KOMISJA EUROPEJSKA

Bruksela, dnia 8.7.2022

COM(2022) 335 final

SPRAWOZDANIE KOMISJI DLA PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO I RADY

Sprawozdanie półroczne w sprawie wykonania operacji finansowania NextGenerationEU sporządzone na podstawie art. 12 decyzji wykonawczej Komisji C(2021)2502







1 stycznia 2022 r. – 30 czerwca 2022 r.

Spis treści

1.Wprowadzenie

2.Realizacja programu finansowania NextGenerationEU w pierwszej połowie 2022 r.

3.Koszt finansowania

4.Obligacje ekologiczne

5.Przegląd emisji

6.Wniosek

Finansowanie NextGenerationEU na dzień 30 czerwca 2022 r. 

Wykorzystanie wpływów na dzień 30 czerwca 2022 r.

(1) Budżet dostępny dla programu „Horyzont Europa”, Funduszu InvestEU, REACT-EU, Unijnego Mechanizmu Ochrony Ludności (rescEU), Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) oraz Funduszu na rzecz Sprawiedliwej Transformacji. Faktyczne kwoty wypłat dokonywanych na rzecz beneficjentów końcowych mogą być niższe z uwagi na rozbieżności czasowe.
(2) Plany odbudowy i zwiększania odporności 25 państw członkowskich zostały zatwierdzone do 30 czerwca 2022 r. 

1.Wprowadzenie 

Instrument NextGenerationEU ma na celu zmobilizowanie do 5 % PKB Unii poprzez zaciąganie pożyczek na pokrycie kosztów zbiorowej i zdecydowanej odpowiedzi UE na pandemię COVID-19. NextGenerationEU to tymczasowy instrument, za pośrednictwem którego Komisja może pozyskać do 800 mld EUR w okresie od połowy 2021 r. do 2026 r. w drodze emitowania obligacji, co czyni UE jednym z największych emitentów długu denominowanego w euro w nadchodzących latach. Emisja obligacji ekologicznych pozwoli pozyskać środki w wysokości do 250 mld EUR. Przychody z emisji obligacji pozwolą UE nie tylko przezwyciężyć bezpośrednie wyzwania na drodze do odbudowy, ale przyczynią się również do przyspieszenia procesu przechodzenia na zieloną gospodarkę oraz procesu cyfryzacji gospodarki UE. Do tej pory państwom członkowskim wypłacono już około 100 mld EUR z funduszy w ramach Instrumentu na rzecz Odbudowy i Zwiększania Odporności, a realizacja planów odbudowy i zwiększania odporności przynosi wymierne rezultaty w terenie, zarówno w odniesieniu do inwestycji, jak i reform.

W niniejszym sprawozdaniu – będącym drugim sprawozdaniem półrocznym sporządzonym zgodnie z art. 12 decyzji wykonawczej Komisji C(2021) 2502 – dokonano przeglądu procesu wdrażania strategii finansowania NextGenerationEU w okresie od 1 stycznia do 30 czerwca 2022 r. W sprawozdaniu skoncentrowano się wyłącznie na procesie pozyskiwania i wypłacania finansowania w ramach NextGenerationEU. Nie oceniono w nim sposobu wykorzystywania uzyskiwanych przychodów, w tym ich wykorzystywania na pokrywanie wydatków ekologicznych, ponieważ zagadnienie to będzie przedmiotem odrębnych działań w zakresie sprawozdawczości podejmowanych zgodnie z rozporządzeniami poświęconymi poszczególnym instrumentom finansowanym ze środków NextGenerationEU. Niniejsze sprawozdanie stanowi jeden z elementów procesu regularnego przekazywania Parlamentowi Europejskiemu i Radzie informacji zapewniających przejrzystość i rozliczalność w odniesieniu do realizacji tego szeroko zakrojonego i innowacyjnego programu finansowania zgodnie z art. 5 ust. 3 decyzji Rady 2020/2053.

2.Realizacja programu finansowania NextGenerationEU w pierwszej połowie 2022 r.

