Streszczenie oceny skutków

Ocena skutków wniosku w sprawie usprawnienia dotychczasowej wewnątrzunijnej współpracy w zakresie egzekwowania prawa poprzez ustanowienie unijnego kodeksu współpracy policyjnej w obszarze wymiany informacji i komunikacji

A. Zasadność działań

Dlaczego należy podjąć działania? Na czym polega problem? 

Bezpieczeństwo i przestępczość transgraniczna (w tym przestępstwa skarbowe) są z definicji kwestią międzynarodową. Jak wspomniano w strategii UE w zakresie unii bezpieczeństwa z 2020 r., Europa jest świadkiem stale zmieniającej się sytuacji w zakresie bezpieczeństwa, a zagrożenia dla bezpieczeństwa ewoluują i stają się coraz bardziej złożone. Zagrożenia te rozprzestrzeniają się ponad granicami i przejawiają się w działalności zorganizowanych grup przestępczych angażujących się w różnorodną działalność przestępczą. Nawet pozornie lokalne przestępstwo może być związane z innymi przestępstwami popełnionymi w całej Europie przez tych samych sprawców. Ponadto coraz większa wewnątrzunijna mobilność stwarza dodatkowe wyzwania dotyczące zapobiegania wszelkim formom zagrożeń związanych z przestępczością i ich zwalczaniem.

Szybko zmieniający się krajobraz przestępczy i zwiększona mobilność ludzi wskazują, że współpraca transgraniczna między organami ścigania w UE będzie miała zasadnicze znaczenie dla zwalczania przestępstw i umożliwienia obywatelom Unii bezpiecznego korzystania z prawa do swobodnego przemieszczania się w przyszłości.

Nadal istnieją jednak ograniczenia i przeszkody w wymianie danych między organami ścigania, co prowadzi do powstawania słabych punktów i luk prawnych dla szeregu przestępców i terrorystów, którzy działają w więcej niż jednym państwie członkowskim. Biorąc pod uwagę transgraniczny charakter zwalczania przestępczości i zwiększania bezpieczeństwa, państwa członkowskie muszą polegać na sobie nawzajem w celu zniwelowania luki informacyjnej.

Organy ścigania w UE współpracują i wymieniają informacje, w szczególności na podstawie decyzji ramowej (2006/960/WSiSW) w sprawie uproszczenia wymiany informacji i danych wywiadowczych między organami ścigania państw członkowskich Unii Europejskiej (szwedzka decyzja ramowa), ale występują przy tym znaczne niedociągnięcia.

Organy ścigania nie prowadzą skutecznej ani efektywnej wymiany informacji ze swoimi partnerami w innych państwach członkowskich ze względu na trzy problemy prawne, strukturalne i techniczne.

1)Przepisy na poziomie krajowym utrudniają skuteczny i efektywny przepływ informacji. Szwedzka decyzja ramowa z 2006 r. nie została w pełni wdrożona, co uniemożliwia organom ścigania z innych państw członkowskich otrzymywanie takich informacji w sposób skuteczny i efektywny.

2)Struktury na poziomie krajowym nie zawsze są tworzone i wyposażane w sposób wystarczająco efektywny i skuteczny. Państwa członkowskie nie zawsze mają struktury niezbędne do otrzymywania wniosków o udzielenie informacji od innych państw członkowskich, kierowania ich do właściwych organów na poziomie krajowym i odpowiedniego dostarczania żądanych informacji.

3)Swobodny wybór kanału(-ów) komunikacji między państwami członkowskimi powoduje powtarzające się powielanie wniosków. Organy ścigania państw członkowskich wykorzystują bowiem wiele różnych kanałów do wysyłania wniosków o udzielenie informacji do innych państw członkowskich i udzielania odpowiedzi na takie wnioski, co utrudnia skuteczną i efektywną wymianę informacji.

