KOMISJA EUROPEJSKA

Bruksela, dnia 17.6.2022

COM(2022) 406 final

KOMUNIKAT KOMISJI DO PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO, RADY EUROPEJSKIEJ I RADY

Opinia Komisji w sprawie wniosku Republiki Mołdawii o członkostwo w Unii Europejskiej

A. WPROWADZENIE

W ciągu ostatnich dwóch lat Republika Mołdawii (zwana dalej Mołdawią), wyraźnie upoważniona przez swoich obywateli, podjęła decydujące kroki w kierunku reform. Po wyborach prezydenckich w 2020 r. i parlamentarnych w 2021 r. po raz pierwszy od uzyskania niepodległości władza prezydencka, wykonawcza i ustawodawcza wyraźnie popierają proreformatorską, antykorupcyjną drogę do członkostwa w UE. Następuje to po okresie, w którym niezależność najważniejszych instytucji Mołdawii była poważnie zagrożona.

Rosyjska napaść na Ukrainę wywiera na Mołdawię znaczący wpływ. W prawdziwym duchu solidarności i w zgodzie z europejskimi wartościami Mołdawia aktywnie wspiera uchodźców z Ukrainy i przyjmuje największą ich liczbę w przeliczeniu na mieszkańca. Pomimo tego wyzwania rząd mołdawski jest zdecydowanie zaangażowany w realizację jasno określonych celów swoich reform – zwłaszcza reformy sądownictwa i administracji publicznej oraz modernizacji gospodarki – z korzyścią dla obywateli Mołdawii. Z wyników niedawnego badania Eurobarometr wynika większe poparcie dla integracji z UE oraz wniosek, że UE jest organizacją zagraniczną cieszącą się największym zaufaniem.

a) Wniosek o członkostwo

3 marca 2022 r. Republika Mołdawii złożyła wniosek o członkostwo w Unii Europejskiej, w związku z rosyjską napaścią na Ukrainę. 7 marca Rada Unii Europejskiej zwróciła się do Komisji o przedstawienie opinii w sprawie tego wniosku. Unijni szefowie państw i rządów zatwierdzili tę decyzję na nieformalnym posiedzeniu w Wersalu 1 . Mołdawia otrzymała kwestionariusze 11 kwietnia (dotyczące kryteriów politycznych i gospodarczych) i 19 kwietnia 2022 r. (dotyczące dorobku prawnego UE), i udzieliła odpowiedzi, odpowiednio, 22 kwietnia i 12 maja.

Art. 49 Traktatu o Unii Europejskiej stanowi, że „[k]ażde państwo europejskie, które szanuje wartości, o których mowa w artykule 2, i zobowiązuje się je wspierać, może złożyć wniosek o członkostwo w Unii. O wniosku tym informuje się Parlament Europejski i parlamenty narodowe. Państwo ubiegające się o członkostwo kieruje swój wniosek do Rady, która stanowi jednomyślnie po zasięgnięciu opinii Komisji oraz po otrzymaniu zgody Parlamentu Europejskiego, udzielonej większością głosów jego członków. Brane są pod uwagę kryteria kwalifikacji uzgodnione przez Radę Europejską”.

Art. 2 Traktatu o Unii Europejskiej stanowi, że „Unia opiera się na wartościach poszanowania godności osoby ludzkiej, wolności, demokracji, równości, państwa prawnego, jak również poszanowania praw człowieka, w tym praw osób należących do mniejszości. Wartości te są wspólne państwom członkowskim w społeczeństwie opartym na pluralizmie, niedyskryminacji, tolerancji, sprawiedliwości, solidarności oraz na równości kobiet i mężczyzn”.

Komisja przedstawia niniejszą opinię w oparciu o te ramy prawne.

Podczas szczytu w Kopenhadze w czerwcu 1993 r. Rada Europejska postanowiła, że:

„[Kraje stowarzyszone Europy Środkowej i Wschodniej] będą mogły przystąpić do UE niezwłocznie z chwilą, gdy spełniwszy konieczne warunki gospodarcze i polityczne, będą w stanie przyjąć na siebie zobowiązania wynikające z członkostwa.

Członkostwo w Unii Europejskiej wymaga:

-od kraju kandydującego posiadania stabilnych instytucji gwarantujących demokrację, rządy prawa, przestrzeganie praw człowieka i ochronę mniejszości;

-istnienia funkcjonującej gospodarki rynkowej, jak również zdolności radzenia sobie z presją konkurencyjną i siłami rynkowymi wewnątrz Unii;

-[członkostwo zakłada] zdolność kraju kandydującego do przyjęcia stosownych zobowiązań, w tym realizacji celów unii politycznej, gospodarczej i walutowej”.

Podczas szczytu w Madrycie w grudniu 1995 r. Rada Europejska zwróciła uwagę na potrzebę „stworzenia warunków do stopniowej, harmonijnej integracji krajów [ubiegających się o członkostwo], w szczególności poprzez rozwój gospodarki rynkowej, dostosowanie struktur administracyjnych, tworzenie stabilnego środowiska gospodarczego i walutowego”.

W grudniu 2006 r. Rada Europejska zgodziła się, że „strategia rozszerzenia opierająca się na zasadach konsolidacji, warunkowości i komunikacji, połączona ze zdolnością UE do przyjmowania nowych państw, stanowi podstawę odnowionego konsensusu w sprawie rozszerzenia”.

W niniejszej opinii Komisja ocenia wniosek Mołdawii w oparciu o jej zdolność do spełnienia kryteriów – określonych przez Radę Europejską w Kopenhadze w 1993 r. oraz w Madrycie w 1995 r. – dotyczących w szczególności zdolności administracyjnych państwa. W opinii uwzględniono również starania Mołdawii w zakresie realizacji zobowiązań wynikających z układu o stowarzyszeniu obejmującego pogłębioną i kompleksową strefę wolnego handlu (DCFTA). Na późniejszym etapie Komisja oceni wpływ przystąpienia Mołdawii na obszary polityki UE.

b) Stosunki między Unią Europejską a Mołdawią

Stosunki między UE a Mołdawią sięgają sierpnia 1991 r., kiedy to Mołdawia uzyskała niepodległość. W listopadzie 1994 r. podpisano umowę o partnerstwie i współpracy, która weszła w życie w lipcu 1998 r. Zacieśnienie współpracy politycznej i gospodarczej nastąpiło w 2010 r., wraz z rozpoczęciem negocjacji w sprawie układu o stowarzyszeniu.

Układ o stowarzyszeniu, obejmujący pogłębioną i kompleksową strefę wolnego handlu, został podpisany w czerwcu 2014 r. 2 , a 1 lipca 2016 r. w pełni wszedł w życie. Układ ten jest kluczowym dwustronnym instrumentem prawnym służącym za podstawę pogłębiania więzi politycznych i powiązań gospodarczych, promowania wspólnych wartości i wzmocnionej współpracy w obszarach wspólnego zainteresowania. W preambule UE uznała europejskie aspiracje Mołdawii, w tym jej zaangażowanie w budowę głębokiej i trwałej demokracji oraz gospodarki rynkowej. Na podstawie układu o stowarzyszeniu/DCFTA Mołdawia przeprowadziła szereg ambitnych reform i z powodzeniem dostosowała swoje ustawodawstwo w wielu dziedzinach do dorobku prawnego UE. Jednym z organów utworzonych na mocy układu o stowarzyszeniu między Unią Europejską a Mołdawią jest Platforma Społeczeństwa Obywatelskiego UE–Mołdawia. Umożliwia ona organizacjom społeczeństwa obywatelskiego obu stron monitorowanie procesu wdrażania tego układu i przygotowywanie zaleceń dla odpowiednich organów.

W kolejnych programach stowarzyszeniowych uzgodnionych przez UE i Mołdawię określono jasne priorytety służące wdrożeniu układu o stowarzyszeniu i DCFTA. Wkrótce ma zostać przyjęty program stowarzyszeniowy (2021–2027), skoncentrowany na demokracji, prawach człowieka i dobrych rządach, a także wolności, bezpieczeństwie i sprawiedliwości oraz współpracy gospodarczej, handlowej i sektorowej.

UE nadal jest w pełni zaangażowana we wspieranie kompleksowego, pokojowego i trwałego rozwiązania konfliktu w Naddniestrzu, które byłoby oparte na suwerenności i integralności terytorialnej Republiki Mołdawii w granicach uznanych przez społeczność międzynarodową, ze szczególnym statusem dla Naddniestrza.

UE już od dawna angażuje się we wspieranie Mołdawii, a jej zaangażowanie przynosi efekty. UE udziela Mołdawii znacznej pomocy finansowej, na którą w latach 2014–2021 złożyły się 512 mln EUR w formie dotacji w ramach Europejskiego Instrumentu Sąsiedztwa oraz 160 mln EUR w ramach programu pomocy makrofinansowej w formie pożyczek i dotacji na wsparcie rozwoju społeczno-gospodarczego. UE wspiera Mołdawię poprzez rozwój polityki i kompleksowe reformy przy silnym zaangażowaniu państw członkowskich w duchu Drużyny Europy. Do kluczowych programów należy wsparcie wstępnej weryfikacji sędziów i prokuratorów, wsparcie zwiększania bezpieczeństwa energetycznego Mołdawii oraz powołanie przy rządzie mołdawskim zespołu doradców wysokiego szczebla w dziedzinach o szczególnym znaczeniu.

