This document is an excerpt from the EUR-Lex website
Document 52023DC0760
REPORT FROM THE COMMISSION TO THE EUROPEAN PARLIAMENT, THE COUNCIL, THE EUROPEAN ECONOMIC AND SOCIAL COMMITTEE AND THE COMMITTEE OF THE REGIONS on the review of the Directive on the restriction of the use of certain hazardous substances in electrical and electronic equipment
SPRAWOZDANIE KOMISJI DLA PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO, RADY, EUROPEJSKIEGO KOMITETU EKONOMICZNO-SPOŁECZNEGO I KOMITETU REGIONÓW dotyczące przeglądu dyrektywy w sprawie ograniczenia stosowania niektórych niebezpiecznych substancji w sprzęcie elektrycznym i elektronicznym
SPRAWOZDANIE KOMISJI DLA PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO, RADY, EUROPEJSKIEGO KOMITETU EKONOMICZNO-SPOŁECZNEGO I KOMITETU REGIONÓW dotyczące przeglądu dyrektywy w sprawie ograniczenia stosowania niektórych niebezpiecznych substancji w sprzęcie elektrycznym i elektronicznym
COM/2023/760 final
KOMISJA EUROPEJSKA
Bruksela, dnia 7.12.2023
COM(2023) 760 final
SPRAWOZDANIE KOMISJI DLA PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO, RADY, EUROPEJSKIEGO KOMITETU EKONOMICZNO-SPOŁECZNEGO I KOMITETU REGIONÓW
dotyczące przeglądu dyrektywy w sprawie ograniczenia stosowania niektórych niebezpiecznych substancji w sprzęcie elektrycznym i elektronicznym
{SWD(2023) 760 final}
1.Wprowadzenie
Niniejsze sprawozdanie zostało przygotowane w celu odzwierciedlenia wyników przeprowadzonego przez Komisję ogólnego przeglądu dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/65/UE w sprawie ograniczenia stosowania niektórych niebezpiecznych substancji w sprzęcie elektrycznym i elektronicznym („dyrektywa RoHS”)( 1 ). Stanowi ono odpowiedź na zawarty w art. 24 ust. 2 dyrektywy RoHS wymóg, aby Komisja przeprowadziła ogólny przegląd dyrektywy nie później niż dnia 22 lipca 2021 r. i przedstawiła Parlamentowi Europejskiemu i Radzie sprawozdanie, w stosownym przypadku wraz z wnioskiem ustawodawczym.
Niezależni konsultanci wspierali gromadzenie informacji i ich ocenę w ramach badania ewaluacyjnego rozpoczętego w 2018 r. i zakończonego w marcu 2021 r.( 2 ) Do tego czasu rozpoczęto kolejne badanie w celu zaproponowania wariantów poprawy niedociągnięć stwierdzonych w ramach badania ewaluacyjnego oraz oceny ich możliwych skutków. Ponieważ w trakcie prac okazało się, że pełna ocena skutków nie jest konieczna, w pracach położono nacisk na uzupełnienie braków w danych na potrzeby oceny. To drugie badanie uzupełniające zakończono w maju 2023 r.( 3 ) Przeprowadzone w ramach tego procesu konsultacje z zainteresowanymi stronami obejmowały otwarte konsultacje publiczne oraz ukierunkowane konsultacje z zainteresowanymi stronami z branży przemysłowej i przedstawicielami administracji krajowych. Niniejsze sprawozdanie odzwierciedla główne wyniki oceny przeprowadzonej przez Komisję i popartej tymi dwoma badaniami, które przedstawiono w całości w powiązanym dokumencie roboczym służb Komisji( 4 ). Na tej podstawie sporządzono wnioski dotyczące przyszłości.
2.Informacje ogólne
Dyrektywa RoHS z 2011 r. opiera się na wersji przekształconej wcześniejszej dyrektywy z 2002 r.( 5 ), która była pierwszym kompleksowym aktem prawnym UE w sprawie ograniczenia stosowania niektórych substancji niebezpiecznych( 6 ) w sprzęcie elektrycznym i elektronicznym (EEE). Dyrektywa uzupełnia dyrektywę w sprawie zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego (WEEE), która została przyjęta i przekształcona równolegle( 7 ). Kluczowymi celami dyrektywy RoHS są: zmniejszenie ilości substancji niebezpiecznych w EEE, aby chronić zdrowie ludzi i środowisko oraz ułatwienie przyjaznego dla środowiska odzysku i unieszkodliwiania zużytego EEE. W szczególności, nawet gdyby zużyty EEE zbierano osobno i poddawano procesom recyklingu, zawartość np. przedmiotowych metali ciężkich i środków zmniejszających palność prawdopodobnie stanowiłaby ryzyko dla zdrowia i środowiska, w szczególności w przypadku przetwarzania zużytego EEE w warunkach nieoptymalnych( 8 ). Celem dyrektywy jest również zapewnienie funkcjonowania rynku wewnętrznego( 9 ) poprzez harmonizację przepisów państw członkowskich( 10 ).
Załączniki do dyrektywy zostały zmienione aktami delegowanymi w celu zmiany wykazu ograniczeń dotyczących substancji określonych w załączniku II( 11 ) oraz zmiany wykazu wyłączeń od tych ograniczeń w załącznikach III i IV( 12 ). Takie ograniczone w czasie wyłączenia z ograniczeń dotyczących substancji można przyznawać w odniesieniu do konkretnych zastosowań na ściśle określonych warunkach określonych w art. 5 ust. 1 lit. a), w tym w przypadku gdy zastąpienie substancji jest technicznie niewykonalne. Wyłączenia przyznane na podstawie wniosku zostaną uwzględnione w załączniku III lub IV. Wykazy wyłączeń są aktualizowane zgodnie z postępem technicznym, a ocena techniczna wniosków o wyłączenie jest wspierana przez konsultantów zewnętrznych.