Te trzy problemy są ze sobą powiązane. Wszystkie trzy kwestie powodują konieczność dokonania ważnych wyborów strategicznych, wymagających szczegółowej oceny czynników powodujących te problemy, związanych z nimi celów, dostępnych wariantów strategicznych oraz ich skutków.

Jaki jest cel inicjatywy?

Oczekuje się, że niniejsza inicjatywa będzie stanowić zasadnicze wsparcie dla państw członkowskich w wypełnianiu ich zobowiązań dotyczących współpracy w zakresie egzekwowania prawa. Stanowi ona odpowiedź na pilne potrzeby operacyjne oraz wezwanie ze strony Rady do rozważenia „skonsolidowania unijnych ram prawnych, tak by jeszcze bardziej wzmocnić transgraniczną współpracę organów ścigania, wesprzeć rozwój sprawnej i szybkiej wymiany informacji i dalszy rozwój odpowiednich struktur i platform”.

Przedmiotowa inicjatywa ma służyć osiągnięciu następujących celów:

1)Cel I: ułatwienie organom ścigania równoważnego dostępu do informacji przechowywanych w innym państwie członkowskim (podobnego do dostępu do informacji udzielanego w państwie członkowskim), przy jednoczesnym przestrzeganiu praw podstawowych i wymogów ochrony danych.

2)Cel II: zapewnienie skutecznego funkcjonowania pojedynczego punktu kontaktowego we wszystkich państwach członkowskich, w tym w przypadku, gdy wymagana jest zgoda organu sądowego na przekazanie danych na wniosek innego państwa członkowskiego, oraz zapewnienie skutecznej współpracy z centrami współpracy policyjno-celnej.

3)Cel III: ustanowienie obowiązkowego domyślnego kanału komunikacji do wymiany informacji między państwami członkowskimi w obszarze egzekwowania prawa (w stosownych przypadkach).

Na czym polega wartość dodana podjęcia działań na poziomie UE? 

Oczekuje się, że dzięki wzmocnieniu ogólnego bezpieczeństwa i zaufania między państwami członkowskimi działania UE przyniosą korzyści dla całej UE i wywołają efekt domina w państwach stowarzyszonych w ramach Schengen. Przewiduje się, że w ten sposób działania te będą wspierać podstawową zasadę Schengen (obszar bez kontroli na granicach wewnętrznych).

Wspólne zasady, minimalne normy i wymogi na poziomie UE w znacznym stopniu usprawnią przepływ informacji zgodnie z normami wysokiego poziomu bezpieczeństwa danych i ochrony danych.

Ponadto wspólne normy pozwalają na pewien poziom automatyzacji przepływów w ramach wymiany informacji, zwalniając tym samym funkcjonariuszy organów ścigania z wykonywania niektórych pracochłonnych/czasochłonnych czynności manualnych.

B. Rozwiązania

Jakie warianty legislacyjne i nielegislacyjne rozważono? Czy wskazano preferowany wariant? Jak uzasadniono ten wybór lub jego brak? 

Rozważono szereg wariantów strategicznych o charakterze legislacyjnym. Po dokonaniu wstępnej selekcji niektóre warianty zostały szybko odrzucone. Pozostałe warianty strategiczne zostały szczegółowo ocenione:

1)warianty strategiczne dotyczące celu I: („ułatwienie równoważnego dostępu do informacji”)

·wariant strategiczny 1.1: wniosek ustawodawczy dotyczący aktualizacji szwedzkiej decyzji ramowej z 2006 r. w celu zapewnienia jej zgodności z dyrektywą z 2016 r. o ochronie danych w sprawach karnych oraz wspierające środki miękkie (szkolenia, wytyczne Komisji);

·wariant strategiczny 1.2: wariant 1.1 oraz uproszczenie stosowania szwedzkiej decyzji ramowej, a także zwiększenie przejrzystości krajowych zbiorów danych dostępnych na potrzeby ewentualnej wymiany;

·wariant strategiczny 1.3: wariant 1.2 oraz przepisy zapewniające zgodność z wymogami dotyczącymi terminów, w których dane mają być udostępnione innemu państwu członkowskiemu (w tym w przypadkach, gdy wymagana jest zgoda organu sądowego).

