EUROPESE COMMISSIE

Brussel, 17.6.2022

COM(2022) 406 final

MEDEDELING VAN DE COMMISSIE AAN HET EUROPEES PARLEMENT, DE EUROPESE RAAD EN DE RAAD

Advies van de Commissie over het verzoek van de Republiek Moldavië om toetreding tot de Europese Unie

A. INLEIDING

De afgelopen twee jaar heeft de Republiek Moldavië (hierna “Moldavië” genoemd), op basis van een duidelijk mandaat van haar burgers, een beslissende stap gezet in de richting van hervormingen. Na de presidentsverkiezingen van 2020 en de parlementsverkiezingen van 2021 is voor het eerst sinds de onafhankelijkheid sprake van een presidentiële, uitvoerende en wetgevende macht die voor hervormingen en tegen corruptie is en duidelijk het Europese pad wil bewandelen. Dit volgt op een periode waarin de onafhankelijkheid van belangrijke instellingen ernstig werd bedreigd.

De Russische aanvalsoorlog tegen Oekraïne heeft ernstige gevolgen voor Moldavië. In een geest van ware solidariteit en eerbiediging van de Europese waarden verleent Moldavië actief steun aan personen die Oekraïne ontvlucht zijn, en het land vangt het grootste aantal vluchtelingen per hoofd van de bevolking op. Ondanks deze zware taak zet de Moldavische regering zich sterk in voor de verwezenlijking van haar duidelijke hervormingsdoelstellingen – met name wat betreft de hervorming van het gerechtelijk apparaat, de hervorming van het openbaar bestuur en de modernisering van de economie – ten behoeve van de Moldavische bevolking. Uit de recente Eurobarometer-enquête blijkt dat de steun voor EU-integratie is toegenomen en dat de EU de buitenlandse organisatie is die het meeste vertrouwen geniet.

a) Verzoek om toetreding

Op 3 maart 2022 heeft Moldavië zijn verzoek om toetreding tot de Europese Unie ingediend. Het verzoek werd ingediend tegen de achtergrond van de Russische aanvalsoorlog tegen Oekraïne. Op 7 maart heeft de Raad van de Europese Unie de Commissie verzocht om een advies over dit verzoek. De staatshoofden en regeringsleiders van de EU hebben dit besluit bekrachtigd tijdens de informele bijeenkomst van de leiders in Versailles 1 . Moldavië ontving vragenlijsten op 11 april 2022 (over de politieke en economische criteria) en op 19 april (over de hoofdstukken van het EU-acquis) en verstrekte zijn antwoorden op respectievelijk 22 april en 12 mei.

In artikel 49 van het Verdrag betreffende de Europese Unie is het volgende bepaald: “Elke Europese staat die de in artikel 2 bedoelde waarden eerbiedigt en zich ertoe verbindt deze uit te dragen, kan verzoeken lid te worden van de Unie. Het Europees Parlement en de nationale parlementen worden van dit verzoek in kennis gesteld. De verzoekende staat richt zijn verzoek tot de Raad, die zich met eenparigheid van stemmen uitspreekt na de Commissie te hebben geraadpleegd en na goedkeuring van het Europees Parlement, dat zich uitspreekt bij meerderheid van zijn leden. Er wordt rekening gehouden met de door de Europese Raad overeengekomen criteria voor toetreding.”

Artikel 2 van het Verdrag betreffende de Europese Unie luidt: “De waarden waarop de Unie berust, zijn eerbied voor de menselijke waardigheid, vrijheid, democratie, gelijkheid, de rechtsstaat en eerbiediging van de mensenrechten, waaronder de rechten van personen die tot minderheden behoren. Deze waarden hebben de lidstaten gemeen in een samenleving die gekenmerkt wordt door pluralisme, non-discriminatie, verdraagzaamheid, rechtvaardigheid, solidariteit en gelijkheid van vrouwen en mannen.”

Dit is het juridische kader waarbinnen de Commissie het onderhavige advies uitbrengt.

In juni 1993 concludeerde de Europese Raad van Kopenhagen als volgt:

“De toetreding zal plaatsvinden zodra een geassocieerd land in staat is om de verplichtingen van het lidmaatschap na te komen door te voldoen aan de vereiste economische en politieke voorwaarden.

Het lidmaatschap vereist:

-dat het kandidaatland zover is gekomen dat het beschikt over stabiele instellingen die de democratie, de rechtsstaat, de mensenrechten en het respect voor en de bescherming van minderheden garanderen,

-over een functionerende markteconomie alsook over het vermogen om de concurrentiedruk en de marktkrachten binnen de Unie het hoofd te bieden.

-Het lidmaatschap veronderstelt dat de kandidaten in staat zijn om de verplichtingen van het lidmaatschap op zich te nemen, wat mede inhoudt dat zij de doelstellingen van een politieke, economische en monetaire unie onderschrijven.” 

In december 1995 wees de Europese Raad van Madrid op de noodzaak “de voorwaarden te scheppen voor een geleidelijke en harmonische integratie van deze [kandidaat-lid]staten, met name door de ontwikkeling van de markteconomie, de aanpassing van hun bestuurlijke structuren en het scheppen van een stabiel economisch en monetair klimaat.”

In december 2006 werd de Europese Raad het erover eens dat “de op consolidatie, conditionaliteit en communicatie gebaseerde uitbreidingsstrategie, in combinatie met de capaciteit van de EU om nieuwe leden op te nemen, de grondslag vormt voor een nieuwe consensus over uitbreiding”.

In dit advies evalueert de Commissie de inspanningen van Moldavië op basis van het vermogen van het land om te voldoen aan de criteria die zijn vastgesteld door de Europese Raad van Kopenhagen in 1993, alsook die van Madrid in 1995, met name wat betreft de bestuurlijke capaciteit van het land. In het advies wordt ook rekening gehouden met de inspanningen van Moldavië om zijn verplichtingen uit hoofde van de associatieovereenkomst, met inbegrip van een diepe en brede vrijhandelsruimte, na te komen. De Commissie zal het effect van de toetreding van Moldavië op de beleidsterreinen van de EU in een later stadium beoordelen.

b) Betrekkingen tussen de Europese Unie en Moldavië

De betrekkingen tussen de EU en Moldavië gaan terug tot de onafhankelijkheid van Moldavië in augustus 1991. In november 1994 is een partnerschaps- en samenwerkingsovereenkomst ondertekend, die in juli 1998 in werking is getreden. In 2010 is gestart met de onderhandelingen over een associatieovereenkomst, ter versterking van de politieke en economische samenwerking.

De associatieovereenkomst, met inbegrip van een diepe en brede vrijhandelsruimte, is in juni 2014 ondertekend 2 en op 1 juli 2016 volledig in werking getreden. Die overeenkomst is het belangrijkste bilaterale rechtsinstrument dat als basis dient voor een verdieping van de politieke banden, een versterking van de economische banden, de bevordering van gemeenschappelijke waarden en nauwere samenwerking op gebieden van wederzijds belang. In haar preambule erkende de EU de Europese aspiraties en de keuze van Moldavië voor Europa, met inbegrip van de toezegging van het land om een diepgewortelde en duurzame democratie en een markteconomie tot stand te brengen. Op basis van de associatieovereenkomst, met inbegrip van een diepe en brede vrijhandelsruimte, heeft Moldavië een aantal uitdagende hervormingen doorgevoerd en zijn wetgeving op veel gebieden met succes afgestemd op de EU. Het platform voor het maatschappelijk middenveld EU-Moldavië is een van de organen die in het kader van de associatieovereenkomst zijn opgericht. Het stelt maatschappelijke organisaties aan beide zijden in staat toezicht te houden op het uitvoeringsproces en aanbevelingen voor de bevoegde autoriteiten op te stellen.

In de daaropvolgende associatieagenda’s die de EU en Moldavië zijn overeengekomen, worden duidelijke prioriteiten vastgesteld voor de uitvoering van de associatieovereenkomst en de bijbehorende diepe en brede vrijhandelsruimte. De goedkeuring van de associatieagenda (2021-2027), waarin de nadruk ligt op democratie, mensenrechten en goed bestuur, vrijheid, veiligheid en rechtvaardigheid, en economische, handels- en sectorale samenwerking, is op handen.

De EU blijft volledige steun geven aan een vreedzame, omvattende en duurzame oplossing van het Transnistrische conflict, op basis van de soevereiniteit en de territoriale integriteit van de Republiek Moldavië binnen haar internationaal erkende grenzen, met een speciale status voor Transnistrië.

Het engagement van de EU om Moldavië te steunen bestaat al geruime tijd en heeft vruchten afgeworpen. De EU verleent aanzienlijke financiële bijstand, in de periode 2014-2021 goed voor 512 miljoen EUR aan subsidies in het kader van het Europees nabuurschapsinstrument, en 160 miljoen EUR in het kader van het programma voor macrofinanciële bijstand in de vorm van leningen en subsidies ter ondersteuning van de sociaal-economische ontwikkeling. De EU-steun gaat naar beleidsontwikkeling en brede hervormingen. De lidstaten zijn daar sterk bij betrokken in de geest van “Team Europa”. Tot de belangrijkste programma’s behoren steun voor de voorafgaande doorlichting van rechters en openbare aanklagers, voor de vergroting van de energiezekerheid van Moldavië, en voor een team van ervaren adviseurs voor de Moldavische regering op gebieden die van bijzonder belang zijn.

