KOMISJA EUROPEJSKA

Bruksela, dnia 26.2.2021

COM(2021) 88 final

KOMUNIKAT KOMISJI DO PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO I RADY EMPTY

w sprawie uruchomienia wspólnego funduszu rezerw

Wprowadzenie

W niniejszym komunikacie przedstawiono informacje dla Parlamentu Europejskiego i Rady na temat działań podjętych przez Komisję Europejską w związku z przygotowaniami do uruchomienia wspólnego funduszu rezerw 1 (fundusz) wraz z wdrożeniem nowych wieloletnich ram finansowych (MFF). W oparciu o prace przeprowadzone przez Komisję wdrożono wszystkie ustalenia prawne, administracyjne i techniczne, aby umożliwić uruchomienie wspólnego funduszu rezerw w styczniu 2021 r. oraz przyjąć aktywa Funduszu Gwarancyjnego Europejskiego Funduszu na rzecz Inwestycji Strategicznych (EFIS) 2 i rozpocząć zarządzanie nimi w tym terminie. Wspólny fundusz rezerw jest obecnie gotowy, aby przyjmować aktywa przenoszone z pozostałych instrumentów polityki wnoszących wkład (Program InvestEU 3 , gwarancja na działania zewnętrzne (EAG) w ramach Instrumentu Sąsiedztwa oraz Współpracy Międzynarodowej i Rozwojowej (ISWMR 4 )), jak tylko wejdą w życie ustanawiające je akty prawne.

Wspólny fundusz rezerw będzie stanowił główny filar struktury przepisów dotyczących budżetu Unii w okresie obowiązywania wieloletnich ram finansowych na lata 2021–2027. Będą w nim przechowywane rezerwy zabezpieczające funkcjonowanie wszystkich gwarancji budżetowych UE (EFIS, InvestEU, gwarancje budżetowe EFZR+ objęte gwarancją na działania zewnętrzne, upoważnienie EBI do udzielania pożyczek na rzecz państw trzecich (ELM)) oraz programów pomocy finansowej (pożyczki udzielane w ramach pomocy makrofinansowej 5 , pożyczki Euratomu), na które utworzono rezerwy, w ramach jednego portfela. Przewiduje się, że wartość aktywów wzrośnie z 12 mld EUR w momencie początkowym do 25 mld EUR w momencie szczytowym. Skuteczne zarządzanie tymi aktywami Unii ma zasadnicze znaczenie dla ugruntowania wsparcia inwestycyjnego, którego Unia udziela za pośrednictwem swoich gwarancji budżetowych w UE i poza nią.

W niniejszym komunikacie:

1.przypomniano uzasadnienie dotyczące utworzenia wspólnego funduszu rezerw, jak określono w tytule X rozporządzenia finansowego;

2.wyjaśniono, w jaki sposób będzie zorganizowany wspólny fundusz rezerw, aby mógł on obsługiwać instrumenty polityki wnoszące wkład. Przedstawiono w nim wstępną ocenę wielkości aktywów wspólnego funduszu rezerw na początku funkcjonowania w 2021 r. i w przewidywanym momencie szczytowym;

3.przedstawiono prace podjęte w 2020 r. przez zarządzającego zasobami finansowymi wspólnego funduszu rezerw w celu przygotowania ram zarządzania funduszem, w tym przyjęcie wytycznych dotyczących zarządzania aktywami, opracowanie polityki inwestycyjnej, wdrożenie procesów zarządzania i zarządzania ryzykiem oraz przygotowanie infrastruktury informatycznej i księgowej;

4.podkreślono ostrożne podejście, które będzie stosowane w zarządzaniu aktywami funduszu w celu zachowania wartości portfela w zakresie, w jakim jest to możliwe, w obliczu wyzwań związanych z utrzymującymi się ujemnymi stopami procentowymi aktywów, w które inwestuje wspólny fundusz rezerw;

5.wyjaśniono, jakie sprawozdania Komisja będzie przedkładać Parlamentowi Europejskiemu i Radzie.

1.Uzasadnienie dla utworzenia wspólnego funduszu rezerw

Wspólny fundusz rezerw będzie obejmował w ramach jednego wspólnego portfela bufory bezpieczeństwa (rezerwy 6 ) na pokrycie zobowiązań finansowych wynikających z gwarancji budżetowych i programów pomocy finansowej zapewnianych z budżetu Unii. Instrumenty, które wniosą rezerwy, obejmują 3 już ustanowione fundusze gwarancyjne (Fundusz Gwarancyjny EFIS, fundusz gwarancyjny Europejskiego Funduszu na rzecz Zrównoważonego Rozwoju 7 (EFZR) oraz Fundusz Gwarancyjny dla działań zewnętrznych 8 (GFEA)), jak również cztery nowe instrumenty polityki wnoszące wkład funkcjonujące w ramach wieloletnich ram finansowych na lata 2021–2027. Po wejściu w życie odpowiednich aktów ustawodawczych fundusz będzie mógł otrzymywać zasoby, z których zaciągnięto zobowiązania w ramach Programu InvestEU i ISWMR zgodnie z planowanym przepływem płatności przewidzianym w odpowiednich aktach ustawodawczych.