2)Warianty strategiczne dotyczące celu II: („zapewnienie skutecznego funkcjonowania pojedynczego punktu kontaktowego we wszystkich państwach członkowskich, w tym w przypadku gdy wymagana jest zgoda organu sądowego na przekazanie danych na wniosek innego państwa członkowskiego, oraz zapewnienie skutecznej współpracy z centrami współpracy policyjno-celnej”);

·wariant strategiczny 2.1: dalsze stosowanie niewiążących wytycznych Rady dotyczących krajowych pojedynczych punktów kontaktowych oraz wspierające środki miękkie (szkolenia, wsparcie finansowe, doradztwo);

·wariant strategiczny 2.2: dostosowanie minimalnych norm w zakresie składu pojedynczych punktów kontaktowych (w tym obowiązkowa obecność organu sądowego), ich funkcji, pracowników i systemów informatycznych oraz ich współpracy ze strukturami regionalnymi, takimi jak centra współpracy policyjno-celnej, jak również wspierające środki miękkie (szkolenia, wsparcie finansowe, doradztwo);

·wariant strategiczny 2.3: harmonizacja przepisów dotyczących składu pojedynczych punktów kontaktowych (w tym obowiązkowa obecność organu sądowego), ich funkcji, pracowników i systemów informatycznych oraz ich współpracy ze strukturami regionalnymi, takimi jak centra współpracy policyjno-celnej, jak również wspierające środki miękkie (szkolenia, wsparcie finansowe, doradztwo).

3)Warianty strategiczne dotyczące celu III: („ustanowienie obowiązkowego domyślnego kanału komunikacji do wymiany informacji między państwami członkowskimi w obszarze egzekwowania prawa (w stosownych przypadkach)”)

·wariant strategiczny 3.1: dalsze stosowanie niewiążących wytycznych i zaleceń Rady dotyczących informowania Europolu o stosowaniu SIENA 1 w sprawach wchodzących w zakres mandatu Europolu oraz wspierające środki miękkie (szkolenia, wsparcie finansowe);

·wariant strategiczny 3.2: obowiązek korzystania z tego samego kanału komunikacji do tego samego celu (uczynienie w stosownych przypadkach aplikacji SIENA Europolu preferowanym kanałem) oraz obowiązek informowania Europolu o stosowaniu SIENA w sprawach wchodzących w zakres mandatu Europolu oraz wspierające środki miękkie (takie jak w wariancie 3.1);

·wariant strategiczny 3.3: obowiązek domyślnego stosowania SIENA w odniesieniu do wszelkiej dwustronnej wymiany informacji (o ile prawo Unii nie stanowi inaczej) oraz obowiązek informowania Europolu w sprawach wchodzących w zakres mandatu Europolu zarówno po zakończeniu okresu przejściowego, jak i przy wsparciu z Funduszu Bezpieczeństwa Wewnętrznego na wdrożenie SIENA, a także środki wspierające (takie jak w wariancie strategicznym 3.1).

W wyniku szczegółowej oceny skutków głównych wariantów strategicznych pakiet preferowanych wariantów strategicznych obejmuje wariant strategiczny 1.3, wariant strategiczny 2.2 i wariant strategiczny 3.3.

Jak kształtuje się poparcie dla poszczególnych wariantów? 

Zainteresowane strony ogólnie popierają rozwój sprawnej i terminowej wymiany informacji oraz dalszy rozwój odpowiednich struktur i platform.