In 2021 is 7 miljoen EUR uit de Europese Vredesfaciliteit toegewezen om de capaciteit van de militaire medische dienst en het ingenieurskorps te versterken.

Sinds de energiecrisis in het najaar van 2021, die een bedreiging vormt voor de voorzieningszekerheid en die de energieprijzen heeft doen verdrievoudigen, en sinds het begin van de Russische aanvalsoorlog tegen Oekraïne, heeft de EU haar steun ten behoeve van de algemene economische, sociale en financiële veerkracht van Moldavië opgevoerd, met macrofinanciële noodhulp ten belope van 150 miljoen EUR en begrotingssteun ten belope van 60 miljoen EUR als reactie op de energiecrisis. De EU verleende humanitaire hulp om Moldavië te helpen de vluchtelingenstroom uit Oekraïne het hoofd te bieden. Het economisch en investeringsplan voor het Oostelijk Partnerschap 3 heeft tot doel 3,4 miljard EUR aan publieke en private investeringen voor de economische ontwikkeling van het land vrij te maken, onder meer in de vorm van op maat gesneden vlaggenschipinvesteringen.

De EU en andere financiële instellingen werken nauw samen om Moldavië bij te staan. Sinds 2014 hebben de Europese Investeringsbank en de Europese Bank voor Wederopbouw en Ontwikkeling respectievelijk 425 miljoen EUR en 777 miljoen EUR toegewezen in de vorm van leningen. De EU werkt ook nauw samen met de Wereldbankgroep en het Internationaal Monetair Fonds, die sinds 2014 als belangrijke partners betrokken zijn bij de hervormingsinspanningen van Moldavië.

Burgers van Moldavië kunnen sinds april 2014 zonder visum naar het Schengengebied reizen. In januari 2018 is een overnameovereenkomst in werking getreden.

Moldavië is partij bij het Verdrag tot oprichting van de Energiegemeenschap en de overeenkomst inzake een gemeenschappelijke luchtvaartruimte, en is lid van de Midden-Europese Vrijhandelsovereenkomst; die alle bijdragen tot de aanpassing van de Moldavische wetgeving aan het EU-acquis. Moldavië is lid van de Verenigde Naties, de Raad van Europa en de Organisatie voor Veiligheid en Samenwerking in Europa (OVSE).

Sinds 2014 heeft Moldavië zijn deelname aan EU-programma’s geleidelijk uitgebreid. Het land neemt momenteel deel aan Horizon Europa, en organisaties en personen uit Moldavië kunnen ook deelnemen aan bepaalde acties van de programma’s Erasmus+ en het Europees Solidariteitskorps. Er zijn regelmatig dialogen op ministerieel niveau over handel, energie en veiligheid tussen Moldavië en de EU. Moldavië neemt deel aan verschillende Interreg-programma’s en is betrokken bij de macroregionale strategie van de EU voor het Donaugebied.

Er bestaan werkafspraken, samenwerkingsovereenkomsten en memoranda van overeenstemming tussen Moldavië en een aantal EU-agentschappen, zoals het Europees Grens- en kustwachtagentschap (Frontex); het Europees Agentschap voor de veiligheid van de luchtvaart (EASA); het Spoorwegbureau van de Europese Unie (ERA), het Agentschap van de Europese Unie voor justitiële samenwerking in strafzaken (Eurojust); het Europees Bureau voor visserijcontrole (EFCA), het Europees Agentschap voor de veiligheid en de gezondheid op het werk (EU-OSHA), het Europees Milieuagentschap (EEA), de Europese Autoriteit voor voedselveiligheid (EFSA), het Europees Centrum voor ziektepreventie en ‑bestrijding (ECDC), het Agentschap van de Europese Unie voor opleiding op het gebied van rechtshandhaving (Cepol), de Europese Stichting voor opleiding (ETF), het Europees Waarnemingscentrum voor drugs en drugsverslaving (EMCDDA), het Bureau voor intellectuele eigendom van de Europese Unie (EUIPO), Europol en het Europees Agentschap voor maritieme veiligheid (EMSA).

Moldavië neemt deel aan het Oostelijk Partnerschap. Het Oostelijk Partnerschap is gebaseerd op de beginselen van inclusiviteit en differentiatie. De oorlog van Rusland in Oekraïne heeft aangetoond dat multilaterale samenwerking en cohesie en het versterken van de veerkracht van de regio nu belangrijker zijn dan ooit. De nadruk op bilaterale betrekkingen zal ook in de toekomst belangrijk zijn om Moldavië in staat te stellen onder meer op het gebied van bestuur, justitie en de rechtsstaat belangrijke hervormingen door te voeren.

B. CRITERIA VOOR LIDMAATSCHAP

1. POLITIEKE CRITERIA

Deze evaluatie is gebaseerd op de criteria van Kopenhagen met betrekking tot de stabiliteit van de instellingen die de democratie, de rechtsstaat, de mensenrechten en het respect voor en de bescherming van minderheden garanderen.

1.1. Democratie

Overeenkomstig zijn grondwet is Moldavië een parlementaire democratie: de wetgevende bevoegdheden worden uitgeoefend door het parlement en de uitvoerende bevoegdheden door de regering. De president van de Republiek heeft een overwegend representatieve functie, maar is formeel verantwoordelijk voor het buitenlands beleid en houdt civiel toezicht op de strijdkrachten. De uitvoerende macht wordt uitgeoefend door de regering, bestaande uit een premier en 15 ministers.

De grondwet garandeert de fundamentele beginselen van een democratische staat, met inbegrip van de rechtsstaat, vrije verkiezingen en de bescherming van de mensenrechten. In de grondwet is het beginsel verankerd dat het internationale recht voorgaat op het nationale recht. Het Grondwettelijk Hof is in 2019 herschikt en is nu onafhankelijk. Het Hooggerechtshof is het hoogste hof met algemene bevoegdheid, terwijl het Grondwettelijk Hof constitutionele bevoegdheid uitoefent.

Het parlement is de enige wetgevende macht die wetgeving vaststelt, met inbegrip van wijzigingen van de grondwet, en het oefent democratische controle uit over en houdt toezicht op de uitvoerende macht. De door het parlement uitgeoefende functie van toezicht op en controle van de regering en toezicht op de ontwikkeling van wetgeving (met inbegrip van toezicht op de uitvoering van de wetgeving) wordt beperkt door de capaciteit van de parlementaire instellingen. Er moet meer worden gedaan om de transparantie wat betreft de financiering van politieke partijen te waarborgen.

De grondwet biedt burgers de mogelijkheid hun regering te kiezen door middel van vrije en eerlijke periodieke, geheime verkiezingen op basis van algemeen en gelijk kiesrecht. De laatste ronden van de parlementsverkiezingen in juli 2021 waren volgens het Bureau voor Democratische Instellingen en Mensenrechten (ODIHR) weliswaar goed georganiseerd en open en de fundamentele vrijheden werden grotendeels nageleefd, maar er moet nog opvolging worden gegeven aan verschillende verdere aanbevelingen van het ODIHR op gebieden als doeltreffend toezicht op campagnefinanciering, de politieke vooringenomenheid van nieuwskanalen en de onpartijdigheid van de centrale verkiezingscommissie.

Het gebruik van spoedprocedures om wetgeving aan te nemen, ook op gebieden die relevant zijn voor het EU-acquis, is de afgelopen vier jaar aanzienlijk afgenomen. Er moeten uitgebreide effectbeoordelingen worden uitgevoerd van voorgestelde wetgeving.

De grondwet waarborgt de vrijheid van vergadering en vereniging, en bij een wet uit 2020 inzake niet-commerciële organisaties is het voor deze organisaties eenvoudiger zich te registreren en zijn registratiekosten en beperkingen op het lidmaatschap afgeschaft. Er zijn een strategie en een actieplan voor de ontwikkeling van het maatschappelijk middenveld vastgesteld. Maatschappelijke organisaties kunnen belangrijke partners zijn bij de ontwikkeling van het land. Het opzetten van een systematische openbare raadplegingsprocedure zou het voor hen mogelijk maken een betekenisvollere bijdrage te leveren aan het hervormingsproces.

1.2. Hervorming van het openbaar bestuur

Het strategisch kader in Moldavië voor de hervorming van het openbaar bestuur is gebaseerd op de strategie voor de hervorming van het openbaar bestuur 2016-2020 (verlengd tot en met 2022). Het rechtskader en het ambtenarenstelsel zijn grotendeels in overeenstemming met de Europese beginselen van openbaar bestuur en de Europese normen en praktijken. De strategie voor de hervorming van het openbaar bestuur heeft tot doel de kwaliteit, stabiliteit, neutraliteit en continuïteit van het openbaar bestuur te waarborgen en te zorgen voor transparante, aanwervings-, bevorderings- en ontslagprocedures die gebaseerd zijn op verdienste. Er wordt gewerkt aan een nieuwe strategie voor de hervorming van het openbaar bestuur. Er zijn verdere inspanningen nodig om te zorgen voor voldoende bestuurlijke capaciteit om wetgeving te ontwikkelen, uit te voeren en te handhaven.