W 2021 r. przeznaczono 7 mln EUR z Europejskiego Instrumentu na rzecz Pokoju na wzmocnienie zdolności wojskowej służby medycznej i batalionu inżynieryjnego.

Od czasu kryzysu energetycznego jesienią 2021 r., który zagroził bezpieczeństwu dostaw i spowodował potrojenie cen energii, oraz od początku rosyjskiej napaści na Ukrainę UE zwiększyła swoje wsparcie na rzecz ogólnej odporności gospodarczej, społecznej i finansowej Mołdawii. W odpowiedzi na kryzys energetyczny udzieliła jej nadzwyczajnej pomocy makrofinansowej w wysokości 150 mln EUR i wsparcia budżetowego w wysokości 60 mln EUR. UE zapewniła pomoc humanitarną, aby wesprzeć Mołdawię w stawianiu czoła napływowi uchodźców z Ukrainy. Plan gospodarczy i inwestycyjny Partnerstwa Wschodniego 3 ma na celu uwolnienie 3,4 mld EUR w postaci inwestycji publicznych i prywatnych na rzecz rozwoju gospodarczego Mołdawii, w tym inwestycji przewodnich dostosowanych do potrzeb.

UE i inne instytucje finansowe współpracują, aby pomóc Mołdawii. Od 2014 r. Europejski Bank Inwestycyjny oraz Europejski Bank Odbudowy i Rozwoju przeznaczyły odpowiednio 425 mln EUR i 777 mln EUR na pożyczki. UE ściśle współpracuje również z Bankiem Światowym i z Międzynarodowym Funduszem Walutowym, które od 2014 r. są kluczowymi partnerami wspierającymi działania Mołdawii w zakresie reform.

Od kwietnia 2014 r. obywatele Mołdawii korzystają z ruchu bezwizowego do strefy Schengen. Umowa o readmisji weszła w życie w styczniu 2018 r.

Mołdawia jest umawiającą się stroną Traktatu o Wspólnocie Energetycznej oraz umowy o wspólnym obszarze lotniczym, a także członkiem Środkowoeuropejskiej umowy o wolnym handlu. Wszystkie z nich pomagają w zbliżeniu mołdawskiego ustawodawstwa do dorobku prawnego UE. Mołdawia jest członkiem Organizacji Narodów Zjednoczonych, Rady Europy oraz Organizacji Bezpieczeństwa i Współpracy w Europie (OBWE).

Od 2014 r. Mołdawia stopniowo rozszerza swój udział w programach unijnych. Obecnie uczestniczy w programie „Horyzont Europa”, a organizacje i osoby prywatne z Mołdawii mogą również korzystać z niektórych działań w ramach programu Erasmus+ i Europejskiego Korpusu Solidarności. Między Mołdawią a UE prowadzone są regularne dialogi na szczeblu ministerialnym dotyczące handlu, energii i bezpieczeństwa. Mołdawia uczestniczy w szeregu programów Interreg i w realizacji unijnej strategii makroregionalnej na rzecz regionu Dunaju.

Mołdawia zawarła również porozumienia robocze, umowy o współpracy lub protokoły ustaleń z wieloma agencjami UE, takimi jak Europejska Agencja Straży Granicznej i Przybrzeżnej (Frontex); Agencja Unii Europejskiej ds. Bezpieczeństwa Lotniczego (EASA); Agencja Kolejowa Unii Europejskiej (ERA), Agencja Unii Europejskiej ds. Współpracy Wymiarów Sprawiedliwości w Sprawach Karnych (Eurojust); Europejska Agencja Kontroli Rybołówstwa (EFCA), Europejska Agencja Bezpieczeństwa i Zdrowia w Pracy (EU-OSHA), Europejska Agencja Środowiska (EEA), Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności (EFSA), Europejskie Centrum ds. Zapobiegania i Kontroli Chorób (ECDC), Agencja Unii Europejskiej ds. Szkolenia w Dziedzinie Ścigania (CEPOL), Europejska Fundacja Kształcenia (ETF), Europejskie Centrum Monitorowania Narkotyków i Narkomanii (EMCDDA), Urząd Unii Europejskiej ds. Własności Intelektualnej (EUIPO), Europejski Urząd Policji (Europol) oraz Europejska Agencja Bezpieczeństwa Morskiego (EMSA).

Mołdawia jest uczestnikiem Partnerstwa Wschodniego (PW). Partnerstwo opiera się na zasadzie inkluzywności i zróżnicowania. Rosyjska agresja na Ukrainę pokazała, że wielostronna współpraca i spójność są obecnie ważniejsze niż kiedykolwiek, podobnie jak wzmocnienie odporności regionu. W przyszłości ważne będzie również skupienie się na stosunkach dwustronnych, co pozwoli Mołdawii na wdrożenie kluczowych reform, w tym w dziedzinie zarządzania, sprawiedliwości i praworządności.

B. KRYTERIA CZŁONKOSTWA

1. KRYTERIA POLITYCZNE

Niniejsza ocena opiera się na kryteriach kopenhaskich, związanych ze stabilnością instytucji gwarantujących demokrację, praworządność, prawa człowieka oraz poszanowanie i ochronę mniejszości.

1.1. Demokracja

Zgodnie z konstytucją w Mołdawii panuje demokracja parlamentarna: władza ustawodawcza należy do parlamentu, a władza wykonawcza do rządu. Prezydent Republiki pełni głównie funkcję reprezentacyjną, ale ponosi formalną odpowiedzialność za politykę zagraniczną i zapewnia cywilny nadzór nad siłami zbrojnymi. Władza wykonawcza jest sprawowana przez rząd składający się z premiera i 15 ministrów.

Konstytucja gwarantuje podstawowe zasady państwa demokratycznego, w tym praworządność, wolne wybory i ochronę praw człowieka. W konstytucji sformułowano zasadę prymatu prawa międzynarodowego. W 2019 r. zreorganizowano Trybunał Konstytucyjny, który jest obecnie niezależny. Sąd Najwyższy jest najwyższym sądem powszechnym, natomiast Trybunał Konstytucyjny sprawuje jurysdykcję konstytucyjną.

Parlament jest jedynym organem władzy ustawodawczej przyjmującym prawodawstwo, w tym poprawki do konstytucji, oraz sprawującym demokratyczną kontrolę i nadzór nad władzą wykonawczą. Funkcja nadzorcza i kontrola sprawowana przez parlament nad rządem oraz nad zmianami legislacyjnymi (w tym monitorowanie wdrażania przepisów) są ograniczone możliwościami instytucji parlamentarnych. Konieczne są dalsze działania w celu zapewnienia przejrzystości finansowania partii politycznych.

Konstytucja daje obywatelom możliwość wyboru rządu w wolnych i sprawiedliwych wyborach przeprowadzanych okresowo, w drodze tajnego głosowania opartego na powszechnym i równym prawie wyborczym. Chociaż według Biura Instytucji Demokratycznych i Praw Człowieka (ODIHR) ostatnie tury wyborów parlamentarnych w lipcu 2021 r. były dobrze przeprowadzone i konkurencyjne, a podstawowe wolności w dużej mierze przestrzegane, należy uwzględnić szereg dalszych zaleceń ODIHR w takich obszarach, jak skuteczny nadzór nad finansowaniem kampanii, stronniczość polityczna mediów oraz bezstronność Centralnej Komisji Wyborczej.

W ciągu ostatnich czterech lat znacznie zmniejszyła się skala przyjmowania przepisów w trybie pilnym, w tym tych dotyczących obszarów istotnych z perspektywy dorobku prawnego UE. Potrzebne są kompleksowe oceny skutków proponowanych przepisów.

Konstytucja gwarantuje wolność zgromadzania się i stowarzyszania się, a w przyjętej w 2020 r. ustawie o organizacjach niekomercyjnych uproszczono rejestrację i wyeliminowano opłaty rejestracyjne oraz ograniczenia dotyczące członkostwa. Obowiązuje strategia i plan działania na rzecz rozwoju społeczeństwa obywatelskiego. Organizacje społeczeństwa obywatelskiego mogą być ważnymi partnerami w rozwoju kraju. Ustanowienie systematycznej procedury konsultacji publicznych umożliwiłoby im bardziej znaczący wkład w proces reform.

1.2. Reforma administracji publicznej

Strategiczne ramy reformy administracji publicznej Mołdawii opierały się na strategii reformy administracji publicznej na lata 2016–2020 (przedłużonej do 2022 r.). Ramy prawne oraz system usług publicznych są w większości zgodne z europejskimi zasadami administracji publicznej oraz europejskimi normami i praktykami. Celem strategii reformy administracji publicznej jest zagwarantowanie jakości, stabilności, neutralności i ciągłości administracji publicznej oraz zapewnienie przejrzystych procedur rekrutacji, awansu i zwalniania na podstawie kryteriów merytorycznych. Przygotowywana jest nowa strategia reformy administracji publicznej.. Konieczne są dalsze starania w celu zapewnienia odpowiedniej zdolności administracyjnej do opracowywania, wdrażania i egzekwowania przepisów.