W grudniu 2021 r. Komisja ogłosiła swój plan finansowania na okres od stycznia do czerwca 2022 r., w którym to planie zapowiedziano planowaną emisję obligacji długoterminowych o wartości 50 mld EUR, która ma zostać uzupełniona krótkoterminowymi eurobonami. Zgodnie z planem finansowania od początku roku Komisja pozyskała dodatkowe 50 mld EUR długoterminowego finansowania na potrzeby NextGenerationEU dzięki połączeniu transakcji konsorcjalnych (70 %) i aukcji (30 %). Dzięki tym transakcjom łączna kwota pozostających w obrocie obligacji w ramach NextGenerationEU wyniosła 121 mld EUR, z czego 28 mld EUR pozyskano w drodze emisji obligacji ekologicznych. W okresie tym Komisja wyemitowała również 3-miesięczne i 6-miesięczne eurobony w celu zaspokojenia krótkoterminowych potrzeb w zakresie finansowania, przy czym na koniec czerwca 2022 r. kwota pozostających w obrocie eurobonów wyniosła 22,9 mld EUR.

Emisje w ramach NextGenerationEU w pierwszych sześciu miesiącach 2022 r. odbywały się w coraz trudniejszych warunkach rynkowych. W UE i innych dużych gospodarkach odnotowano gwałtowny wzrost inflacji i zwiększoną niestabilność rynku, nasiloną przez wstrząsy gospodarcze spowodowane rosyjską inwazją na Ukrainę. Doprowadziło to do tego, że wymagania inwestorów dotyczące stóp procentowych rosły w historycznie szybkim tempie, ponieważ rynki przewidywały mniej akomodacyjną politykę pieniężną.

Pomimo trudnych warunków rynkowych transakcje w ramach NextGenerationEU nadal cieszyły się znacznym poparciem rynkowym, a nadwyżka zapisów na transakcje w pierwszym półroczu 2022 r. mieściła się w przedziale od 6-krotnej do 16-krotnej. UE korzysta z dobrze wyważonej i zróżnicowanej bazy inwestorów, z dobrą reprezentacją różnych ich rodzajów, realizujących różne strategie zakupu i pochodzących z całego świata 1 . Ten utrzymujący się wysoki popyt świadczy o tym, że Komisja stała się zaufanym, wysoko cenionym emitentem na rynkach kapitału dłużnego denominowanego w euro.

Dzięki tej pozycji na rynku UE była w stanie kontynuować sprawne finansowanie planów odbudowy państw członkowskich w drodze terminowej wypłaty wpływów. W wyniku tych operacji finansowania Komisja mogła dokonać wszystkich wypłat środków na rzecz państw członkowskich w ramach Instrumentu na rzecz Odbudowy i Zwiększania Odporności oraz na rzecz budżetu UE, kiedy wypłaty te stały się wymagalne. W okresie od uruchomienia NextGenerationEU latem 2021 r. do 30 czerwca 2022 r. Komisja wypłaciła państwom członkowskim w ramach Instrumentu na rzecz Odbudowy i Zwiększania Odporności 100,4 mld EUR: 67,0 mld EUR w postaci dotacji i 33,4 mld EUR w postaci pożyczek. Ponadto do budżetu UE przeniesiono ponad 15,5 mld EUR w charakterze wkładu na rzecz programów finansowanych ze środków NextGenerationEU takich jak program „Horyzont Europa”, Fundusz InvestEU, REACT-EU, Unijny Mechanizm Ochrony Ludności (rescEU), Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) oraz Fundusz na rzecz Sprawiedliwej Transformacji 2 .

Udana mobilizacja tak dużej ilości funduszy była w znacznej mierze wynikiem elastyczności przyjętej zdywersyfikowanej strategii finansowania, która do tego czasu była już dobrze ugruntowana. Umożliwia to Komisji korzystanie z szeregu technik (transakcje konsorcjalne i aukcje) i instrumentów finansowania (obligacje i bony), aby poprzez dostosowanie podejścia do panujących warunków zyskać dostęp do rynków. Zwiększona możliwość realizowania emisji ciągłych w ramach pozostających w obrocie obligacji dzięki transakcjom konsorcjalnym i aukcjom pomogła zapewnić płynność, wspierając rynek wtórny obligacji NextGenerationEU i ułatwiając inwestorom ich zakup i sprzedaż. Obligacje NextGenerationEU wykazują obecnie płynność porównywalną z płynnością obserwowaną na rynkach europejskich obligacji skarbowych, w ujęciu uwzględniającym kwoty pozostające do spłaty.

3.Koszt finansowania

Pomimo trudniejszych warunków rynkowych Komisja nadal jest w stanie pozyskać fundusze na stosunkowo atrakcyjnych warunkach. Koszt finansowania w okresie od stycznia 2022 r. do końca czerwca 2022 r. szacuje się, zgodnie z metodyką określoną w decyzji wykonawczej Komisji (UE) 2021/1095, na około 1,24 % 3 . Stanowi to wzrost o ponad 1 punkt procentowy w porównaniu z kosztem finansowania wynoszącym 0,14 % zgłoszonym za okres od czerwca do grudnia 2021 r. Ten znaczny wzrost odzwierciedla trudniejsze warunki rynkowe, które mają wpływ na emitentów długu państwowego, korporacyjnego i finansowego.

