KOMISJA EUROPEJSKA

Bruksela, dnia 26.2.2020

SWD(2020) 520 final

DOKUMENT ROBOCZY SŁUŻB KOMISJI

Sprawozdanie krajowe – Polska 2020

Towarzyszący dokumentowi:

KOMUNIKAT KOMISJI DO PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO, RADY EUROPEJSKIEJ, RADY, EUROPEJSKIEGO BANKU CENTRALNEGO i EUROGRUPY

Europejski semestr 2020: Ocena postępów w zakresie reform strukturalnych, zapobiegania zakłóceniom równowagi makroekonomicznej i ich korygowania oraz wyniki szczegółowych ocen sytuacji na mocy rozporządzenia (UE) nr 1176/2011

{COM(2020) 150 final}

Spis treści

Streszczenie

1.Sytuacja gospodarcza i perspektywy

2.Postępy w realizacji zaleceń skierowanych do Polski

3.Kluczowe obszary reform

3.1.Finanse publiczne i podatki

3.2.Sektor finansowy

3.3.Rynek pracy, edukacja i polityka społeczna

3.4.Konkurencyjność, reformy i inwestycje

3.5. Zrównoważenie środowiskowe

Załącznik A: Tabela przeglądowa

Załącznik B: Przeprowadzona przez Komisję analiza zdolności obsługi zadłużenia i ryzyka fiskalne

Załącznik C: Standardowe tabele

Załącznik D: Wytyczne inwestycyjne dla Polski dotyczące Funduszu na rzecz Sprawiedliwej Transformacji na lata 2021–2027

Załącznik E: Postępy w osiąganiu celów zrównoważonego rozwoju

Źródła

SPIS tabel

TABELA 1.1:Główne wskaźniki gospodarcze i finansowe – Polska

TABELA 2.1:Ocena realizacji zaleceń krajowych z 2019 r.

Tabela 3.2.1:Wskaźniki stabilności finansowej sektora bankowego

Tabela C.1:Wskaźniki dotyczące rynku finansowego

Tabela C.2:Główne pozycje tablicy wskaźników społecznych

Tabela C.3:Wskaźniki dotyczące rynku pracy i edukacji

Tabela C.4:Wskaźniki dotyczące włączenia społecznego i zdrowia

Tabela C.5:Wyniki rynku towarów i usług oraz wskaźniki dotyczące polityki

Tabela C.6:Ekologiczny wzrost gospodarczy

Tabela E.1:Wskaźniki mierzące postępy Polski w osiąganiu celów zrównoważonego rozwoju

SPIS wykresów

Wykres 1.1:    Realne PKB na mieszkańca w latach 2008–2018    

Wykres 1.2:    Zaufanie konsumentów    

Wykres 1.3:    Wydajność pracy w usługach rynkowych    

Wykres 1.4:    Zatrudnienie, wynagrodzenia i stopa bezrobocia    

Wykres 1.5:    Współczynnik Giniego dla ekwiwalentnych dochodów do dyspozycji, 2008–2018    

Wykres 1.6:    Wskaźnik koncentracji towarowej eksportu, 2018 r.    

Wykres 2.1:    Podsumowanie dotychczasowych wyników wieloletniego wdrażania zaleceń z lat 2011-2019    

Wykres 3.1.1:    Zmiany dochodów i wydatków sektora instytucji rządowych i samorządowych, deficyt budżetowy, lata 2010-2021    

Wykres 3.1.2:    Dynamika dochodów podatkowych    

Wykres 3.1.3:    Czas poświęcany przez średniej wielkości przedsiębiorstwo na wywiązanie się ze swoich zobowiązań podatkowych, lata 2010–2019    

Wykres 3.1.4:    Scenariusze długu publicznego w średnim okresie    

Wykres 3.3.1:    Wskaźnik zatrudnienia w Polsce, 2018 r.    