Op het gebied van dienstverlening bevat het actieplan van de regering voor 2021-2022 belangrijke doelstellingen, resultaat-/uitkomstindicatoren en prioritaire acties op het gebied van goed bestuur en beleid inzake digitale transformatie, gericht op de modernisering van overheidsdiensten, de verbetering van de kwaliteit en toegankelijkheid van de overheidsdiensten voor burgers en bedrijven, en de uitbreiding en verbetering van de elektronische dienstverlening aan burgers en ondernemers. Een meer op de burger gerichte administratie is een kernprioriteit voor de regering, en er is een gemeenschappelijke strategische visie inzake digitalisering en e-overheid ontwikkeld.

De regering blijft zich inzetten voor de uitvoering van de strategie voor het beheer van de overheidsfinanciën (2013-2020), die tot eind 2022 is verlengd. De autoriteiten hebben enige vooruitgang geboekt met de hervormingen van het beheer van de overheidsfinanciën. Het ministerie van Financiën heeft het proces van het begrotingskader voor de middellange termijn en de transparantie verder verbeterd en het regelgevingskader voor financieel beheer en interne controle versterkt. De wetgevende macht en de hoge controle-instantie houden toezicht op het begrotingsproces. De regering werkt aan verdere verbeteringen op een aantal gebieden, waaronder transparantie, planning en uitvoering van overheidsinvesteringen, standaarden voor boekhouding, interne controle en audit, het bestuur van staatsbedrijven, overheidsopdrachten en e-aanbestedingen, en de betrokkenheid van het maatschappelijk middenveld bij de begrotingsprocessen. Naar aanleiding van de volgende evaluatie van de overheidsuitgaven en de financiële rekenschap (PEFA) wordt naar verwachting een nieuwe strategie voor het beheer van de overheidsfinanciën opgesteld en uitgevoerd.

Wat de verdeling van de bevoegdheden over de verschillende bestuursniveaus betreft, maakt het decentralisatieproces sinds 2012 een ontwikkeling door. De herziene routekaart voor lokale en regionale democratie zal dit proces naar verwachting een nieuwe impuls geven. Tegen deze achtergrond moeten territoriale hervormingen de lokale overheden meer slagkracht geven met duurzame financiering voor de dienstverlening aan burgers. In december 1994 heeft het parlement van Moldavië de wet inzake de speciale juridische status van Gagaoezië aangenomen, waarbij Gagaoezië de status kreeg van autonome territoriale eenheid van Moldavië.

Als gevolg van politieke instabiliteit en een gebrek aan politieke wil, die gevolgen hebben voor de hervormingen, heeft de verbetering van de openbare dienstverlening en het personeelsbeheer nog niet het gewenste effect bereikt, namelijk de opbouw van een professioneel en op verdienste gestoeld ambtenarenapparaat. Het aantrekken en behouden van professionele ambtenaren is tot op heden een uitdaging en is cruciaal voor het tot stand brengen van de benodigde bestuurlijke capaciteit om de functies van de staat te vervullen en hoogwaardige diensten te verlenen. Moldavië werkt aan een hervorming van het ambtenarensalaris om werken bij de overheid aantrekkelijker te maken.

De instellingen en het rechtskader voor beleidsontwikkeling en -coördinatie zijn aanwezig. De kwaliteit van de beleidsvorming moet verder worden verbeterd door middel van adequate procedures en de uitvoering van de wetgeving. De coördinatie moet worden versterkt en de nadruk moet meer komen te liggen op de inhoud en minder op formele, procedurele kwesties; daarnaast moet bij de ontwikkeling van beleid en wetgeving meer gebruik worden gemaakt van een inclusieve en empirisch onderbouwde aanpak, onder meer aan de hand van openbaar en interministerieel overleg over wetgevingsvoorstellen.

Om te zorgen voor coherente verantwoordingskanalen en governance moet het rechtskader worden geactualiseerd en moet de nadruk komen te liggen op een correcte uitvoering, met structuren waarin de toezichthoudende en ondergeschikte organen duidelijk zijn afgebakend. De regering steunt de hervorming van de verantwoordingsplicht van leidinggevenden en een systematische delegatie van verantwoordelijkheden. Maatschappelijke organisaties blijven aandringen op meer transparantie bij de besluitvorming in het parlement en bij andere overheidsinstanties.

1.3. Rechtsstaat

Sinds de bankfraude van 2014 heeft Moldavië zowel zijn justitiële stelsel als het systeem voor de bestrijding van corruptie grondig herzien. De afgelopen jaren heeft Moldavië de rechtsstaat versterkt, onder meer via een hervorming van de politie en door stappen te zetten in de richting van een hervorming van de rechterlijke macht. Er moet meer worden gedaan om de invloed van gevestigde belangen zowel in de politiek als in het bedrijfsleven aan te pakken.

a) Rechterlijke macht

Sinds 2009 heeft Moldavië een reeks justitiële hervormingen doorgevoerd die erop gericht zijn de onafhankelijkheid, efficiëntie en doeltreffendheid van de rechterlijke macht te versterken. Justitiële hervormingen zijn een prioriteit van de huidige regering. Moldavië heeft onlangs een brede strategie voor het waarborgen van de onafhankelijkheid en integriteit van de justitiële sector 2022-2025 en een bijbehorend actieplan goedgekeurd. Het constitutionele en juridische kader voor de rechterlijke macht is grotendeels in overeenstemming met de Europese normen. De rechtshandhavings- en justitiële structuren zijn geconsolideerd.

De Hoge Raad voor de magistratuur (de Hoge Raad voor justitie) en de Hoge Raad van openbare aanklagers (de Hoge Raad voor rechtsvervolging) zijn verantwoordelijk voor het zelfbestuur van de rechterlijke macht. Het constitutionele en wetgevende kader garandeert in beginsel de onafhankelijkheid en onpartijdigheid van de rechterlijke macht. In de praktijk moeten de integriteit, onafhankelijkheid en verantwoordingsplicht van de rechterlijke macht aanzienlijk worden verbeterd.

Een herziening van de grondwet met betrekking tot de werking van de rechterlijke macht is in april 2022 in werking getreden. Met de wijzigingen is het rechtskader aanzienlijk verbeterd wat betreft de onafhankelijkheid, verantwoordingsplicht en efficiëntie van de rechterlijke macht en het gerechtelijk apparaat, overeenkomstig de aanbevelingen van de Raad van Europa. Met name de samenstelling van de Hoge Raad voor de magistratuur is in overeenstemming gebracht met de Europese normen door “ambtshalve” lidmaatschap uit te sluiten en de benoemingsprocedure van lekenleden van de Hoge Raad voor de magistratuur te herzien. Dit versterkt de rol van de president bij de benoeming van rechters, regelt de functionele onschendbaarheid van rechters op constitutioneel niveau en wijzigt de benoemingsprocedure van de rechters van het Hooggerechtshof om het risico van politisering te beperken.

In maart 2022 is de wet inzake de voorafgaande doorlichting van kandidaten voor de raden voor justitie en rechtsvervolging aangenomen. De wet voorziet in een beoordeling van de integriteit van toekomstige leden van de Hoge Raad voor de magistratuur en van de Hoge Raad van openbare aanklagers en hun gespecialiseerde organen door een evaluatiecomité bestaande uit drie nationale en drie internationale leden. Doel hiervan is de integriteit van de organen voor zelfbestuur van rechters en openbare aanklagers te verbeteren en het vertrouwen van de samenleving in hun activiteiten en het rechtsstelsel als geheel te versterken. De aanbevelingen van de Commissie van Venetië zijn grotendeels uitgevoerd. Het evaluatiecomité zal de eerste fase van de evaluatie uiterlijk in juli 2022 afronden.

Er bestaan gedragscodes voor rechters en aanklagers, evenals een geïntegreerd casemanagementsysteem waarbij zaken automatisch worden toegewezen. De benoeming van rechters en openbare aanklagers is nog steeds niet volledig gebaseerd op objectieve criteria. Onrechtmatige interne en externe inmenging in de rechterlijke macht moet worden aangepakt. Vacatures bij de Hoge Raad voor de magistratuur en zijn gespecialiseerde organen zijn niet ingevuld door de algemene vergadering van rechters, waardoor de Hoge Raad voor de magistratuur niet over het quorum beschikt om nieuwe rechters voor twee jaar te kunnen benoemen. De hervorming van deze instelling is aan de gang en is een politieke prioriteit. Het aantal rechters (16,4) per 100 000 inwoners is lager dan het Europese gemiddelde (21) en het aantal openbare aanklagers (24,2) is twee keer zo hoog als het Europese gemiddelde (12).