Rezerwy znajdujące się we wspólnym funduszu rezerw stanowią bufor kapitałowy na potrzeby zaspokajania roszczeń wynikających z niewykonania zobowiązań w ramach projektu lub innych strat poniesionych przez partnerów wykonawczych w odniesieniu do operacji inwestycyjnych lub pożyczek udzielanych w ramach pomocy finansowej objętych gwarancjami UE. Istnieje absolutna konieczność ochrony budżetu UE przed ryzykiem, że straty poniesione w ramach programów mogłyby przekroczyć aktywa dostępne w ramach wspólnego funduszu rezerw na pokrycie tych wezwań. Biorąc pod uwagę znaczenie wspólnego funduszu rezerw dla należytego zarządzania budżetem UE, w tytule X rozporządzenia finansowego Komisji powierzono szczególne obowiązki w zakresie ustanowienia wspólnego funduszu rezerw, określenia jego strategii inwestycyjnej i nadzorowania należytego zarządzania funduszem.

Wspólne zarządzanie rezerwami na poszczególne gwarancje budżetowe i pomoc finansową pozwala na osiągnięcie znacznych korzyści skali i zakresu. Dzięki temu Komisja może opracować i wdrożyć jedną strategię inwestycyjną, która zaspokaja podstawowe potrzeby i uwzględnia ograniczenia odpowiednich programów za pomocą jednego dużego portfela. Połączenie aktywów w jeden portfel umożliwia efektywne zarządzanie tymi aktywami dzięki rygorystycznej polityce inwestycyjnej i ramom inwestycyjnym, tak aby zoptymalizować stosunek ryzyka do zwrotu oraz płynność portfela, a także udostępnić zasoby w odpowiedzi na wezwania do uruchomienia gwarancji budżetowych z odpowiednich gwarancji budżetowych lub w razie potrzeby posłużyć do spłaty pożyczek udzielonych przez UE w ramach pomocy finansowej. Jest to szczególnie ważne w chwili, gdy korzystanie w większym zakresie z gwarancji budżetowych i pomocy finansowej powoduje powstanie większych zobowiązań warunkowych dla budżetu UE. Ponadto wspólne zarządzanie poszczególnymi gwarancjami pozwala Komisji zapewnić zagregowany i bardziej efektywny przegląd zarządzania aktywami wspólnego funduszu rezerw poprzez przyjęcie scentralizowanego podejścia w zakresie sprawozdawczości.

Wspólny fundusz rezerw zapewnia ewentualną dodatkową korzyść w postaci tworzenia, w szczególnych okolicznościach, niższych rezerw dla instrumentów uczestniczących, ze względu na fakt, że łączenie środków odpowiadających programom o różnej charakterystyce ryzyka spowoduje dywersyfikację niektórych rodzajów ryzyka. W przypadku gdy istnieje niższy stopień synchronizacji wezwań do uruchomienia poszczególnych gwarancji budżetowych, można proporcjonalnie tworzyć mniejsze rezerwy, bez zagrożenia dla należytego zarządzania finansami. Taka logika leży u podstaw koncepcji efektywnego wskaźnika zasilenia rezerw wdrożonej decyzją delegowaną Komisji 9 uzupełniającą rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE, Euratom) 2018/1046. W decyzji tej określono szczegółowe warunki obliczania efektywnego wskaźnika zasilenia rezerw wspólnego funduszu rezerw, które przedstawiono w sekcji 3.

Przepisy mające zastosowanie do tworzenia rezerw i zarządzania wspólnym funduszem rezerw zapewnią solidne ramy kontroli wewnętrznej niezbędne do zapewnienia efektywnego wykorzystania środków budżetowych UE oraz skutecznego zarządzania środkami i ich uwalniania w razie potrzeby w ramach odpowiednich gwarancji budżetowych i pomocy finansowej.

2.Struktura i wielkość wspólnego funduszu rezerw

Po przyjęciu odpowiednich aktów ustawodawczych zasoby wspólnego funduszu rezerw zasilą trzy instrumenty „odziedziczone” i cztery nowe instrumenty stanowiące wkład. Instrumenty „odziedziczone” stanowiące wkład do wspólnego funduszu rezerw to istniejące instrumenty ustanowione w poprzednich wieloletnich ramach finansowych, które należy rozliczać oddzielnie, ponieważ wspierają one odrębny zestaw operacji gwarantowanych. Do wspólnego funduszu rezerw można dodać kolejne instrumenty stanowiące wkład pod warunkiem wejścia w życie odpowiednich aktów prawnych.

Rezerwy wnoszone przez poszczególne instrumenty polityki są księgowane w różnych modułach wspólnego funduszu rezerw w celu monitorowania kwot odnoszących się do poszczególnych instrumentów stanowiących wkład zgodnie z przepisami rozporządzenia finansowego i podstawowych aktów prawnych. Każdy moduł odpowiada jednemu instrumentowi stanowiącemu wkład. Udział modułów określa się proporcjonalnie, odzwierciedlając wkłady na rzecz aktywów i wykorzystanie aktywów wspólnego funduszu rezerw w odniesieniu do każdego instrumentu stanowiącego wkład.

