KOMISJA EUROPEJSKA

Strasburg, dnia 8.6.2021

COM(2021) 370 final

SPRAWOZDANIE KOMISJI DLA PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO I RADY

w sprawie postępów Rumunii w ramach mechanizmu współpracy i weryfikacji

1.    WPROWADZENIE

Mechanizm współpracy i weryfikacji (MWiW) ustanowiono wraz z przystąpieniem Rumunii do UE w 2007 r. jako środek przejściowy mający na celu ułatwić temu państwu dalsze działania na rzecz reformy sądownictwa i nasilenia walki z korupcją 1 . Mechanizm ten stanowił wspólne zobowiązanie państwa rumuńskiego i UE. Zgodnie z decyzją ustanawiającą mechanizm, jak podkreśliła Rada i potwierdził Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej, MWiW będzie stosowany do momentu, gdy wszystkie cele referencyjne odnoszące się do Rumunii zostaną w zadowalającym stopniu osiągnięte 2  . 

Prace w ramach MWiW trwają od 2007 r. i mają na celu wspieranie i śledzenie procesu reform w oparciu o cele referencyjne. W styczniu 2017 r. Komisja przeprowadziła kompleksową ocenę postępów poczynionych w ciągu dziesięciu lat stosowania tego mechanizmu 3 . Dzięki tej ocenie uzyskano jaśniejszy obraz znacznych postępów, a Komisja była w stanie przedstawić dwanaście konkretnych zaleceń, których spełnienie wystarczyłoby do zakończenia procesu MWiW. Zakończenie stosowania MWiW będzie uzależnione od spełnienia zaleceń w sposób nieodwracalny, ale również pod bardziej ogólnym warunkiem, że zmiany nie będą wyraźnie odwracać biegu postępów.

Od tamtego czasu Komisja przeprowadziła trzy oceny postępów we wdrażaniu zaleceń. W listopadzie 2017 r. 4 Komisja odnotowała postępy w odniesieniu do szeregu zaleceń, ale również zmniejszenie tempa reform, ostrzegając o ryzyku ponownego otwarcia kwestii, które w sprawozdaniu ze stycznia 2017 r. uznano za zamknięte 5 . W sprawozdaniu z listopada 2018 r. Komisja stwierdziła, że zmiany stanowiły regres bądź też zakwestionowanie nieodwracalności postępów oraz że konieczne jest wydanie dodatkowych zaleceń 6 . Zarówno Parlament Europejski, jak i Rada poparły tę opinię 7 , 8 . W sprawozdaniu z października 2019 r. z zadowoleniem przyjęto zamiar rządu rumuńskiego dotyczący zmiany podejścia, ale wyrażono ubolewanie, że Rumunia nie podjęła działań w związku z wszystkimi zaleceniami 9 . Komisja wezwała właściwe władze rumuńskie do przełożenia swojego zobowiązania do wznowienia reformy na konkretne działania mające na celu realizację wszystkich zaleceń.

W 2020 r. rząd potwierdził swoje zobowiązanie do osiągnięcia celów MWiW, chociaż ogólne postępy były ograniczone. Można to wyjaśnić między innymi sytuacją związaną z pandemią COVID-19 oraz faktem, że rok 2020 był w Rumunii rokiem wyborczym. W tych okolicznościach Komisja nie opublikowała specjalnego sprawozdania na temat MWiW, niemniej jednak nadal ściśle monitorowała rozwój sytuacji, a także utrzymała współpracę i dialog z władzami rumuńskimi i zainteresowanymi stronami, w tym za pośrednictwem mechanizmu praworządności.

We wrześniu 2020 r. Komisja przyjęła sprawozdanie na temat praworządności z 2020 r.: sytuacja w zakresie praworządności w Unii Europejskiej 10 , obejmujące zmiany w zakresie praworządności we wszystkich państwach członkowskich w obszarze reformy sądownictwa, ram antykorupcyjnych, pluralizmu mediów i innych instytucjonalnych mechanizmów kontroli i równowagi. Proaktywny udział władz rumuńskich w tym nowym mechanizmie praworządności jest ważnym znakiem zaangażowania we wzmacnianie praworządności, a tym samym kwestii wchodzących w zakres MWiW. Dedykowany rozdział poświęcony Rumunii zawierał aktualizacje dotyczące rozwoju sytuacji w zakresie reformy sądownictwa i walki z korupcją od czasu sprawozdania na temat MWiW z października 2019 r. 11 , a także kwestie mające istotny wpływ na potencjał państwa członkowskiego i trwałość reform w ogóle, takie jak jakość prawodawstwa i proces legislacyjny, a także środowisko medialne.

Ogólnie rzecz biorąc, cele takie jak praworządność i niezależność sądownictwa, przywrócenie walki z korupcją i „rozwiązanie problemu stagnacji i regresu z ostatnich lat” znalazły się w programie nowego rządu, który objął urząd pod koniec grudnia 2020 r. W programie określono zamiar rządu, by „kontynuować działania zmierzające do sfinalizowania MWiW w oparciu o rzeczywiste postępy w zakresie niezależności i skuteczności rumuńskiego wymiaru sprawiedliwości” 12 . W styczniu 2021 r. rząd przyjął memorandum, w którym wyraził polityczne zobowiązanie do zastosowania się do wszystkich niezrealizowanych zaleceń MWiW w celu zniesienia tego mechanizmu 13 . Plany przedstawione w memorandum obejmują projekt ustawy znoszącej sekcję dochodzeniowo-śledczą w sprawie przestępstw popełnionych przez funkcjonariuszy wymiaru sprawiedliwości (SIIJ) oraz zmiany w ustawach o wymiarze sprawiedliwości – zarówno projekt, jak i zmiany są bezpośrednio związane z zaleceniami MWiW.

Wyrok TSUE z dnia 18 maja 2021 r. w serii odesłań prejudycjalnych jest ważnym wydarzeniem wyjaśniającym charakter MWiW i wynikające z niego obowiązki Rumunii. W odniesieniu do decyzji dotyczącej MWiW z 2006 r. Trybunał wyjaśnił, że wiąże ona Rumunię w całości od chwili jej przystąpienia do UE i zobowiązuje ją do realizacji celów referencyjnych określonych w załączniku do decyzji, które są również wiążące 14  .Wspomniane cele referencyjne, określone na podstawie braków stwierdzonych przez Komisję przed przystąpieniem Rumunii, mają w szczególności na celu zapewnienie przestrzegania przez to państwo członkowskie wartości praworządności. Rumunia jest zatem zobowiązana do podjęcia odpowiednich środków w celu realizacji celów referencyjnych oraz do powstrzymania się od wdrażania wszelkich środków, które mogłyby zagrozić ich osiągnięciu 15 . W wyroku wyjaśniono również, że w sprawozdaniach Komisji na temat MWiW sformułowano wymogi w odniesieniu do Rumunii oraz że „zalecenia” sformułowano z myślą o osiągnięciu celów referencyjnych. Zgodnie z zasadą lojalnej współpracy Rumunia powinna należycie uwzględnić te wymogi i zalecenia, jak również powstrzymać się od przyjmowania lub utrzymywania środków, które mogłyby zagrozić osiągnięciu rezultatów określonych w tych wymogach i zaleceniach 16 .

W niniejszym sprawozdaniu podsumowano postępy poczynione w ramach MWiW od października 2019 r. Chociaż niektóre z zaleceń sformułowano w warunkach specyficznych dla momentu ich przyjęcia, ich intencja pozostaje jasna, a wszystkie pozostałe zalecenia powinny zostać wdrożone, podczas gdy te już wdrożone nadal wymagają uwzględnienia, aby uniknąć pogorszenia sytuacji. Komisja zachęca Rumunię, jej rząd i parlament, do wypełnienia zobowiązań podjętych w ramach MWiW oraz do aktywnego dążenia do wypełnienia wszystkich pozostałych zaleceń MWiW. Pozwoliłoby to na zakończenie MWiW, a kwestie praworządności w Rumunii byłyby nadal monitorowane w ramach mechanizmu praworządności, mającego zastosowanie do wszystkich państw członkowskich.

Podobnie jak w poprzednich latach, niniejsze sprawozdanie jest efektem starannych analiz przeprowadzonych przez Komisję w ścisłej współpracy z rumuńskimi instytucjami, społeczeństwem obywatelskim, a także innymi zainteresowanymi stronami 17 .

2.    OCENA POSTĘPÓW W REALIZACJI ZALECEŃ

W niniejszej sekcji dokonano oceny postępów w realizacji 12 zaleceń ze stycznia 2017 r. oraz ośmiu dodatkowych zaleceń z listopada 2018 r. Wypełnienie wszystkich pozostałych zaleceń ma zasadnicze znaczenie dla procesu reform, ponieważ niweluje negatywne skutki regresu określone w sprawozdaniach na temat MWiW z roku 2017, 2018 i 2019 oraz umożliwia zakończenie MWiW.

2.1.    Cel referencyjny 1: niezależność sądów i reforma sądownictwa

Ustawy o wymiarze sprawiedliwości a gwarancje prawne dotyczące niezależności sądów

W trzech ustawach o wymiarze sprawiedliwości określono status sędziów oraz zorganizowano system sądowy i Najwyższą Radę Sądownictwa. Mają one zatem zasadnicze znaczenie dla zapewnienia niezawisłości sędziów i dobrego funkcjonowania wymiaru sprawiedliwości. Zmiany tych ustaw o wymiarze sprawiedliwości wprowadzone w 2018 r. i 2019 r. 18 , które nadal obowiązują, miały duży wpływ na niezależność, jakość i skuteczność wymiaru sprawiedliwości. Stwierdzono istnienie zasadniczych problemów w związku z utworzeniem sekcji dochodzeniowo-śledczej w sprawie przestępstw popełnionych przez funkcjonariuszy wymiaru sprawiedliwości (SIIJ), systemem odpowiedzialności cywilnej sędziów i prokuratorów, systemem wczesnych emerytur, dopuszczeniem do wykonywania zawodu oraz statusem i powołaniem prokuratorów wysokiego szczebla. W wyniku wdrożenia zmienionych ustaw szybko potwierdziły się obawy, a w kolejnych latach pojawiły się nowe problemy 19 .

Obawy dotyczące ciągłego wpływu zmienionych ustaw zostały potwierdzone w sprawozdaniach z 2018 r. i 2019 r., z zaleceniem zawieszenia stosowania zmienionych ustaw i ich zmiany w celu uwzględnienia zaleceń Komisji, GRECO i Komisji Weneckiej. W sprawozdaniach podkreślono, w jaki sposób sekcja dochodzeniowo-śledcza w sprawie przestępstw popełnionych przez funkcjonariuszy wymiaru sprawiedliwości była wykorzystywana do wywierania presji na sędziów i prokuratorów oraz zmiany przebiegu niektórych spraw dotyczących korupcji na wysokim szczeblu 20 . Zauważono również, że sytuacja ta spowodowała niepewność i presję zarówno na rozwój kariery poszczególnych sędziów i ich niezawisłość, jak i na cały system wymiaru sprawiedliwości. W sprawozdaniach zakwestionowano również solidność zasad mianowania i rozliczalności kierownictwa Inspekcji Sądowej.

W związku z tym, że wciąż obowiązują ustawy o wymiarze sprawiedliwości w wersji znowelizowanej w latach 2018–2019, nadal istnieją obawy dotyczące szkód w funkcjonowaniu wymiaru sprawiedliwości. W szczególności poważnym problemem pozostaje istnienie i funkcjonowanie sekcji dochodzeniowo-śledczej w sprawie przestępstw popełnionych przez funkcjonariuszy wymiaru sprawiedliwości 21 . Chociaż było ich mniej niż w poprzednich latach, ponownie odnotowano przypadki nacisków ze strony tej sekcji na sędziów w drodze wezwań 22 , a także obawy, że przy wyborze spraw, które mają być przedmiotem postępowań przygotowawczych, sędziowie nie zachowają obiektywizmu 23 , jak również wskazano na przykłady przecieków do mediów 24 , które mogą wywierać presję na sędziów i prokuratorów. Wciąż widoczny jest również negatywny wpływ na sprawy dotyczące korupcji na wysokim szczeblu. SIIJ mniej aktywnie ingeruje w toczące się sprawy dotyczące korupcji na wysokim szczeblu – np. nie przejmuje już spraw korupcyjnych przydzielonych części prokuratury, a problematyczna praktyka wycofywania odwołań w sprawach dotyczących korupcji na wysokim szczeblu została wstrzymana po tym, jak Trybunał Konstytucyjny orzekł, że przekazywanie odwołań SIIJ jest niezgodne z konstytucją 25 . SIIJ nadal jednak występuje do innych prokuratur o oryginały dowodów w toczących się sprawach korupcyjnych, a sprawy w sądzie są w związku z tym zagrożone przerwaniem 26 . W wyroku z dnia 18 maja 2021 r. TSUE orzekł, że aby przepisy tworzące taką wyspecjalizowaną sekcję były zgodne z prawem UE, muszą być uzasadnione obiektywnymi i sprawdzalnymi imperatywami związanymi z należytym sprawowaniem wymiaru sprawiedliwości, muszą zapewnić, aby sekcji tej nie wykorzystywano jako instrumentu politycznej kontroli działalności sędziów i prokuratorów oraz aby sekcja ta wykonywała swoje kompetencje zgodnie z wymogami Karty praw podstawowych. Jeżeli przepisy te nie spełniają tych wymogów, mogą być postrzegane jako zmierzające do ustanowienia instrumentu nacisku i zastraszania sędziów, co podważa zaufanie jednostek do wymiaru sprawiedliwości 27 . TSUE dodał, że sporne przepisy krajowe nie mogą skutkować pominięciem szczególnych zobowiązań Rumunii wynikających z decyzji w sprawie MWiW w dziedzinie walki z korupcją.