Rządowy plan działań w zakresie świadczenia usług na lata 2021–2022 zawiera kluczowe cele, wskaźniki rezultatu/wyniku oraz działania priorytetowe dotyczące polityki dobrych rządów i transformacji cyfrowej, poświęcone modernizacji usług administracji publicznej, zwiększeniu jakości i dostępności usług publicznych świadczonych na rzecz obywateli i przedsiębiorstw oraz rozszerzeniu i usprawnieniu usług elektronicznych świadczonych na rzecz obywateli i przedsiębiorców. Kluczowym priorytetem rządu jest administracja bardziej ukierunkowana na obywatela. Opracowano także wspólną strategiczną wizję cyfryzacji i administracji elektronicznej.

Rząd pozostaje zaangażowany w realizację strategii zarządzania finansami publicznymi (2013–2020), którą przedłużono do końca 2022 r. Władze poczyniły pewne postępy w zakresie reform zarządzania finansami publicznymi. Ministerstwo Finansów kontynuowało usprawnianie procesu tworzenia średniookresowych ram budżetowych i zwiększanie ich przejrzystości oraz wzmocniło ramy regulacyjne w zakresie zarządzania finansowego i kontroli wewnętrznej. Władza ustawodawcza i najwyższy organ kontroli zapewniają nadzór nad procesem budżetowym. Rząd działa na rzecz dalszej poprawy wielu obszarów, m.in. w zakresie przejrzystości, planowania i realizacji inwestycji publicznych, standardów rachunkowości, kontroli wewnętrznej i audytu, zarządzania przedsiębiorstwami państwowymi, zamówień publicznych i elektronicznych zamówień publicznych oraz zaangażowania społeczeństwa obywatelskiego w procesy budżetowe. Oczekuje się, że przygotowanie i wdrożenie nowej strategii zarządzania finansami publicznymi nastąpi po przeprowadzeniu kolejnej oceny rozliczalności finansowej wydatków publicznych.

Jeżeli chodzi o wielopoziomowe sprawowanie rządów, proces decentralizacji rozwija się od 2012 r. Oczekuje się, że zmieniony plan działania na rzecz demokracji lokalnej i regionalnej nada temu procesowi nowy impuls. W tym kontekście reforma terytorialna musi wzmocnić pozycję władz lokalnych, które dysponują zrównoważonym finansowaniem i świadczą usługi na rzecz obywateli. W grudniu 1994 r. parlament Republiki Mołdawii przyjął ustawę o specjalnym statusie prawnym Gagauzji, która stała się autonomiczną jednostką terytorialną Mołdawii.

Z powodu niestabilności politycznej i braku woli politycznej, która mogłaby wpłynąć na reformy, poprawa zarządzania służbą cywilną i zasobami ludzkimi nie przyniosła jeszcze pożądanych skutków w postaci stworzenia profesjonalnej służby cywilnej opartej na kryteriach merytorycznych. Pozyskiwanie i utrzymywanie profesjonalnych urzędników służby cywilnej jest ciągłym wyzwaniem o kluczowym znaczeniu dla budowania zdolności administracyjnych umożliwiających funkcjonowanie państwa i świadczenie usług wysokiej jakości. Mołdawia pracuje nad reformą wynagrodzeń w służbie cywilnej, aby zwiększyć jej atrakcyjność.

Wprowadzono instytucje i ramy prawne opracowywania i koordynacji polityki. Należy nadal poprawiać jakość kształtowania polityki przy wykorzystaniu odpowiednich procesów i wdrażania prawa. Wzmocnioną koordynacją należy w większym stopniu objąć kwestie merytoryczne, a w mniejszym – kwestie formalne i proceduralne. Należy także zintensyfikować kształtowanie polityki i tworzenie ustawodawstwa sprzyjające włączeniu społecznemu i oparte na dowodach, w tym społeczne i międzyresortowe konsultacje w sprawie wniosków ustawodawczych.

Aby zapewnić spójny łańcuch odpowiedzialności i spójne zarządzanie, konieczna jest aktualizacja ram prawnych i skupienie się na ich właściwym wdrożeniu oraz opracowanie przejrzystych struktur określających organy nadzorcze i podległe. Rząd wspiera reformę rozliczalność kadry zarządzającej i systematyczne przekazywanie obowiązków. Organizacje społeczeństwa obywatelskiego nadal wzywają do zwiększenia przejrzystości procesu podejmowania decyzji w parlamencie i w innych organach publicznych.

1.3. Praworządność

Od czasu oszustw bankowych z 2014 r. Mołdawia dokonała gruntownej przebudowy zarówno systemu wymiaru sprawiedliwości, jak i systemu antykorupcyjnego. W ostatnich latach Mołdawia wzmocniła rządy prawa, w tym przeprowadziła reformę policji oraz podjęła kroki na rzecz reformy sądownictwa. Dalsze działania są potrzebne, aby rozwiązać problem nadmiernego wpływu partykularnych interesów w sferze politycznej i handlowej.

a) Sądownictwo

Od 2009 r. Mołdawia przeprowadziła szereg reform sądownictwa, których celem było wzmocnienie jego niezależności, wydajności i skuteczności. Reformy wymiaru sprawiedliwości są priorytetem obecnego rządu. Mołdawia przyjęła niedawno kompleksową strategię na rzecz zapewnienia niezależności i integralności sądownictwa na lata 2022–2025 oraz odpowiedni plan działania. Ramy konstytucyjne i prawne sądownictwa są w dużej mierze zgodnie z normami europejskimi. Skonsolidowano struktury organów ścigania i wymiaru sprawiedliwości.

Za samorząd sędziowski odpowiada Najwyższa Rada Sądownictwa (Wysoka Rada Sądownictwa) i Najwyższa Rada Prokuratorów (Wysoka Rada Prokuratury). Niezawisłość sędziów oraz ich bezstronność są zasadniczo gwarantowane przez ramy konstytucyjne i legislacyjne. W praktyce należy znacznie poprawić niezależność, odpowiedzialność i etykę zawodową w obszarze sądownictwa.

Zmiany konstytucyjne dotyczące funkcjonowania sądownictwa weszły w życie w kwietniu 2022 r. Znacząco poprawiły one ramy prawne dotyczące niezależności, odpowiedzialności i skuteczności sądownictwa i administracji sądowej, zgodnie z zaleceniami Rady Europy. W szczególności dostosowały skład Najwyższej Rady Sądownictwa do standardów europejskich, wykluczając członkostwo z urzędu i zmieniając proces wyboru członków Najwyższej Rady Sądownictwa niebędących prawnikami. Wzmacnia to rolę prezydenta w zakresie mianowania sędziów poprzez regulację immunitetu funkcjonalnego sędziów na poziomie konstytucyjnym oraz zmianę procedury mianowania sędziów Sądu Najwyższego w celu zmniejszenia ryzyka upolitycznienia.

W marcu 2022 r. przyjęto ustawę o wstępnej weryfikacji kandydatów do rad sędziów i prokuratorów. Ustawa przewiduje ocenę uczciwości zawodowej przyszłych członków Najwyższej Rady Sądownictwa i Najwyższej Rady Prokuratorów oraz ich wyspecjalizowanych organów przez komisję oceniającą, składającą się z trzech członków krajowych i trzech międzynarodowych. Ma to służyć zwiększeniu uczciwości organów samorządu sędziowskiego i prokuratorskiego, a także zwiększeniu zaufania społeczeństwa do ich działalności i do całego systemu wymiaru sprawiedliwości. W większości zrealizowano zalecenia Komisji Weneckiej. Do lipca 2022 r. Komisja oceniająca ma zakończyć pierwszy etap oceny.

Sędziów i prokuratorów obowiązują kodeksy etyczne. Istnieje zintegrowany system zarządzania sprawami z automatycznym ich przydziałem. Wybór sędziów i prokuratorów nadal nie jest w pełni oparty na obiektywnych kryteriach. Należy rozwiązać problem nadmiernej wewnętrznej i zewnętrznej ingerencji w sądownictwo. Zgromadzenie Ogólne Sędziów nie obsadziło wakatów w Najwyższej Radzie Sądownictwa i w jej wyspecjalizowanych organach, co spowodowało, że Najwyższa Rada Sądownictwa nie posiada kworum niezbędnego do wyboru nowych sędziów. Reforma tej instytucji trwa i jest priorytetem politycznym. Liczba sędziów (16,4) na 100 000 mieszkańców jest niższa od średniej europejskiej (21), a liczba prokuratorów (24,2) jest od tej średniej (12) dwukrotnie wyższa.

Pod względem efektywności czas przeznaczony na rozpatrzenie procesowych spraw cywilnych i handlowych wzrósł do 171 dni w 2020 r., w porównaniu do 143 dni w 2018 r. Wskaźnik zakończonych spraw spadł do 97 % (107 % w 2018 r.). Czas trwania postępowania sądowego pozostaje poważnym problemem. Liczba zaległych spraw sądowych wynosi 22 299 w pierwszej i 3 330 w drugiej instancji 4 . Budżet na system sądowy na 2020 r. wynosi 0,40 % PKB, czyli mniej niż w 2018 r. (0,48 % PKB). W 2020 r. na sądy przeznaczono 21,3 mln EUR, a na prokuraturę 17,4 mln EUR. Budżet jest niewystarczający, aby pokryć potrzeby szkoleniowe i inwestycyjne, ponieważ 85 % środków przeznacza się na wynagrodzenia i rekompensaty.