W uzupełnieniu modułów finansowanych z budżetu Unii przewiduje się dodatkowy moduł zbiorczy dla modułów państw członkowskich przewidzianych w art. 9 wniosku w sprawie InvestEU. Te moduły państw członkowskich będą zawierały rezerwy finansowane z zasobów państw członkowskich pochodzących z różnych źródeł, stanowiące bufor kapitałowy dla odrębnie utworzonych krajowych gwarancji budżetowych. Moduł zbiorczy zostanie podzielony na odrębne moduły państw członkowskich, w miarę jak państwa członkowskie będą ustanawiały gwarancje budżetowe w ramach InvestEU. Na poniższym schemacie przedstawiono pierwotną strukturę modułów.

Struktura wspólnego funduszu rezerw zapewnia wyraźny podział obowiązków między zarządzającym zasobami finansowymi a służbami zatwierdzającymi odpowiedzialnymi za instrumenty stanowiące wkład. Zarządzający zasobami finansowymi jest odpowiedzialny za operacje zarządzania aktywami portfela wspólnego funduszu rezerw, sporządzanie sprawozdań i obliczanie efektywnego wskaźnika zasilenia rezerw na poziomie modułów. Służby zatwierdzające są odpowiedzialne za zarządzanie politykami stanowiącymi wkład, a co za tym idzie za nadzorowanie, aby przesunięcia rezerw do wspólnego funduszu rezerw lub dyspozycje dotyczące gwarancji lub innych wezwań do uwolnienia zasobów spełniały potrzeby operacyjne programu, z którego pochodzą środki.

Oczekuje się, że w okresie obowiązywania wieloletnich ram finansowych na lata 2021–2027 fundusz osiągnie wartość 25 mld EUR. Po wejściu w życie wieloletnich ram finansowych wspólny fundusz rezerw otrzymał natychmiast 8 mld EUR w postaci aktywów Funduszu Gwarancyjnego EFIS. Następnie, po przyjęciu rozporządzenia w sprawie ISWMR, nastąpi przesunięcie rezerw GFEA (3 mld EUR) i EFZR (0,75 mld EUR). W ten sposób do połowy 2021 r. powstanie wspólny fundusz rezerw, którego aktywa będą miały wartość około 12 mld EUR.

W kolejnych latach fundusz będzie otrzymywał duże wpływy z Programu InvestEU oraz z gwarancji na działania zewnętrzne w ramach ISWMR w wysokości 2–3 mld EUR rocznie. We wczesnym okresie obowiązywania wieloletnich ram finansowych na lata 2021–2027 środki na tworzenie rezerw InvestEU będą pochodzić głównie z zasobów uruchomionych dzięki pożyczkom zaciągniętym w ramach NextGenerationEU. Kwota rezerw otrzymana z pożyczek zaciągniętych w ramach NextGenerationEU będzie zależeć od liczby operacji, które mogą zostać zrealizowane przez partnerów wykonawczych przed końcem 2023 r.

3.Działania podjęte w 2020 r. w celu przygotowania się do zarządzania wspólnym funduszem rezerw

Przez cały 2020 r. Komisja prowadziła szeroko zakrojone przygotowania, których początek sięga komunikatu z 25 marca 2020 r. w sprawie tożsamości podmiotu zarządzającego aktywami wspólnego funduszu rezerw oraz powiązanej z nim decyzji Komisji w sprawie wytycznych dotyczących zarządzania aktywami. W wielu dziedzinach, takich jak ryzyko, zaplecze organizacyjne, księgowość, IT, zarządzanie aspektami prawnymi i inwestycjami, konieczne było nieprzerwane podejmowanie starań w celu umożliwienia terminowego i sprawnego wejścia w życie wspólnego funduszu rezerw. Prace te obejmują następujące kluczowe cele pośrednie w zakresie przygotowań (bardziej szczegółowy opis przeprowadzonych prac przedstawiono w załączniku):

1.przyjęcie wytycznych dotyczących zarządzania aktywami w odniesieniu do wspólnego funduszu rezerw w formie decyzji Komisji. W wytycznych dotyczących zarządzania aktywami określono cele, strukturę i transakcje wspólnego funduszu rezerw oraz wskazano źródło aktywów, które zostaną do niego włączone. Wytyczne określają również, że w przypadku wspólnego funduszu rezerw należy prowadzić ostrożną politykę inwestycyjną, której założeniem jest zapewnienie stabilności wartości wspólnego funduszu rezerw i zachowanie kapitału w trudnych warunkach rynkowych (w jak największym zakresie), tak aby wspólny fundusz rezerw mógł terminowo i w pełni realizować wezwania do uruchomienia gwarancji przy użyciu rezerw w ramach modułów;

2.przyjęcie decyzji delegowanej Komisji w sprawie obliczania efektywnego wskaźnika zasilenia rezerw, z uwzględnieniem metody takiego obliczania. Celem efektywnego wskaźnika zasilenia rezerw jest zwiększenie efektywności w stosowaniu gwarancji budżetowych i pomocy finansowej przez łączenie poszczególnych rezerw w ramach wspólnego funduszu rezerw i optymalizację poziomu rezerw z myślą o dywersyfikacji ryzyka. Przewidywano, że w przypadku gdy wezwania dotyczące środków poszczególnych gwarancji nie są ściśle skorelowane, w ramach budżetu Unii możliwe byłoby utrzymanie nieco niższego poziomu środków na poczet ryzyka nieodłącznie związanego z operacjami objętymi gwarancją. Komisja przyjęła decyzję delegowaną w listopadzie 2020 r., a następnie przekazała ją Parlamentowi Europejskiemu i Radzie do kontroli zgodnie z art. 269 ust. 5 i 6 rozporządzenia finansowego. Decyzja delegowana weszła w życie dnia 25 lutego 2021 r.;