Wykres 3.3.2:    Różnice we wskaźnikach zatrudnienia między Polską a UE, 2019 r. (p.p.)    

Wykres 3.3.3:    Elastyczność czasu pracy z uwagi na opiekę i brak aktywności zawodowej spowodowany obowiązkami rodzinnymi i opiekuńczymi, 2018 r.    

Wykres 3.4.1:    Wskaźniki inwestycji    

Wykres 3.4.2:    Wyniki transportu towarowego w miliardach tonokilometrów (tkm)    

Wykres 3.5.1:    Emisja gazów cieplarnianych na mieszkańca w dziesięciu państwach członkowskich UE o najwyższym poziomie emisji w 2017 r.    

Wykres 3.5.2:    Krajowa produkcja węgla kamiennego    

Wykres 3.5.3:    Udział stałych paliw kopalnych w końcowym zużyciu energii w sektorze mieszkaniowym (%)    

SPIS ramek

Ramka 2.1: Fundusze i programy UE przyczyniające się do rozwiązywania problemów strukturalnych, a także do wzrostu gospodarczego i większej konkurencyjności w Polsce    

Ramka 3.3.1: Monitorowanie wyników w kontekście Europejskiego filaru praw socjalnych    

Ramka 3.4.1: Wyzwania i reformy dotyczące inwestycji w Polsce    

Ramka 3.5.1: Regiony górnicze w okresie transformacji    

Streszczenie

Spowalniający, ale wciąż bardzo solidny wzrost gospodarczy stanowi dobry fundament do przeprowadzenia reform mających na celu sprostanie wyzwaniom społeczno-ekonomicznym ( 1 ). Polska gospodarka z powodzeniem zmniejsza dystans rozwojowy. Warunki ekonomiczne są nadal sprzyjające, pomimo wolniejszego tempa wzrostu gospodarczego. Poziom zatrudnienia jest wysoki, a stopa bezrobocia ustabilizowała się na rekordowo niskim poziomie. Sytuacja finansów publicznych w krótkim okresie wydaje się bezpieczna. Ważnymi wyzwaniami są starzenie się społeczeństwa, spadek liczby ludności w wieku produkcyjnym i niska jakość niektórych kluczowych usług publicznych, takich jak opieka zdrowotna i opieka długoterminowa. Jednym z najważniejszych długoterminowych wyzwań jest zapewnienie stopniowego przechodzenia na gospodarkę opartą na wiedzy, wytwarzającą zaawansowane produkty i usługi. Polska gospodarka jest energochłonna i w dużym stopniu zależna od paliw kopalnych. Podstawowe znaczenie ma zatem ograniczenie emisji gazów cieplarnianych przez obniżenie emisyjności wytwarzania energii elektrycznej i zmniejszenie energochłonności. Przejście na gospodarkę niskoemisyjną będzie miało znaczny wpływ na społeczeństwo, głównie w regionach objętych procesem transformacji.

W 2019 r. utrzymała się silna dynamika wzrostu gospodarczego. Spożycie gospodarstw domowych pozostało główną siłą napędową wzrostu PKB szacowanego na 4,0 % w 2019 r. Wyższemu spożyciu sprzyjała korzystna sytuacja na rynku pracy, nieco zwiększone transfery socjalne i obniżone podatki dochodowe od osób fizycznych. Pozytywny wkład we wzrost gospodarczy wniosły również inwestycje prywatne i publiczne, w tym projekty wspierane z funduszy UE. Wyniki eksportowe były ogólnie dobre, zwłaszcza w kontekście osłabienia handlu światowego i unijnego.