Dyrektywa RoHS została zmieniona w szczególności w 2017 r.( 13 ) w wyniku przeglądu zakresu przeprowadzonego w celu nadania skuteczności art. 24 ust. 1. Od 2019 r. dyrektywa RoHS obejmuje wszystkie EEE („zakres otwarty”), od urządzeń gospodarstwa domowego po wyroby medyczne. Wyłączenia z zakresu obejmują sprzęt wojskowy, sprzęt kosmiczny, wielkogabarytowe stacjonarne narzędzia przemysłowe (np. prasy drukarskie, maszyny do frezowania i wiercenia) oraz stałe instalacje (np. generatory energii elektrycznej). Wyłączenie obejmuje również panele fotowoltaiczne.
Oprócz kluczowych przepisów odnoszących się do ograniczeń dotyczących substancji dyrektywa RoHS zawiera również szereg przepisów mających na celu umożliwienie ponownego użycia i naprawy EEE zawierającego substancje objęte ograniczeniem, aby pomóc w promowaniu celów związanych z efektywnym gospodarowaniem zasobami i gospodarką o obiegu zamkniętym. W zmianie z 2017 r. zwrócono na to szczególną uwagę, rozszerzając zakres wyłączeń z ograniczeń dotyczących substancji w odniesieniu do części zamiennych służących do ponownego użycia, które są nadal niezbędne w przypadku niektórych używanych urządzeń ze względu na ograniczoną kompatybilność, pod warunkiem że są one odzyskane z EEE w ramach zamkniętego systemu przyjmowania zwrotów( 14 ).
3.Interakcja polityczna
Oprócz dyrektywy WEEE dyrektywa RoHS współdziała z szeregiem innych polityk i przepisów UE. Dyrektywa RoHS przyczynia się do realizacji celów Planu działania dotyczącego gospodarki o obiegu zamkniętym w ramach Europejskiego Zielonego Ładu( 15 )( 16 ), między innymi poprzez wyłączenie części zamiennych z ograniczeń dotyczących substancji. Dyrektywa ułatwia odzysk surowców krytycznych, do którego odnosi się niedawny wniosek Komisji dotyczący rozporządzenia ustanawiającego ramy na potrzeby zapewnienia bezpiecznych i zrównoważonych dostaw surowców krytycznych( 17 ), poprzez wspieranie niezanieczyszczonych strumieni odpadów.
Jest ściśle powiązana z przepisami dotyczącymi chemikaliów, takimi jak rozporządzenie w sprawie rejestracji, oceny, udzielania zezwoleń i stosowanych ograniczeń w zakresie chemikaliów (rozporządzenie REACH)( 18 ) oraz rozporządzenie dotyczące trwałych zanieczyszczeń organicznych (rozporządzenie dotyczące TZO)( 19 ). Jest ona również powiązana ze strategią w zakresie chemikaliów na rzecz zrównoważoności( 20 ), której celem jest osiągnięcie bezpiecznego i zrównoważonego podejścia już na etapie projektowania oraz nietoksycznych cykli materiałowych, w tym EEE.
W dyrektywie RoHS uregulowano produkty, a zatem jest ona prawodawstwem dotyczącym produktów, które zawiera zharmonizowane przepisy dotyczące oceny zgodności i nadzoru rynku. Wymogi dotyczące ekoprojektu w odniesieniu do określonego EEE ustanowione zgodnie z ramami przewidzianymi w dyrektywie w sprawie ekoprojektu( 21 )( 22 ) są ściśle powiązane z ograniczeniami dotyczącymi substancji określonymi w dyrektywie RoHS.
4.Ustalenia oceny
Ocenę przeprowadzono zgodnie z wytycznymi Komisji Europejskiej w zakresie lepszego stanowienia prawa( 23 ) i uwzględniała ona kryteria oceny dotyczące adekwatności, skuteczności, efektywności, spójności i unijnej wartości dodanej.
4.1.Skuteczność
Określenie bezpośredniego wpływu dyrektywy na zmniejszenie ilości substancji niebezpiecznych w sprzęcie elektrycznym i elektronicznym wprowadzanym do obrotu w UE stwarzało trudność. Jednym z powodów jest fakt, że na ilość substancji niebezpiecznych w EEE ma wpływ kilka inicjatyw i aktów ustawodawczych. W badaniu uzupełniającym oszacowano, że wprowadzenie dyrektywy RoHS mogło zmniejszyć ilość substancji objętych ograniczeniem w EEE w latach 2003–2016 o około dwie trzecie. Chociaż oszacowania tego dokonano pod pewnymi warunkami i nie obejmowało ono wszystkich substancji określonych obecnie w załączniku II do dyrektywy, można jednak stwierdzić, że dyrektywa RoHS pomogła zmniejszyć względną ilość substancji niebezpiecznych w EEE wprowadzanym do obrotu w UE.
Zmniejszenie ilości substancji niebezpiecznych w EEE ma przyczynić się do osiągnięcia celu, jakim jest ochrona zdrowia ludzi. W szczególności pracownicy sektora przetwarzania WEEE są narażeni na działanie wymienionych substancji niebezpiecznych. Dzięki zmniejszeniu ilości substancji niebezpiecznych w EEE w tym strumieniu odpadów, procesy gospodarowania odpadami stały się ogólnie bezpieczniejsze dla pracowników tego sektora. Wpływ ten był jednak również częściowo wynikiem środków mających na celu ochronę zdrowia i bezpieczeństwa pracowników w UE.
Obniżenie ilości substancji niebezpiecznych w EEE ma również pozytywny wpływ na środowisko poprzez zmniejszenie ryzyka emisji tych substancji do środowiska. Ponadto ograniczenia dotyczące substancji zmniejszają również ryzyko negatywnego wpływu na środowisko i zdrowie wynikającego z WEEE, który nie jest odpowiednio zbierany i przetwarzany. Jest to istotne, biorąc pod uwagę, że w 2020 r. średni wskaźnik zbiórki WEEE w UE wyniósł 45,9 %( 24 ).