Wat de efficiëntie betreft, is de beslissingstermijn in civiele en handelsgeschillen in 2020 gestegen tot 171 dagen, vergeleken met 143 dagen in 2018. Het afhandelingspercentage daalde tot 97 % (107 % in 2018). De beslissingstermijn blijft een belangrijk punt van zorg. De achterstand voor aanhangige rechtszaken bedraagt respectievelijk 22 299 en 3 330 zaken in eerste en tweede aanleg 4 . De begroting 2020 voor het rechtsstelsel bedraagt 0,40 % van het bbp, wat minder is dan de begroting 2018 (0,48 % van het bbp). In 2020 werd 21,3 miljoen EUR toegewezen aan de rechtbanken en 17,4 miljoen EUR aan het openbaar ministerie. De begroting is ontoereikend om de opleidings- en investeringsbehoeften te dekken, aangezien 85 % wordt besteed aan salarissen en schadevergoedingen.

De volledige functionele onafhankelijkheid van het openbaar ministerie moet worden versterkt, evenals de efficiëntie van het parket-generaal. Besluiten die betrekking hebben op het beheer en het leiderschap van het Moldavische openbaar ministerie zijn soms politiek gemotiveerd, zoals de overplaatsing, de (tijdelijke) vervanging en de arrestatie van de openbaar aanklager voor corruptiebestrijding in 2021.

b) Bestrijding van corruptie

Het bestrijden en voorkomen van corruptie staat hoog op de hervormingsagenda van de Moldavische regering. Moldavië heeft de jaarlijkse begroting van zijn instellingen voor corruptiebestrijding, waaronder de nationale integriteitsautoriteit, het agentschap voor de ontneming van criminele vermogensbestanddelen en de afdeling financieel onderzoek, verhoogd. Corruptie blijft een ernstig probleem dat voortdurende aandacht vergt, aangezien het aanzienlijke kosten met zich meebrengt voor de staatsbegroting, het bedrijfsleven en de bevolking, binnenlandse en buitenlandse investeringen ontmoedigt en de rechtsstaat ondermijnt.

Het belangrijkste beleidsdocument voor het voorkomen van corruptie en het verbeteren van de integriteit is de nationale integriteits- en anticorruptiestrategie voor 2017-2023. De strategie omvat maatregelen met betrekking tot de ontneming van criminele vermogensbestanddelen, de bescherming van klokkenluiders, de versterking van de ethiek en integriteit in de publieke, particuliere en niet-gouvernementele sector, het waarborgen van de transparantie van overheidsinstellingen en van de financiering van politieke partijen en de media.

Moldavië is partij bij alle belangrijke internationale anticorruptieverdragen, waaronder de Groep van Staten tegen Corruptie van de Raad van Europa (Greco) en het Verdrag van de Verenigde Naties tegen corruptie. Er bestaat een omvattend rechtskader inzake zowel de voorkoming als de bestrijding van corruptie, dat grotendeels voldoet aan de Europese en internationale normen en gedeeltelijk is uitgevoerd. Alle vormen van corruptie, met inbegrip van ongeoorloofde verrijking, zijn strafbaar en er zijn wetten inzake belangenconflicten en de bescherming van klokkenluiders.

Er zijn gespecialiseerde instellingen voor corruptiebestrijding opgericht en actief: het nationale anticorruptiecentrum, waarvan het agentschap voor de ontneming van criminele vermogensbestanddelen een autonome afdeling is, het openbaar ministerie voor corruptiebestrijding en het nationaal agentschap voor integriteitsbewaking. Deze instellingen beschikken over uitgebreide mandaten, in overeenstemming met de internationale normen, en zij voeren hun werkzaamheden steeds onafhankelijker uit; er vindt coördinatie plaats tussen de agentschappen en de vereiste middelen zijn deels beschikbaar. Er zijn verdere inspanningen nodig om de mandaten van deze instellingen te verduidelijken en de doeltreffendheid van het nationale anticorruptiecentrum en het nationaal agentschap voor integriteitsbewaking te versterken.

Er moet vooruitgang worden geboekt om corruptiezaken voor de rechter te brengen en doeltreffend te vervolgen. Het onderzoek naar kleine corruptiezaken valt nog steeds onder de bevoegdheid van het nationale anticorruptiecentrum en het openbaar ministerie voor corruptiebestrijding. Daardoor konden deze instellingen zich niet concentreren op corruptiezaken op hoog niveau. Er moet meer worden gedaan om vermogensverklaringen doeltreffend te controleren en ervoor te zorgen dat vermogensbestanddelen worden ontnomen. Een aantal aanbevelingen in het kader van internationale en regionale monitoringmechanismen tot bestrijding van corruptie, onder meer van de Greco, is nog niet opgevolgd. Wat preventie betreft, is het nationaal agentschap voor integriteitsbewaking verantwoordelijk voor de verificatie van vermogensverklaringen van personen die openbare functies bekleden en voor de toepassing van de wettelijke regeling inzake belangenconflicten. Sinds 2017 controleert het nationale anticorruptiecentrum wetgevingsvoorstellen op corruptiebestendigheid; daarbij is ongeveer 50 % van de aanbevelingen aanvaard (voornamelijk in verband met dubbelzinnigheden of lacunes in wetsontwerpen of administratieve procedures).

Er is weinig vooruitgang geboekt bij het onderzoek naar de bankfraude in 2014 en het voor de rechter brengen van de verantwoordelijken. De inspanningen ter bestrijding van bankfraude moeten worden opgevoerd door de strategie voor de ontneming van criminele vermogensbestanddelen te actualiseren en een nieuw mechanisme voor de ontneming van vermogensbestanddelen op te zetten.

c) Georganiseerde misdaad

Moldavië heeft het Verdrag van de Verenigde Naties tegen grensoverschrijdende georganiseerde misdaad en de bijbehorende protocollen inzake mensenhandel en migrantensmokkel ondertekend en geratificeerd. In het wetboek van strafvordering zijn activiteiten op het gebied van onderzoek en strafrechtelijke vervolging beschreven. Moldavië heeft een werkovereenkomst gesloten met het Agentschap van de Europese Unie voor opleiding op het gebied van rechtshandhaving (Cepol), een operationele en strategische overeenkomst met het agentschap van de Europese Unie voor samenwerking op het gebied van rechtshandhaving (Europol) en een memorandum van overeenstemming met het Europees Waarnemingscentrum voor drugs en drugsverslaving (EMCDDA). Moldavië neemt deel aan het Europees multidisciplinair platform tegen criminaliteitsdreiging (Empact). Het land is lid van Interpol.

De antiwitwaswetgeving weerspiegelt gedeeltelijk de normen van de Financiële-actiegroep (FATF) en de toepasselijke internationale wetgeving, maar er zijn nog steeds aanbevelingen van Moneyval die opvolging vereisen. De totstandbrenging van een omvattend kader voor de bestrijding van financiële criminaliteit en het witwassen van geld, en de garantie dat dat doeltreffend wordt uitgevoerd, zijn van cruciaal belang om de aanzienlijke risico’s die deze vormen van criminaliteit vormen, aan te pakken.

Moldavië is een draaischijf voor de smokkel van personen en illegale goederen (waaronder drugs en wapens) naar de EU. Moldavië is een land van herkomst, doorreis en bestemming voor mensenhandel, met name wanneer met deze praktijken seksuele uitbuiting en dwangarbeid wordt beoogd, maar daders van dergelijke praktijken worden niet vaak veroordeeld. De algemene inspectiedienst van de politie pakt georganiseerde misdaad aan, maar er zijn geen gegevens beschikbaar over het aantal veroordelingen voor georganiseerde misdaad. De inspectiedienst heeft één centrale en twee regionale afdelingen (nationale opsporingsinspecties) die verantwoordelijk zijn voor het gehele spectrum.

In veel gevallen zijn verdere aanzienlijke inspanningen nodig om bredere netwerken van georganiseerde misdaad te onderzoeken.

1.4. Grondrechten

a)    Internationaal kader

Moldavië heeft de belangrijkste internationale mensenrechteninstrumenten geratificeerd, waaronder het Verdrag van de Raad van Europa inzake het voorkomen en bestrijden van geweld tegen vrouwen en huiselijk geweld (Verdrag van Istanbul), het Europees Handvest voor regionale talen of talen van minderheden, het Europees Verdrag inzake de uitoefening van de rechten van het kind en het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens. (Moldavië heeft echter Aanvullend Protocol nr. 12 niet geratificeerd). Het land heeft het VN-Verdrag inzake de rechten van het kind en twee van de facultatieve protocollen geratificeerd, maar niet het derde (inzake een communicatieprocedure) noch het Facultatief Protocol bij het VN-Verdrag inzake de rechten van personen met een handicap.

b)    Juridische en institutionele structuur

Het wettelijke en institutionele kader voor de grondrechten is voorhanden en de wetgeving is in het algemeen in overeenstemming met de Europese en internationale normen. De capaciteit van de instellingen die belast zijn met de bescherming en handhaving van de mensenrechten en de uitvoering van bestaande strategieën en actieplannen blijft beperkt en belemmert de effectieve handhaving van de mensenrechten. Met name de Nationale Raad ter voorkoming van discriminatie en ter waarborging van gelijkheid kampt met een aanzienlijk gebrek aan personeel.