Jednocześnie nadal wzrasta presja na zasoby ludzkie instytucji sądowych. Wynika to z łącznego efektu braku nowych osób rozpoczynających pracę w zawodzie w latach 2019 i 2020 28 , rosnącego obciążenia pracą na jednego sędziego i prokuratora, rosnącej liczby osób przechodzących na emeryturę, odstraszających progów stażu pracy przy mianowaniu 29 oraz ograniczeń dotyczących czasowego delegowania (w szczególności w Krajowej Dyrekcji ds. Przeciwdziałania Korupcji). Uniknięto dalszego pogorszenia sytuacji, gdy rząd i parlament podjęły działania mające na celu opóźnienie, a następnie uchylenie wejścia w życie problematycznych przepisów dotyczących możliwości wcześniejszego przechodzenia sędziów na emeryturę po 20 latach pracy oraz zwiększenia liczby sędziów w niektórych składach 30 .

Trwający proces nowelizacji ustaw o wymiarze sprawiedliwości

We wrześniu 2020 r., Ministerstwo Sprawiedliwości przedstawiło do sześciomiesięcznych konsultacji publicznych zmienione ustawy o wymiarze sprawiedliwości. Nowe projekty stanowiły istotny przegląd trzech ustaw o wymiarze sprawiedliwości 31 . Według ministra sprawiedliwości podejście to w pełni uwzględniało sprawozdania na temat MWiW, sprawozdania GRECO i opinie Komisji Weneckiej, a także szerszą potrzebę ponownego przemyślenia, przedyskutowania i zmiany ustaw o wymiarze sprawiedliwości. Szczególnym zamierzonym celem było zaradzenie negatywnym skutkom poprzednich zmian. W projektach ustaw z września 2020 r. zaproponowano rozwiązania wielu kwestii wskazanych w sprawozdaniach na temat MWiW, w szczególności: zniesienie SIIJ, zwiększenie niezawisłości zawodowej prokuratorów; zniesienie systemu wcześniejszych emerytur dla sędziów; zmianę przepisów dotyczących odpowiedzialności cywilnej sędziów; zniesienie ograniczeń wolności wypowiedzi sędziów; oraz zmianę procedur odwoływania i mianowania prokuratorów najwyższego szczebla (zob. również poniżej).

Ogólnie rzecz biorąc, proces konsultacji i odpowiedź środowiska sędziowskiego przyniosły mieszane reakcje. Najwyższa Rada Sądownictwa najpierw wydała oświadczenie w sprawie ustaw, w którym z zaniepokojeniem odnotowała projekt zmian w ustawach o wymiarze sprawiedliwości w momencie poddawania ich pod publiczną debatę 32 . Później sekcje sędziów i prokuratorów Najwyższej Rady Sądownictwa zorganizowały odrębne konsultacje i przesłały swoje opinie ministrowi sprawiedliwości, ale nie zostały one upublicznione 33 .

W styczniu 2021 r. nowy rząd zmienił podejście, przyspieszając przyjęcie dwóch konkretnych i bardziej ograniczonych zmian. Po pierwsze, zaproponował projekt ustawy o środkach tymczasowych dotyczących przyjmowania do sądów 34 , po otrzymaniu pozytywnej opinii Najwyższej Rady Sądownictwa. Parlament przyjął projekt ustawy w dniu 3 lutego 2021 r., jednak po wniesieniu skargi do Trybunału Konstytucyjnego niektóre przepisy ustawy uznano za niezgodne z konstytucją w dniu 17 marca 2021 r. 35  

Po drugie, projekt ustawy o zniesieniu SIIJ opublikowano na stronie internetowej Ministerstwa Sprawiedliwości w dniu 4 lutego 2021 r. i przesłano do Najwyższej Rady Sądownictwa celem zaopiniowania. Najwyższa Rada Sądownictwa wydała negatywną opinię, argumentując, że potrzebne są dodatkowe gwarancje chroniące sędziów przed potencjalnie nadużywanymi dochodzeniami korupcyjnymi 36 . Rząd nie zastosował się do opinii Najwyższej Rady Sądownictwa i w dniu 18 lutego przyjął projekt ustawy w niezmienionej formie, uznając, że rozwiązanie SIIJ przyczyni się do wsparcia niezależności sądów, oraz przedłożył projekt parlamentowi. Parlament nie zgodził się z wnioskiem rządu o przyjęcie projektu w trybie nadzwyczajnym, a kiedy Izba Deputowanych, jako pierwsza izba, przyjęła projekt ustawy w marcu, dodała przepisy, które jej zdaniem mają „chronić sędziów przed nadużyciami w dochodzeniach korupcyjnych”, proponując, aby wniosek o zgodę na skierowanie sprawy do sądu przechodził najpierw przez Najwyższą Radę Sądownictwa 37 . Ten dodatkowy krok spotkał się z krytyką ze strony społeczeństwa obywatelskiego, dużej części wymiaru sprawiedliwości 38 oraz samej Najwyższej Rady Sądownictwa 39 , ponieważ był on równoznaczny z nową formą immunitetu i mógł być postrzegany jako ograniczenie odpowiedzialności sędziów. Projekt ustawy znajduje się obecnie w Senacie jako izbie decyzyjnej. W dniu 26 marca 2021 r. minister sprawiedliwości zwrócił się do Komisji Weneckiej o wydanie opinii w sprawie projektu ustawy, a w szczególności w sprawie dodatkowych gwarancji. Oczekuje się, że opinia Komisji Weneckiej zostanie przyjęta w lipcu.

Ustawy o wymiarze sprawiedliwości

Równolegle wznowiono debatę na temat pełnego zestawu zmian do trzech ustaw o wymiarze sprawiedliwości, poprzez dodatkowe debaty i konsultacje z instytucjami sądowymi, a w marcu 2021 r. trzy projekty zmienionych ustaw przesłano do zaopiniowania. Minister sprawiedliwości zobowiązał się do przesłania projektów ustaw do zaopiniowania przez Komisję Wenecką, w tym samym czasie, w którym zostaną one przesłane do parlamentu. Projekty te są nadal przedmiotem debaty i konsultacji w Rumunii. Pojawiły się również reakcje ze strony społeczeństwa obywatelskiego 40 . Na początku maja minister sprawiedliwości przeprowadził rozmowy na temat reformy wymiaru sprawiedliwości z 14 organizacjami pozarządowymi działającymi w obszarze wymiaru sprawiedliwości 41 .

Ważnym wydarzeniem jest wyrok TSUE z dnia 18 maja 2021 r., w którym rozważono szereg przepisów ustaw o wymiarze sprawiedliwości w świetle art. 2 i art. 19 ust. 1 Traktatu UE oraz decyzji w sprawie MWiW, w szczególności w odniesieniu do SIIJ i ad interim powoływania na stanowiska kierownicze w Inspekcji Sądowej, a także odpowiedzialności osobistej sędziów za błędy sądowe 42 . Ogólnie rzecz biorąc, w swoim wyroku TSUE przypomniał, że państwo członkowskie nie może zmienić swojego ustawodawstwa, w szczególności w zakresie organizacji wymiaru sprawiedliwości, w sposób prowadzący do osłabienia ochrony wartości państwa prawnego 43 .

Ostateczny kształt trzech ustaw o wymiarze sprawiedliwości będzie miał kluczowy wpływ na niezależność, jakość i skuteczność systemu wymiaru sprawiedliwości, a także na jego zdolność do zapewnienia obywatelom prawa do skutecznego środka odwoławczego. Rząd potwierdził już, że podchodzi do reformy w sposób, który ma na celu uwzględnienie zaleceń MWiW zarówno w odniesieniu do procesu, jak i zawartości merytorycznej. Jeżeli chodzi o proces, ważne jest, aby oprócz należytego uwzględnienia samych zaleceń MWiW, zwrócić pełną uwagę na orzecznictwo TSUE w odniesieniu do niezależności sądów, a w szczególności na niedawne orzeczenie z dnia 18 maja 2021 r., a także na opinie Komisji Weneckiej i sprawozdania GRECO. Jest to ważny element w poszukiwaniu solidnych, stabilnych i trwałych rozwiązań.

Jeżeli chodzi o zawartość merytoryczną, w zaleceniach MWiW wskazano na szereg obszarów, w których Komisja będzie zwracać szczególną uwagę na wyniki przeglądu ustaw o wymiarze sprawiedliwości. Obejmują one kwestie dotyczące struktur i procedur, takie jak zniesienie SIIJ, systemy odpowiedzialności dyscyplinarnej, cywilnej i karnej sędziów i prokuratorów, odpowiedzialność i powoływanie kierownictwa Inspekcji Sądowej oraz procedury powoływania i odwoływania prokuratorów wyższego szczebla, a także rola Wysokiego Trybunału Kasacyjnego i Sprawiedliwości oraz Najwyższa Rada Sądownictwa. Istotny jest również wpływ reform na niezawisłość i organizację kariery sędziów.

Zakończenie procesu legislacyjnego pozwoli Komisji na pełniejszą ocenę postępów w realizacji zaleceń MWiW dotyczących ustaw o wymiarze sprawiedliwości.

Nominacje na stanowiska kierownicze w prokuraturze

W kolejnych sprawozdaniach MWiW zwracano uwagę na potrzebę zapewnienia wystarczających mechanizmów kontroli i równowagi w procedurze mianowania prokuratorów najwyższego szczebla, a także na zakres stosowania tej samej procedury mianowania i odwoływania na niższych szczeblach zarządzania w prokuraturze. W sprawozdaniu na temat MWiW z 2018 r. stwierdzono, że sytuacja uległa pogorszeniu, natomiast w sprawozdaniu na temat MWiW z 2019 r. zwrócono uwagę na ryzyko dalszej niepewności i braku zaufania w związku z ciągłymi zmianami: chociaż procedurę zmieniono czterokrotnie w okresie krótszym niż sześć miesięcy, żadna z tych zmian nie dotyczyła zasadniczej kwestii równowagi między wpływem różnych instytucji na proces a koncentracją władzy w rękach ministra sprawiedliwości. Komisja Wenecka zwróciła również uwagę na brak przeciwwagi dla wpływów ministra sprawiedliwości. 44  

Procedura odwoływania prokuratorów najwyższego szczebla jest ściśle związana z procesem ich powoływania. Europejski Trybunał Praw Człowieka rozpatrzył odwołanie w 2018 r. byłego prokuratora naczelnego DNA 49 . Stwierdzono, że Rumunia naruszyła prawo do rzetelnego procesu sądowego i wolności wypowiedzi zapisane w art. 6 ust. 1 i art. 10 europejskiej konwencji praw człowieka 50 . Europejski Trybunał Praw Człowieka stwierdził, że była prokurator naczelna nie miała możliwości skutecznego zaskarżenia powodów jej usunięcia ze stanowiska. Zwrócił również uwagę na rosnące znaczenie interwencji organu niezależnego od władzy wykonawczej i ustawodawczej w odniesieniu do decyzji mających wpływ na mianowanie lub odwoływanie prokuratorów. Europejski Trybunał Praw Człowieka zwrócił również uwagę na ryzyko, że odwołanie może mieć negatywny wpływ na gotowość sędziów do udziału w debacie publicznej dotyczącej wymiaru sprawiedliwości. Rząd rumuński przedstawił niedawno plan działania na rzecz wykonania wyroku 51 , a w projekcie zmian do ustaw o wymiarze sprawiedliwości do procedury odwoływania prokuratorów najwyższego szczebla dodano procedurę odwoławczą przed sądem administracyjnym.

Podsumowując, wdrożono zalecenie MWiW dotyczące mianowania prokuratora naczelnego DNA. Trwający proces legislacyjny mający na celu zmianę ustaw o wymiarze sprawiedliwości obejmuje przepisy mające na celu realizację pozostałych zaleceń dotyczących mianowania prokuratorów, a wypełnienie zaleceń będzie można ocenić po zakończeniu tego procesu. 

Kodeksy postępowania

Od końca 2017 r. obowiązuje kodeks postępowania dla parlamentarzystów 52 . W sprawozdaniach z 2018 r. i 2019 r. stwierdzono, że ze względu na brak wyraźnych przepisów dotyczących poszanowania niezależności sądownictwa, kodeks nie spełnia jeszcze tej funkcji 53 . Od czasu ostatniego sprawozdania nie odnotowano żadnych dalszych zmian w zakresie stosowania kodeksu. Nadal odnotowywano lekceważenie niezależności sądów w procesie parlamentarnym oraz krytykę wymiaru sprawiedliwości i poszczególnych sędziów ze strony niektórych posłów, przekazywaną w mediach 54 , chociaż liczba i zjadliwość ataków znacznie się zmniejszyła w porównaniu z okresem 2017–2019.

Komisja zasugerowała również, że korzystne byłoby, aby kodeks ministerialny służył temu samemu celowi, a w kwietniu 2019 r. rząd zmienił kodeks postępowania dla ministrów w celu uwzględnienia wyraźnej wzmianki o potrzebie poszanowania niezależności sądów. Od czasu ostatniego sprawozdania na temat MWiW odnotowano kilka przypadków, w których Najwyższa Rada Sądownictwa uznała, że krytyka ze strony członka rządu może naruszyć niezależność sądów, jednak przypadków tych było znacznie mniej niż w poprzednich latach 55 . Nie otrzymano informacji, czy w tych przypadkach omawiano zgodność z rządowym kodeksem postępowania.