Zastępowanie substancji niebezpiecznych przyczyniło się również do większego wykorzystania materiału pochodzącego z recyklingu, ponieważ „czysty” surowiec wtórny z większym prawdopodobieństwem spełni wymogi dotyczące produktu.
Stosowanie przewodów i części zamiennych zawierających substancje niebezpieczne jest nadal pod pewnymi warunkami dozwolone. Przewody i części zamienne mogą być używane w sprzęcie wprowadzonym do obrotu, zanim został on objęty zakresem dyrektywy. Ponadto, pod pewnymi warunkami, odzyskane części zamienne mogą być używane w EEE wprowadzonym do obrotu 10 lat po tym, jak sprzęt został objęty zakresem dyrektywy. Co więcej istnieje możliwość wykorzystywania części zamiennych zawierających substancje niebezpieczne w urządzeniach, które nadal są od nich uzależnione, poprzez przyznanie ograniczonego w czasie wyłączenia na podstawie załączników III lub IV, w stosownych przypadkach. Przyczynia się to również do możliwie najefektywniejszego wykorzystania zasobów i uniknięcia przedwczesnego wycofywania z eksploatacji sprzętu elektrycznego i elektronicznego. Pod tym względem dyrektywa skutecznie przyczynia się do realizacji celów gospodarki o obiegu zamkniętym.
Całkowitą redukcję substancji niebezpiecznych w WEEE równoważy jednak częściowo rosnąca ilość WEEE wytwarzanego w Europie, co skutkuje obecną roczną stopą wzrostu strumienia WEEE wynoszącą 2 %( 25 ). Z badania uzupełniającego ocenę wynika również, że wprowadzaniu do obrotu coraz większej ilości zelektryfikowanego sprzętu (np. w sektorze inteligentnych domów) towarzyszy zmniejszenie średniej trwałości EEE.
4.2.Efektywność
Dyrektywa RoHS przyniosła korzyści dla środowiska i zdrowia w postaci zmniejszenia ryzyka związanego z substancjami niebezpiecznymi w EEE dla środowiska i zdrowia ludzi. Pojawiły się również korzyści ekonomiczne, ponieważ w dyrektywie zapewniono pewność prawa dla wszystkich zainteresowanych stron i ustanowiono równe warunki działania dla przedsiębiorstw zajmujących się EEE na rynku wewnętrznym. Ponadto skutkiem przyjęcia dyrektywy RoHS były inwestycje w poszukiwanie substytutów substancji niebezpiecznych. W wielu przypadkach doprowadziło to do opracowania alternatyw, a tym samym miało pozytywny wpływ na korzystne innowacje.
Wdrożenie dyrektywy RoHS wiąże się jednak oczywiście również z kosztami dla zainteresowanych stron. Składają się na nie koszty przestrzegania przepisów związane z wymogami informacyjnymi, koszty przestrzegania przepisów związane z kosztami inżynieryjnymi oraz koszty egzekwowania i wdrażania. Koszty te są w dużym stopniu uzależnione od sytuacji podmiotów gospodarczych, a zatem dostępne dane nie pozwalają na ich wiarygodne oszacowanie.
Głównym czynnikiem wpływającym na koszty przestrzegania przepisów związane z wymogami informacyjnymi jest zarządzanie informacjami w łańcuchu dostaw i przestrzeganie procedury oceny zgodności. Obejmuje to gromadzenie informacji, przedstawianie dokumentacji technicznej i utrzymywanie systemu informatycznego. Większość kosztów przestrzegania przepisów istotnych z punktu widzenia obowiązków określonych w dyrektywie RoHS wynika z ogólnych wymogów dotyczących wprowadzania produktów do obrotu, istotnych również na podstawie innych, mających zastosowanie do EEE przepisów dotyczących produktów (np. dyrektywy o niskim napięciu( 26 )). Na koszty te mają jednak wpływ zmiany w dyrektywie, takie jak dodanie nowych substancji do wykazu substancji objętych ograniczeniem.
W przypadku spółek, które nadal wymagają ograniczonych w czasie wyłączeń, może pojawić się czynnik wpływający na koszty. Takie koszty wynikają z przygotowania wniosku, zebrania odpowiednich informacji zgodnie z załącznikiem V do dyrektywy RoHS oraz z przedstawienia dalszych dowodów podczas oceny. Po przyznaniu wyłączenie na podstawie dyrektywy RoHS obejmuje jednak wszystkie podmioty gospodarcze, a zatem koszty nie są ponoszone przez każde przedsiębiorstwo korzystające z wyłączenia.
Gdy ograniczenia weszły w życie, potrzebne były inwestycje w postaci opracowania i zatwierdzenia substytutów lub wariantów technicznych. To samo dotyczy nowych ograniczeń. Wspomniane koszty przestrzegania przepisów związane z przeprojektowaniem i inżynierią pojawiły się głównie około 2003 r. wraz z pierwszą dyrektywą RoHS, ponownie w 2011 r., kiedy rozszerzono zakres, a ostatnio w 2015 r., kiedy do wykazu substancji objętych ograniczeniem dodano cztery plastyfikatory, mimo że wiele przedsiębiorstw nieustannie dąży do opracowania nowych projektów.