Moldavië heeft een nieuwe strategie voor mensenrechten en democratie voor 2021-2024 aangenomen. De belangrijkste prioriteiten zijn gendergelijkheid/vrouwenrechten, eerbiediging van de mensenrechten in het strafrechtstelsel, waarborging van de integriteit van de verkiezingsprocessen en de ondersteuning van onafhankelijke media, toegang tot informatie en de bestrijding van desinformatie.

Het nationale preventiemechanisme telt zeven leden, waaronder de ombudspersoon, de ombudspersoon voor kinderen en vijf door het maatschappelijk middenveld voorgedragen personen. De ombudsdienst – de “People’s Advocate” – is aangewezen als het nationale mensenrechteninstituut en is door de Internationale Alliantie van Mensenrechteninstituten geaccrediteerd met een A-status als zijnde grotendeels in overeenstemming met de beginselen van Parijs. De financiële en functionele onafhankelijkheid ervan moeten worden versterkt en de rol van de dienst in het kader van de Moldavische Raad ter voorkoming van foltering moet worden verduidelijkt.

c)    Belangrijke kwesties op het gebied van de grondrechten

Ten aanzien van Moldavië zijn er 18 uitspraken van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens in het kader van de verscherpte toezichtprocedure, in afwachting van de tenuitvoerlegging ervan. Het gaat onder meer om mishandeling door overheidsfunctionarissen, illegale vrijheidsberoving, schendingen van het recht op een eerlijk proces, het verzuim van de autoriteiten om bescherming te bieden tegen huiselijk geweld en discriminatie op grond van seksuele gerichtheid.

Er moet meer worden gedaan met betrekking tot het recht op een eerlijk proces en het adequaat onderzoeken en vervolgen van mishandeling. Personen die van hun vrijheid worden beroofd, genieten niet vanaf het begin van hun detentie alle fundamentele juridische waarborgen. Het ontbreken van passend onderzoek naar vermeende gevallen van mishandeling creëert een gevoel van straffeloosheid. De omstandigheden in centra voor detentie en voorlopige hechtenis blijven onder de internationale normen, met name vanwege de overbevolking in de gevangenissen, het gebrek aan doeltreffende medische diensten en het gebruik van langdurige eenzame opsluiting als tuchtmaatregel.

De wetgeving inzake toegang tot informatie en vrijheid van meningsuiting is grotendeels in overeenstemming met de internationale normen, maar er moet meer worden gedaan om ervoor te zorgen dat de wet volledig wordt uitgevoerd. De media kunnen in het algemeen vrij verslag uitbrengen. Om de pluriformiteit van de media te waarborgen, moeten de concentratie van media-eigendom en de niet-transparante financiering van de media worden aangepakt. Er zijn ook verdere inspanningen nodig om de toegang tot informatie van algemeen belang te waarborgen, de onafhankelijkheid van journalisten en de kwaliteit van media-inhoud te vrijwaren (bestrijden van desinformatie), en de toenemende gevallen van verbaal geweld, intimidatie en pesterijen tegen journalisten aan te pakken.

Het gelijkheidsbeginsel is verankerd in de grondwet. Het strafwetboek voorziet in bescherming tegen discriminatie en haatmisdrijven. De Gelijkheidsraad beschikt niet over een passend mandaat binnen de bestaande wetgeving inzake gelijke behandeling. In april 2022 heeft het parlement amendementen op het strafwetboek en het wetboek inzake overtreding aangenomen om de reactie van de staat op haatmisdrijven te verbeteren. Onlangs is wetgeving inzake haatmisdrijven aangenomen, waar lang over onderhandeld is. Het toepassingsgebied van gronden van bescherming is uitgebreid en het rechtskader voor de vervolging en bestraffing van op vooroordelen gebaseerde misdrijven is versterkt. Er moet meer worden gedaan om haatzaaiende uitlatingen en discriminatie op grond van seksuele gerichtheid en genderidentiteit, alsook gendergerelateerd geweld, aan te pakken. 

Wat de gelijkheid van vrouwen op de arbeidsmarkt betreft, verbiedt het rechtskader niet langer de toegang tot bepaalde beroepen, maar vrouwen hebben wel nog steeds te maken met feitelijke belemmeringen en discriminatie op basis van leeftijd. De loonkloof tussen mannen en vrouwen blijft bestaan: vrouwen verdienden in 2019 gemiddeld 14,1 % minder dan mannen (dit komt overeen met het EU-gemiddelde), en 39,6 % van de in 2021 verkozen parlementsleden is vrouw (dit is meer dan het EU-gemiddelde). Er moet meer worden gedaan om de rechten van lesbiennes, homoseksuelen, biseksuelen, transgenders, interseksuelen en queerpersonen (lhbtiq’ers) te beschermen. De wet verbiedt discriminatie op de arbeidsmarkt op grond van seksuele gerichtheid, maar maatschappelijke discriminatie blijft bestaan. Er is de afgelopen jaren veel vooruitgang geboekt met het proces van de-institutionalisering van kinderen. Er moet meer worden gedaan in de strijd tegen zuigelingensterfte, kinderarbeid, onder meer in verband met mensenhandel en seksuele uitbuiting, en de bijzondere situatie van Romakinderen en kinderen die door hun ouders aan hun lot worden overgelaten. Het aantal baby’s en kinderen met een handicap in instellingen is een punt van zorg.

2. ECONOMISCHE CRITERIA

Deze evaluatie geschiedt op basis van de criteria van Kopenhagen in verband met het bestaan van een functionerende markteconomie alsook van het vermogen om de concurrentiedruk en de marktkrachten binnen de Unie het hoofd te bieden.

2.1. Een functionerende markteconomie

Moldavië is een kleine open economie met een bruto binnenlands product (bbp) per hoofd van de bevolking in termen van koopkrachtpariteit (KKP) van ongeveer 30 % van het EU‑gemiddelde in 2020, tegenover 25 % in 2013. Over het geheel genomen heeft Moldavië een bevredigende staat van dienst wat betreft de uitvoering van een macro-economisch beleid dat in grote lijnen solide is. Door het ontbreken van politieke wil en de frequente regeringswissels zijn niet alle hervormingen even goed uitgevoerd en is de omvorming tot een concurrerende markteconomie vertraagd.

De afgelopen tien jaar is Moldavië erin geslaagd een economische groei aan te houden van gemiddeld ongeveer 4,5 % per jaar en verschillende economische crises te doorstaan, waaronder de crisis als gevolg van de pandemie. De overheidsfinanciën zijn stabiel gebleven, met een tekort dat laag is, namelijk gemiddeld ongeveer 1,5 % van het bbp over de periode 2013-2020, en een houdbare schuld (ongeveer 32 % van het bbp in 2021, waarvan het merendeel zich bij internationale financiële instellingen bevindt tegen gunstige voorwaarden). Dit illustreert de inspanningen van Moldavië om het begrotingsbeleid te consolideren en het beheer van de overheidsfinanciën te verbeteren, hetgeen werd bevorderd door de strategie voor het beheer van de overheidsfinanciën 2013-2020.

Vóór de wereldwijde inflatoire druk die wordt aangewakkerd door de Russische aanvalsoorlog tegen buurland Oekraïne, was de Nationale Bank van Moldavië er in het algemeen in geslaagd de inflatie binnen de streefmarge van 5 % (± 1,5 procentpunten) te houden, terwijl het stelsel op basis van een beheerste zwevende wisselkoers een stabiele nationale munt ondersteunde. Als gevolg van de snel stijgende energie- en voedselprijzen is de inflatie, die tegen het einde van het eerste kwartaal van 2022 22 % zal bedragen, een van de belangrijkste uitdagingen voor de macro-economische stabiliteit van Moldavië in de toekomst, naast de huisvestingskosten en de hoge instroom van oorlogsvluchtelingen. Aan de externe zijde waren de onevenwichtigheden relatief groot, met een tekort op de lopende rekening van gemiddeld 7,3 % van het bbp in de afgelopen tien jaar, grotendeels als gevolg van een aanzienlijk handelstekort. Dit laatste was het gevolg van een sterke binnenlandse vraag die werd versterkt door grote geldovermakingen, ongunstige handelsvoorwaarden en een relatief zwakke uitvoerbasis. Dankzij aanzienlijke steun van internationale partners kon Moldavië echter aanzienlijke deviezenbuffers opbouwen. Moldavië is traditioneel ook sterk afhankelijk van de instroom van geldovermakingen, waarbij de huidige oorlog tegen Oekraïne negatieve gevolgen heeft voor de inkomsten uit Rusland en de regio van het Gemenebest van Onafhankelijke Staten (GOS).

De huidige regering kampt met een erfenis van corruptie, gevestigde belangen en zwakte bij de instellingen die verantwoordelijk zijn voor de rechtsstaat, hetgeen investeringen en de groei van de productiviteit in de weg staat en het ondernemingsklimaat blijft ondermijnen. De regering is daarom begonnen met een hervorming van het justitiële stelsel en pakt corruptie voortvarend aan; daarnaast wordt met hervormingen van de regelgeving gestreefd naar vermindering van de administratieve rompslomp.