Odnotowana na rynkach finansowych dynamika wzrostu była najwyższa na przestrzeni ostatnich dziesięcioleci. Stopy procentowe 10-letnich obligacji UE wzrosły z 0,09 % w chwili emisji inauguracyjnej 10-letniej obligacji NextGenerationEU w czerwcu 2021 r. do 1,02 % w przypadku transakcji z marca 2022 r. oraz do 1,53 % w przypadku ostatniej emisji w maju 2022 r. Pod koniec czerwca 2022 r. stopa procentowa 10-letnich obligacji UE wynosiła około 2,3 %. Porównywalny wzrost zaobserwowano w przypadku głównych emitentów będących państwami strefy euro. Na przykład stopy procentowe niemieckich 10-letnich obligacji skarbowych wzrosły z około -0,20 % w czerwcu 2021 r. do blisko 1,0 % w maju 2022 r., a pod koniec czerwca 2022 r. przekroczyły 1,6 %.

Pozostając regularnym i przewidywalnym emitentem w tym okresie, UE była w stanie emitować obligacje ze stałą korektą cenową w chwili emisji. W połączeniu z utrzymującym się silnym popytem ze strony inwestorów świadczy to o zaufaniu rynków i daje pewność, że UE może nadal z powodzeniem plasować swoje obligacje.

Komisja kontynuowała również zarządzanie swoimi krótkoterminowymi zasobami środków pieniężnych w celu zapewnienia, aby nie przekraczały one kwot niezbędnych do sprawnego dokonania wypłat. W pierwszym półroczu 2022 r. zasoby płynności utrzymywały się na stabilnym poziomie i wynosiły średnio 19,7 mld EUR. Kwota zapewniająca płynność była niższa niż w poprzednich kwartałach, kiedy to – aby dokonywać szybkich i znacznych wypłat w okresie realizowania płatności zaliczkowych (w wysokości 13 % kwoty przewidzianej) w ramach planów odbudowy państw członkowskich, konieczne były większe kwoty. Te niższe kwoty zasobów płynności, wraz z regularną emisją eurobonów o ujemnym oprocentowaniu, doprowadziły do nadwyżki (tj. wyniku dodatniego, ang. positive carry) w wysokości 56,1 mln EUR na zasobach środków pieniężnych w ramach NextGenerationEU w okresie od stycznia do końca czerwca 2022 r. Nadwyżka ta zostanie proporcjonalnie podzielona między budżet UE i państwa członkowskie otrzymujące pożyczki w ramach NextGenerationEU i częściowo zrekompensuje wyższe koszty finansowania.

W pierwszej połowie 2022 r. rozpoczęto również wystawianie faktur dotyczących płatności odsetek, kosztów zarządzania płynnością oraz kosztów administracyjnych związanych z NextGenerationEU, płatnych z budżetu UE i przez państwa członkowskie zaciągające pożyczki.

4.Obligacje ekologiczne

W 2022 r. Komisja kontynuowała realizację programu obligacji ekologicznych NextGenerationEU, opierając się na udanej inauguracyjnej emisji obligacji ekologicznych NextGenerationEU przeprowadzonej w październiku 2021 r.

W pierwszej połowie 2022 r. Komisja przeprowadziła cztery dodatkowe transakcje dotyczące obligacji ekologicznych. W kwietniu 2022 r. i czerwcu 2022 r. uruchomiono drugą i trzecią linię obligacji ekologicznych, pozyskując odpowiednio 6 mld EUR przy 20-letnim terminie zapadalności i 5 mld EUR przy 25-letnim terminie zapadalności. W odniesieniu do pierwszej transakcji wystąpiła ponad 13-krotna nadwyżka zapisów, a sama transakcja stanowiła największą emisję obligacji ekologicznych do tej pory w 2022 r. 4 Ponadto w styczniu i kwietniu 2022 r. dwukrotnie uruchomiono emisję ciągłą w odniesieniu do inauguracyjnych obligacji ekologicznych o 15-letnim terminie zapadalności, zwiększając ich wartość do 17 mld EUR.