O przyszłym potencjale wzrostu gospodarczego zadecydują trendy dotyczące akumulacji kapitału, umiejętności i migracji. Do utrzymania silnego wzrostu przyczynił się znaczny napływ imigrantów zarobkowych spoza UE. Biorąc pod uwagę większy udział obcokrajowców w sile roboczej ogółem oraz dużą liczbę obywateli polskich, którzy przenieśli się do innych państw UE, przyszłe trendy migracyjne będą mieć prawdopodobnie znaczny wpływ na wzrost gospodarczy. Duże znaczenie będzie miało również zwiększenie aktywności zawodowej pewnych grup ludności. Chociaż wzrost umiejętności prawdopodobnie odgrywał w przeszłości ważną rolę jako siła napędowa rozwoju gospodarczego, to utrzymanie tych pozytywnych trendów stanowi ważne wyzwanie. Kolejnym istotnym czynnikiem mogącym przyczynić się do wzrostu wydajności i rozwoju gospodarczego jest akumulacja kapitału, w tym inwestycje w infrastrukturę i maszyny, ale również inwestycje niematerialne np. opatentowane innowacje. Na trendy inwestycyjne będzie prawdopodobnie w coraz większym stopniu wpływać postrzeganie stabilności makroekonomicznej oraz jakości polskich polityk publicznych, instytucji i otoczenia regulacyjnego (w tym procesu legislacyjnego, a zwłaszcza konsultacji publicznych).

W ogólnym ujęciu, Polska jest dobrze zintegrowana gospodarczo z UE i z resztą świata, a jej gospodarka jest zrównoważona wewnętrznie i zewnętrznie. Saldo obrotów bieżących Polski pozostawało bliskie równowadze, a zadłużenie zagraniczne netto dalej malało w 2019 r. Struktura eksportu jest w dalszym ciągu bardzo zróżnicowana i stopniowo zmienia się na korzyść zaawansowanych technologicznie produktów i usług o wysokiej jakości. Zadłużenie sektora publicznego i prywatnego pozostaje niskie w porównaniu ze średnią UE.

Perspektywy wzrostu gospodarczego zależą od inwestycji w kilku obszarach polityki. Obniżenie emisyjności wytwarzania energii elektrycznej, poprawa efektywności energetycznej budynków i inwestycje w bardziej ekologiczny transport są w stanie skierować gospodarkę na tory rozwoju, które będą w większym stopniu zrównoważone środowiskowo. Inwestycje w innowacje pomogą Polsce wytwarzać bardziej zaawansowane produkty i usługi. Rozbudowa sieci szerokopasmowej umożliwi równy dostęp do internetu. Inwestycje w zakresie włączenia społecznego, opieki zdrowotnej, opieki nad dziećmi i opieki długoterminowej mogą poprawić spójność społeczną i zwiększyć zatrudnienie.

Polska poczyniła ograniczony postęp ( 2 ) w realizacji zaleceń z 2019 r. 

Odnotowano pewien postęp we wzmacnianiu innowacyjności w Polsce.

Dokonano ograniczonych postępów w następujących obszarach:

·zwiększenie efektywności wydatków publicznych;

·zwiększenie aktywności zawodowej ludności;

·ukierunkowanie inwestycyjnej polityki gospodarczej na innowacje, transport, infrastrukturę cyfrową i energetyczną, opiekę zdrowotną oraz czystszą energię.

Nie poczyniono żadnych postępów w następujących obszarach:

·podwyższenie rzeczywistego wieku przejścia na emeryturę;

·reforma preferencyjnych systemów emerytalno-rentowych;

·zwiększenie roli konsultacji z partnerami społecznymi i konsultacji publicznych w procesie legislacyjnym.

Polska ma stosunkowo dobre wyniki w kilku obszarach objętych Europejskim filarem praw socjalnych. W ostatnich latach Polska poczyniła znaczny postęp w poprawie wyników na rynku pracy i zmniejszaniu odsetka osób zagrożonych ubóstwem. Poprawy wymagają jednak nadal dostęp do opieki zdrowotnej (na co wskazuje np. odsetek osób deklarujących brak możliwości zaspokojenia potrzeb w zakresie opieki medycznej), różnica w poziomie aktywności zawodowej kobiet i mężczyzn oraz bardzo niska dostępność opieki nad dziećmi.