Oczekuje się, że państwa członkowskie poprą większość środków przewidzianych w ramach preferowanego wariantu. Jednocześnie państwa członkowskie są świadome znaczenia ich suwerenności w obszarze ścigania przestępstw z perspektywy operacyjnej i proceduralnej. Możliwe jest, że pozytywne opinie wyrażone na poziomie eksperckim nie będą podzielane na poziomie politycznym.

Główny punkt, który może stać się przedmiotem debaty, dotyczy wariantu 3.3 (uczynienie aplikacji SIENA Europolu obowiązkowym kanałem komunikacji między państwami członkowskimi (o ile prawo Unii nie stanowi inaczej)). Wariant ten był jednak również popierany przez państwa członkowskie na forum Rady: „stosowanie SIENA jako domyślnego kanału komunikacji przyczyniłoby się do usprawnienia wymiany informacji w obszarze egzekwowania prawa oraz do zwiększenia poziomu bezpieczeństwa w kontekście współpracy policyjnej w Unii. Jednocześnie umożliwiłoby to skoncentrowanie starań na opracowaniu jednego rozwiązania zamiast wielu rozwiązań, wspierając tym samym cel, jakim jest zwiększenie bezpieczeństwa wewnętrznego UE”.

Oczekuje się, że Parlament Europejski sprawdzi, czy istnieją solidne zabezpieczenia ochrony danych. Rozmowy ze wszystkimi zainteresowanymi stronami rzeczywiście pokazały, jak ważne są odpowiednie zabezpieczenia w celu zapewnienia poszanowania praw podstawowych, a w szczególności prawa do ochrony danych osobowych.

C. Skutki wdrożenia preferowanego wariantu

Jakie korzyści przyniesie wdrożenie preferowanych wariantów lub – jeśli ich nie wskazano – głównych wariantów? 

Preferowany wariant strategiczny, który byłby przełomowy, stanowiłby skuteczną odpowiedź na zidentyfikowane problemy, jednocześnie zwiększając wsparcie udzielane przez Europol państwom członkowskim, czego ostatecznym celem byłoby zapobieganie przestępstwom, ich wykrywanie i prowadzenie dochodzeń w ich sprawie przy pełnym poszanowaniu praw podstawowych.

Ostatecznymi beneficjentami preferowanego wariantu są obywatele. Odczują oni pośrednie i bezpośrednie korzyści wynikające z lepszego zwalczania przestępstw i obniżenia wskaźników przestępczości. Jeśli chodzi o skuteczność, głównymi beneficjentami są krajowe organy ścigania.

Jakie są koszty wdrożenia preferowanych wariantów lub – jeśli ich nie wskazano – głównych wariantów?

Preferowany wariant strategiczny wymaga inwestycji zarówno na poziomie UE, jak i na poziomie państw członkowskich. Koszty te dotyczyłyby przede wszystkim modernizacji systemów informatycznych i szkoleń. Koszty te różniłyby się znacznie w poszczególnych państwach członkowskich w zależności od efektywności i skuteczności ich krajowych pojedynczych punktów kontaktowych oraz centrów współpracy policyjno-celnej (jeśli takie istnieją).

Preferowany wariant strategiczny zawiera skuteczne rozwiązania w zakresie przeciwdziałania wyzwaniom, których zwalczanie w przeciwnym wypadku wiązałoby się z wyższymi kosztami, wykazują niewielką zgodność lub byłyby mniej skuteczne.

Niektóre z wariantów strategicznych trudno jest jednak określić ilościowo. Zgodnie z danymi Europolu koszty związane z integracją aplikacji SIENA Europolu z systemami zarządzania sprawami w 20 państwach członkowskich i rozwojem systemów zarządzania sprawami w 10 państwach członkowskich szacuje się na 2,5 mln EUR (wymagana jednorazowa inwestycja). Korzyści w zakresie efektywności zrównoważyłyby te koszty (mniejsze zasoby niezbędne do zarządzania sprawami, tj. więcej zasobów przeznaczanych na „rozwiązywanie spraw”).