Doświadczenia związane z emisją obligacji ekologicznych NextGenerationEU jasno pokazują nieodłączną atrakcyjność obligacji o silnym i wyraźnym profilu związanym z transformacją klimatyczną. Komisja szacuje, że uzyskała greenium – tj. różnicę w cenie między obligacją ekologiczną a konwencjonalną – w wysokości około 2 punktów bazowych w odniesieniu do tych emisji, które w późniejszym obrocie osiągały spread równy nawet 4 punktom bazowym. Dane te są zgodne z danymi obserwowanymi na rynku w bardziej ogólnym ujęciu (inicjatywa dotycząca obligacji klimatycznych 5 ).

W marcu 2022 r. UE uruchomiła również tablicę wskaźników obligacji ekologicznych NextGenerationEU 6 . Tablica zapewnia inwestorom niespotykany stopień przejrzystości co do sposobu inwestowania finansowania pozyskanego za pośrednictwem obligacji ekologicznych NextGenerationEU. Umożliwia ona przegląd w czasie rzeczywistym środków i powiązanych wydatków, na które przyznawane jest finansowanie z obligacji ekologicznych. Dane te zapewniają inwestorom dodatkową pewność, że Komisja emituje obligacje ekologiczne zgodnie z najwyższymi standardami i najlepszymi praktykami rynkowymi. W oparciu o tablicę wskaźników Komisja opublikuje pod koniec 2022 r. roczne sprawozdanie z alokacji, prezentujące szerzej kontekst i zawierające dodatkowe informacje.

Nieodłączna atrakcyjność obligacji ekologicznych NextGenerationEU, o której świadczy silny popyt wśród inwestorów, wzmocniona wysokim poziomem przejrzystości w odniesieniu do wykorzystania wpływów, stanowi solidną platformę budowania największego na świecie portfela obligacji ekologicznych. Program obligacji ekologicznych NextGenerationEU stanowi zatem wyjątkową okazję do budowania wysoce płynnej krzywej rentowności obligacji ekologicznych.

Rysunek 1: Tablica wskaźników obligacji ekologicznych NextGenerationEU – zrzut ekranu

5.Przegląd emisji

24 czerwca Komisja opublikowała plan finansowania na pozostałą część 2022 r. Aby sfinansować instrument NextGenerationEU, Komisja zamierza wyemitować obligacje UE w kwocie 50 mld EUR, uzupełnione krótkoterminowymi eurobonami.

Wartość docelowa emisji obligacji wynika z wiarygodnych i ostrożnych szacunków opartych na najnowszych prognozach dotyczących oczekiwanych wypłat z NextGenerationEU w drugiej połowie 2022 r. Przewidziane kwoty obejmują planowane wypłaty w ramach niedawno zatwierdzonych krajowych planów odbudowy 7 . Ponieważ faktyczne wypłaty będą oparte na regularnych aktualizacjach wdrażania instrumentu odbudowy NextGenerationEU, mogą one odbiegać od prognoz pod względem dokładnego harmonogramu i kwot. Wszelkie odstępstwa nie powinny jednak mieć istotnego wpływu na cel określony w planie finansowania i w oparciu o dotychczasowe doświadczenia dotyczące NextGenerationEU najprawdopodobniej będą pociągały za sobą jedynie zmiany w harmonogramie wypłat. W mało prawdopodobnym przypadku znacznego odchylenia kwot wypłat od prognoz Komisja może zmienić cel wyznaczony dla emisji obligacji.

Chociaż w planie finansowania skoncentrowano się na finansowaniu wypłat w ramach NextGenerationEU, Komisja przedstawiła również informacje na temat wypłat, które zamierza zaproponować w ramach innych programów, w szczególności instrumentu SURE i pomocy makrofinansowej dla państw trzecich. Ma to na celu zapewnienie inwestorom kompleksowego obrazu kwot, które UE może wnieść na rynek w oparciu o obecne zobowiązania polityczne i oczekiwania. Plan finansowania NextGenerationEU na drugą połowę 2022 r. będzie zatem realizowany równolegle z transakcjami dochodzącymi do kwoty 9 mld EUR w przypadku planowanych pożyczek w ramach pomocy makrofinansowej dla Ukrainy i do 6,6 mld EUR na rzecz SURE. Transakcje te będą organizowane równolegle z emisją długu NextGenerationEU w ramach zintegrowanego programu emisji opartego na regularnym comiesięcznym cyklu transakcji konsorcjalnych i aukcji. Ponadto mogą wystąpić sporadyczne oferty na rynku niepublicznym w celu finansowania mniejszych pożyczek w ramach pomocy makrofinansowej dla krajów sąsiadujących.