Przepisy dotyczące nadzoru rynku mają kluczowe znaczenie dla wdrażania i egzekwowania dyrektywy. Nadzór rynku jest wzmocniony przez ramy rozporządzenia w sprawie nadzoru rynku( 27 ). Wśród skutków tego rozporządzenia znalazło się objęcie dyrektywy RoHS europejską siecią ds. zgodności produktów i ustanowienie grupy ds. współpracy administracyjnej w celu harmonizacji egzekwowania przepisów w różnych krajach. W przypadku państw członkowskich koszty egzekwowania są wyższe niż koszty wdrożenia. Koszty wdrożenia wynikają głównie z faktu, że wiele państw członkowskich musi transponować zmiany wprowadzane do załączników w drodze pojedynczych dyrektyw delegowanych. Od 2012 r. do grudnia 2022 r. przyjęto około 80 dyrektyw delegowanych Komisji, przede wszystkim dotyczących wyłączeń na podstawie załączników III i IV. Częsta potrzeba transpozycji stwarza dla niektórych państw członkowskich obciążenie administracyjne.
Jeśli chodzi o koszty egzekwowania przepisów, państwa członkowskie dysponują różnymi zasobami, strategiami i stosują różne środki w celu sprawdzenia zgodności z dyrektywą RoHS. Weryfikację obowiązków dotyczących oznakowania CE oraz obecności i ważności dokumentacji technicznej uznano za najmniej obciążający i najbardziej ekonomiczny sposób. Jedynie część wprowadzanego do obrotu EEE może zostać skontrolowana pod kątem zgodności z wymogami dyrektywy RoHS w zakresie ograniczeń dotyczących substancji. Szacunki wskazują, że niezgodność występuje w zakresie 23–28 % skontrolowanego EEE, chociaż z powodu braku informacji wiele pytań pozostaje nadal bez odpowiedzi.
W ramach oceny zidentyfikowano kilka czynników, które sprawiają, że procedurze przyznawania wyłączeń brakuje przejrzystości i skuteczności, a także zidentyfikowano obszary, w których istnieje potencjał do usprawnienia tego procesu. W szczególności zainteresowane strony zwróciły uwagę na postrzegany brak jasności w odniesieniu do art. 5 ust. 1 lit. a), który określa kryteria przyznawania, przedłużania lub odwoływania wyłączeń.
Aby rozwiać te obawy i poprawić przejrzystość, opracowano metodykę dotyczącą wyłączeń, formularz wniosku i wytyczne oraz opublikowano je na specjalnej stronie internetowej Komisji( 28 ). Konsultacje z zainteresowanymi stronami odbywają się w ramach oceny wniosku o wyłączenie, odpowiednie informacje są podawane do wiadomości publicznej, a projekty aktów delegowanych są udostępniane do konsultacji publicznych zgodnie z wytycznymi dotyczącymi lepszego stanowienia prawa.
Kolejnym słabym punktem procedury jest czas trwania procedury przyznawania wyłączeń od daty złożenia wniosku do przyjęcia dyrektywy delegowanej. Ocena wyłączeń i podejmowanie związanych z nią decyzji trwa średnio ponad 24 miesiące, a ponad 60 wniosków o wyłączenie oczekuje na rozpatrzenie (stan na grudzień 2022 r.).
Istotnych jest tu kilka czynników. Po pierwsze, na przestrzeni lat wzrosły złożoność techniczna i poziom szczegółowości, ponieważ wyłączenia stały się bardziej szczegółowe. Zamiast koncentrować się na większych i ogólnych obszarach zastosowań, wyłączenia zaczęły obejmować konkretne zastosowania, w przypadku których zastąpienie nie jest łatwe, w związku z czym podzielono je na podwyłączenia. Po drugie, różne kategorie EEE (zgodnie z załącznikiem I do dyrektywy) mogą odnosić się do jednego wyłączenia (tj. jednego konkretnego zastosowania) z różnymi datami wygaśnięcia. Zwielokrotnia to liczbę wniosków i ocen. Po trzecie, w art. 5 ust. 1 lit. a) przewidziano wymóg przyjmowania zmian w drodze pojedynczych dyrektyw delegowanych, co znacznie zwiększa nakład pracy administracyjnej. Czwarty czynnik dotyczy dostępności zasobów do zarządzania procesem związanym z wnioskami o wyłączenie. Jest to istotne nie tylko dla Komisji, ale także dla wnioskodawców: przygotowanie wniosku i, w razie potrzeby, przedstawienie dodatkowych informacji podczas procesu oceny ma wpływ na zasoby, natomiast niewystarczająco udokumentowane wnioski przedłużają proces.
Z oceny wynika również, że w zastosowaniach objętych wyłączeniem istnieje mniejsza możliwość dalszego zmniejszenia obecności niektórych substancji niebezpiecznych w porównaniu z sytuacją, w której ograniczenie wprowadzono niedawno. Oznacza to, że korzyści płynące z zawężenia zakresu wyłączenia, pod względem ilości substancji, których uniknięto, są na ogół mniejsze niż początkowo. Ponadto nie wszystkie, ale wiele wyłączeń ma obecnie praktyczne znaczenie dla ograniczonej liczby przedsiębiorstw.
Co więcej coraz trudniej jest dokładnie ocenić informacje techniczne przedstawiane przez wnioskodawcę. Wynika to z rosnącej złożoności i malejącego udziału zainteresowanych stron w procesie, w szczególności konkurencyjnych przedsiębiorstw lub organizacji pozarządowych. Może to prowadzić do jednostronnego wkładu w oceny i wpływać na ich solidność naukową. Poleganie na zewnętrznych konsultantach w zakresie wsparcia technicznego ma pewne zalety, ale często oznacza zmianę partnerów do rozmów, co stwarza ryzyko utraty ciągłości. Ponadto pracę mogą utrudniać ustalenia umowne w zakresie elastycznego reagowania na zmiany (np. wycofane wnioski o wyłączenie).