De sector overheidsbedrijven in Moldavië blijft groot met ongeveer 900 ondernemingen en zij heeft nog steeds overheidssteun nodig. De invloed van de staat in belangrijke sectoren van de economie, waaronder telecommunicatie, energie en vervoer, is nog steeds zeer groot. In totaal bezitten overheidsbedrijven activa ter waarde van ongeveer 26 % van het bbp en bieden zij werk aan ongeveer 6 % van de actieve beroepsbevolking. De sector heeft nog steeds te lijden onder het ontbreken van adequate praktijken op het gebied van corporate governance en onder inefficiëntie en gebrekkig toezicht. Dit ondermijnt ook de investeringen van de particuliere sector en het concurrentievermogen in de hele economie en brengt budgettaire risico’s met zich mee. Verdere hervormingen, met name op het gebied van betere corporate governance, reorganisatie, privatisering en de liquidatie van niet-levensvatbare ondernemingen, zijn noodzakelijk en behoren tot de prioriteiten van de regering. Bovendien blijft de informele sector relatief groot; zij vertegenwoordigt naar schatting 27 % van het bbp in 2020. De hoge graad van informaliteit is deels het gevolg van zware regeldruk en brengt niet alleen een aanzienlijk verlies aan begrotingsinkomsten met zich mee, maar ook een lagere productiviteit.

De financiële sector van Moldavië is ingrijpend hervormd, met name na een grote bankfraude in 2014, waarvan de omvang overeenkwam met 12 % van het bbp. Sindsdien zijn de belangrijkste systeembanken geherstructureerd, waarbij de meerderheid van de aandelen aan transparante internationale aandeelhouders is verkocht. Momenteel lijkt de banksector goed gekapitaliseerd; alle banken voldoen aan de solvabiliteitsratio en het aandeel niet-renderende leningen is de afgelopen jaren aanzienlijk afgenomen. Dankzij succesvolle hervormingen van de banksector is de toegang tot financiering, met name voor kleine en middelgrote ondernemingen (kmo’s), recentelijk verbeterd. De financiële intermediatie blijft echter laag: het aandeel van de leningen aan de particuliere sector bedroeg tussen 2017 en 2021 gemiddeld 20 % van het bbp. Bovendien verloopt de algemene vooruitgang bij de terugvordering van de gestolen activa en de gerechtelijke procedures met betrekking tot de bankfraude in 2014 traag en is dat proces ondoorzichtig.

De arbeidsmarkt vertoont aanzienlijke structurele zwakheden, zoals blijkt uit de zeer lage arbeidsparticipatie, die ongeveer 49 % bedroeg in 2020. Dit is deels toe te schrijven aan het aanzienlijke aandeel informele werkgelegenheid, met name in de landbouwsector en de bouwnijverheid. Er is ook een discrepantie tussen vaardigheden en functie-eisen. De werkloosheid onder universitair afgestudeerden is gemiddeld nog steeds lager dan onder degenen die slechts over een diploma middelbaar onderwijs beschikken, maar sommigen hebben moeite een baan te vinden die aansluit op hun kwalificaties. De werking van arbeidsbemiddelingsdiensten en arbeidsmarktprogramma’s wordt gehinderd door beperkte financiering, en de creatie van hoogwaardige banen wordt afgeremd door onvoldoende particuliere en buitenlandse investeringen in sectoren met een hogere toegevoegde waarde.

2.2. Vermogen om de concurrentiedruk en de marktkrachten binnen de EU het hoofd te bieden

Moldavië heeft te kampen met een laag kwalificatieniveau en de vaardigheden sluiten niet goed aan op de arbeidsmarkt, als gevolg van de lage kwaliteit van het onderwijs en de aanzienlijke emigratie van gekwalificeerde werknemers. Hoewel de investeringen in onderwijs relatief hoog waren (5,7 % van het bbp in 2019-2022), scoort Moldavië volgens de PISA-resultaten onder het OESO-gemiddelde, met een 51e plaats op 78 landen. Dit is echter nog steeds een relatief beter resultaat dan andere landen in de regio, en in de loop der jaren is vooruitgang geboekt. De beroepsopleiding is verbeterd en er wordt momenteel een nieuwe vorm van duaal onderwijs ingevoerd om de kloof tussen het onderwijs en de particuliere sector te overbruggen.

De fysieke infrastructuur van Moldavië blijft relatief onderontwikkeld, ondanks veel steun van internationale partners en aanzienlijke investeringen van de regering, weliswaar vanaf een laag beginniveau. De bruto-investeringen in vaste activa zijn de afgelopen jaren versneld en bedroegen in 2020 ongeveer 25 % van het bbp. Tegelijkertijd is het totale volume van de buitenlandse directe investeringen laag, namelijk ongeveer 25 % van het bbp, als gevolg van zwakke punten in het ondernemingsklimaat en aanhoudende problemen met corruptie en eigendomsrechten. De energiesector heeft te kampen met belangrijke structurele zwakheden, die aan het licht zijn gekomen naar aanleiding van de gascrisis die in oktober 2021 is begonnen. Moldavië is volledig afhankelijk van de levering van gas uit Rusland en heeft geen opslagcapaciteit op zijn grondgebied, waardoor het uiterst kwetsbaar is ten aanzien van de leverancier. De elektriciteitsmarkt vertoont soortgelijke tekortkomingen, met weinig diversificatie van de energiebronnen en een onderontwikkelde infrastructuur. Het ontvlechten van de energienutsbedrijven is daarom een van de belangrijkste prioriteiten in de toekomst, en Moldavië werkt daartoe nauw samen met de EU.

De Moldavische economie is niet erg divers en blijft sterk afhankelijk van de landbouwsector, wat de productiviteit van de sector niet ten goede komt en deze bijzonder kwetsbaar maakt voor klimaatomstandigheden. De landbouw is goed voor ongeveer 12 % van het officiële bbp van Moldavië (volgens gegevens van 2021) en de informele landbouw voor levensonderhoud vertegenwoordigt nog eens naar schatting 11 % van het bbp. De be- en verwerkende industrie blijft relatief zwak: het aandeel van de sector in het bbp is gedaald van 15,4 % in 2016 tot 12,4 % in 2021. In de IT-sector heeft zich echter, met name sinds de pandemie, een merkbare expansie voorgedaan, weliswaar vanaf een laag beginniveau; deze expansie is zichtbaar in de toenemende bijdrage van de sector aan de groei van het bbp. De afstemming van Moldavië op het rechtskader van de EU inzake elektronische communicatie is beperkt.

De Moldavische economie is nauw verweven met die van de EU. De economische banden tussen beide zijn verder versterkt sinds de inwerkingtreding van de diepe en brede vrijhandelsruimte. De EU is de grootste handelspartner van Moldavië: ongeveer 66 % van de totale uitvoer is bestemd voor de EU, hetgeen aanzienlijk meer is dan bij andere regionale partners, en ongeveer 45 % van de totale invoer in 2021 kwam uit de EU. Levensmiddelen, landbouwproducten en andere grondstoffen zijn goed voor bijna de helft van de uitvoer van Moldavië, wat wijst op zijn zwakke exportstructuur en de noodzaak om de mondiale waardeketens te verbeteren. Moldavië is sinds 2001 lid van de WTO en voert een grotendeels open handelsbeleid.

3. VERMOGEN OM DE VERPLICHTINGEN VAN HET LIDMAATSCHAP NA TE KOMEN

Het vermogen van Moldavië om de verplichtingen van het lidmaatschap na te komen is beoordeeld aan de hand van onderstaande indicatoren:

-de verbintenissen in het kader van de associatieovereenkomst, met inbegrip van de diepe en brede vrijhandelsruimte, en de uitvoering ervan;

-het niveau van overname, uitvoering en handhaving van het acquis buiten de associatieovereenkomst/diepe en brede vrijhandelsruimte.

De associatieovereenkomst tussen de EU en Moldavië, met inbegrip van de diepe en brede vrijhandelsruimte, behoort tot een nieuwe generatie ambitieuze associatieovereenkomsten die de EU met haar partnerlanden heeft gesloten. De overeenkomst bestrijkt een aanzienlijk deel van het EU-acquis en omvat een gedetailleerd tijdschema dat varieert tussen drie en zeven jaar voor de uitvoering van de verbintenissen, en zij brengt het land dichter bij de Europese Unie wat betreft de aanpassing van de regelgeving.

Sinds de voorlopige inwerkingtreding van de associatieovereenkomst/diepe en brede vrijhandelsruimte in 2014 zijn de EU-lidstaten nauw betrokken bij de uitvoering ervan via de Associatieraad en het Associatiecomité. Er worden gemeenschappelijke standpunten vastgesteld voor de Associatieraad en er wordt een gedetailleerde geannoteerde agenda overeengekomen voor het Associatiecomité. De vergaderingen van de Associatieraad op het hoogste politieke niveau bieden strategische sturing. Voorts betrekt het Parlementair Associatiecomité EU-Moldavië het Europees Parlement en het Moldavische parlement bij de uitvoering van de overeenkomst. De besprekingen zijn gebaseerd op de inbreng van het maatschappelijk middenveld via het platform voor het maatschappelijk middenveld EU-Moldavië en worden naar behoren in aanmerking genomen.