Rozwój sytuacji w poprzedniej kadencji w zakresie poszanowania niezależności sądów przez parlament oznaczał, że zalecenia tego nie można było uznać za spełnione. Nowy parlament urzędujący od początku 2021 r. oraz zbliżające się debaty na temat kwestii związanych z wymiarem sprawiedliwości dają parlamentowi nową możliwość stosowania kodeksu postępowania w sposób właściwy dla osiągnięcia celu zalecenia, jakim jest poszanowanie niezależności sądów.

Kodeks postępowania cywilnego

Zalecenie to obejmowało zakończenie reformy kodeksu postępowania cywilnego, w ramach której w szczególności ustanowiono etap fazy wstępnej w postępowaniu cywilnym oraz procedury odwoławcze w niektórych sprawach. W 2018 r. zrezygnowano z tej reformy 56 . W sprawozdaniu na temat MWiW z 2019 r. stwierdzono, że powinno to umożliwić zapewnienie przez pewien okres stabilności w tym dziale systemu sądowego.

Zalecenie to można uznać za spełnione. Oceny skuteczności i jakości postępowań sądowych analizuje się w kontekście sprawozdania na temat praworządności.

Kodeks karny i kodeks postępowania karnego

W kwietniu 2019 r. parlament przyjął w trybie pilnym zmiany do kodeksu karnego i kodeksu postępowania karnego oraz do specjalnej ustawy o korupcji, budząc poważne obawy co do wpływu na dochodzenie i karanie przestępstw w ogóle, a w szczególności na przestępstwa związane z korupcją. Zmiany te spotkały się z powszechną krytyką i w lipcu 2019 r. zostały uznane w całości za niekonstytucyjne 57 . Decyzja ta oznaczała, że ustawy nie weszły w życie, ale fakt, że podjęto decyzję polityczną o wprowadzeniu takich zmian, pozostawał niepokojący dla Komisji i wielu innych obserwatorów 58 , tym bardziej, że nie zrezygnowano wyraźnie z tej decyzji politycznej bezpośrednio po orzeczeniu sądu, a projekty ustaw czekały na rozpatrzenie w parlamencie przez całą poprzednią kadencję.

W marcu 2021 r. obie izby nowo wybranego parlamentu definitywnie odrzuciły zmiany z 2018 r. i 2019 r. Wcześniej, w maju 2020 r., parlament odrzucił także siedem problematycznych projektów zmian w kodeksie karnym i kodeksie postępowania karnego zgłoszonych przez posłów.

Zmiany w tych dwóch kodeksach są nadal konieczne. Przede wszystkim jest to wymagane w celu podjęcia działań w związku z szeregiem dalekosiężnych orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego wydanych od 2014 r., w ramach których unieważniono przepisy obu kodeksów i które miały szczególny wpływ na walkę z korupcją i przestępczością zorganizowaną. Wobec braku solidnych rozwiązań legislacyjnych i politycznych niepewność prawa utrudnia prowadzenie niektórych indywidualnych spraw, a w rezultacie wpływa na walkę z korupcją.

Od 2019 r. funkcjonuje międzyinstytucjonalna grupa robocza, której zadaniem jest analiza inicjatyw ustawodawczych dotyczących zmiany kodeksu karnego i kodeksu postępowania karnego oraz proponowanie wspólnych rozwiązań i stanowisk ze strony wymiaru sprawiedliwości 59 . W 2020 r. zaprzestano organizowania spotkań grupy roboczej z uwagi na pandemię COVID-19, ale obecnie zostały wznowione. Minister sprawiedliwości uznał prace nad oboma kodeksami za priorytetowe, a prace grupy roboczej będą podstawą do nowelizacji kodeksu karnego i kodeksu postępowania karnego. Rząd zamierza przedstawić parlamentowi nowe teksty skonsolidowane po przyjęciu zmian do ustaw o wymiarze sprawiedliwości.

Te różne działania oznaczają w rzeczywistości, że zrezygnowano ze zmian, które w zaleceniach uznano za krok wstecz. Otwiera to drogę do procesu przeglądu kodeksu karnego i kodeksu postępowania karnego w następstwie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, z pełnym uwzględnieniem potrzeby zgodności z prawem unijnym oraz międzynarodowymi instrumentami antykorupcyjnymi, a także zaleceniami w ramach mechanizmu współpracy i weryfikacji oraz opinią Komisji Weneckiej zawartą w zaleceniach. Władze rumuńskie podejmują obecnie działania przygotowawcze.

Proces legislacyjny w obszarze MWiW

Zalecenie to było wyrazem uznania, że otwarty i solidny proces legislacyjny jest najlepszym sposobem na zapewnienie trwałości i skuteczności reform.  60  

W referendum przeprowadzonym w maju 2019 r. większość obywateli opowiedziała się za zakazem stosowania nadzwyczajnych rozporządzeń rządu w obszarze wymiaru sprawiedliwości. Świadczy to o obawach związanych z nadmiernym wykorzystywaniem nadzwyczajnych rozporządzeń rządu, a od listopada 2019 r. odnotowano kilka przypadków 61 . 

Jeżeli chodzi o procedury w parlamencie, liczba procedur nadzwyczajnych dotyczących ustaw o wymiarze sprawiedliwości, kodeksu karnego i kodeksu postępowania karnego, ram prawnych dotyczących etyki zawodowej i walki z korupcją znacznie spadła od czasu sprawozdania na temat MWiW z 2019 r. W lutym 2021 r. parlament odrzucił wniosek o rozpatrzenie projektu ustawy mającej na celu zniesienie SIIJ w drodze nadzwyczajnej procedury parlamentarnej. Mniej było również przypadków, w których kontrowersyjne projekty legislacyjne w zakresie MWiW były rozpatrywane w komisjach lub w jednej z izb, a jeszcze mniej projektów zostało przyjętych. Jednym z wyjątków była ustawa znosząca emerytury specjalne, w tym emerytury specjalne sędziów i prokuratorów, którą Najwyższa Rada Sądownictwa uznała za wymierzoną w wymiar sprawiedliwości. Ostatecznie ustawę tę uznano za niekonstytucyjną 62 . Biorąc jednak pod uwagę procedurę parlamentarną, zgodnie z którą poprawki pozostają złożone do czasu ich wyraźnego usunięcia, parlament wciąż nie rozpatrzył kilku dawno złożonych poprawek, w tym kilku, które mogłyby poważnie naruszyć ramy prawne służące zapobieganiu niezgodnościom i konfliktom interesów oraz ich karaniu. W tym kontekście głosowanie w parlamencie nad odrzuceniem problematycznych zmian do kodeksu karnego i kodeksu postępowania karnego było ważną oznaką postępu. W marcu 2021 r. parlament dodatkowo odrzucił szereg oczekujących na przyjęcie zmian budzących obawy co do ram prawnych w zakresie etyki zawodowej (zob. poniżej).

Proces legislacyjny dotyczący różnych wniosków w sprawie reformy – SIIJ, ustaw o wymiarze sprawiedliwości, a następnie kodeksu karnego i kodeksu postępowania karnego – stanowi okazję do wykazania, że podejście zawarte w zaleceniu jest realizowane. 

Wykonywanie orzeczeń sądowych przez administrację publiczną

Przestrzeganie i wykonywanie orzeczeń sądowych jest integralną częścią skuteczności systemu sądowego 63 . W 2005 r. Europejski Trybunał Praw Człowieka nałożył na Rumunię sankcje z powodu nieprzestrzegania lub znacznego opóźnienia w przestrzeganiu prawomocnych orzeczeń sądów krajowych przez państwo lub podmioty prawne podlegające państwu 64 . Problem ten pozostał: w 2016 r. Rumunia przedstawiła Komitetowi Ministrów Rady Europy plan działania mający na celu rozwiązanie problemów strukturalnych związanych z niewykonywaniem lub opóźnionym wykonywaniem orzeczeń sądowych wydanych przeciwko państwu 65 . Ten plan działania i dodatkowe środki wymagane przez Komitet Ministrów Rady Europy mają bezpośrednie znaczenie dla realizacji tego zalecenia 66 . 

W sprawozdaniu na temat MWiW z 2019 r. odnotowano pewne postępy i poinformowano, że w kwietniu 2019 r. rząd zatwierdził wykaz środków i zlecił odpowiedzialnej międzyministerialnej grupie roboczej opracowanie wniosków prawnych w sprawie wdrożenia planu działania. Środki te obejmowały zmiany ram prawnych w celu zagwarantowania terminowego wykonania przez władze państwowe orzeczeń, w których państwo jest dłużnikiem, oraz mechanizmu nadzoru i zapobiegania opóźnieniom 67 .

Żaden z tych środków nie został jednak przyjęty ani wdrożony 68 . Nastąpiło przeniesienie odpowiedzialności wewnątrz rządu 69 , a specjalnej grupie roboczej powierzono zadanie zaproponowania nowych rozwiązań prawnych.

Jak podkreślił również Komitet Ministrów Rady Europy w marcu 2021 r., w celu wypracowania kompleksowych i trwałych rozwiązań niezbędne jest zdecydowane zaangażowanie polityczne 70 .

Od czasu ostatniego sprawozdania nie podjęto żadnych istotnych nowych działań w celu wdrożenia tego zalecenia.

Zarządzanie strategiczne wymiarem sprawiedliwości i plan działania na rzecz sądownictwa

W 2017 r. powołano organ odpowiedzialny za strategiczne zarządzanie wymiarem sprawiedliwości ukierunkowany na rozwiązywanie najważniejszych kwestii strategicznych dotyczących systemu sądowego, skupiający główne instytucje odpowiedzialne za poprawne funkcjonowanie tego systemu 71 . Jest on również odpowiedzialny za zapewnienie realizacji planu działania w ramach strategii na rzecz rozwoju wymiaru sprawiedliwości na lata 2015–2020 72 , który miał się stać główną siłą napędzającą reformy sądownictwa, przy jednoczesnej internalizacji tempa reform w ramach MWiW. W sprawozdaniu na temat MWiW z listopada 2019 r. stwierdzono, że zarządzanie strategiczne wymiarem sprawiedliwości nie funkcjonowało zgodnie z założeniami oraz że plan działania pozostał w dużej mierze niezrealizowany 73 .

Od 2019 r. sytuacja, w jakiej znajduje się system wymiaru sprawiedliwości pod względem zasobów ludzkich i organizacji, w dalszym ciągu się pogarsza w następstwie zmian w ustawach o wymiarze sprawiedliwości i politykach dotyczących wymiaru sprawiedliwości przyjętych w latach 2017–2019. Utrzymują się kluczowe problemy strukturalne wymienione w sprawozdaniu z 2017 r.: brak urzędników sądowych, nadmierne obciążenie pracą w niektórych sądach i opóźnienia w wydawaniu uzasadnień orzeczeń 74 . Chociaż pod koniec 2019 r. w ramach zarządzania strategicznego wymiarem sprawiedliwości odbyło się kilka spotkań i można było wznowić profesjonalną współpracę instytucjonalną, ale nie osiągnięto żadnych wymiernych rezultatów. Minister Sprawiedliwości zaczął obecnie ponownie zwoływać posiedzenia i przeprowadzono pierwsze rozmowy na temat funkcjonowania zarządzania strategicznego wymiarem sprawiedliwości oraz strategii w zakresie zasobów ludzkich na lata 2021–2022.

Obecnie przygotowywane jest sprawozdanie końcowe z realizacji planu działania, które może pomóc w określeniu kolejnych kroków oraz działań z poprzedniego planu, które pozostają aktualne.

Nowa wizja i strategia na rzecz skutecznego i zrównoważonego rozwoju systemu wymiaru sprawiedliwości w nadchodzących latach będzie ważnym uzupełnieniem zmienionych ram prawnych w postaci ustaw o wymiarze sprawiedliwości. Dowiedzie również, że zarządzanie strategiczne wymiarem sprawiedliwości stanie się aktywnym forum, które będzie w stanie zająć się głównymi strategicznymi kwestiami systemu sądowego, budując konsensus i zaufanie między kluczowymi instytucjami sądowymi i rządowymi. Byłby to ważny krok w kierunku wykazania, że istnieją trwałe struktury umożliwiające kontynuację reformy po zakończeniu MWiW.

Przejrzystość i rozliczalność Najwyższej Rady Sądownictwa 

W sprawozdaniach na temat MWiW konsekwentnie podkreślano znaczenie, jakie Najwyższa Rada Sądownictwa ma dla tempa reform, wyrażając jasne wspólne stanowiska i budując zaufanie poprzez przejrzystość i odpowiedzialność. W sprawozdaniach na temat MWiW z 2018 r. i 2019 r. wyrażono obawy dotyczące tej kwestii i zauważono, że przyjmowane w Najwyższej Radzie Sądownictwa w sprawach, takich jak sekcja dochodzeniowo-śledcza w sprawie przestępstw popełnionych przez funkcjonariuszy wymiaru sprawiedliwości, najważniejsze nominacje oraz ochrona niezależności wymiaru sprawiedliwości, budzą obawy co do niezależności instytucjonalnej i autorytetu instytucji. Od listopada 2019 r. prace Najwyższej Rady Sądownictwa są w dalszym ciągu kontrowersyjne.