W następstwie procedury przyznawania wyłączeń uznano, że proces przeglądu i zmiany wykazu substancji objętych ograniczeniem nie zapewnia zainteresowanym stronom przejrzystości i przewidywalności. Dyrektywa RoHS nie zawiera żadnych wymogów proceduralnych w tym zakresie poza obowiązkiem konsultacji z zainteresowanymi stronami. Metodyka w zakresie ograniczeń dotyczących substancji została przygotowana przez zewnętrznych konsultantów i opublikowana jako część badania uzupełniającego( 29 ). Ponadto stwierdzono, że uzyskanie wszystkich istotnych danych na temat substancji i odpowiadającego jej EEE w całym jego cyklu życia oraz ocena różnych sprzecznych danych wymaga dużych zasobów i czasu. Naukowa solidność obecnego procesu wymaga poprawy, w szczególności poprzez bardziej scentralizowane pozyskiwanie informacji i ocenę.
4.3.Spójność
Jeśli chodzi o „spójność zewnętrzną” dyrektywy RoHS (tj. jej spójność z innymi odpowiednimi przepisami), w ocenie stwierdzono potencjalne i zaobserwowane nakładanie się ograniczeń dotyczących substancji wynikających z dyrektywy RoHS i ograniczeń wynikających z rozporządzenia REACH. Spójność z dyrektywą w sprawie ekoprojektu i rozporządzeniem dotyczącym trwałych zanieczyszczeń organicznych również uznano za problematyczną. Wszystkie te akty prawne zawierają mechanizmy ograniczające obecność niektórych substancji w EEE lub powiązanych z nimi strumieniach materiałów lub wpływające na ich obecność.
Zgodnie z rozporządzeniem REACH najbardziej istotnymi i porównywalnymi mechanizmami są tu procesy „wprowadzania ograniczeń” i „udzielania zezwoleń”. Chociaż istnieją istotne różnice wynikające z odmiennego charakteru i motywów prawodawstwa( 30 ), procesy te można porównać odpowiednio do procesu ograniczania substancji i procedury przyznawania wyłączeń na podstawie dyrektywy RoHS i odpowiadają im w najszerszym znaczeniu. Różnice w metodyce między odpowiednimi procesami przewidzianymi w rozporządzeniu REACH i dyrektywie RoHS mogą skomplikować koordynację w dostosowywaniu decyzji na podstawie obu aktów prawnych.
Kolejne kwestie związane ze spójnością z innymi aktami prawnymi zidentyfikowano w odniesieniu do treści ograniczeń i wyłączeń na podstawie dyrektywy RoHS. Stwierdzono, że przepisy różnią się pod względem maksymalnych wartości stężenia, zakresu przepisów, odstępstw dotyczących części zamiennych, wyłączeń, dat wygaśnięcia i wymogów w zakresie dokumentacji. Na przykład maksymalne wartości stężenia określone w załączniku II nie odpowiadają już wartościom określonym w innych aktach prawnych (np. polibromowane dwufenyloetery). Inny przykład niespójności wynika z przepisów dotyczących części zamiennych. W przepisach, które wprowadzono ze względu na szczególny charakter dyrektywy RoHS, zastosowano odmienne lub mniej eksponowane podejście do tej kwestii niż w innych przepisach dotyczących chemikaliów.
Przy bardziej dogłębnej analizie wielu ogólnych twierdzeń zainteresowanych stron na większość obaw można jednak znaleźć odpowiedź w dokumentach ustawodawczych i nieustawodawczych, nawet jeśli nie są one sformułowane w wystarczająco zrozumiały i przejrzysty sposób, a wyrażone obawy często dotyczą tylko poszczególnych obszarów i nie uzasadniono ich szerszego wpływu.
4.4.Unijna wartość dodana
Przekształcenie dyrektywy RoHS w 2011 r. opierało się na osiągniętej wcześniej harmonizacji i zwiększyło unijną wartość dodaną. Kiedy dyrektywa RoHS została po raz pierwszy przyjęta w 2002 r., stworzyła ona równe warunki działania i pomogła usunąć rozbieżności między przepisami wprowadzonymi wcześniej przez niektóre państwa członkowskie w odniesieniu do stosowania substancji niebezpiecznych w sprzęcie elektrycznym i elektronicznym. Ponadto zharmonizowane ramy prawne w całej UE wspierają innowacje oraz stosowanie substytutów i alternatyw w celu zastąpienia stosowania substancji niebezpiecznych w EEE.
Wszystkie państwa członkowskie przyjęły przepisy transponujące dyrektywę RoHS do prawa krajowego. W wersji przekształconej dyrektywy w 2011 r. wprowadzono jednolite stosowanie przepisów ogólnych dotyczących wdrażania (np. oznakowania CE i deklaracji zgodności), zgodnie z nowymi ramami legislacyjnymi( 31 ). Zharmonizowane wymogi dotyczące EEE na podstawie dyrektywy RoHS, w połączeniu ze zharmonizowanymi przepisami na podstawie prawodawstwa dotyczącego wielu produktów, pomagają zatem ustanowić i utrzymać równe warunki działania w odniesieniu do EEE, a tym samym poprawić funkcjonowanie rynku wewnętrznego. Ocena nowych ram legislacyjnych( 32 ) jest zgodna z tym wnioskiem, potwierdzając, że nowe ramy legislacyjne nie tylko wspierały równe warunki działania, ale także spójność i zgodność unijnego prawodawstwa harmonizacyjnego.
Wersja przekształcona dyrektywy i późniejsze zmiany rozszerzające jej zakres ułatwiły dalszą harmonizację przepisów dotyczących sprzętu, który wcześniej nie był objęty zakresem dyrektywy, np. wyrobów medycznych. Dzięki temu udało się uzyskać lepszą ochronę środowiska i zdrowia w UE. Innym aspektem jest to, że dyrektywę RoHS wprowadzono wraz z dyrektywą WEEE, która określa zasady zbiórki, przetwarzania, recyklingu i unieszkodliwiania WEEE, aby przyczynić się do zrównoważonej produkcji i konsumpcji. Oba akty ustawodawcze skutecznie ze sobą współdziałają; oddzielenie ich od siebie na poziomie krajowym i unijnym z pewnością doprowadziłoby do stworzenia mniej spójnej sytuacji.