Należy wzmocnić pełną niezależność funkcjonalną prokuratury oraz skuteczność Prokuratury Generalnej. Decyzje mające wpływ na zarządzanie i kierowanie mołdawską prokuraturą bywają motywowane politycznie, jak miało to miejsce np. w przypadku usunięcia, (tymczasowego) zastąpienia i aresztowania prokuratora ds. walki z korupcją w 2021 r.

b) Walka z korupcją

Zwalczanie korupcji i zapobieganie jej zajmuje wysokie miejsce w programie reform rządu mołdawskiego. Mołdawia zwiększyła roczny budżet instytucji antykorupcyjnych, w tym Krajowego Urzędu Etyki, Agencji ds. Odzyskiwania Mienia Pochodzącego z Działalności Przestępczej i Jednostki ds. Dochodzeń Finansowych. Korupcja nadal stanowi poważny problem, który wymaga ciągłej uwagi, ponieważ powoduje znaczne koszty dla budżetu państwa, przedsiębiorstw i ludności, zniechęca do inwestycji krajowych i zagranicznych oraz osłabia praworządność.

Głównym dokumentem programowym dotyczącym zapobiegania korupcji i zwiększania uczciwości jest Krajowa Strategia na rzecz Uczciwości i Przeciwdziałania Korupcji na lata 2017–2023. Strategia ta obejmuje działania dotyczące odzyskiwania mienia pochodzącego z przestępstw, ochrony sygnalistów, wzmocnienia etyki i uczciwości w sektorze publicznym, prywatnym i pozarządowym, zapewnienia przejrzystości instytucji publicznych oraz finansowania partii politycznych i mediów.

Mołdawia jest stroną wszystkich najważniejszych międzynarodowych konwencji antykorupcyjnych, w tym Grupy Państw przeciwko Korupcji (GRECO) Rady Europy oraz Konwencji Narodów Zjednoczonych przeciwko korupcji (UNCAC). Ustanowiono i częściowo wdrożono kompleksowe ramy prawne dotyczące zarówno zapobiegania korupcji, jak i jej zwalczania, w dużej mierze zgodne z normami europejskimi i międzynarodowymi. Za przestępstwo uznano wszystkie formy korupcji, w tym nielegalne wzbogacanie się, oraz uregulowano przepisami konflikt interesów i ochronę sygnalistów.

Powstały i rozpoczęły funkcjonowanie wyspecjalizowane instytucje antykorupcyjne – Krajowe Centrum Antykorupcyjne, którego autonomicznym działem jest Agencja ds. Odzyskiwania Mienia Pochodzącego z Działalności Przestępczej, Prokuratura ds. Walki z Korupcją oraz Krajowa Agencja ds. Etyki Zawodowej. Instytucje te posiadają szerokie uprawnienia zgodne z normami międzynarodowymi i działają w sposób coraz bardziej niezależny, a koordynacja działań między agencjami i niezbędne zasoby zostały częściowo zapewnione. Potrzebne są dalsze działania w celu wyjaśnienia uprawnień tych instytucji oraz wzmocnienia skuteczności Krajowego Centrum Antykorupcyjnego i Krajowej Agencji ds. Etyki Zawodowej.

Konieczne są postępy w zakresie skutecznego ścigania i kierowania do sądu spraw dotyczących korupcji. Prowadzenie spraw dotyczących drobnej korupcji pozostaje w kompetencji Krajowego Centrum Antykorupcyjnego i Prokuratury ds. Walki z Korupcją. Oznacza to, że instytucje te nie mogą skupiać się na sprawach dotyczących korupcji na wysokim szczeblu. Należy podjąć dalsze działania w celu skutecznego weryfikowania oświadczeń majątkowych i zabezpieczenia odzyskiwania mienia. Nadal nie zrealizowano niektórych zaleceń międzynarodowych i regionalnych mechanizmów monitorowania walki z korupcją, w tym Grupy Państw Przeciwko Korupcji (GRECO) Rady Europy. Jeżeli chodzi o działania prewencyjne, Krajowa Agencja ds. Etyki Zawodowej jest odpowiedzialna za weryfikację oświadczeń majątkowych składanych przez osoby pełniące funkcje publiczne oraz za stosowanie uregulowań prawnych mających zastosowanie do konfliktów interesów. Od 2017 r. Krajowe Centrum Antykorupcyjne prowadzi weryfikację projektów aktów prawnych pod kątem usprawnienia walki z korupcją, przy czym przyjęto około 50 % zaleceń (w większości dotyczących niejasności lub luk w projektach lub procedurach administracyjnych).

Poczyniono jedynie niewielkie postępy w śledztwie w sprawie oszustwa bankowego z 2014 r. i w pociąganiu winnych do odpowiedzialności. Należy wzmocnić starania w zakresie zwalczania oszustw bankowych, poprzez aktualizację strategii odzyskiwania mienia pochodzącego z przestępstw oraz ustanowienie nowego mechanizmu odzyskiwania mienia.

c) Przestępczość zorganizowana

Mołdawia podpisała i ratyfikowała Konwencję Narodów Zjednoczonych przeciwko międzynarodowej przestępczości zorganizowanej, a także protokoły do niej w sprawie handlu ludźmi i przemytu migrantów. W kontekście postępowania karnego określono czynności w zakresie prowadzenia dochodzeń i ścigania przestępstw. Mołdawia zawarła porozumienie robocze z Agencją Unii Europejskiej ds. Szkolenia w Dziedzinie Ścigania (CEPOL), porozumienie operacyjne i strategiczne z Agencją Unii Europejskiej ds. Współpracy Organów Ścigania (Europol) oraz protokół ustaleń z Europejskim Centrum Monitorowania Narkotyków i Narkomanii (EMCDDA). Mołdawia jest uczestnikiem europejskiej multidyscyplinarnej platformy przeciwko zagrożeniom przestępstwami (EMPACT) oraz członkiem Interpolu.

Ustawodawstwo w zakresie przeciwdziałania praniu pieniędzy częściowo odzwierciedla standardy Grupy Specjalnej ds. Przeciwdziałania Praniu Pieniędzy (FATF) i odpowiednie przepisy międzynarodowe, choć do zrealizowania pozostały jeszcze zalecenia MONEYVAL. Ustanowienie kompleksowych ram zwalczania przestępstw finansowych i prania pieniędzy oraz zapewnienie ich skutecznego wdrożenia ma kluczowe znaczenie dla przeciwdziałania znacznemu ryzyku wynikającemu z tych procederów.

Mołdawia znajduje się na przecięciu dróg ważnych przemytu ludzi i nielegalnych towarów (w tym narkotyków i broni) do UE. Mołdawia jest krajem źródłowym, tranzytowym i docelowym dla handlu ludźmi, w szczególności do celów wykorzystywania seksualnego i pracy przymusowej, chociaż wydano kilka wyroków skazujących sprawców. Za zwalczanie przestępczości zorganizowanej odpowiada Generalny Inspektorat Policji, jednak wskaźniki wyroków skazujących w przedmiocie przestępczości zorganizowanej są niedostępne. Inspektorat ma jeden wydział centralny i dwa regionalne (Krajowe Inspektoraty Dochodzeniowe) odpowiedzialne za całe to spektrum przestępstw.

Często konieczne jest podjęcie dalszych znaczących działań w celu prowadzenia dochodzeń w sprawie szerszych zorganizowanych siatek przestępczych.

1.4. Prawa podstawowe

a)    Ramy międzynarodowe

Mołdawia ratyfikowała najważniejsze międzynarodowe akty prawne dotyczące praw człowieka, w tym Konwencję Rady Europy o zapobieganiu i zwalczaniu przemocy wobec kobiet i przemocy domowej (konwencja stambulska), Europejską kartę języków regionalnych lub mniejszościowych, Europejską konwencję o wykonywaniu praw dzieci i Konwencję o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (chociaż nie ratyfikowała protokołu dodatkowego nr 12). Mołdawia ratyfikowała Konwencję o prawach dziecka oraz przystąpiła do dwóch protokołów fakultatywnych do niej. Nie ratyfikowała jednak protokołu nr 3 (w sprawie procedury składania zawiadomień) do tej konwencji oraz protokołu fakultatywnego do Konwencji o prawach osób niepełnosprawnych.

b)    Porządek prawny i instytucjonalny

W Mołdawii obowiązują ramy prawne i instytucjonalne regulujące prawa podstawowe, które są ogólnie zgodne z normami europejskimi i międzynarodowymi. Zdolności instytucji odpowiedzialnych za ochronę i egzekwowanie praw człowieka, jak również za wdrażanie istniejących strategii i planów działania, pozostają ograniczone i mogą osłabiać skuteczność egzekwowania praw człowieka. W szczególności odnotowuje się poważne braki kadrowe w Krajowej Radzie ds. Zapobiegania Dyskryminacji i Zapewniania Równouprawnienia.

Mołdawia przyjęła nową strategię na rzecz praw człowieka i demokracji na lata 2021–2024. Najważniejsze jej priorytety to: równouprawnienie płci/prawa kobiet, poszanowanie praw człowieka w ramach systemu sądownictwa karnego, zagwarantowanie uczciwości procesów wyborczych oraz wspieranie niezależnych mediów, dostępu do informacji i walki z dezinformacją.