Preferowane warianty strategiczne nie obejmują przepisów nakładających obowiązki regulacyjne na obywateli/konsumentów, a zatem nie generują również dodatkowych kosztów dla tych zainteresowanych stron.

Jakie będą skutki dla przedsiębiorstw, MŚP i mikroprzedsiębiorstw?

Preferowany wariant strategiczny może wywrzeć niewielki pozytywny wpływ na małe i średnie przedsiębiorstwa, biorąc pod uwagę zwiększone zapotrzebowanie na produkty i usługi informatyczne.

Czy przewiduje się znaczące skutki dla budżetów i administracji krajowych? 

Jak wspomniano powyżej, preferowany wariant strategiczny wymaga inwestycji na poziomie państw członkowskich. Koszty te dotyczyłyby przede wszystkim modernizacji systemów informatycznych i szkoleń. Niektóre z wariantów strategicznych trudno jest jednak określić ilościowo. Koszty te różniłyby się znacznie w poszczególnych państwach członkowskich w zależności od efektywności i skuteczności ich krajowych pojedynczych punktów kontaktowych oraz centrów współpracy policyjno-celnej (jeśli takie istnieją).

Zgodnie z danymi Europolu koszty rozwoju systemu zarządzania sprawami na poziomie krajowym mogą wynieść 150 000 EUR (jednorazowo) na państwo członkowskie. Korzyści w zakresie efektywności zrównoważyłyby te koszty (mniejsze zasoby niezbędne do zarządzania sprawami, tj. więcej zasobów przeznaczanych na „rozwiązywanie spraw”).

Całkowite koszty niezbędnych modernizacji informatycznych zarówno w pojedynczych punktach kontaktowych, jak i w centrach współpracy policyjno-celnej mogą wynieść maksymalnie 11,5 mln EUR (2,5 mln EUR na pojedyncze punkty kontaktowe i 9 mln EUR na centra współpracy policyjno-celnej).

Koszty te (jednorazowa inwestycja), uznane za dopuszczalne, są proporcjonalne do zidentyfikowanego problemu i nie wykraczają poza to, co jest konieczne do osiągnięcia celu szczegółowego. Zapewnione zostanie wsparcie z unijnego Funduszu Bezpieczeństwa Wewnętrznego (przede wszystkim w ramach programów krajowych).

Czy wystąpią inne znaczące skutki? 

Preferowany wariant strategiczny umacnia krajowe i regionalne węzły informacyjne państw członkowskich, umożliwiając efektywniejszy i skuteczniejszy dostęp do istniejących danych oraz ich efektywniejszą i skuteczniejszą wymianę.

Preferowany wariant strategiczny zapewnia również pełne dostosowanie nowej dyrektywy w sprawie wymiany informacji i komunikacji do dyrektywy z 2016 r. o ochronie danych w sprawach karnych. Takie dostosowanie gwarantuje wyraźną zgodność z prawami podstawowymi, co nie występuje obecnie w przypadku szwedzkiej decyzji ramowej z 2006 r.

Preferowany wariant strategiczny odpowiada celowi leżącemu w interesie ogólnym i jest ściśle ograniczony do tego, co jest konieczne i proporcjonalne do osiągnięcia tego celu.

D. Działania następcze

Kiedy nastąpi przegląd przyjętej polityki?

[Dwa] lata po upływie terminu transpozycji, a następnie co [cztery] lata Komisja powinna przedłożyć Parlamentowi Europejskiemu i Radzie dwa sprawozdania. W pierwszym sprawozdaniu należy ocenić, w jakim zakresie państwa członkowskie przyjęły środki niezbędne do zapewnienia zgodności z niniejszą dyrektywą, w drugim zaś ocenione zostaną wyniki dyrektywy w zestawieniu z określonymi w niej celami i przeanalizowana zostanie aktualność jej pierwotnych przesłanek, a także ewentualne konsekwencje dla przyszłych wariantów.