4.5.Adekwatność
Ogólnie rzecz biorąc, dyrektywa RoHS nadal odpowiada potrzebom odzwierciedlonym w jej celach, a mianowicie ochronie zdrowia ludzi i środowiska oraz promowaniu przyjaznego dla środowiska odzysku i unieszkodliwiania WEEE. Ograniczenia dotyczące substancji ustanowione w dyrektywie są ważnym czynnikiem w projektowaniu przyjaznego dla środowiska EEE, a ponadto są łatwo zrozumiałe dla wszystkich, również dlatego, że wiele pozycji obejmuje po prostu grupy substancji zamiast długiego i wyczerpującego wykazu konkretnych związków (np. ołów i wszystkie związki ołowiu są objęte pozycją „ołów”).
Adekwatność dyrektywy RoHS mogła przyczynić się do jej znacznego wpływu na rozwój ram regulacyjnych dotyczących substancji niebezpiecznych w EEE w państwach trzecich. Przedsiębiorstwa międzynarodowe często decydowały się na stosowanie jednej normy w celu usprawnienia procedur i obniżenia kosztów w całej swojej globalnej produkcji. W ten sposób pierwsza norma zharmonizowana( 33 ), wdrażająca ograniczenia wynikające z dyrektywy RoHS, stała się podstawą odpowiedniej normy międzynarodowej( 34 ). Od tego czasu coraz więcej jurysdykcji przyjmuje przepisy podobne do dyrektywy RoHS, co ułatwia handel takim sprzętem.
Adekwatność dyrektywy została nawet wzmocniona w kontekście zmian w polityce UE, które miały miejsce od czasu jej powstania. Zmiany te obejmują:
·cele Planu działania dotyczącego gospodarki o obiegu zamkniętym z 2020 r. i jego ukierunkowanie na sprzęt elektryczny i elektroniczny w kontekście zwiększenia nacisku na surowce wtórne;
·strategię w zakresie chemikaliów na rzecz zrównoważoności, której celem są bezpieczne i zrównoważone już na etapie projektowania oraz nietoksyczne cykle materiałowe, w tym EEE;
·odzyskiwanie surowców krytycznych z WEEE. W tym przypadku przepływ materiałów służy odzyskiwaniu tych substancji, o ile inne, potencjalnie niebezpieczne substancje nie zanieczyszczają strumienia odpadów i nie uniemożliwiają ich ekonomicznego odzysku.
Dalsza adekwatność przepisów staje się oczywista, jeśli weźmie się pod uwagę rosnące wykorzystanie EEE w życiu codziennym. Ilość sprzętu elektrycznego i elektronicznego wprowadzonego do obrotu w UE wzrosła z 7,6 mln ton w 2012 r. do 12,4 mln ton w 2020 r. Wzrost ilości EEE podkreśla potrzebę zmniejszenia wpływu na środowisko na poziomie produktu, czego kluczową częścią jest unikanie substancji niebezpiecznych.
Kolejnym czynnikiem, który należy wziąć pod uwagę przy rozważaniu adekwatności dyrektywy, jest okres między wprowadzeniem EEE do obrotu a etapem wycofania takiego sprzętu z eksploatacji. Zanim EEE wprowadzony dziś do obrotu stanie się WEEE, ambicje dotyczące recyklingu wzrosną, a postęp wiedzy naukowej na temat potencjalnych substancji niebezpiecznych może uniemożliwić recykling lub przynajmniej podwyższyć cenę recyklingu strumieni odpadów zawierających te substancje.
Na adekwatność dyrektywy RoHS mogą mieć wpływ inne czynniki. Jeśli wykaz substancji objętych ograniczeniem nie będzie regularnie poddawany przeglądowi i zmieniany, dyrektywa straci część swojej adekwatności, nawet jeśli ograniczenia dotyczące substancji w EEE mogą być również zawarte w innych aktach prawnych dotyczących chemikaliów, takich jak rozporządzenie REACH. Ogólnie rzecz biorąc, ograniczanie ilości substancji niebezpiecznych w EEE mogą wspierać również zachęty inne niż środki regulacyjne. Jest to istotne w przypadku nowych potencjalnie niebezpiecznych substancji lub zastosowań, które do tej pory były wyłączone. Na przykład wymogi dotyczące zamówień publicznych lub różnicowanie opłat z tytułu rozszerzonej odpowiedzialności producenta na podstawie dyrektywy WEEE mogą przyczynić się do zastąpienia tych substancji.
Negatywny wpływ na adekwatność dyrektywy, w szczególności adekwatność jej zakresu, może mieć również nieodpowiednie uwzględnienie postępu naukowo-technicznego. Na przykład początkowo z zakresu dyrektywy wyłączono „komercyjne” panele fotowoltaiczne, aby nie hamować rozwoju odnawialnych źródeł energii, ale w związku z tym istnieje mniej zachęt do opracowywania alternatyw wolnych od substancji niebezpiecznych. Innym przykładem jest mechanizm ograniczonego w czasie systemu wyłączeń, który nie uwzględnia stosunku między adekwatnością i zakresem potencjalnego wyłączenia a zasobami i staraniami związanymi z jego zastosowaniem, oceną i wdrożeniem. Jak opisano powyżej, wnioski stały się coraz bardziej szczegółowe i złożone, częściowo w odniesieniu do niewielkich ilości substancji niebezpiecznych, ale ramy dostosowywania się do postępu naukowo-technicznego nie zmieniły się. Nieefektywny proces może osłabić skuteczność systemu, który ma w razie potrzeby zezwalać na wyłączenia, jednocześnie wspierając starania na rzecz zastąpienia tych substancji. Niedostosowanie przepisów do bardziej szczegółowego systemu wyłączeń (np. poprzez wprowadzenie zasady proporcjonalności) może opóźnić ten proces. Na przykład wyłączenia, o których przedłużenie wystąpiono, pozostają ważne do czasu podjęcia decyzji przez Komisję. W wyniku opóźnień w podejmowaniu decyzji może to prowadzić do stosunkowo długiego, faktycznego przedłużenia wyłączenia, co może być szkodliwe dla liderów w sektorze i ostatecznie wpłynąć na adekwatność systemu wyłączeń w odniesieniu do ograniczenia substancji niebezpiecznych w EEE.