W skład krajowego mechanizmu prewencji wchodzi siedmiu członków, w tym rzecznik praw obywatelskich, rzecznik praw dziecka i pięć osób zgłoszonych przez społeczeństwo obywatelskie. Instytucja rzecznika praw obywatelskich – Obrońca Publiczny – została wyznaczona jako krajowa instytucja praw człowieka i otrzymała status „A” (przeważająca zgodność z zasadami paryskimi) przyznany przez Globalny Sojusz Krajowych Instytucji Ochrony Praw Człowieka. Należy podnieść poziom jej finansowej i funkcjonalnej niezależności oraz wyjaśnić rolę tej instytucji w kontekście mołdawskiej Rady ds. Zapobiegania Torturom.

c)    Najważniejsze kwestie dotyczące praw podstawowych

18 wyroków Europejskiego Trybunału Praw Człowieka dotyczących Mołdawii objętych jest procedurą wzmocnionego nadzoru w oczekiwaniu na ich wykonanie. Wyroki te wydano w przedmiocie złego traktowania przez podmioty państwowe, bezprawnego pozbawienia wolności, naruszeń prawa do rzetelnego procesu sądowego, niezapewnienia przez władze ochrony przed przemocą domową i dyskryminacji ze względu na orientację seksualną.

Należy podjąć dalsze działania, aby zapewnić prawo do rzetelnego procesu sądowego oraz odpowiednie prowadzenie dochodzeń i postępowań karnych w sprawie złego traktowania. Od chwili zatrzymania osoby pozbawione wolności nie mogą korzystać ze wszystkich podstawowych gwarancji prawnych. Niewłaściwe prowadzenie dochodzeń w sprawie domniemanego złego traktowania daje poczucie bezkarności. Warunki w miejscach zatrzymania i tymczasowego aresztowania nadal nie spełniają norm międzynarodowych, zwłaszcza ze względu na przepełnienie zakładów karnych, brak skutecznych służb medycznych oraz długotrwałe umieszczanie w celi izolacyjnej w ramach środka dyscyplinarnego.

Przepisy dotyczące dostępu do informacji i wolności wypowiedzi w dużej mierze są zgodne z normami międzynarodowymi, ale potrzeba więcej pracy, aby zapewnić pełne wykonanie przepisów prawa. Media zasadniczo mają swobodę transmisji. Aby zagwarantować pluralizm mediów, należy rozwiązać kwestię koncentracji własności i nieprzejrzystego finansowania mediów. Konieczne są również dalsze starania, aby zapewnić dostęp do informacji leżących w interesie publicznym, ochronę niezależności dziennikarzy i jakości treści przekazywanych przez media (i ochronę przed dezinformacją), a także należy rozwiązać problem rosnącej liczby przypadków słownego atakowania, zastraszania i nękania dziennikarzy.

Zasada równości jest zapisana w konstytucji. Kodeks karny gwarantuje ochronę przed dyskryminacją i przestępstwami z nienawiści. Na mocy obowiązujących obecnie przepisów dotyczących równouprawnienia Rada ds. Równouprawnienia nie ma wystarczających uprawnień. W kwietniu 2022 r. parlament uchwalił nowelizację kodeksu karnego i kodeksu wykroczeń, aby zapewnić bardziej zdecydowaną odpowiedź państwa na przestępstwa z nienawiści. W ostatnim czasie przyjęto od dawna oczekiwane przepisy dotyczące przestępstw z nienawiści, co spowodowało rozszerzenie zakresu przyczyn dyskryminacji, a tym samym umocnienie ram prawnych ścigania i karania przestępstw motywowanych uprzedzeniami. Potrzebne są dalsze działania w zakresie zwalczania nawoływania do nienawiści i dyskryminacji ze względu na orientację seksualną i tożsamość płciową, a także przemocy ze względu na płeć.

Jeżeli chodzi o równość kobiet na rynku pracy, ramy prawne nie obejmują już zakazu dostępu do niektórych zawodów, ale kobiety nadal mierzą się z faktycznymi przeszkodami i dyskryminacją ze względu na wiek. W Mołdawii utrzymuje się luka płacowa między kobietami a mężczyznami – w 2019 r. zarobki kobiet w ujęciu ogólnym były średnio o 14,1 % niższe niż zarobki mężczyzn (co odpowiada średniej w UE), a 39,6 % parlamentarzystów wybranych w 2021 r. stanowiły kobiety (wynik powyżej średniej w UE). Należy podjąć dodatkowe działania w celu ochrony praw lesbijek, gejów, osób biseksualnych, transpłciowych, interseksualnych i queer (osoby LGBTIQ). W prawie przewidziano zakaz dyskryminacji w zakresie zatrudnienia ze względu na orientację seksualną, ale nadal utrzymuje się dyskryminacja społeczna. W ostatnich latach poczyniono znaczne postępy w kierunku deinstytucjonalizacji pomocy dla dzieci. Należy zintensyfikować działania w kontekście współczynnika umieralności niemowląt, pracy dzieci – w tym w powiązaniu z handlem ludźmi i wykorzystywaniem seksualnym – oraz w kontekście sytuacji dzieci romskich i dzieci pozostawionych bez opieki rodziców. Problemem jest liczba niemowląt i dzieci z niepełnosprawnościami objętych opieką instytucjonalną.

2. KRYTERIA GOSPODARCZE

Niniejsza ocena dokonywana jest w oparciu o kryteria kopenhaskie odnoszące się do istnienia funkcjonującej gospodarki rynkowej oraz zdolności radzenia sobie z presją konkurencyjną i mechanizmami rynkowymi wewnątrz Unii.

2.1. Funkcjonująca gospodarka rynkowa

Mołdawia jest małą gospodarką otwartą, której produkt krajowy brutto (PKB) na mieszkańca pod względem parytetu siły nabywczej (PPP) w 2020 r. wyniósł około 30 % średniej UE, co oznacza wzrost w porównaniu z 25 % w 2013 r. W ujęciu ogólnym osiągnięcia Mołdawii w prowadzeniu zasadniczo stabilnej polityki makroekonomicznej są zadowalające. Ze względu jednak na brak woli politycznej i częste zmiany rządu realizacja reform bywa nierówna i skutkuje opóźnianiem przechodzenia na konkurencyjną gospodarkę rynkową.

Na przestrzeni ostatniego dziesięciolecia Mołdawia zdołała utrzymać średni wzrost gospodarczy na poziomie około 4,5 % rocznie i przetrwać kilka kryzysów gospodarczych, w tym pandemię. Finanse publiczne są stabilne – nieznaczny poziom deficytu wyniósł w latach 2013–2020 średnio około 1,5 % PKB, a poziom zadłużenia był zrównoważony (około 32 % PKB w 2021 r., z czego większość w międzynarodowych instytucjach finansowych oferujących preferencyjne warunki). Odzwierciedla to starania Mołdawii, aby zwiększyć konsolidację polityki fiskalnej i poprawić zarządzanie finansami publicznymi wspierane w ramach strategii zarządzania finansami publicznymi na lata 2013–2020.

Przed wystąpieniem globalnej presji inflacyjnej spowodowanej rosyjską napaścią na Ukrainę Narodowy Bank Mołdawii z powodzeniem utrzymywał inflację w docelowym przedziale ustalonym na poziomie 5 % (+/- 1,5 punktu procentowego), a mechanizm płynnego kursu walutowego sprzyjał stabilności waluty krajowej. W związku z szybko wzrastającymi cenami energii i żywności, gwałtowny wzrost inflacji – na koniec I kw. 2022 r. wynoszący 22 % – stanowi jedno z głównych wyzwań dla przyszłej stabilności makroekonomicznej Mołdawii, obok kosztów mieszkań i dużego napływu uchodźców wojennych. Po stronie zewnętrznej nierównowaga była stosunkowo duża, a deficyt obrotów bieżących w ciągu ostatnich dziesięciu lat wynosił średnio 7,3 % PKB, co wynikało głównie ze znacznego deficytu handlowego, powodowanego silnym popytem krajowym – wzmożonym dużymi przekazami pieniężnymi – niekorzystnymi terms of trade oraz stosunkowo słabą bazą eksportową. Dzięki znacznemu wsparciu ze strony partnerów międzynarodowych Mołdawia znacznie zwiększyła jednak swoje bufory walutowe. Tradycyjnie Mołdawia jest również silnie zależna od napływu przekazów pieniężnych, a tocząca się obecnie wojna w Ukrainie negatywnie wpływa na przychody z Rosji i regionu Wspólnoty Niepodległych Państw (WNP).

Obecny rząd zastał korupcję, partykularne interesy i słabe instytucje odpowiedzialne za praworządność, co utrudnia inwestycje i wzrost wydajności oraz w dalszym ciągu osłabia klimat biznesowy. Rząd rozpoczął zatem reformę systemu wymiaru sprawiedliwości i podejmuje znaczące kroki na rzecz zwalczania korupcji, a także przeprowadza reformy regulacyjne służące ograniczeniu biurokracji.

