AETR, że Federacja Rosyjska lub Republika Białorusi, z pominięciem dyskusji w organach EKG ONZ, formalnie zaproponowała zmianę przedstawioną w dokumencie ECE/TRANS/SC.1/GE.21/2023/2 lub inną podobną zmianę merytoryczną, państwa członkowskie zgłaszają zastrzeżenia wobec propozycji zgodnie z art. 21 ust. 2 lit. a) umowy AETR.
Artykuł 4
Niniejsza decyzja skierowana jest do państw członkowskich.
Sporządzono w Brukseli dnia […] r.
W imieniu Rady
Przewodniczący