Z oceny wynika, że okresy obowiązywania ograniczonych w czasie wyłączeń i okresy przejściowe w przypadku wygaśnięcia są zbyt krótkie w przypadku EEE, który wymaga długiego czasu na opracowanie, przetestowanie i walidację (np. niektórych wyrobów medycznych). Oba okresy są obecnie ograniczone. Ograniczone czasowo wyłączenia nie mogą przekraczać siedmioletniego okresu obowiązywania, a w przypadku odwołania wyłączenia zastosowanie ma okres przejściowy wynoszący co najmniej 12 miesięcy, ale nie więcej niż 18 miesięcy.
5.Wnioski
Dyrektywa RoHS przyczyniła się do ograniczenia ilości substancji niebezpiecznych w sprzęcie elektrycznym i elektronicznym (EEE) w UE oraz do ochrony zdrowia ludzi i środowiska na różnych etapach łańcucha wartości.
Z oceny wynika, że dyrektywa RoHS ogólnie funkcjonuje dobrze, pomimo stwierdzonych niedociągnięć. W dyrektywie w prosty sposób ograniczono obecność substancji niebezpiecznych w EEE, a tym samym ich obecność w WEEE, a jednocześnie w razie potrzeby umożliwiono stosowanie odstępstw. Zapewniając równe warunki działania producentom sprzętu elektrycznego i elektronicznego, dyrektywa przyczyniła się również do harmonizacji i funkcjonowania rynku wewnętrznego. Bez dyrektywy RoHS nie udałoby się osiągnąć tego samego poziomu harmonizacji. Dyrektywa RoHS zyskała również znaczenie międzynarodowe jako światowy punkt odniesienia dla zmniejszenia ilości substancji niebezpiecznych w EEE, co może wiązać się ze znaczącymi korzyściami dla środowiska i zdrowia na całym świecie.
W ocenie podkreślono, że procesy podejmowania decyzji w sprawie wyłączeń i aktualizacji ograniczeń dotyczących substancji na podstawie dyrektywy RoHS są w pewnym stopniu nieprzejrzyste i nieskuteczne oraz mogą zostać ulepszone pod względem solidności naukowej. Stwierdzono również pewne różnice metodyczne i proceduralne, między innymi między pracami przygotowawczymi w zakresie ograniczeń dotyczących substancji zgodnie z dyrektywą RoHS z jednej strony, a ograniczeniami dotyczącymi substancji i zezwoleniami na podstawie rozporządzenia REACH z drugiej strony.
Aby rozwiązać te problemy i przyczynić się do ogólnej spójności, Komisja proponuje, aby odpowiedzialność za ocenę techniczną ograniczonych w czasie wyłączeń i proces przeglądu wykazu substancji objętych ograniczeniem przekazać ponownie Europejskiej Agencji Chemikaliów (ECHA). Stanowiłoby to zmianę w stosunku do obecnej praktyki, w której Komisję wspierają konsultanci zewnętrzni odpowiedzialni za zapewnienie wkładu technicznego. Przekazanie ECHA i jej komitetom technicznym odpowiedzialności za proces oceny technicznej, przy zapewnieniu odpowiedniego okresu przejściowego, zwiększyłoby spójność i skuteczność, w szczególności poprzez uwzględnienie wszelkich interakcji z innymi przepisami dotyczącymi chemikaliów. Komisja byłaby nadal odpowiedzialna za podejmowanie decyzji w sprawie ewentualnych zmian odpowiednich załączników do dyrektywy, czego dokonywałaby w drodze aktów delegowanych.
Ponowne przydzielenie ECHA zadań związanych z oceną nie miałoby wpływu na wymogi merytoryczne, które stanowią podstawę do przyjęcia ograniczeń dotyczących substancji lub odpowiednich wyłączeń.
Takie ponowne przydzielenie wzmocniłoby zasadę „jedna substancja – jedna ocena” ustanowioną w strategii w zakresie chemikaliów na rzecz zrównoważoności i doprowadziłoby do usprawnienia procesów. Jeśli Agencja przeprowadzałaby odpowiednią ocenę, możliwe byłoby wykorzystanie informacji i ocen już dostępnych lub gromadzonych na podstawie innych aktów ustawodawczych dotyczących tej samej substancji w obszarze odpowiedzialności Agencji. Poprawiłoby to spójność z innymi przepisami dotyczącymi chemikaliów, a tym samym pomogłoby spełnić jeden z wymogów dyrektywy RoHS, a mianowicie „spójn[ość] z pozostałymi przepisami dotyczącymi chemikaliów, w szczególności z rozporządzeniem (WE) nr 1907/2006”. Fakt, że wszystkie przyszłe wnioski o wyłączenia byłyby rozpatrywane przez ECHA i jej komitety naukowe, zapewniłby również spójność zaleceń, w sprawie których decyzje podejmuje Komisja, pod warunkiem że oprócz wymaganych odpowiednich zasobów, ECHA mogłaby poszerzyć swoją wiedzę fachową w zakresie EEE, jak również końcowego etapu związanego z odpadami EEE.
Kolejnym efektem synergii byłaby możliwość korzystania ze sprawdzonych narzędzi informatycznych zarządzanych przez ECHA w celu informowania zainteresowanych stron w znany (tj. w odniesieniu do REACH) i nowoczesny sposób, ale także posiadanie jednego cyfrowego interfejsu do składania wniosków o wyłączenie i dokumentacji w sprawie ograniczeń. W świetle tych zmian, po ponownym przydzieleniu zadań ECHA, Komisja przedstawi wytyczne dotyczące wniosków o wyłączenie i procesu przeglądu wykazu substancji objętych ograniczeniem.