Jedna z ważnych kwestii dotyczy zdolności Najwyższej Rady Sądownictwa do osiągnięcia konsensusu w systemie sądowym, a tym samym odegrania konstruktywnej roli w podejmowaniu kluczowych decyzji dotyczących organizacji i funkcjonowania wymiaru sprawiedliwości. Obawy te może ilustrować decyzja, aby nie podejmować konstruktywnych działań w związku z projektami ustaw o wymiarze sprawiedliwości opublikowanymi przez Ministerstwo Sprawiedliwości w celu przeprowadzenia sześciomiesięcznych konsultacji publicznych we wrześniu 2020 r. 75 : przed zakończeniem konsultacji publicznych Najwyższa Rada Sądownictwa nie przedstawiła skonsolidowanego punktu widzenia społeczeństwa 76 .

Innym przykładem sytuacji, w której Najwyższa Rada Sądownictwa nie była w stanie wyrazić jasnego stanowiska i wnieść wkładu w debatę publiczną, jest reakcja Najwyższej Rady Sądownictwa na projekt ustawy o rozwiązaniu sekcji dochodzeniowo-śledczej w sprawie przestępstw popełnionych przez funkcjonariuszy wymiaru sprawiedliwości. Mimo że projekt ustawy ministra sprawiedliwości był zgodny z zaleceniami MWiW, Komisji Weneckiej i GRECO, Najwyższa Rada Sądownictwa negatywnie zaopiniowała projekt i wezwała do wprowadzenia nowych zabezpieczeń, ale mimo długotrwałej debaty na ten temat nie określiła, jakie powinny to być zabezpieczenia. Oznaczało to, że nie poddano uprzedniej debacie publicznej poprawek do projektu wprowadzonych w Izbie Deputowanych, które stanowiły odpowiedź na wezwanie Najwyższej Rady Sądownictwa, ponieważ dodano w nich zabezpieczenia dotyczące procedury oskarżenia sędziów lub prokuratorów w sprawach o korupcję. Kiedy proponowane zabezpieczenia wyszły na jaw, spotkały się z krytycznymi reakcjami zarówno w obrębie Najwyższej Rady Sądownictwa, jak i ze strony społeczeństwa obywatelskiego oraz większości sędziów i prokuratorów (zob. również powyżej).

Obawy wzbudził również publiczny komunikat Najwyższej Rady Sądownictwa, w szczególności dotyczący niezależności sądów. W sprawozdaniu ze stycznia 2017 r. odnotowano, że proaktywne podejście Najwyższej Rady Sądownictwa do niezależności wymiaru sprawiedliwości stanowi ważny element w dążeniu do osiągnięcia celu referencyjnego 1. W sprawozdaniach na temat MWiW odnotowano, że Najwyższa Rada Sądownictwa nie była w stanie przedstawić zdecydowanego stanowiska w tej sprawie. Od czasu ostatniego sprawozdania działalność Najwyższej Rady Sądownictwa w zakresie obrony niezależności sądów pozostaje ograniczona 77 . Rada nie odniosła się do przełomowego orzeczenia Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z maja 2020 r., w którym powołano się na niezależność sądów 78 . Doszło również do pomieszania ról między Plenum Najwyższej Rady Sądownictwa – odpowiedzialnym na mocy konstytucji za obronę niezależności systemu wymiaru sprawiedliwości i opiniowanie wniosków ustawodawczych – a sekcjami. W wielu przypadkach rolę obrońców niezależności systemu wymiaru sprawiedliwości przyjmowały sekcje, a nie Plenum 79 .

Zdarzały się jednak również przypadki, w których Najwyższa Rada Sądownictwa potrafiła stanąć ponad podziałami i osiągnąć wyniki, jak np. w 2020 r., kiedy to parlament uchylił emerytury specjalne sędziów i prokuratorów 80 , lub w 2021 r. w sprawie wynagrodzeń i emerytur 81 . Podobnie w lutym 2021 r. Najwyższa Rada Sądownictwa wniosła pozytywny wkład w projekt ustawy o konkursie zorganizowanym w ramach naboru do zawodu w 2021 r. Kontynuowała również współpracę z rządem w celu pozyskania środków dla sądów i prokuratury 82 .

Najwyższa Rada Sądownictwa zmieniła również swój regulamin, aby poprawić dostęp do informacji publicznych i upublicznianie projektów decyzji, które mają być poddane pod głosowanie przez plenum lub sekcje. Poczyniono postępy w realizacji ważnych projektów finansowanych ze środków UE, w tym jednolitej strategii komunikacji 83 .

Nadal istnieją obawy dotyczące możliwości i odpowiedzialności Najwyższej Rady Sądownictwa, o których wspomniano w sprawozdaniach na temat MWiW z 2018 r. i 2019 r. Bardziej ugodowy ton przyjęty w tym roku przez kierownictwo Najwyższej Rady Sądownictwa przyczyni się do odbudowy zaufania i jedności w systemie sądowym oraz umożliwi Najwyższej Radzie Sądownictwa wypełnianie roli określonej w zaleceniu i w celu referencyjnym 1.

Inspekcja Sądowa

Lata 2018 i 2019 upłynęły pod znakiem kontrowersji związanych z podejściem Najwyższej Rady Sądownictwa do stanowiska głównego inspektora, gdyż Najwyższa Rada Sądownictwa skutecznie przedłużyła kadencję urzędującego inspektora pomimo kontrowersji związanych z tymczasowym przedłużeniem kadencji na okres przejściowy na podstawie nadzwyczajnego rozporządzenia rządu. Do Trybunału Sprawiedliwości złożono wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym w sprawie zgodności z art. 2 i art. 19 ust. 1 Traktatu UE uprawnienia rządu do tymczasowego powoływania na stanowiska kierownicze w Inspekcji Sądowej odpowiedzialnej za prowadzenie postępowań dyscyplinarnych wobec sędziów i prokuratorów. W wyroku z dnia 18 maja 2021 r. TSUE orzekł, że uregulowanie krajowe nie może prowadzić do powstania żadnych uzasadnionych wątpliwości co do wykorzystywania kompetencji i funkcji organu wymiaru sprawiedliwości odpowiedzialnego za prowadzenie dochodzeń i postępowań dyscyplinarnych przeciwko sędziom i prokuratorom jako narzędzia nacisku w odniesieniu do działalności orzeczniczej oraz kontroli politycznej tej działalności. Trybunał orzekł, że uregulowanie krajowe może wzbudzać wątpliwości tego rodzaju, jeżeli jego skutkiem jest – choćby tymczasowo – umożliwienie rządowi państwa członkowskiego powoływania na stanowiska kierownicze w organie odpowiadającym za prowadzenie dochodzeń dyscyplinarnych i wnoszenie o ukaranie sędziów i prokuratorów, z pominięciem zwykłej procedury powoływania przewidzianej w prawie krajowym dla takich stanowisk 84 . Wyrok ten wznawia cel zalecenia z 2018 r. Organy sprawujące nadzór nad Inspekcją Sądową, w szczególności Najwyższa Rada Sądownictwa, będą musiały należycie uwzględnić ten wyrok, również w świetle powtarzających się zastrzeżeń dotyczących działalności Inspekcji Sądowej.

W ostatnich latach instytucje sądowe, w tym sama Najwyższa Rada Sądownictwa, zgłaszały obawy związane z brakiem rozliczalności Inspekcji Sądowej, powołując się na wysoki odsetek spraw wnoszonych przez Inspekcję, które ostatecznie zostają odrzucone w sądzie, koncentrację całego procesu decyzyjnego w rękach głównego inspektora oraz ograniczenia uprawnień nadzorczych Najwyższej Rady Sądownictwa 85 . Ogólnie rzecz biorąc, zmiany te wzbudziły wątpliwości, czy przepisy ustaw o wymiarze sprawiedliwości dotyczące powoływania kierownictwa Inspekcji Sądowej i jej rozliczalności dają wystarczające gwarancje i czy zapewniają właściwą równowagę między sędziami, prokuratorami i Najwyższą Radą Sądownictwa 86 . Nowe projekty ustaw o wymiarze sprawiedliwości z marca 2021 r., w sprawie których minister sprawiedliwości wystąpił o opinię do Najwyższej Rady Sądownictwa, zmieniają przepisy dotyczące mianowania głównego inspektora i jego zastępców, a także mechanizmy kontroli działalności Inspekcji Sądowej, nadając większe uprawnienia nadzorcze Najwyższej Radzie Sądownictwa oraz włączając Krajowy Instytut Sądownictwa do konkursów na stanowiska w Inspekcji Sądowej.

W okresie sprawozdawczym instytucje sądowe zgłosiły ogólne ograniczenie działalności Inspekcji Sądowej, a mianowicie mniejszą liczbę postępowań dyscyplinarnych prowadzonych z urzędu, co budzi obawy dotyczące obiektywności. Nadal jednak występują przypadki, w których dochodzenia dyscyplinarne i surowe sankcje nakładane na sędziów krytycznie oceniających skuteczność i niezależność sądów wzbudzają obawy 87 . Opóźnienia ze strony Inspekcji Sądowej w rozpatrywaniu skarg postrzega się również jako sposób wywierania nacisku na sędziego lub prokuratora, dopóki trwa dochodzenie 88 .

Zalecenie to, chociaż skoncentrowano się w nim na szczególnych okolicznościach występujących w czasie sporządzania sprawozdania za 2018 r., odnosi się do istotnych obaw dotyczących Inspekcji Sądowej. Uwzględniono postępowania dyscyplinarne przeciwko sędziom, którzy publicznie sprzeciwiają się kierunkowi reformy wymiaru sprawiedliwości, oraz wycieki dokumentów, które zostały następnie wykorzystane przez polityków do atakowania instytucji sądowych, a także przedłużenie kadencji składu zespołu kierującego. Te problemy strukturalne nadal wymagają rozwiązania, również w świetle niedawnego wyroku TSUE.

Wznowiono postępy w zakresie celu referencyjnego 1. Jak określono w szczegółowej ocenie postępów w realizacji każdego z zaleceń, zakończenie zmian przepisów ustaw o wymiarze sprawiedliwości, kodeksu karnego i kodeksu postępowania karnego zgodnie z zaleceniami będzie miało kluczowe znaczenie dla zmierzenia postępów w ramach celu referencyjnego 1. Przepisy te mają zasadnicze znaczenie dla znalezienia trwałych rozwiązań dla wymiaru sprawiedliwości, a zdecydowany postęp będzie miał wpływ na ocenę wielu zaleceń.

2.2.    Cel referencyjny 2: ramy prawne w zakresie etyki zawodowej i Krajowa Agencja ds. Etyki Zawodowej

Krajowa Agencja ds. Etyki Zawodowej (ANI) nadal prowadzi dochodzenia w sprawach niezgodności, konfliktów interesów i nielegalnego wzbogacenia 89 . Prace ANI powinno ułatwić elektroniczne ujawnianie informacji majątkowych i konfliktów interesów, które zacznie funkcjonować w maju 2021 r., w następstwie zmiany ustawy o etyce zawodowej w procesie pełnienia funkcji publicznych i piastowania wysokich pozycji, która miała miejsce w lipcu 2020 r. 90 ANI informuje, że jej budżet na 2020 r. był wystarczający, aby zrealizować zadania, ponieważ początkowo ograniczony budżet uzupełniono później w ciągu roku 91 . Sytuacja dotycząca stanowisk kierowniczych w Krajowej Agencji ds. Etyki Zawodowej jest niepewna. Stanowisko prezesa jest nieobsadzone od grudnia 2019 r., a mandat wiceprezesa wygasa w 2021 r. 92  Procedury wyboru rozpoczęto ostatecznie w kwietniu 2021 r.

ANI pełniła czynną rolę podczas wyborów lokalnych i krajowych w 2020 r., rozpowszechniając informacje na temat zasad etyki zawodowej wśród kandydatów oraz przekazując odpowiednim organom informacje na temat kandydatów, którzy mają zakaz sprawowania funkcji publicznych. Jest to jeden z powodów, dla których wyborom towarzyszyły stosunkowo niewielkie kontrowersje wokół przestrzegania zasad etyki zawodowej 93 .

W sprawozdaniu na temat MWiW z 2019 r. stwierdzono, że istnieje ryzyko regresu w odniesieniu do celu referencyjnego 2. Szereg zmian modyfikujących ustawodawstwo w dziedzinie etyki zawodowej – mianowicie wprowadzonych w latach 2017–2019, skutkowało osłabieniem zdolności ANI do pełnienia swoich funkcji. Dwa wnioski, które weszły w życie w 2019 r., spowodowały dodatkowe zwiększenie niepewności prawa co do obowiązujących zasad etyki zawodowej. Spowodowało to ryzyko regresu w odniesieniu do celu referencyjnego 2, jako że nie można już nałożyć sankcji o odstraszającym charakterze pomimo prawomocnego orzeczenia sądu 94 . W sprawozdaniu stwierdzono, że konieczne będzie wyjaśnienie zmian legislacyjnych w dziedzinie etyki zawodowej, aby uniknąć takiego ryzyka.

W latach 2020 i 2021 Wysoki Trybunał Kasacyjny i Sprawiedliwości doprecyzował wykładnię tych przepisów. Trybunał orzekł, że sankcja ta ma zastosowanie nawet wówczas, gdy łączenie stanowisk dotyczy poprzedniej kadencji, oraz że trzyletni termin przedawnienia powinien odnosić się do potrzeby finalizacji dochodzenia przez ANI w terminie trzech lat od czasu wystąpienia faktów skutkujących tym, że zachodzi konflikt interesów lub niemożność łączenia stanowisk (a nie o to, że sankcja nie ma zastosowania po upływie trzech lat) 95 . ANI z zadowoleniem przyjęła te decyzje, w których przywrócono jasność co do możliwości nakładania sankcji po wydaniu prawomocnego orzeczenia sądu.