Sektor przedsiębiorstw państwowych w Mołdawii pozostaje duży – liczy około 900 przedsiębiorstw, które nadal wymagają wsparcia ze strony rządu. Wpływ państwa wciąż jest znaczący w głównych sektorach gospodarki, w tym w sektorze telekomunikacyjnym, energetycznym i transportowym. Ogółem przedsiębiorstwa państwowe posiadają aktywa o wartości około 26 % PKB i zatrudniają około 6 % aktywnej siły roboczej. Sektor ten nadal zmaga się z brakiem odpowiednich praktyk w zakresie ładu korporacyjnego, z nieefektywnością i ze słabym nadzorem, co dodatkowo osłabia inwestycje sektora prywatnego i konkurencyjność całej gospodarki oraz stwarza ryzyko fiskalne. Dalsze reformy – w szczególności dotyczące lepszego ładu korporacyjnego, reorganizacji, prywatyzacji i likwidacji nierentownych przedsiębiorstw – są konieczne i należą do priorytetów rządu. Ponadto sektor nieformalny wciąż jest stosunkowo duży, a jego udział w PKB w 2020 r. szacuje się na 27 %. Wysoki udział gospodarki nieformalnej wynika częściowo z dużego obciążenia regulacyjnego i oznacza nie tylko znaczne straty w dochodach budżetowych, lecz także niższą wydajność.

Sektor finansowy Mołdawii przeszedł istotne reformy, zwłaszcza w następstwie dużych oszustw bankowych w 2014 r. na równowartość 12 % PKB. Od tego czasu główne banki systemowe zostały poddane restrukturyzacji, a większość akcji sprzedano przejrzystym międzynarodowym akcjonariuszom. Obecnie sektor bankowy wydaje się dobrze skapitalizowany, przy czym wszystkie banki osiągnęły współczynnik adekwatności kapitałowej, a w ostatnich latach odnotowano znaczny spadek udziału kredytów zagrożonych. Dzięki skutecznym reformom sektora bankowego w ostatnim czasie poprawił się dostęp do finansowania, w szczególności dla małych i średnich przedsiębiorstw (MŚP). Pośrednictwo finansowe pozostaje jednak na niskim poziomie, przy czym udział kredytów udzielonych sektorowi prywatnemu w latach 2017–2021 wyniósł średnio 20 % PKB. Ogólne postępy w odzyskiwaniu skradzionych aktywów i w postępowaniu sądowym w sprawie oszustw bankowych z 2014 r. są wolne i nieprzejrzyste.

Rynek pracy charakteryzuje się znacznymi słabościami strukturalnymi, odzwierciedlanymi przez bardzo niski wskaźnik zatrudnienia, który w 2020 r. wyniósł około 49 %. Częściowo wynika to ze znacznego udziału zatrudnienia nieformalnego, w szczególności w sektorze rolnym i budownictwie, a także z tego, że umiejętności nie są dopasowane do wymogów zatrudnienia. Chociaż bezrobocie pozostaje średnio niższe wśród absolwentów uczelni wyższych niż wśród osób ze średnim wykształceniem, niektórzy absolwenci nadal mają trudności ze znalezieniem pracy odpowiadającej ich kwalifikacjom. Służby zatrudnienia i programy rynku pracy napotykają na utrudnienia związane z ograniczonym finansowaniem, a tworzenie miejsc pracy dobrej jakości jest hamowane niewystarczającymi inwestycjami prywatnymi i zagranicznymi w sektorach o wyższej wartości dodanej.

2.2. Zdolność do sprostania presji konkurencyjnej i mechanizmom rynkowym Unii Europejskiej

Mołdawia zmaga się z niskim poziomem umiejętności i ich dopasowania ze względu na niską jakość edukacji oraz dużą skalę emigracji wykwalifikowanych pracowników. Mimo że w latach 2019–2022 inwestycje w edukację były dość znaczące i wyniosły 5,7 % PKB, Mołdawia plasuje się poniżej średniej OECD według wyników PISA i zajmuje 51 pozycję wśród 78 państw. Wciąż jest to jednak stosunkowo lepszy wynik niż w przypadku innych państw w regionie, a w ostatnich latach odnotowano postępy. Nastąpiła poprawa w zakresie szkolenia zawodowego, przy czym wdrażana jest obecnie nowa forma kształcenia dualnego, mająca zniwelować lukę między instytucjami edukacyjnymi a sektorem prywatnym.

Infrastruktura fizyczna Mołdawii jest nadal stosunkowo słabo rozwinięta, mimo istotnego wsparcia partnerów międzynarodowych i znacznych inwestycji rządowych, chociaż poziom wyjściowy był niski. Nakłady brutto na środki trwałe w ostatnich latach wzrosły i w 2020 r. wyniosły około 25 % PKB. Jednocześnie całkowita kwota bezpośrednich inwestycji zagranicznych jest niska i wynosi w przybliżeniu 25 % PKB, co odzwierciedla słabe strony otoczenia biznesowego oraz nieustające problemy z korupcją i prawami własności. Sektor energetyczny zmaga się z poważnymi słabościami strukturalnymi ujawnionymi po kryzysie gazowym, rozpoczętym w październiku 2021 r. Mołdawia jest w pełni zależna od dostaw gazu z Rosji i nie dysponuje zdolnościami magazynowymi na swoim terytorium, co czyni ją niezwykle podatną na wpływ dostawcy. Rynek energii elektrycznej boryka się z podobnymi problemami, czyli z niewielką dywersyfikacją zasobów energetycznych i ze słabo rozwiniętą infrastrukturą. Rozdzielenie elementów działalności przedsiębiorstw energetycznych należy zatem do priorytetów na przyszłość i Mołdawia ściśle współpracuje w tym zakresie z UE.

Gospodarka mołdawska jest mało zróżnicowana i pozostaje w dużym stopniu zależna od sektora rolnego, co czyni ją mniej wydajną i szczególnie podatną na warunki klimatyczne. Rolnictwo odpowiada za około 12 % oficjalnego PKB Mołdawii (zgodnie z danymi z 2021 r.), a nieformalna produkcja rolna na własne potrzeby stanowi szacunkowo kolejne 11 % PKB. Przemysł wytwórczy pozostaje stosunkowo słaby, a jego udział w PKB zmniejszył się z 15,4 % w 2016 r. do 12,4 % w 2021 r. Nastąpił jednak zauważalny rozwój sektora informatycznego, przede wszystkim od czasu pandemii. Chociaż rozpoczynał się on z niskiego poziomu, ma coraz większy wkład we wzrost PKB. Dostosowanie Mołdawii do unijnych ram prawnych w zakresie łączności elektronicznej jest jednak ograniczone.

Gospodarka Mołdawii jest ściśle zintegrowana z gospodarką UE. Ich powiązania gospodarcze uległy dalszemu wzmocnieniu po wejściu w życie DCFTA. W 2021 r. udział UE, czyli największego partnera handlowego Mołdawii, w całkowitym wywozie wyniósł około 66 %, czyli znacznie więcej niż w przypadku państw regionu, a w całkowitym przywozie – około 45 %. Niemal połowę wywozu Mołdawii stanowią produkty spożywcze i rolne oraz inne towary, co wskazuje na słabą strukturę wywozu i konieczność osiągnięcia lepszej pozycji w ramach globalnych łańcuchów wartości. Mołdawia jest członkiem WTO od 2001 r. i w dużej mierze prowadzi otwartą politykę handlową.

3. ZDOLNOŚĆ DO PRZYJĘCIA ZOBOWIĄZAŃ WYNIKAJĄCYCH Z CZŁONKOSTWA

Zdolność Mołdawii do przyjęcia zobowiązań wynikających z członkostwa poddano ocenie z uwzględnieniem następujących wskaźników:

-zobowiązań podjętych w układzie o stowarzyszeniu, w tym w ramach pogłębionej i kompleksowej strefy wolnego handlu (układ o stowarzyszeniu/DCFTA) oraz ich realizacji;

-poziomu przyjęcia, wdrożenia i egzekwowania dorobku prawnego UE poza układem o stowarzyszeniu/DCFTA.

Układ o stowarzyszeniu UE–Mołdawia, obejmujący pogłębioną i kompleksową strefę wolnego handlu, (układ o stowarzyszeniu/DFCTA) należy do nowej generacji ambitnych układów o stowarzyszeniu, jakie UE zawarła z krajami partnerskimi. Układ ten obejmuje znaczną część unijnego dorobku prawnego oraz szczegółowy harmonogram wdrażania, w którym przewidziano terminy od 3 do 7 lat, i zbliża Mołdawię do Unii Europejskiej pod względem dostosowania przepisów.

Od tymczasowego wejścia w życie układu o stowarzyszeniu/DCFTA w 2014 r. państwa członkowskie UE silnie angażują się w jego wdrażanie za pośrednictwem Rady Stowarzyszenia oraz Komitetu Stowarzyszenia. Dla Rady Stowarzyszenia przyjmuje się wspólne stanowiska, a dla Komitetu Stowarzyszenia uzgadnia się szczegółowy porządek obrad z uwagami. Podczas posiedzeń Rady Stowarzyszenia na najwyższym szczeblu politycznym przedstawiane są wytyczne strategiczne. Ponadto Parlamentarny Komitet Stowarzyszenia UE–Mołdawia angażuje Parlament Europejski i parlament mołdawski we wdrażanie układu. W dyskusjach należycie uwzględnia się wkład społeczeństwa obywatelskiego przekazywany za pośrednictwem Platformy Społeczeństwa Obywatelskiego UE–Mołdawia.