6.Wniosek

Po pomyślnym rozpoczęciu w 2021 r. ostatnie sześć miesięcy pokazało, że Komisja jest w stanie realizować swoje operacje finansowania pomimo coraz trudniejszych warunków rynkowych. Trwałe wsparcie inwestorów dla obligacji NextGenerationEU pokazuje, że UE jest obecnie uznanym i zaufanym emitentem na dużą skalę na rynkach kapitału dłużnego w euro. Zdywersyfikowana strategia finansowania – obejmująca techniki (transakcje konsorcjalne i aukcje) oraz instrumenty finansowania (obligacje i bony) wykorzystywane przez emitentów długu państwowego – odegrała zasadniczą rolę w przystosowaniu się do zmiennych warunków rynkowych. Umożliwia to Komisji dalsze wspieranie państw członkowskich na drodze do odbudowy po pandemii COVID-19 i zwiększenie ich odporności na przyszłe wyzwania.

Na obligacje NextGenerationEU wyraźnie wpłynął wzrost stóp procentowych w tym okresie, co miało również miejsce w przypadku emitentów obligacji państwowych, emitentów ponadnarodowych i innych emitentów obligacji na całym świecie. Średni koszt finansowania jest o ponad jeden punkt procentowy wyższy niż w okresie poprzednich sześciu miesięcy. Obligacje NextGenerationEU są jednak nadal stosunkowo dobrze wyceniane, co odzwierciedla nieodłączną jakość kredytową Unii i silną markę UE jako zorientowanego na wartość emitenta społecznego i ekologicznego.

W pierwszych sześciu miesiącach 2022 r. odnotowano również ponad dwukrotne zwiększenie emisji obligacji ekologicznych w ramach NextGenerationEU oraz uruchomienie tablicy wskaźników obligacji ekologicznych, która umożliwia monitorowanie w czasie rzeczywistym sposobu wykorzystania przez państwa członkowskie finansowania pozyskanego za pośrednictwem tych obligacji.

W planie finansowania na drugą połowę 2022 r. określono w kompleksowy i precyzyjny sposób zamiary Komisji w zakresie finansowania na pozostałą część roku, w oparciu o bieżące zobowiązania polityczne. Wyraźnie wskazano w nim sposób, w jaki Komisja będzie nadal mobilizować środki finansowe na odbudowę gospodarczą i społeczną UE oraz transformację klimatyczną na możliwie najkorzystniejszych warunkach dla UE i jej państw członkowskich.

(1)      Do chwili obecnej emisje w UE przyciągnęły łącznie ponad 1 000 inwestorów z 70 krajów. Ponad 60 % inwestorów jest zlokalizowanych w UE, a około 25 % to inwestorzy międzynarodowi działający ze Zjednoczonego Królestwa. Ponad 70 % emitowanych obligacji UE trafiało do inwestorów realizujących strategię „kup i trzymaj” (tj. zarządzających funduszami, towarzystw ubezpieczeniowych, funduszy emerytalnych i banków centralnych). Udział inwestorów, którzy wymagają różnych okresów zapadalności, jest również znaczący, przy czym banki centralne i departamenty skarbowe banków (które zazwyczaj wolą inwestować przy terminach zapadalności do 10 lat) odpowiadają za 36 % zakupów obligacji UE na rynkach pierwotnych, a fundusze emerytalne i zakłady ubezpieczeń (które preferują terminy zapadalności powyżej 10 lat) odpowiadają za około 20 % tych zakupów.

(2)      Kwota ta odpowiada przesunięciom dokonanym z puli środków finansowych NextGenerationEU. Faktyczne wypłaty Komisji na rzecz beneficjentów końcowych w ramach programów finansowanych z NextGenerationEU mogą różnie rozkładać się w czasie.

(3)      Kwota ta może nadal podlegać niewielkim zmianom ze względu na ostateczne zamknięcie przedziału czasowego, co wymaga hipotetycznego bilansowania wypłat i przydzielonych długoterminowych instrumentów finansowania.

(4)      W kwietniu 2022 r. Niemcy również wyemitowały obligacje ekologiczne – o wartości 6 mld EUR.

(5)       Obligacje ekologiczne oferują korzyści cenowe zarówno emitentom, jak i inwestorom | inicjatywa dotycząca obligacji klimatycznych

(6)       Tablica wskaźników obligacji ekologicznych NextGenerationEU | Komisja Europejska (europa.eu)

(7)    Zob. NextGenerationEU: „Komisja Europejska zatwierdza szwedzki plan” (europa.eu) oraz „Komisja Europejska zatwierdza polski plan odbudowy i zwiększania odporności na kwotę 35,4 mld euro” (europa.eu)