ANI i zainteresowane strony zwrócili uwagę na potrzebę dalszej poprawy stabilności i jasności ram prawnych dotyczących etyki zawodowej. Poprzednia władza ustawodawcza pozostawiła w parlamencie szereg nierozpatrzonych zmian wbrew negatywnej opinii ANI. Ten brak pewności został częściowo zniwelowany dzięki nowemu parlamentowi, ponieważ izby parlamentu ostatecznie odrzuciły pięć nierozstrzygniętych zmian budzących obawy.

Odrzucenie wszystkich nierozstrzygniętych zmian negatywnie zaopiniowanych przez ANI 96 utorowałoby drogę do wprowadzania bardziej uporządkowanych zmian i konsolidacji ram prawnych w zakresie etyki zawodowej. Konsolidacja przepisów dotyczących etyki zawodowej, zakazu łączenia stanowisk i konfliktów interesów umożliwiłaby uwzględnienie orzecznictwa i strategii politycznych z zakresu zapobiegania korupcji oraz zapewniłaby solidną podstawę na przyszłość. GRECO mogłaby udzielić użytecznej porady w kwestii opracowania tych przepisów.

System PREVENT

System PREVENT jest obecnie w pełni operacyjny, a ANI odnotowuje pozytywne wyniki 97 . ANI zwraca uwagę w szczególności na fakt, że od czasu wprowadzenia systemu PREVENT ma miejsce postępujące ograniczenie liczby przypadków wystąpienia konfliktów interesów, ponieważ rośnie świadomość wśród organów publicznych.

W sprawozdaniu z listopada 2018 r. uznano, że zalecenie to zostało spełnione, a jego nieprzerwane skuteczne wdrażanie świadczy o trwałości tego systemu.

Działania następcze podejmowane w związku z orzeczeniami sądowymi dotyczącymi posłów do parlamentu

W ostatnich dwóch sprawozdaniach na temat MWiW wskazano na opóźnienia i widoczne niespójności w stosowaniu sankcji wobec posłów do parlamentu, co do których stwierdzono, że pełnią funkcje nie do pogodzenia z ich statusem lub którzy znajdują się w sytuacji konfliktu interesów po prawomocnym orzeczeniu sądu wydanym na podstawie sprawozdania ANI. W sprawozdaniach zwrócono uwagę na możliwą rozbieżną interpretację przepisów (zwłaszcza gdy dany incydent dotyczący etyki zawodowej miał miejsce podczas poprzedniego mandatu lub pełnienia stanowiska) i zasugerowano potrzebę zapewnienia jasności w sposób, który będzie zgodny z celem referencyjnym MWiW dotyczącym zapewnienia „obowiązkowych decyzji, na podstawie których można będzie zastosować sankcje odstraszające”.

Sprawy omawiane na forum ANI i parlamentu za kadencji poprzedniej władzy ustawodawczej pozostały nierozstrzygnięte przez parlament, a sankcji nigdy nie nałożono.

Podejście obecnego parlamentu jest znacznie inne. W ramach procesu zatwierdzenia po wyborach Komitet Zatwierdzający rumuńskiego Senatu zwrócił się do ANI o przekazanie ostatecznych i nieodwołalnych decyzji wydanych przez sądy w odniesieniu do zakazu łączenia stanowisk lub konfliktów interesów w przypadku wybranych senatorów. ANI stwierdziła, że żadnego z wybranych senatorów nie dotyczy zakaz piastowania stanowiska. Izba Deputowanych zwróciła się do ANI o opinię na temat informacji ujawnionych przez szereg deputowanych w odniesieniu do ewentualnych przypadków niemożności połączenia przez nich stanowisk 98 .

Doświadczenie zdobyte za kadencji poprzedniej władzy ustawodawczej budzi wątpliwości co do realizacji tego zalecenia. Nowa aktywna współpraca za kadencji nowego parlamentu może oznaczać zwrot we wdrażaniu ustawodawstwa w dziedzinie etyki zawodowej oraz wykonania prawomocnych orzeczeń sądów dotyczących posłów do parlamentu. Podobne podejście w sytuacji stwierdzenia nowych przypadków niemożności połączenia stanowisk lub konfliktów interesów w przypadku urzędujących parlamentarzystów doprowadziłoby do realizacji tego zalecenia.

Zidentyfikowane w 2019 r. ryzyko regresu w odniesieniu do celu referencyjnego 2 związane z modyfikacjami ram prawnych w zakresie etyki zawodowej zostało ograniczone. Istnieją zachęcające sygnały, że nowa władza ustawodawcza mogłaby wytyczyć prostą drogę do zapewnienia trwałego charakteru ANI i ram legislacyjnych dotyczących etyki zawodowej oraz realizacji pozostałego zalecenia.

 2.3.    Cel referencyjny 3: Zwalczanie korupcji na wysokim szczeblu

Krajowa Dyrekcja ds. Przeciwdziałania Korupcji i walka z korupcją na wysokim szczeblu

W sprawozdaniu z listopada 2019 r. Komisja wyraziła poważne obawy i ponowiła swoje wnioski z listopada 2018 r., zgodnie z którymi Rumunia ponownie otworzyła kwestię uzasadnienia pozytywnej oceny uzyskanej w odniesieniu do celu referencyjnego 3 w styczniu 2017 r. W sprawozdaniu z 2019 r. stwierdzono, że zarówno Krajowa Dyrekcja ds. Przeciwdziałania Korupcji (DNA), jak i Wysoki Trybunał Kasacyjny i Sprawiedliwości nadal prowadziły dochodzenia i stosowały sankcje w przypadku korupcji na wysokim szczeblu i wykazały profesjonalizm w bardzo trudnych okolicznościach, dając radę utrzymać dobre wyniki. W sprawozdaniu stwierdzono również, że ataki na ich działalność, kolejne zmiany mających zastosowanie ram prawnych oraz ewentualne kwestionowanie ostatecznych wyroków rodzą wątpliwości co do stabilności osiągnięć Rumunii w walce z korupcją na wysokim szczeblu.

Od czasu wydania sprawozdania z 2019 r. sytuacja poprawiła się. Mianowanie nowego prokuratora naczelnego DNA i obsadzenie innych stanowisk kierowniczych w 2020 r. nadało nowy impuls i zapewniło stabilność instytucji. Przełożyło się ono na większe skoncentrowanie się na zapewnieniu wysokiej jakości dochodzeń i akt sprawy przekazywanych sądom. W 2020 r. DNA zdołała osiągnąć lepsze wyniki niż w 2019 r. – wniesiono większą liczbę aktów oskarżenia oraz odnotowano zmniejszenie zaległości 99 . Miały również miejsce postępy na poziomie sądów, które wydały większą liczbą orzeczeń 100 . W 2020 r. wzrosła liczba skarg wniesionych przez obywateli i skarg z urzędu dotyczących domniemanych przestępstw korupcyjnych, co stanowi zmianę w porównaniu z tendencją spadkową w tym zakresie utrzymującą się od 2015 r. DNA uważa to za znak odnowionego zaufania obywateli, które zostało znacznie utracone przez ataki na DNA w okresie 2017–2019. W 2020 r. zmieniła się również polityka DNA w zakresie komunikacji – imiona i nazwiska osób podejrzanych nie są już podawane w komunikatach prasowych, gdy dochodzenia są w toku, co ogranicza narażenie podejrzanych na upublicznienie ich danych.

Nadal utrzymują się jednak poważne wyzwania dotyczące trwałego charakteru DNA oraz nieodwracalności walki z korupcją. Wprowadzone w latach 2018–2019 zmiany ustaw o wymiarze sprawiedliwości stanowiły znaczną przeszkodę dla sprawnego funkcjonowania DNA, która będzie się utrzymywać dopóty, dopóki ustawy te obowiązują. Ogólne problemy, z którymi musiał mierzyć się system sądowy (zob. powyżej), były szczególnie trudne dla DNA 101 . DNA musiała stawić czoła niedoborowi zasobów ludzkich 102 , co zwiększyło presję wywieraną na prokuratorów, gdy DNA mierzyła się z dodatkowymi trudnościami podczas rozwoju własnych zdolności technicznych, aby wykonać orzeczenia sądowe, korzystając ze specjalnych technik dochodzeniowych 103 . Ponadto na skuteczne rozstrzyganie niektórych spraw dotyczących korupcji na wysokim szczeblu nadal niekorzystny wpływ wywiera sekcja dochodzeniowo-śledcza w sprawie przestępstw popełnionych przez funkcjonariuszy wymiaru sprawiedliwości, która nieprzerwanie interweniuje w przypadku akt sprawy dotyczących toczących się spraw z zakresu korupcji na wysokim szczeblu prowadzonych przez DNA, powodując opóźnienia, które mogą wywrzeć negatywny wpływ na te sprawy 104 . Za wywieranie presji na prokuratorów DNA uznaje się również rozpatrywanie przez sekcję dochodzeniowo-śledczą w sprawie przestępstw popełnionych przez funkcjonariuszy wymiaru sprawiedliwości skarg na prokuratorów wniesionych przez osoby skazane za korupcję.

Kolejną istotną zmianą w walce z korupcją jest brak rozwiązań politycznych i legislacyjnych dotyczących szybkiego wydawania przez Trybunał Konstytucyjny od 2014 r. dalekosiężnych orzeczeń unieważniających lub interpretujących przepisy kodeksu karnego i kodeksu postępowania karnego. Sytuacja ta doprowadziła do powstania jeszcze większej liczby przeszkód i większej niepewności prawa w odniesieniu do prowadzenia dochodzeń w związku z przypadkami korupcji na wysokim szczeblu, a także ścigania i karania takiej korupcji. Doprowadziło to do przegrywania spraw w sądzie, niepewności prawa co do dopuszczalności dowodu, jak również do wznawiania dochodzeń lub spraw 105 . Jeszcze nie wiadomo, jaki wpływ na toczące się sprawy dotyczące korupcji na wysokim szczeblu wywrą orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego dotyczące składów orzekających, w których zasiada 3 sędziów rozstrzygających w sprawach dotyczących korupcji na wysokim szczeblu, oraz składów orzekających izb odwoławczych ostatniej instancji, w których zasiada 5 sędziów, w Wysokim Trybunale Kasacyjnym i Sprawiedliwości 106 . W niedawno wydanym wyroku TSUE orzekł, że zasada pierwszeństwa prawa Unii stoi na przeszkodzie przepisowi krajowemu rangi konstytucyjnej, który pozbawia sąd niższego rzędu prawa do niestosowania, z mocy własnych uprawnień, przepisu krajowego wchodzącego w zakres stosowania ram MWiW, który to przepis jest sprzeczny z prawem Unii. W przypadku dowiedzenia, że naruszono postanowienia Traktatu o Unii Europejskiej lub decyzji MWiW, zgodnie z zasadą pierwszeństwa prawa Unii sąd odsyłający będzie musiał odstąpić od stosowania wspomnianych przepisów, niezależnie od tego, czy mają one charakter ustawowy, czy konstytucyjny 107 .

Podczas gdy kierownictwo DNA i wspierający rząd przyczyniły się do poprawy sytuacji, nadal trzeba stawić czoła ważnym wyzwaniom, aby sprawne funkcjonowanie DNA było trwałe oraz aby walka z korupcją miała charakter nieodwracalny. Plany rządu, aby zmienić zarówno ustawy o wymiarze sprawiedliwości, jak i kodeks karny oraz kodeks postępowania karnego, będą stanowiły istotne kroki w kierunku zapewnienia skonsolidowanej podstawy dla prac na rzecz przeciwdziałania korupcji na wysokim szczeblu.

Uchylenie immunitetu parlamentarzystów

Zalecenie to dotyczy odpowiedzialności parlamentu za podejmowane przez niego decyzje w sprawie wniosków prokuratury o zezwolenie na środki zapobiegawcze, takie jak przeszukanie lub aresztowanie oraz w sprawie wniosków o wyrażenie zgody na przeprowadzenie śledztwa dotyczącego posłów do parlamentu, którzy byli lub są ministrami. Brak uzasadnienia decyzji parlamentu – a także liczba przypadków, w których parlament nie zezwolił na kontynuowanie śledztwa – doprowadziły do obaw o obiektywność tych decyzji. W sprawozdaniu na temat MWiW z 2019 r. pozytywnie oceniono wprowadzoną w czerwcu 2019 r. przez Izbę Deputowanych zmianę jej regulaminu postępowania oraz szczególne odniesienie się do kryteriów określonych w sprawozdaniu Komisji Weneckiej dotyczącym celu i zrzeczenia się immunitetu parlamentarnego 108 . W sprawozdaniu zachęcono również Senat do przyjęcia podobnych przepisów, lecz nie poczyniono w tej sprawie żadnych kroków.

W okresie sprawozdawczym w październiku 2020 r. Izba Deputowanych pozytywnie rozpatrzyła wniosek o wyrażenie zgody na przeprowadzenie śledztwa w sprawie byłego ministra i deputowanego; Senat również pozytywnie rozpatrzył wniosek o wyrażenie zgody na przeprowadzenie śledztwa w sprawie byłego ministra i senatora wbrew pierwszej negatywnej opinii Komitetu do Spraw Prawnych.

Podejście parlamentu zmienia się na korzyść, a dalsze działania w obu izbach mogą pozwolić na przeprowadzenie ponownej oceny realizacji przedmiotowego zalecenia.