Struktura instytucjonalna obejmuje Komitet Stowarzyszenia oraz Komitet Stowarzyszenia w składzie rozstrzygającym kwestie dotyczące handlu, specjalne podkomitety oraz podkomitety klastrowe obejmujące prawie wszystkie rozdziały dorobku prawnego UE, co umożliwia ciągłą i dogłębną analizę postępów. UE i Mołdawia ściśle współpracują w celu określenia kluczowych obszarów polityki, wyznaczenia celów reform i postępu legislacyjnego oraz dokonania analizy porównawczej osiągnięć w tych obszarach. W regularnie aktualizowanych programach stowarzyszeniowych określa się krótko- i średnioterminowe cele polityczne współpracy między UE a Mołdawią.

Wdrażanie przez Mołdawię dorobku prawnego UE jest udokumentowane w unijnych „sprawozdaniach z wdrażania stowarzyszenia” 5 , które są wydawane regularnie od 2017 r. Na późniejszym etapie zostanie przeprowadzona pełna analiza wszystkich rozdziałów dorobku prawnego UE.

Po przyjęciu zmienionej metodyki w zakresie rozszerzenia 6 na potrzeby polityki rozszerzenia UE dorobek prawny UE można podzielić na sześć klastrów tematycznych. Dorobek prawny UE w tych klastrach został w znacznym stopniu uwzględniony w układzie o stowarzyszeniu/DFCTA i Mołdawia stopniowo zbliża swoje prawodawstwo do tego dorobku. Wyniki Mołdawii w tym zakresie są zadowalające, chociaż postępy są nierówne i często zdarzają się opóźnienia w przestrzeganiu ambitnych terminów określonych w układzie o stowarzyszeniu/DFCTA. W oczekiwaniu na kompleksową analizę wszystkich rozdziałów poniżej przedstawiono przykładowe rozdziały w ramach klastrów, w przypadku których Mołdawia osiągnęła szczególnie dobre wyniki, oraz zwrócono uwagę na obszary, w których zbliżenie do dorobku prawnego UE nastąpiło w ograniczonym zakresie.

Klaster „Kwestie podstawowe” obejmuje rozdziały dorobku prawnego w obszarach wymiaru sprawiedliwości i praw podstawowych, sprawiedliwości, wolności i bezpieczeństwa, zamówień publicznych, statystyki i kontroli finansowej. Klaster ten oceniono już w ramach sekcji dotyczących kryteriów politycznych i gospodarczych.

W klastrze tym są obszary, w których zbliżenie do dorobku prawnego UE jest nadal ograniczone, na przykład wymiar sprawiedliwości i prawa podstawowe oraz sprawiedliwość, wolność i bezpieczeństwo.

Klaster „Rynek wewnętrzny” obejmuje rozdziały dorobku prawnego UE w obszarach swobodnego przepływu towarów, swobodnego przepływu pracowników, prawa przedsiębiorczości i swobody świadczenia usług, swobodnego przepływu kapitału, prawa spółek, prawa własności intelektualnej, polityki konkurencji, usług finansowych, ochrony konsumentów i ochrony zdrowia. Mołdawia osiągnęła szczególnie dobre wyniki w obszarze swobodnego przepływu towarów, w którym poczyniła znaczne starania, aby dostosować się do standardów UE i usunąć bariery techniczne w handlu.

W klastrze tym można też wskazać obszary, w których zbliżenie do dorobku prawnego UE jest nadal ograniczone, na przykład obszar polityki konkurencji. W układzie o stowarzyszeniu/DCFTA wyznaczono ambitne cele w dziedzinie pomocy państwa i konkurencji. Przepisy Mołdawii dotyczące konkurencji i pomocy państwa są w dużej mierze oparte na dorobku prawnym UE w zakresie przeciwdziałania praktykom monopolistycznym i łączenia przedsiębiorstw. Konieczne jest jednak dalsze wzmocnienie skutecznych mechanizmów monitorowania rynku, nadzoru i egzekwowania przepisów.

Klaster „Konkurencyjność i wzrost sprzyjający włączeniu społecznemu” obejmuje rozdziały dorobku prawnego UE w obszarach społeczeństwa informacyjnego i mediów, opodatkowania, polityki gospodarczej i pieniężnej, polityki społecznej i zatrudnienia, polityki w zakresie przedsiębiorstw i przemysłu, nauki i badań naukowych edukacji i kultury oraz unii celnej. Mołdawia osiągnęła szczególnie dobre wyniki w obszarze ceł. Przyjęła nowe przepisy mające na celu zwalczanie przemytu i uchylania się od opodatkowania przywozu oraz zwiększenie liczby dochodzeń celnych, a także uzgodniła z UE wzajemne uznawanie programów upoważnionych przedsiębiorców. Nowy kodeks celny, który wejdzie w życie w 2023 r., jest dostosowany do unijnego kodeksu celnego, z kilkoma wyjątkami. Stowarzyszenie Mołdawii z programem „Horyzont Europa” stanowi udany instrument integracji z praktykami UE w dziedzinie badań naukowych i innowacji.

W klastrze można wskazać inne obszary, w których zbliżenie do dorobku prawnego UE jest nadal ograniczone, na przykład obszar polityki społecznej i zatrudnienia.

Klaster „Zielona agenda i zrównoważona łączność” zawiera rozdziały dorobku prawnego UE w obszarze polityki transportowej, energii, sieci transeuropejskich oraz środowiska i zmiany klimatu. Mołdawia osiągnęła szczególnie dobre wyniki w obszarze sieci TEN-T. Sieć TEN-T została rozszerzona na Mołdawię w 2019 r., kiedy to określono 17 projektów priorytetowych o wartości inwestycji 917 mln EUR. Powstało lub powstaje ponad 62 % priorytetowych kilometrów połączeń kolejowych i drogowych. Umowa o wspólnym obszarze lotniczym zawarta w 2013 r. zapewnia integrację mołdawskiego rynku lotniczego z rynkiem unijnym oraz stopniowe dostosowanie do odpowiedniego dorobku prawnego UE.

Mimo że przeprowadzono już pewne prace przygotowawcze, aby dostosować ustawodawstwo mołdawskie do dorobku prawnego UE w obszarze środowiska i działań w dziedzinie klimatu niezbędne jest dołożenie znacznych starań oraz wsparcie polityczne i finansowe. Konieczne będzie przeprowadzenie znaczących reform w związku z celami określonymi w Europejskim Zielonym Ładzie 7 . W innych obszarach zbliżenie do dorobku prawnego UE jest nadal ograniczone, jak na przykład w obszarze energii. Członkostwo Mołdawii we Wspólnocie Energetycznej sprzyja przyjmowaniu reform niezbędnych na rynku energii, przy czym priorytetem jest rozdział i certyfikacja operatorów systemów przesyłowych energii elektrycznej i gazu. Strategiczny dialog na wysokim szczeblu z Mołdawią w sprawie energii, rozpoczęty w 2021 r., przyczynił się do przyspieszenia transformacji sieci energetycznej Mołdawii i zapewnienia krótkoterminowego bezpieczeństwa dostaw dzięki dywersyfikacji źródeł energii zgodnie z planem REPowerEU. Dialog stanowi platformę intensyfikacji wdrażania dorobku prawnego UE z myślą o zielonej transformacji i neutralności klimatycznej. Umożliwia również uwzględnienie nowszych elementów dorobku prawnego UE, które nie zostały zawarte w układzie o stowarzyszeniu, a także aspektów zarządzania i finansów, które są niezbędne do ich wdrożenia.

Klaster „Zasoby, rolnictwo i spójność” zawiera rozdziały dotyczące dorobku prawnego UE w obszarach takich jak rolnictwo i rozwój obszarów wiejskich, bezpieczeństwo żywności, polityka weterynaryjna i fitosanitarna, rybołówstwo, polityka regionalna i koordynacja instrumentów strukturalnych oraz przepisy finansowe i budżetowe. Mołdawia osiągnęła szczególnie dobre wyniki w obszarze rolnictwa i rozwoju obszarów wiejskich, w którym wdrożyła znaczną część dorobku prawnego UE w zakresie polityki jakości, rolnictwa ekologicznego, norm handlowych, produktów, owoców i warzyw oraz norm handlowych dotyczących produktów pochodzenia zwierzęcego. Mołdawia zaczęła wdrażać niektóre kluczowe mechanizmy polityki regionalnej.

Zbliżenie do dorobku prawnego UE w obszarze bezpieczeństwa żywności, polityki weterynaryjnej i fitosanitarnej jest jednak ograniczone.

Klaster „Stosunki zewnętrzne” obejmuje stosunki zewnętrzne oraz politykę zagraniczną, bezpieczeństwa i obrony. Jeżeli chodzi o unijne stanowiska z zakresu wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa, wskaźnik dostosowania do odpowiednich oświadczeń Wysokiego Przedstawiciela wydawanych w imieniu UE oraz do decyzji Rady wyniósł 62 % w 2021 r. (2020 r.: 68 %; 2019 r.: 80 %; 2018 r.: 72 %, 2017 r.: 69 %). W marcu 2022 r. rozpoczęto z Mołdawią dialog na wysokim szczeblu na temat polityki i bezpieczeństwa, aby uzupełnić regularną wymianę w ramach Rady Stowarzyszenia i dalej propagować stopniowe zbliżanie w sprawach zagranicznych i kwestiach bezpieczeństwa. Mołdawia wnosi wkład w misje w ramach wspólnej polityki bezpieczeństwa i obrony, a od września 2020 r. jeden przedstawiciel personelu wojskowego uczestniczy w unijnej szkoleniowej misji wojskowej w Mali. Należy jeszcze bardziej zacieśnić współpracę w dziedzinie wspólnej polityki bezpieczeństwa i obrony oraz ujednolicić politykę Mołdawii ze wspólną polityką zagraniczną i bezpieczeństwa, w tym w odniesieniu do wszystkich stanowisk UE.