3.określenie strategii inwestycyjnej i przyjęcie wartości odniesienia uzgodnionej przez księgowego Komisji i zarządzającego zasobami finansowymi wspólnego funduszu rezerw;

4.opracowanie nowych ram zarządzania (zob. ramka poniżej);

5.przyjęcie przez księgowego przewodnika po procedurach dotyczącego transakcji w ramach wspólnego funduszu rezerw. Przewodnik ten jest kompleksowym, łatwym w użyciu dokumentem referencyjnym zawierającym przegląd głównym procesów biznesowych w funkcjonowaniu wspólnego funduszu rezerw. Obejmuje on pełny cykl życia wspólnego funduszu rezerw, a także zawiera odniesienia do ustaleń dotyczących zarządzania i rozliczalności; ponadto objaśnia sposób szacowania potrzeb w zakresie płynności oraz określa procedury dotyczące płatności związanych z uruchomieniem gwarancji i zarządzania płynnością itp.

4.Zabezpieczenie wartości wspólnego funduszu rezerw na trudnych rynkach

Wytyczne dotyczące zarządzania aktywami zawierają wymóg prowadzenia ostrożnej polityki inwestycyjnej na potrzeby wspólnego funduszu rezerw, której celem, w jak najszerszym zakresie, jest zachowanie wartości jego aktywów, tak aby można było – na żądanie i w pełni – realizować wezwania do uruchomienia gwarancji z unijnych gwarancji budżetowych. Ma to również odzwierciedlenie w konserwatywnym podejściu do określania kwalifikowalnych inwestycji, które zasadniczo ograniczają się do denominowanych w euro papierów wartościowych o stałej kwocie dochodu.

To ukierunkowanie na ochronę portfela przed nadmierną zmiennością lub nadmiernymi wahaniami wpisuje się w potrzebę, aby aktywa wspólnego funduszu rezerw zapewniały stabilny i przewidywalny bufor kapitałowy dla gwarancji budżetowych, które są od niego zależne. Ochrona kapitału – jakkolwiek skromnym może się wydawać celem inwestycyjnym – staje się jednak coraz większym wyzwaniem na nowoczesnych rynkach kapitału dłużnego. W ostatnim czasie stopy procentowe obligacji skarbowych państw strefy euro o ratingu AAA (z 10-letnim terminem zapadalności) wahały się od -0,5 % do -0,25 %, a niekiedy osiągały poziom -0,8 % w ujęciu rocznym. Na poniższym wykresie przedstawiono tendencję spadkową stóp procentowych obligacji skarbowych o ratingu AAA oraz wszystkich obligacji skarbowych państw strefy euro od 2004 r.

Wykres 1: Nominalne stopy procentowe obligacji skarbowych państw strefy euro od dnia 6 września 2004 r. [SDW 16 EBC]

W świetle obecnego otoczenia rynkowego wartość odniesienia dla inwestycji funduszu jest modelowana w sposób rygorystyczny. Jej celem jest zapewnienie najlepszej kombinacji niskiego ryzyka i stabilności przy jednoczesnej maksymalizacji zwrotów (minimalizacji strat) w tym kontekście. Zatwierdził ją księgowy we wrześniu 2020 r. po rygorystycznej walidacji przeprowadzonej w drodze weryfikacji historycznej, analizy wrażliwości i testu warunków skrajnych.

Zoptymalizowana strategiczna wartość odniesienia wspólnego funduszu rezerw zachowuje ważność przez 3,4 roku, co wynika z założeń dotyczących dynamiki bazowych instrumentów polityki, zwłaszcza profilu czasowego wpływów i wezwań dotyczących rezerw w poszczególnych modułach. Dla poziomu ryzyka określono górny limit, tak aby oczekiwana maksymalna kwota strat portfela w rocznym okresie nie mogła przekroczyć 2 % całkowitej wartości portfela przy wysokim (95 %) poziomie ufności. Oczekiwana bezwzględna stopa zwrotu, jaką według przewidywań może zapewnić przyjęta wartość odniesienia, wynosi od -0,35 % do +0,05 % rocznie, przy czym jej centralna wartość szacunkowa wynosi -0,15 %.

W ramach proponowanej strategii inwestycyjnej oferuje się zoptymalizowany poziom zwrotu dla konserwatywnego portfela z ograniczonymi możliwościami podejmowania ryzyka, który jest praktycznie osiągalny w warunkach panujących na rynku bez ponoszenia nadmiernego ryzyka inwestycyjnego.

5.Sprawozdawczość i rozliczalność

18 Zgodnie z art. 214 rozporządzenia finansowego Komisja przekazuje Parlamentowi Europejskiemu i Radzie roczne sprawozdania dotyczące wspólnego funduszu rezerw. Sprawozdania te będą zawierały ogólne wyniki wspólnego funduszu rezerw, a także dodatkowe informacje określone w wytycznych dotyczących zarządzania aktywami. Zarządzający zasobami finansowymi sporządzi roczne sprawozdanie finansowe, które będą towarzyszyć rocznemu sprawozdaniu na temat wspólnego funduszu rezerw. Sprawozdanie finansowe sporządza się zgodnie z unijnymi regułami rachunkowości i będzie konsolidowane w ramach unijnych wstępnego i końcowego rocznego sprawozdania finansowego.