Od czasu ostatniej oceny w 2019 r. odnotowano poprawę pod względem osiągania celu referencyjnego 3. Przeprowadzenie reform, o których mowa powyżej, zarówno w odniesieniu do ustaw o wymiarze sprawiedliwości, uwzględniających rozwiązanie SIIJ, jak i w odniesieniu do kodeksu karnego i kodeksu postępowania karnego, będą stanowiły istotne etapy na drodze do osiągnięcia celu referencyjnego.

2.4    Cel referencyjny 4: Zwalczanie korupcji na wszystkich szczeblach

Krajowa strategia antykorupcyjna

Postępy w zakresie realizacji krajowej strategii antykorupcyjnej – a tym samym celu referencyjnego 4 – są kluczowym priorytetem krajowym uwzględnionym w agendzie politycznej rządu. Krajowa strategia antykorupcyjna na lata 2016–2020 wygasła w 2020 r., a Ministerstwo Sprawiedliwości podaje, że osiągnięto postępy – choć w nierównym stopniu – w szczególności w obszarach zagrożonych korupcją. Strategia na lata 2016–2020 zapewniła wprowadzenie skuteczniejszych procedur pozwalających ukierunkować działania na sektory wysokiego ryzyka zagrożone korupcją, zwiększyć przejrzystość instytucjonalną oraz skuteczność środków zapobiegawczych, przy jednoczesnym zmniejszeniu liczby incydentów dotyczących etyki zawodowej oraz świadczeniu wyższej jakości usług na rzecz obywateli (w tym poprzez cyfryzację). Wewnętrzna ocena i wewnętrzny audyt (przeprowadzone przez OECD) są obecnie w toku, a ich celem jest zdobycie informacji na potrzeby przygotowania nowej krajowej strategii antykorupcyjnej (2021–2025). Kluczowe cechy strategii na lata 2016–2020 uznaje się za najlepsze praktyki wśród uczestniczących instytucji i będą one kontynuowane w następnej strategii, w szczególności mechanizm monitorowania oparty na wzajemnej ocenie oraz proces podejmowania decyzji z udziałem zainteresowanych stron za pośrednictwem platform. Ministerstwo Sprawiedliwości zwraca jednak uwagę na fakt, że skuteczność strategii opiera się na jej specjalistycznym i ukierunkowanym wdrożeniu, a w szczególności na politycznej woli, aby stymulować wprowadzenie środków we wszystkich administracjach uczestniczących i instytucjach publicznych, w tym na szczeblu lokalnym. Oceny są na ukończeniu, a Ministerstwo Sprawiedliwości zorganizowało konsultacje publiczne w sprawie nowej strategii z udziałem pięciu platform antykorupcyjnych (przegrupowującymi zainteresowane strony) i spodziewa się, że wniosek w sprawie przyjęcia nowej krajowej strategii antykorupcyjnej zostanie przedstawiony do końca 2021 r. Przyjęcie nowej strategii na lata 2021–2025 będzie okazją do przełożenia priorytetów politycznych rządu na konkretne działania.

Jednym z celów strategii jest poprawa wyników w walce z korupcją poprzez stosowanie sankcji karnych i administracyjnych. Od czasu publikacji sprawozdania na temat MWiW z października 2019 r. Prokuratura Generalna kontynuuje skuteczne ściganie przestępstw korupcyjnych i przestępstw związanych z korupcją 109 . Wyzwania związane ze zwalczaniem korupcji na wysokim szczeblu (zob. cel referencyjny 3) mają jednak również wpływ na dochodzenia i sprawy prowadzone w ramach ogólnych kompetencji prokuratury. Dyrekcja Generalna ds. Przeciwdziałania Korupcji w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych prowadziła dochodzenia koordynowane bezpośrednio przez prokuratorów i realizowała projekty mające na celu zapobieganie korupcji w ministerstwie.

Podsumowując, konieczne są dalsze prace nad krajową strategią antykorupcyjną, aby zapewnić jej skuteczne wdrożenie oraz zintensyfikować zapobieganie i zwalczanie korupcji w obszarach narażonych na występowanie korupcji oraz na szczeblu lokalnym. Oceny strategii i silne zaangażowanie polityczne będą stanowiły podstawę umożliwiającą ocenę postępów w ramach mechanizmu praworządności.

Krajowa Agencja ds. Zarządzania Zajętym Mieniem

W 2021 r. Krajowa Agencja ds. Zarządzania Zajętym Mieniem (ANABI) rozpoczęła piąty rok działalności i nadal rozwija swoją działalność. W oparciu o wnioski wyciągnięte od momentu rozpoczęcia działalności w grudniu 2016 r. ANABI przedkłada krajową strategię wzmocnienia systemu odzyskiwania mienia na lata 2021–2025, która obejmuje wnioski ustawodawcze dotyczące rozszerzenia jej mandatu i ma na celu zwiększenie zdolności do śledzenia aktywów zarówno w skali krajowej, jak i międzynarodowej, wzmocnienie mechanizmów współpracy oraz zapewnienie nowych narzędzi dla policji i prokuratorów w celu lepszego prowadzenia dochodzeń finansowych i utworzenia narodowego funduszu zapobiegania przestępczości.

W poprzednich sprawozdaniach na temat MWiW stwierdzono, że zalecenie to zastało spełnione, ponieważ ANABI jest operacyjna. ANABI nadal działa zgodnie z tym zaleceniem.

Postępy w realizacji czwartego celu referencyjnego mogłyby nabrać tempa i intensywności dzięki opracowaniu nowej strategii antykorupcyjnej na lata 2021–2025 oraz zdecydowanemu zaangażowaniu w przełożenie priorytetów politycznych na konkretne działania w terenie, w tym na obszarach zagrożonych korupcją i na szczeblu lokalnym.

4.    WNIOSEK

Od czasu ostatniego sprawozdania na temat MWiW z 2019 r. sytuacja w ramach parametrów założeń dotyczących MWiW wykazuje wyraźnie pozytywną tendencję. Komisja z zadowoleniem przyjmuje fakt, że w 2021 r. ponownie dano silny impuls do reform oraz zatrzymania regresu, do którego doszło w latach 2017–2019. W rezultacie odnotowano postępy w odniesieniu do wszystkich pozostałych zaleceń w ramach MWiW i o ile postępy te będą stałe, wiele z nich może zostać spełnionych. Komisja ma nadzieję, że władze rumuńskie przełożą to zobowiązanie na konkretne środki ustawodawcze i inne. Wyrok Trybunału Sprawiedliwości z dnia 18 maja 2021 r. określa wyraźne ramy i kierunek trwających reform w celu zadowalającej realizacji założeń dotyczących MWiW przy pełnym poszanowaniu praworządności i ogólnie prawa Unii. Istotne jest, aby wyrok ten znalazł odpowiednie odzwierciedlenie w nowym ustawodawstwie, które ma zostać przyjęte. Komisja będzie w dalszym ciągu ściśle monitorować rozwój sytuacji poprzez MWiW do czasu zrealizowania założeń, a jednocześnie będzie kontynuować współpracę z Rumunią, podobnie jak ze wszystkimi państwami członkowskimi, w kontekście ogólnego mechanizmu praworządności, który jest zasadniczym elementem wspólnego zobowiązania UE i państw członkowskich do umocnienia praworządności. Jak wskazano w komunikacie na temat praworządności z września 2020 r. 110 , po zakończeniu MWiW monitorowanie będzie kontynuowane w ramach instrumentów horyzontalnych. Mechanizm praworządności zapewnia ramy dla dalszych działań w tych kwestiach w przyszłości. Komisja jest przekonana, że Rumunia może spełnić założenia MWiW, jeżeli utrzyma obecną pozytywną tendencję oraz zdecydowanie przyjmie i zrealizuje podjęte reformy. Komisja jest gotowa pomóc władzom rumuńskim w osiągnięciu tego celu.

(1)

     Zgodnie z konkluzjami Rady Ministrów z dnia 17 października 2006 r. (13339/06) mechanizm został ustanowiony decyzją Komisji z dnia 13 grudnia 2006 r. (C(2006) 6569).

(2)

     Wyrok Trybunału Sprawiedliwości z dnia 18 maja 2021 r. w sprawach połączonych C-83/19, C-127/19, C-195/19, C-294/19, C-355/19 i C-379/19, Asociaţia „Forumul Judecătorilor Din România” i in., pkt 164.

(3)

     COM(2017) 44.

(4)

     COM(2017) 751.

(5)

     Takie obawy wyraziła również Rada. Konkluzje Rady w sprawie mechanizmu współpracy i weryfikacji, 12 grudnia 2017 r. – https://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST-15587-2017-INIT/pl/pdf .

(6)

     COM(2018) 851.

(7)

     Rezolucja nieustawodawcza Parlamentu Europejskiego w sprawie praworządności w Rumunii z dnia 13 listopada 2018 r., P8_TA-PROV (2018) 0446.

(8)

     Konkluzje Razy z dnia 12 grudnia 2018 r. https://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST-15187-2018-INIT/pl/pdf .

(9)

     COM(2019) 499.

(10)

     COM(2020) 580.

(11)

     SWD(2020) 322.

(12)

     https://gov.ro/fisiere/pagini_fisiere/Program_de_guvernare_2020_2024.pdf

(13)

     Memorandum: priorytetowe działania niezbędne do zakończenia prac nad mechanizmem współpracy i weryfikacji (MWiW) – prawodawstwo w dziedzinie wymiaru sprawiedliwości (nr 5073/2021/19.01.2021)

(14)

     Cele referencyjne MWiW, którymi powinna zająć się Rumunia:

cel referencyjny 1: zapewnienie większej przejrzystości i skuteczności postępowań sądowych, zwłaszcza poprzez poprawę możliwości i odpowiedzialności Najwyższej Rady Sądownictwa. Przekazywanie informacji o wpływie nowych kodeksów postępowania cywilnego i postępowania karnego oraz jego kontrola;

cel referencyjny 2: ustanowienie zgodnie z planem Agencji ds. Etyki Zawodowej, do której zadań należałoby: weryfikacja stanu majątkowego, niezgodności i potencjalnych konfliktów interesów oraz wydawanie wiążących decyzji, na podstawie których można nałożyć sankcje odstraszające;

cel referencyjny 3: w oparciu o poczynione już postępy, kontynuowanie profesjonalnych i bezstronnych dochodzeń w sprawach dotyczących korupcji na wysokim szczeblu;

cel referencyjny 4: podjęcie dalszych środków w celu zapobiegania i zwalczania korupcji, zwłaszcza w samorządzie terytorialnym.

(15)

     Wyrok Trybunału Sprawiedliwości z dnia 18 maja 2021 r. w sprawach połączonych C-83/19, C-127/19, C-195/19, C-294/19, C-355/19 i C-379/19, Asociaţia „Forumul Judecătorilor Din România” i in., pkt 167-172.

(16)

     Ibid, pkt 173–177.

(17)

     Służby Komisji zorganizowały dwie misje informacyjne w lutym i czerwcu 2020 r. oraz dwie misje informacyjne w styczniu i marcu 2021 r. (w razie potrzeby były to misje wirtualne). W spotkaniach uczestniczyli minister sprawiedliwości, posłowie do parlamentu rumuńskiego, Najwyższa Rada Sądownictwa, Wysoki Trybunał Kasacyjny i Sprawiedliwości, Prokurator Generalny, Krajowa Dyrekcja ds. Przeciwdziałania Korupcji, Krajowa Agencja ds. Etyki Zawodowej, Krajowa Agencja ds. Zarządzania Zajętym Mieniem (ANABI), organizacje społeczeństwa obywatelskiego i stowarzyszenia sędziów.

(18)

     Ustawa nr 207/2018 zmieniająca ustawę nr 304/2004 o organizacji sądownictwa; ustawa nr 234/2018 zmieniająca ustawę nr 317/2004 o Najwyższej Radzie Sądownictwa; ustawa nr 242/2018 zmieniająca ustawę nr 303/2004 o statusie sędziów i prokuratorów. Ustawy te zostały dodatkowo zmienione w drodze nadzwyczajnych rozporządzeń rządu w latach 2018 i 2019.

(19)

     W szczególności dotyczące zasad powoływania do Wysokiego Trybunału Kasacyjnego i Sprawiedliwości oraz Inspekcji Sądowej.

(20)

     Od czasu jej utworzenia wszystkie postępowania przygotowawcze i postępowania karne z udziałem sędziego, w tym zakończone i trwające postępowania przygotowawcze, zostały przekazane sekcji dochodzeniowo-śledczej w sprawie przestępstw popełnionych przez funkcjonariuszy wymiaru sprawiedliwości, która miałaby również zajmować się prowadzeniem postępowań przygotowawczych i ściganiem wszystkich innych osób zamieszanych w te sprawy (w tym w korupcję na wysokim szczeblu), nawet jeśli rola sędziego w danej sprawie byłaby marginalna.

(21)

     Zob. szczegółowe informacje zawarte w sprawozdaniach na temat MWiW z 2018 r. i 2019 r.

(22)

     https://www.csm1909.ro/PageDetails.aspx?FolderId=786

(23)

     Z kilkoma przykładami działań przeciwko sędziom głosującym w sprawie reformy wymiaru sprawiedliwości.

(24)

     Sprawozdanie Inspekcji Sądowej na temat komunikacji publicznej SIIJ w części 2020 r.

(25)

     Decyzja nr 547 z dnia 7 lipca 2020 r.

(26)

     Informacje otrzymane podczas delegacji MWiW. Ponadto kolejnym problemem jest skuteczność SIIJ – 6 600 spraw w toku i kilka spraw zakończonych w 2020 r. (500 zamkniętych i dwie przekazane do sądu). Niska skuteczność jest dodatkowym czynnikiem ryzyka bezkarności w sprawach dotyczących korupcji na wysokim szczeblu.