Ocena postępów w osiąganiu celów krajowych w ramach strategii „Europa 2020” jest niejednoznaczna. Polska osiągnęła najlepsze wyniki w następujących dziedzinach: wskaźnik zatrudnienia (72,2 % w 2018 r., podczas gdy krajowy cel wynosił 71 %), odsetek osób z wykształceniem wyższym (45,7 % w 2018 r., cel wynosił 45 %) oraz ograniczenie ubóstwa (liczba ludności zagrożonej ubóstwem zmalała o 4,5 mln, cel wynosił 1,5 mln). Ograniczonych postępów dokonano w odniesieniu do inwestycji w badania i rozwój (1,2 % PKB w 2018 r., docelowy poziom wynosił 1,7 %) oraz odsetka osób kończących przedwcześnie naukę (4,8 % w 2018 r., cel wynosił 4,5 %). Osiągnięcie celów strategii „Europa 2020” związanych z energią i klimatem będzie dużym wyzwaniem. Zużycie energii pierwotnej w 2018 r. wyniosło 101 Mtoe, zaś końcowe zużycie energii – 72 Mtoe, a więc oba wskaźniki przekroczyły docelowe poziomy na 2020 r. W 2018 r. Polska osiągnęła 11,2-procentowy udział energii ze źródeł odnawialnych, podczas gdy orientacyjna ścieżka na lata 2017–2018 prowadząca do osiągnięcia krajowego celu wynosiła 12,3 %. Emisje z sektorów nieobjętych unijnym systemem handlu uprawnieniami do emisji wzrosły już o 21 % w porównaniu z 2005 r., co oznacza przekroczenie zobowiązania Polski do ograniczenia wzrostu tych emisji do 14 % do 2020 r.

Polska poczyniła ogółem znaczny postęp w realizacji celów zrównoważonego rozwoju wyznaczonych przez Organizację Narodów Zjednoczonych. Polska plasuje się powyżej średniej unijnej, jeżeli chodzi o większość wskaźników dotyczących celu zrównoważonego rozwoju 1 (eliminacja ubóstwa), celu 4 (jakość edukacji) i celu 10 (zmniejszenie nierówności). Pomimo znacznych postępów Polska pozostaje poniżej średniej unijnej w odniesieniu do celu zrównoważonego rozwoju 3 (zdrowe życie i dobrostan), celu 8 (godna praca i wzrost gospodarczy) i celu 9 (przemysł, innowacje i infrastruktura). W ramach realizacji celów zrównoważonego rozwoju największe wyzwanie dla Polski stanowi cel 13 (neutralność klimatyczna) ( 3 ).

W niniejszym raporcie przeanalizowano następujące główne kwestie strukturalne, które mają znaczenie dla polskiej gospodarki:

·Perspektywy dla finansów publicznych są nadal korzystne w krótkim okresie, ale utrzymują się ryzyka długoterminowe. Szacuje się, że po kilkuletnim stopniowym spadku deficyt budżetowy wzrósł w 2019 r., odwracając wcześniejszy trend. Wysoki wzrost nominalnego PKB przyniósł natomiast dalszy spadek relacji długu publicznego do PKB. W 2019 r. wprowadzono szereg zmian do systemu podatkowego. Niektóre z nich mogą uprościć przestrzeganie przepisów podatkowych, ale inne mają odwrotne skutki. W długim okresie prawdopodobne jest wystąpienie zagrożeń dla stabilności finansów publicznych, szczególnie w kontekście starzenia się społeczeństwa.