Ponadto art. 41 rozporządzenia finansowego przewiduje sporządzanie sprawozdań na temat poszczególnych programów gwarancji budżetowych, do których również będą dołączone pewne informacje na temat wspólnego funduszu rezerw. Obejmuje to informacje na temat zarządzania finansami, wyników oraz ryzyka na koniec poprzedniego roku, informacje o przepływach finansowych w poprzednim roku i znaczących transakcjach, a także wszelkie stosowne informacje dotyczące ekspozycji Unii na ryzyko finansowe. Informacje te zostaną dołączone do projektu budżetu w ramach dokumentu roboczego.

Projekt budżetu zawiera również informację o rocznym dostosowaniu poziomu rezerw w wyniku zastosowania efektywnego wskaźnika zasilenia rezerw, w związku z czym istotne jest zapewnienie pełnej przejrzystości w odniesieniu do poziomu efektywnego wskaźnika zasilenia rezerw i założeń wykorzystanych w tych obliczeniach. Biorąc jednak pod uwagę, że w pierwszych miesiącach istnienia wspólny fundusz rezerw będzie składał się wyłącznie z aktywów Funduszu Gwarancyjnego EFIS, a także że w momencie wykonywania obliczeń nie będzie można oprzeć się na żadnych doświadczeniach w zarządzaniu połączonymi zobowiązaniami, rozsądnym podejściem byłoby zastosowanie efektywnego wskaźnika zasilenia rezerw na poziomie 100 % w odniesieniu do 2021 r. oraz do celów opracowania projektu budżetu na 2022 r.

Wnioski:

Wraz z wprowadzeniem wspólnego funduszu rezerw funkcja Komisji w zakresie zarządzania aktywami, pełniona od ponad 30 lat, zyska nowy wymiar i będzie opierała się na solidnym zarządzaniu i kontroli ryzyka oraz potwierdzonej specjalistycznej wiedzy technicznej.

W ciągu 2020 r. Komisja poczyniła znaczne inwestycje w opracowanie ram prawnych, politycznych i technicznych na potrzeby zarządzania wspólnym funduszem rezerw. Dzięki tej pracy Komisja jest odpowiednio przygotowana, by skutecznie zarządzać przejściem na wspólny fundusz rezerw i stopniowym uruchamianiem jego składowych modułów w 2021 r.

(1) Jak określono w art. 212 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE, Euratom) 2018/1046 z dnia 18 lipca 2018 r. w sprawie zasad finansowych mających zastosowanie do budżetu ogólnego Unii, zmieniające rozporządzenia (UE) nr 1296/2013, (UE) nr 1301/2013, (UE) nr 1303/2013, (UE) nr 1304/2013, (UE) nr 1309/2013, (UE) nr 1316/2013, (UE) nr 223/2014 i (UE) nr 283/2014 oraz decyzję nr 541/2014/UE, a także uchylające rozporządzenie (UE, Euratom) nr 966/2012, Dz.U. L 193 z 30.7.2018, s. 1 (rozporządzenie finansowe).

(2) Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2015/1017 z dnia 25 czerwca 2015 r. w sprawie Europejskiego Funduszu na rzecz Inwestycji Strategicznych, Europejskiego Centrum Doradztwa Inwestycyjnego i Europejskiego Portalu Projektów Inwestycyjnych oraz zmieniające rozporządzenia (UE) nr 1291/2013 i (UE) nr 1316/2013 – Europejski Fundusz na rzecz Inwestycji Strategicznych, Dz.U. L 169 z 1.7.2015, s. 1.

(3) Wniosek dotyczący rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady ustanawiającego Program InvestEU, COM(2018) 439 final.

(4) Wniosek dotyczący rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady ustanawiającego Instrument Sąsiedztwa oraz Współpracy Międzynarodowej i Rozwojowej, COM(2018) 460 final.

(5) Ramy pomocy finansowej dla państw niebędących członkami UE w formie pożyczek ustanawia się w drodze wydawanych w tym celu decyzji Parlamentu Europejskiego lub Rady.

(6) Zgodnie z art. 212 rozporządzenia finansowego rezerwy przewidziane na pokrycie zobowiązań finansowych wynikających z instrumentów finansowych, gwarancji budżetowych lub pomocy finansowej znajdują się we wspólnym funduszu rezerw. Pierwotny zestaw instrumentów stanowiących wkład odzwierciedla wymogi odpowiednich aktów prawnych. Przewidywana struktura funduszu pozwala na dodanie w dowolnym momencie kolejnych instrumentów stanowiących wkład, z zastrzeżeniem spełnienia wymogów wytycznych dotyczących zarządzania aktywami wspólnego funduszu rezerw oraz odpowiednich aktów prawnych.

(7) Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2017/1601 z dnia 26 września 2017 r. w sprawie ustanowienia Europejskiego Funduszu na rzecz Zrównoważonego Rozwoju (EFZR), gwarancji EFZR i funduszu gwarancyjnego EFZR, Dz.U. L 249 z 27.9.2017, s. 1.