(27)

     Wyrok Trybunału Sprawiedliwości z dnia 18 maja 2021 r. w sprawach połączonych C-83/19, C-127/19, C-195/19, C-294/19, C-355/19 i C-379/19, Asociaţia „Forumul Judecătorilor Din România” i in., pkt 216. Trybunał wyjaśnił ponadto, że do sądu krajowego należy upewnienie się, że reforma, która doprowadziła w Rumunii do utworzenia wyspecjalizowanej sekcji prokuratury odpowiedzialnej za prowadzenie dochodzeń przeciwko sędziom i prokuratorom, oraz zasady dotyczące mianowania prokuratorów przydzielonych do tej sekcji nie mogą powodować otwarcia sekcji na wpływy zewnętrzne. Jeżeli chodzi o Kartę, do sądu krajowego należy sprawdzenie, czy sporne przepisy krajowe nie uniemożliwiają rozpoznania w rozsądnym terminie sprawy danych sędziów i prokuratorów.

(28)

     Najwyższa Rada Sądownictwa przełożyła konkurs w 2019 r., a Trybunał Konstytucyjny unieważnił postępowanie konkursowe w 2020 r. (Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego 121/2020)

(29)

     W latach 2018 i 2019 z dnia na dzień znacznie podwyższono wymóg stażu pracy dla prokuratorów w niektórych służbach. W związku z tym szereg osób musiało odejść z powodu niespełniania wymogów, a rekrutacja nowych kadr została utrudniona.

(30)

     W grudniu 2019 r. odroczono wejście w życie przepisów o wcześniejszym przechodzeniu na emeryturę do stycznia 2022 r. W marcu 2021 r. parlament ostatecznie uchylił przepisy dotyczące wcześniejszego przechodzenia na emeryturę ze skutkiem od dnia 1 stycznia 2022 r. Na mocy nadzwyczajnego rozporządzenia rządu nr 215/2020 przyjęto środki mające na celu odroczenie wejścia w życie przepisów dotyczących składu orzekających izb odwoławczych (trzech sędziów zamiast dwóch).Rozporządzenie nadzwyczajne stanowi, że orzekające izby odwoławcze składają się z dwóch sędziów do dnia 31 grudnia 2022 r. Parlament jest również w trakcie przyjmowania projektu ustawy przewidującej, że orzekające izby odwoławcze będą składały się z dwóch sędziów. Projekt ten został zatwierdzony przez Izbę Deputowanych w maju 2021 r., obecnie czeka w Senacie na przyjęcie, a po wejściu w życie uchyli ustawę EOG 215/2020.

(31)

     Ustawa nr 207/2018 zmieniająca ustawę nr 304/2004 o organizacji sądownictwa; ustawa nr 234/2018 zmieniająca ustawę nr 317/2004 o Najwyższej Radzie Sądownictwa; ustawa nr 242/2018 zmieniająca ustawę nr 303/2004 o statusie sędziów i prokuratorów.

(32)

     Oświadczenie z dnia 1 października 2020 r.

(33)

     Pisma wysłano do ministra sprawiedliwości przez sekcje prokuratorów i sędziów z Najwyższej Rady Sądownictwa w lutym 2021 r. i grudniu 2020 r., ale nie są one jawne.

(34)

     Projekt ustawy dotyczy przyjmowania do Krajowego Instytutu Sądownictwa, wstępnego szkolenia zawodowego sędziów i prokuratorów, egzaminu końcowego przeprowadzanego przez Krajowy Instytut Sądownictwa, stażu i egzaminu kwalifikacyjnego sędziów i prokuratorów, a także egzaminu wstępnego do sądownictwa. Niektóre przepisy zostały unieważnione przez Trybunał Konstytucyjny w marcu 2020 r. (orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego nr 121/2020 z dnia 10 marca 2020 r.), w związku z czym nie było możliwe przeprowadzenie konkursu przyjęć do sądownictwa.

(35)

     Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego nr 187/2021 z dnia 17 marca 2021 r., opublikowane w dniu 7 maja 2021 r.

(36)

     Najwyższa Rada Sądownictwa stwierdza, że proponowanemu rozwiązaniu nie towarzyszą gwarancje urzeczywistnienia zasady niezależności sądownictwa poprzez zapewnienie odpowiedniej ochrony sędziów i prokuratorów przed naciskami, i zwraca uwagę na ogólny obowiązek prawodawcy, aby ustanawiając przepisy dotyczące wymiaru sądownictwa, zapewnił odpowiednie gwarancje w celu zagwarantowania rzeczywistej niezależności sądownictwa.

(37)

     http://www.cdep.ro/pls/proiecte/upl_pck2015.proiect?cam=2&idp=19177

(38)

     W memorandum podpisanym przez ponad 1 000 sędziów z całego państwa skrytykowano „gwarancje” jako wprowadzające niekonstytucyjny „filtr” poprzez uzależnienie ścigania sędziów i prokuratorów od zgody Najwyższej Rady Sądownictwa oraz zmniejszające zaufanie publiczne poprzez wrażenie wprowadzenia „super immunitetu”. Sygnatariusze zwrócili się do parlamentu, aby przed głosowaniem nad poprawką poczekał na opinie Komisji Weneckiej i GRECO.

(39)

     W ramach Najwyższej Rady Sądownictwa istnieją rozbieżne opinie na temat zniesienia SIIJ, potrzeby gwarancji i tego, czy gwarancje zaproponowane przez Izbę Deputowanych są odpowiednie.

(40)

https://expertforum.ro/legile-justitiei-nu-redeschideti-cutia-pandorei/

(41)

     http://www.just.ro/ministrul-justitiei-a-consultat-reprezentantii-societatii-civile/

(42)

     Wyrok Trybunału Sprawiedliwości z dnia 18 maja 2021 r. w sprawach połączonych C-83/19, C-127/19, C-195/19, C-294/19, C-355/19 i C-379/19, Asociaţia „Forumul Judecătorilor Din România” i in., pkt 179–241.

(43)

     Ibid., pkt 162. Zob. również wyrok z dnia 20 kwietnia 2021 r., Repubblika/Il-Prim Ministru, C-896/19, pkt 64.

(44)

     Opinia Komisji Weneckiej nr 950/2019 CDL-AD(2019)014.

(45)

     Kryteria kwalifikowalności, nazwiska kandydatów i procedury opublikowano na stronie internetowej Ministerstwa Sprawiedliwości, a rozmowy kwalifikacyjne były transmitowane online.

(46)

     We wrześniu 2020 r. prokurator naczelna DIICOT zrezygnowała ze stanowiska po tym, jak przeciwko jej mężowi wszczęto śledztwo i skazano go w pierwszej instancji za korupcję i płatną protekcję.

(47)

     Nastąpiło to w formie przecieku wezwań z SIIJ tuż po głosowaniu.

(48)

     Np. jedno ze stanowisk zastępcy prokuratora generalnego przy Wysokim Trybunale Kasacyjnym i Sprawiedliwości.

(49)

     Odwołanie miało miejsce w 2018 r. na wniosek ministra sprawiedliwości. W związku z odmową poparcia wniosku przez sekcję prokuratorów Najwyższej Rady Sądownictwa Prezydent Rumunii odmówił podpisania dekretu o odwołaniu, co skłoniło Prezesa Rady Ministrów do złożenia skargi do Trybunału Konstytucyjnego, który ostatecznie nakazał Prezydentowi podpisanie dekretu.

(50)

     Wyrok Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z dnia 5 maja 2020 r., Kövesi/Rumunia, 3594/19.

(51)

     Komitet Ministrów Rady Europy przeanalizuje realizację planu działania w czerwcu 2021 roku.

(52)

     Decyzja parlamentu nr 77/2017: https://www.juridice.ro/wp-content/uploads/2017/10/Codul-de-conduită.pdf .

(53)

     W kodeksie postępowania nie wspomina się w sposób szczególny o poszanowaniu niezależności sądów, ale zawarto w nim ogólny przepis dotyczący poszanowania podziału władzy: Art. 1 ust. 3 stanowi, że: „Deputowani i senatorowie mają obowiązek działać z honorem i dyscypliną, uwzględniając zasady podziału i równowagi władz w państwie, zasady przejrzystości, moralnej uczciwości, odpowiedzialności i poszanowania dobrego imienia parlamentu”.

(54)

     Strona internetowa Najwyższej Rady Sądownictwa– oświadczenia i decyzje dotyczące niezależności sądów.

(55)

     Strona internetowa Najwyższej Rady Sądownictwa. Najwyższa Rada Sądownictwa zwróciła się również do Inspekcji Sądowej o sprawdzenie oświadczeń ministra sprawiedliwości dotyczących wyroku sądowego.

(56)

     Zmienione przepisy weszły w życie w grudniu 2018 r.

(57)

     Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego Rumunii nr 466 z dnia 29 lipca 2019 r.

(58)

     Zob. również opinia Komisji Weneckiej (CDL-AD(2018)021).

(59)

     W skład grupy roboczej wchodzi Najwyższa Rada Sądownictwa, Wysoki Trybunał Kasacyjny i Sprawiedliwości, prokuratura przy Wysokim Trybunale Kasacyjnym i Sprawiedliwości oraz ministerstwo sprawiedliwości.

(60)

     Sprawozdanie na temat praworządności z 2020 r. – w rozdziale poświęconym sytuacji w zakresie praworządności w Rumunii oraz w zaleceniach dla poszczególnych krajów w ramach europejskiego semestru podkreślono obawy dotyczące przewidywalności i ogólnie jakości procesu legislacyjnego.

(61)

     Wyjątki obejmują (i) działania podjęte w celu zapewnienia funkcjonowania systemu wymiaru sprawiedliwości podczas pandemii COVID-19; (ii) ustawę z lutego 2020 r. o dorobku publicznym, w ramach której wprowadzono potencjalnie nową procedurę dyscyplinarną dla sędziów i którą uznano za niekonstytucyjną; (iii) ustawę EOG z dnia 30 grudnia 2020 r. opóźniającą wejście w życie przepisów zwiększających liczbę sędziów wymaganych w niektórych panelach sędziowskich, które mają zostać zniesione w ramach trwającej rewizji ustaw o wymiarze sprawiedliwości.

(62)

     Decyzja nr 153 z dnia 6 maja 2020 r. Później parlament przyjął inną ustawę o opodatkowaniu specjalnych emerytur, również uznaną za niezgodną z konstytucją.

(63)

     Zob. Przewodnik po art. 6 europejskiej konwencji praw człowieka – prawo do rzetelnego procesu sądowego (powództwo cywilne):

    http://www.echr.coe.int/Documents/Guide_Art_6_ENG.pdf .

(64)

     Wyrok Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z dnia 6 września 2005 r., Grupa Săcăleanu przeciwko Rumunii (skarga nr 73970/01).

(65)

     Zob. dokument Rady Europy nr CM/Notes/1280/H46-21.

(66)

     Rumunia jest objęta wzmocnionym nadzorem Komitetu Ministrów Rady Europy w związku z wykonaniem tego wyroku (decyzja CM/Del/Dec(2019)1340/H46-15).

(67)

     Memorandum nr L1/1814/26.02.2019 w sprawie środków mających zapewnić wykonanie wyroków przeciwko dłużnikowi publicznemu, zgodnie z orzecznictwem Europejskiego Trybunału Praw Człowieka dotyczącym niewykonania lub wykonania z opóźnieniem wyroku wydanego przeciwko dłużnikowi publicznemu.

(68)

     W sprawozdaniu na temat MWiW z 2019 r. zauważono również, że aplikacja informatyczna ECRIS umożliwi określanie liczby prawomocnych wyroków, w których instytucje publiczne są dłużnikami lub wierzycielami. W rejestrze należy udostępniać statystyki dotyczące skutecznego wykonywania orzeczeń, dzięki czemu możliwe stanie się monitorowanie wykonywania wyroków. Nie otrzymano informacji, czy rejestr ten obecnie funkcjonuje i czy dostępne są statystyki.

(69)

     Z Ministerstwa Sprawiedliwości do Sekretariatu Generalnego Rządu. 

(70)

     W marcu 2021 r. Komitet Ministrów ponownie przeanalizował wykonanie wyroku i „ponownie podkreślił kluczowe znaczenie zdecydowanego zaangażowania na wysokim szczeblu politycznym w celu doprowadzenia do szybkiego, kompleksowego i trwałego rozwiązania problemów ujawnionych w tych wyrokach”, wyrażając „głębokie zaniepokojenie przedłużającym się brakiem zauważalnych postępów”.

(71)

     Składa się z ministra sprawiedliwości, prezesa Najwyższej Rady Sądownictwa, prezesa Wysokiego Trybunału Kasacyjnego i Sprawiedliwości oraz prokuratora generalnego.

(72)

     Plan działania zatwierdzony decyzją rządu nr 282 z 2016 r.

(73)

     Ministerstwo Sprawiedliwości podało, że do końca 2019 r. zrealizowano 32,11 % wskaźników, 41,14 % wskaźników było w trakcie realizacji, realizacji 25,42 % wskaźników jeszcze nie rozpoczęto, a 1,34 % wskaźników nie dało rozstrzygających wyników.

(74)

     W dniu 7 kwietnia 2021 r. Trybunał Konstytucyjny orzekł, że sporządzenie wyroku karnego po jego wydaniu pozbawia skazanego prawa dostępu do wymiaru sprawiedliwości i prawa do rzetelnego procesu sądowego (orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego 233/2021 z dnia 7 kwietnia 2021 r.). W dniu 12 maja weszła w życie nowa ustawa, w której zawarto wymóg, aby narady, sporządzenie i ogłoszenie wyroku w sprawach karnych odbywały się w tym samym czasie, w wyznaczonym terminie po zakończeniu obrad.