·Kontynuowane są prace nad reformą systemu budżetowego. Reguła wydatkowa stanowi w dalszym ciągu najsilniejszy element ram budżetowych. Obchodzenie tej reguły, do którego doszło niedawno przy uchwalaniu pewnych programów wydatków, osłabiło jednak jej działanie. Polska pozostaje jedynym państwem członkowskim UE, w którym nie istnieje niezależna rada fiskalna. Kontynuowano prace nad reformą systemu budżetowego. Biorąc pod uwagę złożony charakter reformy przewiduje się, że jej wdrożenie zajmie kilka lat. Reforma ta może przyczynić się do zwiększenia skuteczności i efektywności wydatków. W świetle wzrostu wydatków publicznych, który jest trudny do odwrócenia, a także spodziewanej presji na zwiększenie wydatków, m.in. ze względu na starzenie się społeczeństwa, jest to poważne wyzwanie.

·Kondycja sektora bankowego jest nadal dobra. W ogólnym ujęciu sektor pozostaje dobrze wyposażony w kapitał i odporny. Większość banków utrzymuje wysoki poziom wypłacalności dzięki wprowadzonym ostrożnym działaniom regulacyjnym. Wzrost akcji kredytowej, w tym w segmencie nieruchomości mieszkalnych, odpowiada fundamentalnym parametrom gospodarczym. Udział kredytów zagrożonych w portfelach banków jest niewielki, co ogranicza ryzyko. W wyniku działań prawnych wzrosło natomiast ryzyko związane z portfelem kredytów hipotecznych denominowanych w walutach obcych, które w przypadku niektórych banków może wymagać utworzenia dodatkowych rezerw kapitałowych. Stopniowe wdrażanie pracowniczych programów kapitałowych może wspomóc rozwój rynku kapitałowego.

·Z uwagi na duży udział własnościowy państwa w sektorze finansowym szczególnego znaczenia nabiera niezależny nadzór finansowy. Państwo kontroluje blisko 40 % sektora bankowego, a także największą firmę ubezpieczeniową. W tej sytuacji szczególnego znaczenia nabiera silny i niezależny oraz posiadający odpowiednie uprawnienia organ nadzoru finansowego.

·Wskaźniki zatrudnienia osiągnęły rekordowo wysoki poziom, ale istnieją bariery, które utrudniają uczestnictwo niektórych grup w rynku pracy. Stopa bezrobocia ustabilizowała się na historycznie niskim poziomie około 3,5 %. Niedobór pracowników hamował wzrost przedsiębiorstw w wielu sektorach. Przyszła podaż pracy zależy w pewnej mierze od trendów w powrotnej migracji polskich obywateli mieszkających w innych krajach UE oraz od integracji migrantów spoza UE, którzy obecnie mieszkają i pracują w Polsce. Aktywność zawodowa kobiet, osób starszych, osób z niepełnosprawnościami oraz osób o niskich kwalifikacjach jest znacznie niższa niż w wielu innych państwach UE. Wynika to z wielu czynników takich jak ograniczony dostęp do opieki nad dziećmi i opieki długoterminowej, słabo rozwinięty transport publiczny poza dużymi miastami oraz niski ustawowy wiek emerytalny. Elastyczność rynku pracy ograniczają m.in. niezreformowane specjalne systemy emerytalne i brak elastycznych rozwiązań dotyczących czasu pracy. Odsetek umów o pracę na czas określony pozostaje wprawdzie wysoki, lecz stale malał w ostatnich latach.

·Rozwój umiejętności ma potencjał zwiększenia wydajności pracy i uczestnictwa w rynku pracy. Gimnazja, które niedawno zlikwidowano w ramach reformy systemu szkolnictwa, wykazały się dobrymi efektami nauczania umiejętności podstawowych, o czym świadczy fakt, że w 2018 r. 15-letni uczniowie z Polski osiągali jedne z najlepszych wyników w UE. Odsetek osób przedwcześnie kończących naukę należał do najniższych w UE. Powody do niepokoju dają jakość szkolnictwa wyższego, średni poziom umiejętności nauczycieli (co jest związane z ograniczoną atrakcyjnością tego zawodu), dopasowanie kształcenia zawodowego do potrzeb rynku pracy, rozwijanie umiejętności przekrojowych i równość szans po likwidacji gimnazjów. Poziom uczestnictwa osób dorosłych w kształceniu i innych formach nauki jest niski. Wątpliwości budzi nadal skuteczność polityk w zakresie rynku pracy, w tym środków ukierunkowanych na nabywanie i podnoszenie umiejętności.