(8) Rozporządzenie Rady (WE, Euratom) nr 480/2009 z dnia 25 maja 2009 r. ustanawiające Fundusz Gwarancyjny dla działań zewnętrznych (wersja ujednolicona), Dz.U. L 145 z 10.6.2009, s. 10.

(9) C(2020) 7684 final.

(10) Zgodnie z obecną podstawą prawną zasoby Funduszu Gwarancyjnego dla działań zewnętrznych traktuje się jako jedną pulę, a zatem nie rozdziela się ich według bazowego instrumentu stanowiącego wkład. Chociaż rozporządzenie nr 480/2009 zostanie uchylone po przeniesieniu aktywów Funduszu Gwarancyjnego dla działań zewnętrznych do wspólnego funduszu rezerw, tworzenie rezerw w ramach „odziedziczonego” portfela Funduszu Gwarancyjnego dla działań zewnętrznych będzie nadal regulowane tym rozporządzeniem. Fundusz Gwarancyjny dla działań zewnętrznych będzie zatem stanowił pojedynczy moduł we wspólnym funduszu rezerw, w którym znajdą się rezerwy na: zewnętrzne gwarancje budżetowe (upoważnienie EBI do udzielania pożyczek na rzecz państw trzecich i poprzednie gwarancje), jak również pomoc finansową, na którą utworzono rezerwy (pożyczki udzielane w ramach pomocy makrofinansowej zatwierdzone przed WRF na okres po 2020 r. oraz pożyczki Euratomu zatwierdzone przed WRF na okres po 2020 r.).

(11) Decyzja Rady z dnia 29 marca 1977 r. upoważniająca Komisję do emisji pożyczek Euratom w celu udziału w finansowaniu elektrowni jądrowych (77/270/Euratom), Dz.U. L 088 z 6.4.1977, s. 9.

(12) W ramach gwarancji na działania zewnętrzne na podstawie wniosku w sprawie ISWMR.

(13)  W następstwie warsztatów z zakresu wzajemnej oceny z udziałem przedstawicieli Banku Światowego i Europejskiego Mechanizmu Stabilności od dnia 1 lutego 2018 r. obowiązuje nowa struktura zarządzania działaniami Dyrekcji Generalnej ds. Gospodarczych i Finansowych (DG ECFIN) w związku z zarządzaniem aktywami. Mimo że strukturę zarządzania DG ECFIN jej partnerzy ocenili (a mianowicie Bank Światowy, który dokonał tego w 2014 r.) już jako zgodną z normami branżowymi, zmiany w strukturze zarządzania wprowadzone od początku 2018 r. przyniosły dalsze usprawnienia w kontekście przewidywanego zwiększenia nakładu pracy związanej z zarządzaniem aktywami.

(14)  „Ocena zalet i wad powierzenia Komisji, EBI – lub obu tym instytucjom łącznie – zarządzania finansowego aktywami wspólnego funduszu rezerw” przeprowadzona przez ICF i Keypoint Financial, grudzień 2019 r.

(15) Decyzja Komisji z dnia 24 lipca 2020 r. w sprawie ustanowienia Komitetu Sterującego ds. Zobowiązań Warunkowych wynikających z gwarancji budżetowych (C(2020) 5154).

(16) Baza danych Statistical Data Warehouse.

(17) Art. 9 i 10 wytycznych dotyczących zarządzania aktywami.

(18) Art. 11 zawiera wymóg uwzględnienia najważniejszych informacji na temat składu portfela, wyników w porównaniu z wartością odniesienia, liczby wezwań itd. W art. 10 określono wymóg składania sprawozdań na temat profilu ESG wspólnego funduszu rezerw.

KOMISJA EUROPEJSKA

Bruksela, dnia 26.2.2021

COM(2021) 88 final

ZAŁĄCZNIK

do

KOMUNIKATU KOMISJI DO PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO I RADY

w sprawie uruchomienie wspólnego funduszu rezerw

Prezentacja przygotowań do uruchomienia wspólnego funduszu rezerw

1.Wytyczne dotyczące zarządzania aktywami

Decyzję Komisji w sprawie wytycznych dotyczących zarządzania aktywami przyjęto w marcu 2020 r. W wytycznych dotyczących zarządzania aktywami określono cele, strukturę i transakcje wspólnego funduszu rezerw oraz wskazano źródło aktywów, które należy do niego włączyć. W wytycznych tych wskazano również, że w przypadku wspólnego funduszu rezerw należy prowadzić ostrożną politykę inwestycyjną, której założeniem jest zapewnienie stabilności wartości wspólnego funduszu rezerw i zachowanie kapitału w trudnych warunkach rynkowych (w jak największym zakresie), tak aby wspólny fundusz rezerw mógł terminowo i w pełni realizować wezwania do uruchomienia gwarancji przy użyciu rezerw w ramach modułów.

Ma to również odzwierciedlenie w konserwatywnym podejściu do określania kwalifikowalnych inwestycji. W decyzji uwzględniono czynniki związane z ochroną środowiska, polityka społeczną i ładem korporacyjnym (ESG) w procesie zarządzania aktywami. W odrębnych artykułach decyzji w sprawie wytycznych dotyczących zarządzania aktywami opisano zasady wyceny, przypisywania kosztów, rachunkowości i sprawozdawczości. Co więcej, w wytycznych dotyczących zarządzania aktywami zawarto przegląd procesu płatności związanych z uruchomieniem gwarancji oraz opisano sposób wdrażania strategii inwestycyjnej przez zarządzającego zasobami finansowymi. Ponadto w decyzji tej obowiązki i zadania zarządzającego zasobami finansowymi przekazano dyrektorowi generalnemu Dyrekcji Generalnej ds. Budżetu.