Komisja zaktualizuje również dokument „Często zadawane pytania” (FAQ) z 2012 r. w odpowiedzi na stwierdzoną potrzebę wyjaśnienia terminologii, w tym w celu odzwierciedlenia postępu naukowo-technicznego lub usunięcia nieaktualnych interpretacji.
Biorąc pod uwagę powyższe oraz inne priorytetowe inicjatywy w ramach Planu działania dotyczącego gospodarki o obiegu zamkniętym, na tym etapie ogólnemu przeglądowi dyrektywy RoHS, zgodnie z wymogiem określonym w art. 24 ust. 2, nie będzie towarzyszył przegląd dyrektywy, ale ukierunkowana zmiana polegająca na ponownym przydzieleniu ECHA zadań naukowych i technicznych( 35 ).
Względy przemawiające za przyszłą zmianą
Mając świadomość tego, że nie wszystkie stwierdzone niedociągnięcia można wyeliminować w drodze opisanych powyżej działań, należy podkreślić, że we wszelkich przyszłych ogólnych zmianach należy uwzględnić wyniki oceny.
Istnieje możliwość zaktualizowania przepisów i dostosowania ich do wymogów przyszłości. Początek stanowi aktualizacja zakresu (np. przegląd dotyczący paneli fotowoltaicznych), a następnie usunięcie wielu przepisów przejściowych, które były istotne dla wprowadzenia otwartego zakresu, ale które nie są już konieczne. Jednocześnie z załączników III i IV można usunąć wyłączenia, które przestały obowiązywać, i stwierdzone obciążenia administracyjne związane z różnymi kategoriami EEE.
Chociaż czynności proceduralne związane z tymi dwoma procesami zmieniłyby się w ramach ich ponownego przeniesienia do ECHA, ramy przyznawania wyłączeń i oceny nowych substancji pozostają takie same. Ramy te należałoby jednak dostosować do postępu naukowo-technicznego, aby były odpowiednie do celu i zapewniały elastyczne reagowanie na zmiany technologiczne i rynkowe. Na przykład kryteria przy podejmowaniu decyzji w sprawie wyłączeń można by uwzględniać przypadki, w których wyłączenia powinny wygasnąć ze względu na brak ich znaczenia rynkowego. Ponadto można dostosować ograniczone warianty dotyczące okresów ważności lub okresów przejściowych wyłączeń, aby umożliwić stosowanie indywidualnych okresów w zależności od konkretnego przypadku. Ponadto można usunąć bariery zmniejszające skuteczność procesu.
Innym potencjalnym środkiem byłoby zbadanie zasadności wprowadzenia opłat do ograniczonego w czasie systemu wyłączeń w przypadku zastosowań wykorzystujących substancje niebezpieczne objęte ograniczeniem.
Ponadto można wzmocnić dyrektywę RoHS, biorąc pod uwagę, że substancje niebezpieczne w EEE pozostają ważnym tematem w świetle gospodarki o obiegu zamkniętym i celów w zakresie zerowego poziomu zanieczyszczeń. Potrzeba oceny i ewentualnego ograniczenia niektórych substancji niebezpiecznych pozostaje wysoka, np. w przypadku nowych substancji stosowanych w EEE, które są sprzeczne z celami dyrektywy.
Jednocześnie powinny istnieć możliwości wzmocnienia gospodarki o obiegu zamkniętym w odniesieniu do EEE. Dyrektywa RoHS może potencjalnie uprościć przepisy dotyczące części zamiennych służących do ponownego użycia w EEE (np. do użycia w określonym ograniczonym czasie). Wykorzystanie materiału pochodzącego z recyklingu można zwiększyć poprzez wprowadzenie korzystnych warunków w porównaniu z materiałem pierwotnym.
Przyszły przegląd byłby również zalecany ze względu na wzajemne oddziaływanie z innymi instrumentami legislacyjnymi, które są obecnie zmieniane i mogą prowadzić do dostosowań dyrektywy RoHS (np. rozporządzenie REACH). Jest to jednak również powód, dla którego obecnie nie jest właściwy czas na gruntowny przegląd dyrektywy.
Obecność substancji niebezpiecznych w WEEE jest bardzo istotna w przypadku przetwarzania WEEE, które jest przedmiotem dyrektywy WEEE. Dyrektywa ta jest obecnie poddawana ocenie, a ścisła koordynacja między tymi dwoma aktami ustawodawczymi mogłaby zapewnić wiele pozytywnych synergii. Na przykład w dyrektywie WEEE można dodatkowo zachęcać do stopniowego wycofywania substancji niebezpiecznych poprzez dostosowanie rozszerzonej odpowiedzialności producenta i odwrotnie w dyrektywie RoHS można zezwolić na tymczasowe stosowanie części zamiennych w celu wspierania ponownego użycia i możliwości naprawy niektórych urządzeń. Ponadto dyrektywa RoHS mogłaby pomóc w zapobieganiu zanieczyszczeniu strumieni materiałów zawierających surowce krytyczne poprzez aktualizację jej przepisów w odniesieniu do stanu postępu naukowo-technicznego lub poprzez zezwolenie, w drodze zastosowania ograniczonych w czasie wyłączeń, na obieg substancji niebezpiecznych w EEE w ramach zamkniętego systemu.
Aby wyznaczyć kierunek i zapewnić wystarczający czas na przygotowanie się do wszelkich przyszłych zmian, w ewentualnej przyszłej zmianie dyrektywy należy uwzględnić długoterminową perspektywę przepisów i ich pozycję w prawodawstwie dotyczącym odpadów, produktów, środowiska i chemikaliów.