De institutionele structuur omvat het Associatiecomité en het Associatiecomité in zijn samenstelling voor handelsvraagstukken, specifieke subcomités en clustersubcomités die bijna alle hoofdstukken van het EU-acquis bestrijken, zodat de vooruitgang in de betrekkingen onophoudelijk en grondig kan worden geanalyseerd. De EU en Moldavië werken nauw samen om de belangrijkste beleidsterreinen in kaart te brengen, doelstellingen vast te stellen voor hervormingen en vorderingen op wetgevingsgebied en de resultaten op die gebieden te benchmarken. De regelmatig bijgewerkte associatieagenda’s bevatten de beleidsdoelstellingen voor de korte en middellange termijn van de samenwerking tussen de EU en Moldavië.

De uitvoering door Moldavië van het EU-acquis is gedocumenteerd in de verslagen over de uitvoering van de associatieovereenkomst 5 die de EU sinds 2017 regelmatig publiceert. Alle hoofdstukken van het EU-acquis zullen in een later stadium volledig worden onderzocht.

In het kader van de herziene uitbreidingsmethode 6 en het uitbreidingsbeleid van de EU is het EU-acquis opgebouwd rond zes thematische clusters. Het EU-acquis in deze clusters valt grotendeels onder de associatieovereenkomst/diepe en brede vrijhandelsruimte en Moldavië heeft er zich geleidelijk aan aangepast. Moldavië heeft een bevredigende staat van dienst wat de uitvoering betreft, al moet gezegd dat in ongelijke mate vooruitgang wordt geboekt en er vaak vertraging is geweest bij het halen van de ambitieuze termijnen in het kader van de associatieovereenkomst/diepe en brede vrijhandelsruimte. In afwachting van het volledige onderzoek van alle hoofdstukken worden in onderstaande analyse voorbeelden gegeven van hoofdstukken in de clusters waar Moldavië bijzonder goede resultaten heeft geboekt en wordt gewezen op gebieden waar de aanpassing aan het EU-acquis beperkt is geweest.

De cluster fundamentele kwesties omvat de hoofdstukken van het acquis inzake rechterlijke macht en grondrechten, justitie, vrijheid en veiligheid, overheidsopdrachten, statistiek en financiële controle. Deze cluster is reeds beoordeeld in het kader van de paragrafen over politieke en economische criteria.

Er zijn gebieden in de cluster waar de aanpassing aan het EU-acquis nog steeds beperkt is, bijvoorbeeld wat betreft de rechterlijke macht en grondrechten, en justitie, vrijheid en veiligheid.

De cluster interne markt omvat de hoofdstukken van het acquis inzake vrij verkeer van goederen, vrij verkeer van werknemers, recht van vestiging en vrijheid van dienstverlening, vrij verkeer van kapitaal, vennootschapsrecht, intellectuele eigendom, mededingingsbeleid, financiële diensten en consumentenbescherming en de bescherming van de gezondheid. Moldavië heeft bijzonder goede resultaten geboekt op het gebied van het vrije verkeer van goederen, waar het aanzienlijke inspanningen heeft geleverd met het oog op afstemming op de EU-normen om technische belemmeringen voor de handel weg te nemen.

Er zijn andere gebieden in de cluster waar de aanpassing aan het EU-acquis nog steeds beperkt is, bijvoorbeeld wat betreft het mededingingsbeleid. De associatieovereenkomst/diepe en brede vrijhandelsruimte bevat ambitieuze doelstellingen op het gebied van staatssteun en mededinging. De wetgeving van Moldavië op het gebied van mededinging en staatssteun is grotendeels gebaseerd op het EU-acquis inzake antitrust en concentraties. Doeltreffende mechanismen voor marktobservatie, markttoezicht en handhaving moeten verder worden versterkt.

De cluster concurrentievermogen en inclusieve groei omvat de hoofdstukken van het acquis inzake de informatiemaatschappij en de media, belastingen, economisch en monetair beleid, sociaal beleid en werkgelegenheid, ondernemings- en industrieel beleid, wetenschap en onderzoek, onderwijs en cultuur, en de douane-unie. Moldavië heeft bijzonder goede resultaten geboekt op het gebied van douane, met nieuwe wetgeving om smokkel en ontduiking van invoerbelastingen tegen te gaan en het onderzoek op douanegebied uit te breiden, en heeft met de EU overeenstemming bereikt over de wederzijdse erkenning van programma’s voor geautoriseerde marktdeelnemers. Het nieuwe douanewetboek, dat in 2023 in werking zal treden, is op enkele uitzonderingen na in overeenstemming gebracht met het douanewetboek van de Unie. De associatie van Moldavië met Horizon Europa is een succesvol instrument voor integratie met de praktijken van de EU op het gebied van onderzoek en innovatie.

Er zijn andere gebieden in de cluster waar de aanpassing aan het EU-acquis nog steeds beperkt is, bijvoorbeeld wat betreft het sociaal beleid en werkgelegenheid.

De cluster groene agenda en duurzame connectiviteit omvat de hoofdstukken van het acquis inzake vervoersbeleid, energie, trans-Europese netwerken, en milieu en klimaatverandering. Moldavië heeft bijzonder goede resultaten geboekt op het gebied van de TEN-T-netwerken. In 2019 is het TEN-T-netwerk uitgebreid tot Moldavië; daarbij zijn 17 prioritaire projecten in kaart gebracht en wordt 917 miljoen EUR geïnvesteerd. Ruim 62 % van de prioritaire kilometers spoor- en wegverbindingen zijn voltooid of zijn in uitvoering. De in 2013 ondertekende Overeenkomst voor een Gemeenschappelijke Luchtvaartruimte integreert de luchtvaartmarkten van de Moldavië en de EU en voorziet in geleidelijke aanpassing aan het EU-acquis ter zake. 

Er is reeds enig voorbereidend werk verricht, maar er zijn nog aanzienlijke inspanningen nodig, in combinatie met politieke en financiële steun, om de Moldavische wetgeving in overeenstemming te brengen met het EU-acquis op het gebied van milieu en klimaatactie. Er zullen zinvolle hervormingen nodig zijn met het oog op de doelstellingen van de Europese Green Deal 7 . Op andere gebieden, bijvoorbeeld energie, is de aanpassing aan het EU-acquis nog steeds beperkt. Het lidmaatschap van Moldavië van de Energiegemeenschap biedt ondersteuning voor de goedkeuring van de hervormingen die nodig zijn op de energiemarkt, en daarbij zijn ontvlechting en de certificering van de transmissiesysteembeheerders voor elektriciteit en gas de belangrijkste prioriteiten. De strategische dialoog op hoog niveau met Moldavië over energie, die in 2021 van start is gegaan, heeft geholpen om de transformatie van het energienetwerk van Moldavië te versnellen en de voorzieningszekerheid op korte termijn veilig te stellen door de energiebronnen te diversifiëren overeenkomstig het REPowerEU-plan. De dialoog biedt een platform om de uitvoering van het EU-acquis inzake de groene transitie en klimaatneutraliteit te verbeteren. De dialoog maakt het ook mogelijk recenter Eu-acquis te bespreken, dat niet in de associatieovereenkomst is opgenomen, alsook de financiële aspecten en de aspecten inzake governance die nodig zijn voor de uitvoering ervan.

De cluster hulpbronnen, landbouw en cohesie omvat de hoofdstukken van het acquis inzake landbouw en plattelandsontwikkeling, voedselveiligheid, veterinair en fytosanitair beleid, visserij, regionaal beleid en de coördinatie van de structuurinstrumenten, en financiële en budgettaire bepalingen. Moldavië heeft bijzonder goede resultaten geboekt op het gebied van landbouw en plattelandsontwikkeling, waar het een aanzienlijk deel van het EU-acquis heeft uitgevoerd inzake kwaliteitsbeleid, biologische landbouw, handelsnormen, producten, groenten en fruit en handelsnormen voor dierlijke producten. Het land is begonnen met de uitvoering van enkele belangrijke mechanismen voor regionaal beleid.

De aanpassing aan het acquis inzake voedselveiligheid en veterinair en fytosanitair beleid is beperkt.

De cluster Externe betrekkingen omvat externe betrekkingen en buitenlands, veiligheids- en defensiebeleid. Wat de standpunten inzake het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid van de EU betreft, bedroeg de mate van aanpassing op de desbetreffende verklaringen van de hoge vertegenwoordiger namens de EU en de besluiten van de Raad 62 % in 2021 (2020: 68 %; 2019: 80 %; 2018: 72 %, 2017: 69 %). In maart 2022 is een politieke en veiligheidsdialoog op hoog niveau met Moldavië van start gegaan als aanvulling op de regelmatige uitwisselingen in het kader van de Associatieraad en ter verdere bevordering van de geleidelijke convergentie in kwesties op het gebied van buitenlandse zaken en veiligheid. Moldavië draagt bij aan missies in het kader van het gemeenschappelijk veiligheids- en defensiebeleid: sinds september 2020 is één militair personeelslid gedetacheerd bij de militaire opleidingsmissie van de EU in Mali. Er is ruimte om de samenwerking op het gebied van het gemeenschappelijk veiligheids- en defensiebeleid verder te versterken en de convergentie van Moldavië met het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid te vergroten, ook wat betreft alle standpunten van de EU.

4. CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN

Moldavië is een parlementaire democratie die onlangs een sterke hervormingsagenda in gang heeft gezet, ondanks een reeks exogene crises. Het parlementaire karakter van de democratie is bevestigd bij de recente competitieve verkiezingen op parlementair en presidentieel niveau. Het juridische en constitutionele kader van het land strookt grotendeels met de Europese en internationale normen. Er is een kader voor een modern openbaar bestuur vastgesteld, met inbegrip van mechanismen voor beleidsontwikkeling en ‑coördinatie, en de regering heeft vooruitgang geboekt op het gebied van het beheer van de overheidsfinanciën. Er moet worden gezorgd voor passende bestuurlijke capaciteit op institutioneel niveau en bij de overheid voor de ontwikkeling en uitvoering van het beleid en de handhaving van de wetgeving. Na de bankfraude in 2014 heeft Moldavië zijn justitiële stelsel en zijn systeem voor de bestrijding van corruptie grondig herzien. Wat de hervorming van justitie betreft, heeft het land beslissende stappen gezet, met onder meer constitutionele hervormingen ter verbetering van de werking van de rechterlijke macht, waar nog steeds verbeteringen op het gebied van transparantie, integriteit en verantwoordingsplicht nodig zijn. Met het oog op de bestrijding van corruptie, die een ernstig punt van zorg blijft, zijn er gespecialiseerde anticorruptie-instellingen opgericht die verdere inspanningen moeten leveren om corruptiezaken voor de rechter te brengen en doeltreffend te vervolgen. Het kader voor de grondrechten en de vrijheid van meningsuiting is in het algemeen in overeenstemming met de Europese en internationale normen ter zake. Moldavië heeft aanzienlijke vooruitgang geboekt op het gebied van mediavrijheid, ondanks de mediaconcentratie in het land en de ondoorzichtige financiering van media. Er zijn verdere inspanningen nodig om de toegang tot informatie van algemeen belang en de onafhankelijkheid van journalisten te waarborgen. Wat de politieke criteria betreft, heeft Moldavië een solide basis gelegd om te komen tot stabiele instellingen die de democratie, de rechtsstaat, de mensenrechten en het respect voor en de bescherming van minderheden waarborgen.

Wat de economische criteria betreft, heeft Moldavië een redelijk gezond macro-economisch beleid gevoerd, de stabiliteit van de financiële sector aanzienlijk versterkt en het ondernemingsklimaat verbeterd. Moldavië moet inefficiënties wegwerken om meer buitenlandse particuliere investeringen aan te trekken en publieke en private investeringen in strategische infrastructuur, onderwijs en innovatie te bevorderen. Ook het terugdringen van de corruptie, voortzetting van de justitiële hervormingen, de handhaving van eigendomsrechten, de verdere ontwikkeling van een dynamischer ondernemingsklimaat en een betere hervorming van het bestuur van staatsbedrijven met de bedoeling de sector kleiner te maken, zijn van belang om de werking van de markteconomie van het land te verbeteren. Daarnaast moet de energiezekerheid worden verbeterd om de economie en de samenleving minder energie-intensief te maken. Voorts zal het vermogen om de concurrentiedruk in de EU het hoofd te bieden afhangen van de mate waarin de arbeidsmarkt robuuster en gediversifieerder wordt en de uitstroom van arbeidskrachten kan worden teruggedrongen, waardoor het groeipotentieel van Moldavië en het externe concurrentievermogen zullen toenemen.

Wat betreft het vermogen om de verplichtingen van het lidmaatschap na te komen, werkt Moldavië sinds 2016 aan de uitvoering van de associatieovereenkomst tussen de EU en Moldavië, met inbegrip van een diepe en brede vrijhandelsruimte. Deze overeenkomsten hebben reeds betrekking op een aanzienlijk deel van het EU-acquis, en Moldavië heeft het aanpassingsproces voor veel hoofdstukken geleidelijk aangevat en kan een bevredigende staat van dienst voorleggen wat betreft de uitvoering; tegelijk is het proces in sommige sectoren verder gevorderd dan in andere. Over het geheel genomen heeft Moldavië een solide basis gelegd voor verdere aanpassing.

Moldavië is een Europese staat die zich ertoe verbindt de waarden waarop de Europese Unie is gegrondvest, te eerbiedigen en te bevorderen. De Commissie beveelt de Raad derhalve aan Moldavië het vooruitzicht te geven op het lidmaatschap van de Europese Unie.

De Commissie beveelt aan Moldavië de status van kandidaat-lidstaat toe te kennen, ervan uitgaande dat de volgende stappen worden ondernomen:

-in het kader van de brede hervorming van het justitiële stelsel waarmee onlangs van start is gegaan binnen alle instellingen op het gebied van rechtspraak en vervolging, de essentiële stappen voltooien ter waarborging van hun onafhankelijkheid, integriteit, efficiëntie, verantwoordingsplicht en transparantie, onder meer door vermogensbestanddelen efficiënt te controleren en te zorgen voor doeltreffend democratisch toezicht; met name alle resterende vacatures van de Hoge Raad voor de magistratuur en de gespecialiseerde organen ervan invullen;

-op al deze gebieden de door de OVSE/ODIHR en de Raad van Europa/de Commissie van Venetië vastgestelde tekortkomingen aanpakken;

-de verbintenis nakomen om corruptie op alle niveaus te bestrijden door doortastende stappen te zetten in de richting van proactief en efficiënt onderzoek en een geloofwaardige staat van dienst bereiken op het gebied van vervolgingen en veroordelingen; aanzienlijk meer gevolg geven aan de aanbevelingen van het nationale anticorruptiecentrum;

-uitvoering geven aan het streven naar “de-oligarchisatie” door een einde te maken aan de buitensporige invloed van gevestigde belangen in het economische, politieke en openbare leven;

-de strijd tegen de georganiseerde misdaad opvoeren op basis van gedetailleerde dreigingsevaluaties, meer samenwerking met partners op regionaal, Europees en internationaal niveau en betere coördinatie tussen rechtshandhavingsinstanties; met name een wetgevingspakket inzake de ontneming van vermogensbestanddelen en een omvattend kader voor de bestrijding van financiële criminaliteit en witwassen invoeren en ervoor zorgen dat de antiwitwaswetgeving in overeenstemming is met de normen van de Financiële-actiegroep (FATF);

-zorgen voor meer capaciteit om hervormingen effectief door te voeren en hoogwaardige openbare diensten te verlenen, onder meer door meer werk te maken van de uitvoering van de hervorming van het openbaar bestuur; de strategie voor de hervorming van het openbaar bestuur beoordelen en actualiseren;

-de hervorming van het beheer van de overheidsfinanciën voltooien, waaronder het verbeteren van overheidsopdrachten op alle bestuursniveaus;

-ervoor zorgen dat het maatschappelijk middenveld op alle niveaus beter bij de besluitvorming wordt betrokken;

-de bescherming van de mensenrechten versterken, met name van kwetsbare groepen, en de gedane toezeggingen nakomen inzake het bevorderen van gendergelijkheid en het bestrijden van geweld tegen vrouwen.

De Commissie zal de vorderingen van Moldavië bij de verwezenlijking van deze stappen volgen en daarover uiterlijk eind 2022 verslag uitbrengen, met een gedetailleerde beoordeling.

Het toetredingsproces blijft gebaseerd op vastgestelde criteria en voorwaarden. Dit stelt elk land in het proces in staat om op basis van eigen verdiensten vooruitgang te boeken, maar betekent ook dat stappen in de richting van de EU kunnen worden teruggedraaid als niet meer aan de onderliggende voorwaarden wordt voldaan.

(1)

  https://www.consilium.europa.eu/media/54788/20220311-versailles-declaration-nl.pdf (europa.eu)

(2)

  https://eur-lex.europa.eu/legal-content/NL/TXT/PDF/?uri=CELEX:22017X0114(01)&from=EN  

(3)

SWD(2021) 186 final.

(4)

Zoals gerapporteerd door de Europese Commissie voor Efficiëntie in Justitie van de Raad van Europa.

(5)

SWD(2021) 295 final.

(6)

COM(2020) 57 final.

(7)

COM(2019) 640 final.

EUROPESE COMMISSIE

Brussel, 17.6.2022

COM(2022) 406 final

BIJLAGE

bij

MEDEDELING VAN DE COMMISSIE
AAN HET EUROPEES PARLEMENT, DE EUROPESE RAAD EN DE RAAD

Advies van de Commissie over het verzoek van de Republiek Moldavië om toetreding tot de Europese Unie