2.Efektywny wskaźnik zasilenia rezerw

Komisja przyjęła decyzję delegowaną ustanawiającą metodę i szczegółowe warunki obliczania efektywnego wskaźnika zasilenia rezerw, jak przewidziano w art. 213 rozporządzenia finansowego.

Celem efektywnego wskaźnika zasilenia rezerw jest zwiększenie efektywności w stosowaniu gwarancji budżetowych i pomocy finansowej przez optymalizację poziomu poszczególnych rezerw połączonych w ramach wspólnego funduszu rezerw z myślą o dywersyfikacji ryzyka. Przewidywano, że w przypadku gdy wezwania dotyczące środków poszczególnych gwarancji nie są ściśle skorelowane, w ramach budżetu Unii możliwe byłoby utrzymanie nieco niższego poziomu środków na poczet ryzyka nieodłącznie związanego z operacjami objętymi gwarancją.

Rozporządzeniu finansowe stanowi, że po konsultacji z ekspertami państw członkowskich Komisja przyjmuje akt delegowany uzupełniający rozporządzenie finansowe zgodnie z procedurą ustanowioną w art. 269 ust. 4 rozporządzenia finansowego. Zgodnie z wymogami rozporządzenia finansowego efektywny wskaźnik zasilenia rezerw ma zastosowanie do kwoty środków potrzebnych w celu pokrycia przewidywanych wezwań do uruchomienia gwarancji w okresie jednego roku. W metodyce obliczania efektywnego wskaźnika zasilenia rezerw uwzględnia się korelację ryzyka między gwarancjami budżetowymi a programami pomocy finansowej, a także warunki rynkowe oraz prognozy wpływów i wypływów.

Oprócz ustanowienia wzoru na obliczanie efektywnego wskaźnika zasilenia rezerw w decyzji wymieniono odpowiednie obowiązki zarządzającego zasobami finansowymi i urzędników zatwierdzających w odniesieniu do instrumentów stanowiących wkład do wspólnego funduszu rezerw w zakresie efektywnego zasilania rezerw. Ponadto ustanowiono środek zabezpieczający, który umożliwia ochronę budżetu Unii w okresach, w których metody obliczania efektywnego wskaźnika zasilenia rezerw nie można stosować w sposób ostrożny – ponieważ na przykład nie są dostępne wystarczające informacje na temat ekspozycji wynikających z poszczególnych gwarancji.

Komisja przyjęła decyzję delegowaną w listopadzie 2020 r., a następnie przekazała ją Parlamentowi Europejskiemu i Radzie do weryfikacji zgodnie z art. 269 ust. 6 rozporządzenia finansowego. W okresie kontroli nie zgłoszono żadnych zastrzeżeń i decyzja delegowana weszła w życie w dniu 25 lutego 2021 r.

3.Strategiczna alokacja aktywów i wartość odniesienia

W wytycznych dotyczących zarządzania aktywami wspólnego funduszu rezerw określono ogólne zasady, jakie należy stosować w procesie (strategiczna alokacja aktywów 1 ) tworzenia portfela odniesienia, który ma ukierunkować decyzje dotyczące składu wspólnego funduszu rezerw i z którym można porównać jego wyniki. Ta wartość odniesienia odzwierciedla długoterminowy profil ryzyka i zwrotu wspólnego funduszu rezerw i wyznaczy kierunek decyzji inwestycyjnych w okresie życia wspólnego funduszu rezerw. Wartość odniesienia odzwierciedla strategiczną alokację aktywów i zapewnia strukturę odniesienia pod względem rozkładu zapadalności, klas aktywów, jakości kredytowej i czasu trwania, w porównaniu z którą wyniki aktywów wspólnego funduszu rezerw będą regularnie oceniane.

W ramach odrębnego procesu ustalania strategicznej wartości odniesienia zarządzający zasobami finansowymi wykorzystał cele inwestycyjne określone w wytycznych dotyczących zarządzania aktywami (np. zachowanie kapitału i płynność konieczna do pełnego i niezwłocznego zaspokojenia wezwań do uruchomienia gwarancji) oraz harmonogram przepływów pieniężnych we wspólnym funduszu rezerw, aby ocenić horyzont inwestycyjny portfela wspólnego funduszu rezerw, w którym należy osiągnąć te cele, oraz określić tolerancję ryzyka portfela wspólnego funduszu rezerw zgodnie z tymi celami i horyzontem inwestycyjnym.

We wrześniu 2020 r. tę strategiczną wartość odniesienia zatwierdził księgowy po przeprowadzeniu przeglądu przez organy zarządzające. Strategiczną alokację aktywów i strategiczną wartość odniesienia ustala się na kilka lat. Będą one wytyczać kierunek zarządzania aktywami wspólnego funduszu rezerw do czasu aktualizacji wartości odniesienia w przypadku znaczącej zmiany warunków rynkowych lub zmiany bazowej długoterminowej charakterystyki stosunku ryzyka do zwrotu wspólnego funduszu rezerw.