(75)

      https://www.csm1909.ro/PageDetails.aspx?FolderId=8305

(76)

     Przed zakończeniem konsultacji w marcu 2021 r. nie powstał żaden publiczny dokument przedstawiający stanowiska sądów lub prokuratur, ani też Najwyższej Rady Sądownictwa. Sekcje Najwyższej Rady Sądownictwa zajmujące się sprawami sędziów i prokuratorów poinformowały Komisję, że przeprowadziły konsultacje odpowiednio z sędziami i prokuratorami oraz że wysłały do ministra sprawiedliwości odrębne pisma. Pism tych nie upubliczniono.

(77)

     Od czasu ostatniego sprawozdania Plenum Najwyższej Rady Sądownictwa dopuściło zaledwie dwie sprawy z zakresu obrony niezależności systemu wymiaru sprawiedliwości, obie oparte na faktach z początku 2019 r. W porównaniu z poprzednimi latami zmniejszyła się również liczba wniosków oraz liczba wniosków przyjętych w obronie niezawisłości lub dobrego imienia poszczególnych sędziów. Utrzymuje się krytyka medialna oraz naciski wywierane na sędziów i prokuratorów w mediach i w mediach społecznościowych. Najwyższa Rada Sądownictwa wprowadziła jednak zmiany w swoim regulaminie, aby odsiewać sprawy, które w oczywisty sposób nie są dopuszczalne, tak aby umożliwić przyspieszenie weryfikacji prowadzonych przez Inspekcję Sądową.

(78)

     Oświadczenie opublikowała jedynie sekcja prokuratorów.

(79)

     W szczególności sekcja sędziów, a w kilku przypadkach również sekcja prokuratorów, wydała szereg oświadczeń publicznych dotyczących możliwych nacisków na niezależność sądów. Wniosek odrzucony na plenum był niekiedy ponownie przyjmowany w sekcjach. Istnieją również przykłady sytuacji, w których sekcja sędziów wydawała oświadczenia publiczne lub podejmowała działania, mimo że przedmiotowe kwestie dotyczyły zarówno sędziów, jak i prokuratorów.

(80)

     Ustawę tę uznano za niezgodną z konstytucją.

(81)

     Oświadczenie prasowe Najwyższej Rady Sądownictwa z dnia 18 lutego 2021 r.

(82)

     W 2020 r. zorganizowano kilka spotkań, w szczególności w sprawie zwiększenia liczby personelu pomocniczego w sądach.

(83)

     Jej celem jest wsparcie działań komunikacyjnych instytucji wymiaru sprawiedliwości, sądów i prokuratury oraz dalszy rozwój komunikacji wewnętrznej i zewnętrznej oraz przejrzystości w stosunku do obywateli.

(84)

    Wyrok Trybunału Sprawiedliwości z dnia 18 maja 2021 r. w sprawach połączonych C-83/19, C-127/19, C-195/19, C-294/19, C-355/19 i C-379/19, Asociaţia „Forumul Judecătorilor Din România” i in., pkt 200–206.

(85)

     Główny inspektor może podlegać jedynie kontroli zewnętrznej, którą zleca sama Inspekcja, a następnie analizą sprawozdania z kontroli zajmuje się jedynie wybrane garstka członków Rady.

(86)

     Poprzednia ustawa z 2004 r. stanowiła, że zarówno głównego inspektora, jak i jego zastępcę wybiera Plenum Najwyższej Rady Sądownictwa w drodze konkursu obejmującego test pisemny, rozmowę kwalifikacyjną oraz prezentację projektu zarządzania. Od 2018 r. głównego inspektora mianuje Najwyższa Rada Sądownictwa po rozmowie kwalifikacyjnej przed komisją składającą się z trzech sędziów, jednego prokuratora i jednego przedstawiciela społeczeństwa obywatelskiego. Nieważność decyzji komisji można jednak stwierdzić formalną decyzją Plenum Najwyższej Rady Sądownictwa wyłącznie z powodu nieprzestrzegania przepisów. Zastępców głównego inspektora i kierowników poszczególnych sekcji wybiera główny inspektor, któremu rozszerzono również uprawnienia w zakresie organizowania kontroli.

(87)

     Przykładem są postępowania dyscyplinarne z wnioskiem o prewencyjne zawieszenie w pełnieniu funkcji do czasu zakończenia dochodzenia dyscyplinarnego oraz decyzja Najwyższej Rady Sądownictwa przeciwko sędziom ze stowarzyszeń sędziów, którzy sprzeciwili się wstecznym zmianom dotyczącym lat 2017–2019 i złożyli wnioski o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym do Trybunału Sprawiedliwości (dochodzenie dyscyplinarne dotyczyło rozmów grupowych, które wyciekły z prywatnej grupy na portalu społecznościowym) oraz sędziemu zawieszonemu na okres 6 miesięcy za publiczne krytykowanie Inspekcji Sądowej i funkcjonowania sekcji dochodzeniowo-śledczej w sprawie przestępstw popełnionych przez funkcjonariuszy wymiaru sprawiedliwości.

(88)

     Informacje otrzymane podczas delegacji MWiW.

(89)

     W 2020 r. Krajowa Agencja ds. Etyki Zawodowej zakończyła 1 143 sprawy, a w 175 sprawach utrzymano ostateczną i nieodwołalną decyzję. W 2020 r. zastosowano 204 administracyjne kary pieniężne z tytułu nieujawniania informacji majątkowych i konfliktów interesów w rozumieniu prawa, z tytułu sankcji pozadyscyplinarnych zastosowanych po uprawomocnieniu aktu stwierdzającego oraz z tytułu nieprzestrzegania przepisów prawa.

(90)

     Zmiana ustawy nr 176/2010 o etyce zawodowej w procesie pełnienia funkcji publicznych i piastowania wysokich pozycji. Począwszy od 2022 r. przedkładanie informacji drogą elektroniczną stanie się obowiązkowe.

(91)

     Początkowy budżet wynosił 34 802 000 RON, natomiast budżet końcowy – 37 432 000 RON.

(92)

     W 2020 r. nie zorganizowano żadnego konkursu, ponieważ Krajowa Rada ds. Etyki Zawodowej, tj. organ nadzorujący działalność ANI i posiadający kompetencje w zakresie organizowania konkursu na stanowisko prezesa i wiceprezesa, nie mogła osiągnąć kworum z uwagi na to, że Senat nie mianował nowych członków od 2018 r. Ostatecznie nowych członków mianowano w marcu 2020 r., a Krajowa Rada ds. Etyki Zawodowej mogła rozpocząć prace przygotowawcze dotyczące zasad konkursu.

(93)

     Utrzymuje się szereg problemów dotyczących egzekwowania przepisów i wynikiem był brak spójności. Organy odpowiedzialne za zatwierdzanie kandydatur lub mandatów w wyborach lokalnych nie uwzględniły zakazu sprawowania mandatu przedstawicielskiego i dopuściły kandydatów do udziału w wyborach. Miały również miejsce sytuacje, w których organy unieważniły nowo uzyskane mandaty osób objętych tym zakazem.

(94)

     W pierwszej zmianie ustalono trzyletni termin przedawnienia aktów stwierdzających, że zachodzi konflikt interesów lub niemożność łączenia stanowisk, co skutkowało zamknięciem dużej liczby toczących się spraw i powstaniem wątpliwości co to możliwości nałożenia sankcji. Drugą zmianą wprowadzono system obniżonych sankcji dotyczący konfliktu interesów w odniesieniu do urzędników wybieranych w wyborach lokalnych, który zdaniem ANI nie umożliwia nakładania sankcji o odstraszającym charakterze.

(95)

     Decyzja Wysokiego Trybunału Kasacyjnego i Sprawiedliwości z dnia 16 listopada 2020 r. i decyzja Wysokiego Trybunału Kasacyjnego i Sprawiedliwości 1/2021.

(96)

     Przykładowo wniosek w sprawie zmiany kodeksu administracyjnego – omawiany ostatnio w maju 2020 r. – pozostaje nierozstrzygnięty przed Izbą Deputowanych.

(97)

     W 2020 r. w systemie PREVENT przeanalizowano 19 140 procedur udzielania zamówień, aby zidentyfikować możliwe przypadki wystąpienia konfliktów interesów. W 2020 r. inspektorzy ds. etyki zawodowej wydali 10 ostrzeżeń dotyczących etyki zawodowej w odniesieniu do procedur opiewających na kwotę ok. 11,1 mln EUR.

(98)

     Statut deputowanych i senatorów stanowi, że muszą oni ujawniać dotyczące ich przypadki niemożności połączenia stanowisk w terminie 15 dni, a w terminie 30 dni muszą oni zrezygnować z pełnienia funkcji na jednym ze stanowisk, którego dotyczy niemożność połączenia stanowisk.

(99)

     W 2020 r. akta sprawy dotyczyły przede wszystkim zamówień publicznych, łapownictwa i nadużyć dotyczących funduszy UE. DNA zarejestrowała również 105 akt sprawy dotyczących korupcji w odniesieniu do walki z pandemią COVID-19.

(100)

     Wzrost ten stanowi odzwierciedlenie wyników spraw DNA rozpatrywanych przez wszystkie sądy. Wysoki Trybunał Kasacyjny i Sprawiedliwości rozwiązał mniej spraw: w pierwszej instancji 3 sprawy w 2020 r. i jedną sprawę w 2021 r., a w najwyższej instancji – 4 sprawy w 2020 r. W 2020 r. 8 spraw zawieszono. Ogółem Trybunał stwierdza, że zarejestrowano mniejszą liczbę spraw. DNA zgłasza również, że w 2020 r. odnotowano mniejszy odsetek uniewinnień, choć ich liczba w 2019 r. była zawyżona ze względu na dekryminalizację przestępstw.

(101)

     Ogólne kwestie dotyczące zasobów ludzkich w sądownictwie, które również wywierają wpływ na DNA, obejmują ograniczenia dotyczące delegacji i ważną liczbę emerytur. Kwestie dotyczące konkretnie DNA obejmują fakt, że wprowadzono nagłą zmianę wymogów dotyczących stażu pracy potrzebnego do pracy w DNA, zgodnie z którymi musi on wynosić 10 lat, oraz że egzamin przed Najwyższą Radą Sądownictwa dotyczący stanowisk innych niż kierownicze jest transmitowany (w przeciwieństwie do innych departamentów prokuratorskich), co odstrasza kandydatów. W przypadku przewodniczących sekcji wymóg dotyczący stażu pracy wynosi 15 lat.

(102)

     W marcu 2021 r. DNA zgłosiła, że obsadzonych było jedynie 75 % stanowisk (131 nominowanych i 14 delegowanych spośród 145 stanowisk) oraz że 2 stanowiska kierownicze były nieobsadzone.

(103)

     Oczekiwana decyzja rządu powinna uzupełnić personel DNA o 90 funkcjonariuszy policji.

(104)

     Zob. cel referencyjny 1 dotyczący ustaw o wymiarze sprawiedliwości.

(105)

     Zgodnie z szacunkami DNA w 2020 r. wskutek orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego uniewinnionych zostało co najmniej 45 podejrzanych. Niedawne orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 6 kwietnia 2021 r. wywarło dodatkowy wpływ na co najmniej 67 toczących się dochodzeń DNA, ponieważ dochodzenia będą wymagały wznowienia.

(106)

     Mimo że orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego nie mają zastosowania do spraw w przeszłości, w odniesieniu do których wydano prawomocne wyroki, mogą one wiązać się z konsekwencjami dla toczących się spraw. Decyzja dotycząca ustanowienia składów orzekających, w których zasiada 5 sędziów, dopuściła stosowanie nadzwyczajnych środków zaskarżenia w odniesieniu do zamkniętych już spraw, natomiast decyzja dotycząca składów orzekających, w których zasiada 3 sędziów, mogłaby wiązać się ze wznowieniem sprawy z udziałem nowo wyznaczonego składu orzekającego. DNA informuje, że 8 spraw z udziałem 41 pozwanych zostało obecnie zawieszonych w Wysokim Trybunale Kasacyjnym i Sprawiedliwości, 10 spraw z udziałem 107 pozwanych wznowiono w pierwszej instancji, a 5 spraw z udziałem 90 pozwanych wznowiono z poziomu izby wydającej orzeczenia w trybie prejudycjalnym. Wnioski o wydanie orzeczenia prejudycjalnego dotyczące niektórych spraw oczekują na rozpatrzenie.

(107)

     Wyrok Trybunału Sprawiedliwości z dnia 18 maja 2021 r. w sprawach połączonych C-83/19, C-127/19, C-195/19, C-294/19, C-355/19 i C-379/19, Asociaţia „Forumul Judecătorilor Din România” i in., pkt 251–252.

(108)

     W swoim sprawozdaniu z marca 2021 r. GRECO zauważa, że spoczywający na prokuraturze nieformalny wymóg przekazania wszystkich akt sprawy podczas ścigania ministra lub byłego ministra, który jest również posłem do parlamentu, został zniesiony pismem. Greco RC4(2021)1.

(109)

     W 2020 r. ponad połowa akt dotyczyła łapownictwa, przy czym w sposób aktywny skoncentrowano się na badaniu zarzutów korupcyjnych dotyczących urzędników administracji publicznej (sprawujących wybieralne funkcje burmistrza i wiceburmistrza, a także pracowników statutowych).

(110)

     COM(2019) 343.