4. WNIOSKI I ZALECENIA

Mołdawia jest demokracją parlamentarną, która pomimo szeregu kryzysów zewnętrznych rozpoczęła realizację intensywnego programu reform.. Parlamentarny charakter demokracji potwierdziły niedawno przeprowadzone konkurencyjne wybory parlamentarne i prezydenckie. Ramy prawne i konstytucyjne tego państwa w dużej mierze odpowiadają normom europejskim i międzynarodowym. Ustanowiono ramy nowoczesnej administracji publicznej, w tym mechanizmy tworzenia i koordynacji polityki, a rząd poczynił postępy w zakresie zarządzania finansami publicznymi. Należy zapewnić odpowiednie zdolności instytucjonalne i zdolności administracji publicznej w zakresie tworzenia i wdrażania polityki oraz egzekwowania przepisów. Od czasu oszustw bankowych z 2014 r. Mołdawia gruntownie przebudowała system wymiaru sprawiedliwości i system antykorupcyjny. Podjęto zdecydowane kroki, w tym przeprowadzono reformy konstytucyjne, w zakresie reformy wymiaru sprawiedliwości w celu poprawy jego funkcjonowania. Sądownictwo należy jednak nadal ulepszać pod względem przejrzystości, uczciwości i rozliczalności. W zakresie walki z korupcją, która pozostaje poważnym problemem, ustanowiono wyspecjalizowane instytucje antykorupcyjne, ale konieczne są dalsze starania na rzecz wnoszenia do sądu i skutecznego ścigania spraw dotyczących korupcji. Ramy dotyczące praw podstawowych i wolności wypowiedzi zasadniczo są zgodne z normami europejskimi i międzynarodowymi. Pomimo koncentracji mediów i nieprzejrzystego finansowania Mołdawia poczyniła znaczne postępy w zakresie wolności mediów. Konieczne są dalsze starania, aby zapewnić dostęp do informacji leżących w interesie publicznym i ochronę niezależności dziennikarzy. Ogólnie rzecz biorąc, jeżeli chodzi o kryteria polityczne, Mołdawia ustanowiła podstawy sprzyjające zapewnieniu stabilności instytucji gwarantujących demokrację, praworządność, przestrzeganie praw człowieka oraz poszanowanie i ochronę mniejszości.

Jeżeli chodzi o kryteria gospodarcze, Mołdawia prowadzi stosunkowo rozsądną politykę makroekonomiczną, znacznie wzmocniła stabilność sektora finansowego i poprawiła otoczenie biznesowe. Mołdawia musi zaradzić kwestii braku wydajności, aby przyciągnąć więcej zagranicznych inwestycji prywatnych oraz zwiększyć inwestycje publiczne i prywatne w strategiczną infrastrukturę, edukację i innowacje. Kluczowe z punktu widzenia poprawy funkcjonowania gospodarki rynkowej są również: ograniczenie korupcji i przeprowadzenie reform wymiaru sprawiedliwości, egzekwowanie praw własności, dalszy rozwój dynamicznego otoczenia biznesowego, a także skuteczniejsza reforma zarządzania sektorem przedsiębiorstw państwowych w celu zmniejszenia tego sektora. Należy również poprawić bezpieczeństwo energetyczne, aby zmniejszyć energochłonność gospodarki i społeczeństwa. Ponadto zdolność tego kraju do sprostania presji konkurencyjnej w UE będzie zależała od solidniejszego i bardziej zróżnicowanego rynku pracy oraz od ograniczenia drenażu siły roboczej, co zwiększy potencjał wzrostu gospodarczego Mołdawii i jej konkurencyjność za granicą.

Jeżeli chodzi o zdolność do wywiązania się z zobowiązań członkowskich, od 2016 r. Mołdawia prowadzi prace nad wdrożeniem układu o stowarzyszeniu między Unią Europejską a Mołdawią, w tym pogłębionej i kompleksowej strefy wolnego handlu (układ o stowarzyszeniu/DFCTA). Umowy te obejmują już znaczną część dorobku prawnego UE. Mołdawia stopniowo rozpoczęła proces dostosowywania się do wielu rozdziałów i osiągnęła zadowalające wyniki we wdrażaniu, przy czym w niektórych sektorach proces ten jest bardziej zaawansowany niż w innych. Ogólnie rzecz biorąc, Mołdawia ustanowiła solidne podstawy dalszego dostosowywania.

Mołdawia jest państwem europejskim, które zobowiązało się do poszanowania i ochrony wartości leżących u podstaw Unii Europejskiej. Komisja zaleca zatem Radzie, aby otworzyć przed Mołdawią perspektywę członkostwa w Unii Europejskiej.

Komisja zaleca nadanie Mołdawii statusu kraju kandydującego przy założeniu, że kraj ten podejmie następujące kroki:

-zakończenie zasadniczych etapów niedawno rozpoczętej kompleksowej reformy systemu wymiaru sprawiedliwości we wszystkich instytucjach w strukturach wymiaru sprawiedliwości i prokuratury, aby zapewnić ich niezależność, uczciwość, wydajność, rozliczalność i przejrzystość, w tym poprzez efektywne wykorzystanie weryfikacji środków i skuteczny nadzór demokratyczny; w szczególności obsadzenie wszystkich pozostałych wakatów w Najwyższej Radzie Sądownictwa i w jej wyspecjalizowanych organach;

-we wszystkich tych obszarach – wyeliminowanie niedociągnięć stwierdzonych przez OBWE/ODIHR oraz Radę Europy/Komisję Wenecką;

-wywiązanie się z zobowiązania do zwalczania korupcji na wszystkich szczeblach poprzez podjęcie zdecydowanych kroków w kierunku aktywnego wszczynania skutecznych dochodzeń oraz osiągnięcia wiarygodnych postępów w zakresie ścigania przestępstw i wydawania wyroków skazujących; znaczne zwiększenie wdrażania zaleceń Krajowego Centrum Antykorupcyjnego;

-wywiązanie się z zobowiązania do „deoligarchizacji” poprzez wyeliminowanie nadmiernego wpływu partykularnych interesów na życie gospodarcze, polityczne i publiczne;

-wzmocnienie walki z przestępczością zorganizowaną za pomocą szczegółowych ocen zagrożenia, ściślejszej współpracy z partnerami regionalnymi, unijnymi i międzynarodowymi oraz lepszej koordynacji działań organów ścigania; w szczególności wdrożenie pakietu legislacyjnego dotyczącego odzyskiwania mienia oraz kompleksowych ram zwalczania przestępstw finansowych i prania pieniędzy przy zapewnieniu, aby przepisy dotyczące przeciwdziałania praniu pieniędzy były zgodne ze standardami Grupy Specjalnej ds. Przeciwdziałania Praniu Pieniędzy (FATF);

-zwiększenie zdolności do realizacji reform i świadczenia wysokiej jakości usług publicznych, między innymi dzięki przyspieszeniu wdrażania reformy administracji publicznej; ocena i aktualizacja strategii reformy administracji publicznej;

-zakończenie reformy zarządzania finansami publicznymi, w tym usprawnienie zamówień publicznych na wszystkich szczeblach sprawowania rządów;

-zwiększenie udziału społeczeństwa obywatelskiego w procesach decyzyjnych na wszystkich szczeblach;

-wzmocnienie ochrony praw człowieka, w szczególności w odniesieniu do grup szczególnie wrażliwych, oraz podtrzymanie zobowiązań do zwiększenia równości płci i do zwalczania przemocy wobec kobiet.

Komisja będzie monitorować postępy Mołdawii w wypełnianiu tych zobowiązań i do końca 2022 r. przedstawi sprawozdanie na ten temat wraz ze szczegółową oceną tego kraju.

Proces akcesyjny nadal opiera się na ustalonych kryteriach i warunkach. Dzięki temu każde państwo w nim uczestniczące może czynić postępy na podstawie swoich własnych osiągnięć. Oznacza to jednak również, że poszczególne etapy na drodze do członkostwa w UE mogą ponownie zostać uznane za niezrealizowane, jeśli podstawowe warunki przestaną być spełniane.

(1)

  20220311-versailles-declaration-pl.pdf (europa.eu)

(2)

  https://eur-lex.europa.eu/legal-content/PL/TXT/PDF/?uri=CELEX:22014A0830(01)&from=PL

(3)

SWD(2021) 186 final.

(4)

Według Europejskiej Komisji na rzecz Efektywności Wymiaru Sprawiedliwości Rady Europy (CEPEJ).

(5)

SWD(2021) 295 final.

(6)

COM(2020) 57 final.

(7)

COM(2019) 640 final.

KOMISJA EUROPEJSKA

Bruksela, dnia 17.6.2022

COM(2022) 406 final

ZAŁĄCZNIK

do

KOMUNIKATU KOMISJI
DO PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO, RADY EUROPEJSKIEJ I RADY

Opinia Komisji w sprawie wniosku Republiki Mołdawii o członkostwo w Unii Europejskiej