4.Taktyczna alokacja aktywów

Po przyjęciu strategicznej alokacji aktywów i strategicznej wartości odniesienia dla wspólnego funduszu rezerw zarządzający zasobami finansowymi opracował taktyczną alokację aktywów, w której określono docelowe alokacje inwestycji w krótszych horyzontach czasowych (6–12 miesięcy), aby wytyczyć kierunek bieżących działań związanych z wdrażaniem strategii inwestycyjnej. W ramach taktycznej alokacji aktywów w celu lepszego ukształtowania portfela w obliczu zmieniających się warunków rynkowych w decyzjach inwestycyjnych uwzględnia się współczesną dynamikę (np. oczekiwane zmiany polityki, prognozy dotyczące czynników podstawowych, wyceny i czynników technicznych). Opracowanie taktycznej alokacji aktywów jest ustrukturyzowanym procesem. Opierając się na analizie scenariuszowej na potrzeby rozwiązania problemu niepewności oraz techniki optymalizacji, zmierza do budowania portfeli, które są odporne na różne warunki rynkowe. Limity inwestycyjne zapewniają ograniczenie ryzyka i spójność z bardziej długoterminową strategiczną alokacją aktywów. Chociaż taktyczna alokacja aktywów stanowi krótkoterminowy punkt odniesienia dla faktycznego zarządzania portfelem, będzie ona regularnie kalibrowana na podstawie zmieniających się informacji napływających z rynków finansowych.

5.Technologie informacyjne i struktura operacyjna

Funkcjonowanie wspólnego funduszu wymagało opracowania i przetestowania w krótkim czasie nowych procesów informatycznych i księgowych. Prace te koncentrowały się na stworzeniu rejestru udziałowców – rozwiązania informatycznego, które pozwoli monitorować transakcje, liczbę jednostek przypadających na udziałowca oraz zmiany wartości aktywów wspólnego funduszu rezerw. Inne zmiany w zakresie technologii informacyjnych dotyczyły opracowania nowych modułów informatycznych służących do zarządzania wpływami i wypływami, śledzenia i zgłaszania stanu posiadania oraz określania wartości na koniec każdego miesiąca.

6.Zarządzanie płynnością i przepływy pieniężne

We wniosku dotyczącym skutecznych procedur związanych z zarządzaniem przepływami pieniężnymi między wspólnym funduszem rezerw, centralną jednostką Komisji ds. zarządzania środkami finansowymi i służbami zatwierdzającymi, reprezentującymi bazowy instrument stanowiący wkład, uwzględniono trzy cele: zapewnienie skutecznego zarządzania płynnością i terminowych płatności przy jednoczesnym utrzymaniu niewielkiego obciążenia administracyjnego. System buforów płynnościowych, w ramach którego każdy moduł jest reprezentowany przez oddzielny bufor płynnościowy, jest zgodny z wymogami wytycznych dotyczących zarządzania aktywami wspólnego funduszu rezerw. W celu skutecznego zarządzania przepływami pieniężnymi odrębne procedury, określające operacje bufora płynnościowego, uzupełnianie środków i płatności związane z uruchomieniami gwarancji zależą w dużej mierze od ścisłej koordynacji między trzema głównymi partnerami – portfelem wspólnego funduszu rezerw, centralną jednostką Komisji ds. zarządzania środkami finansowymi i odpowiednimi dyrekcjami generalnymi – wdrażającymi gwarancje budżetowe i inne programy.

7.Podręcznik procedur i memorandum informacyjne dla udziałowców

Jak przewidziano w art. 212 ust. 3 rozporządzenia finansowego, księgowy zatwierdził przewodnik procedur dotyczący operacji w ramach wspólnego funduszu rezerw. Jest on kompleksowym, łatwym w użyciu dokumentem referencyjnym zawierającym przegląd głównych procesów biznesowych w funkcjonowaniu wspólnego funduszu rezerw. Obejmuje on pełny cykl życia wspólnego funduszu rezerw, a także zawiera odniesienia do ustaleń dotyczących zarządzania i rozliczalności, a także wyjaśnienia dotyczące sposobu szacowania potrzeb w zakresie płynności oraz procedur płatności związanych z uruchomieniami gwarancji i zarządzania płynnością itp. Podręcznik procedur opiera się na wytycznych dotyczących zarządzania aktywami i przepisach rozporządzenia finansowego; skonsolidowano w nim też efekty prac przeprowadzonych przez zarządzającego zasobami finansowymi w ramach przygotowań do wdrożenia wspólnego funduszu rezerw. Dodatkową zaletą tego złożonego przeglądu jest fakt, że obrazuje on wyraźnie współzależności między operacjami i procesami działań oraz ułatwia koordynację działań wszystkich podmiotów. W uzupełnieniu podręcznika procedur w oddzielnym „Memorandum informacyjnym dla udziałowców” zebrano najistotniejsze informacje dla „udziałowców” (służb Komisji, których instrumenty polityki wnoszą wkład w rezerwy do wspólnego funduszu rezerw). W memorandum informacyjnym dla udziałowców przedstawia się główne aspekty zarządzania ryzykiem, obrotu aktywami i zarządzania portfelem oraz obszernie objaśnia się takie operacje, jak wpływy lub płatności związane z uruchomieniami gwarancji itp.

(1) Art. 5 wytycznych dotyczących zarządzania aktywami.