·Wskaźniki dotyczące ubóstwa i nierówności maleją, ale nadal istnieją pewne wyzwania. Odsetek osób zagrożonych ubóstwem i wykluczeniem społecznym zmniejszył się w ostatnich latach. Nierówności dochodowe malały w 2018 r., kontynuując trend spadkowy z poprzednich lat. Ta poprawa wynika w pewnym stopniu z korzystnych trendów na rynku pracy, w tym stosunkowo szybkiego wzrostu płac. Wprowadzone w połowie 2019 r. zmiany świadczenia wychowawczego sprawiły, że jego wpływ na ograniczenie nierówności zmalał. Spodziewane jest, że relacja emerytur do wynagrodzeń (tzw. stopa zastąpienia) będzie w przyszłości znacznie niższa niż w przypadku obecnie wypłacanych świadczeń. Grozi to wzrostem ubóstwa wśród osób starszych, które może pogłębiać słabo rozwinięty system opieki długoterminowej. Biorąc pod uwagę niski ustawowy wiek emerytalny, głównym wyzwaniem jest zachęcanie do uczestnictwa w rynku pracy po osiągnięciu tego wieku. Usługi socjalne, w tym dla osób z niepełnosprawnościami, są nadal słabo rozwinięte.

·Niski poziom wydatków publicznych i ich nieoptymalna alokacja spowodowały problemy w funkcjonowaniu systemu opieki zdrowotnej i z dostępem do tego systemu. Niskie wynagrodzenia mogą ograniczyć atrakcyjność zawodów medycznych w Polsce. Liczba praktykujących lekarzy i pielęgniarek w stosunku do liczby ludności jest w dalszym ciągu jedną z najniższych w UE. Również wydatki na publiczną opiekę zdrowotną należą od wielu lat do najniższych w UE. Jednym z najważniejszych wyzwań w zakresie alokacji zasobów pozostaje niedostatecznie rozwinięta podstawowa opieka zdrowotna i związane z tym nadmierne obciążenie szpitali.

·Niedawno wdrożone rozwiązania mają na celu wzmocnienie innowacji. Polska podjęła szereg działań, aby zwiększyć innowacyjność gospodarki, w tym zmiany w systemie szkolnictwa wyższego, organizacji instytutów badawczych oraz zmiany dotyczące rozwiązań podatkowych i dotacji. Nakłady na innowacyjność (mierzone na podstawie wydatków na badania i rozwój) rosły w dalszym ciągu, ale nadal pozostają znacznie niższe od średniej UE. Nie wiadomo jeszcze, w jakim stopniu działania te przełożą się na lepszą współpracę między środowiskiem naukowym a przedsiębiorstwami oraz na większą innowacyjność.

·Istnieje szereg czynników, które ograniczają działalność inwestycyjną. Poważną barierę dla inwestycji stanowi niedobór pracowników. Warunki prowadzenia biznesu pozostają ogólnie korzystne, ale pewne niedociągnięcia regulacyjne wpływają niekorzystnie na zaufanie przedsiębiorców i powodują niepewność. Panuje nadal duża niepewność co do warunków prowadzenia biznesu. Chodzi tu w szczególności o pewne akty prawne o podstawowym znaczeniu, takie jak przepisy dotyczące systemów podatkowych i zabezpieczenia społecznego oraz polityki energetycznej. Projekty niektórych ważnych ustaw zostały przyjęte lub wniesione przy wykorzystaniu szybkiej ścieżki legislacyjnej i bez przeprowadzania odpowiednich konsultacji z partnerami społecznymi ani konsultacji publicznych. W Polsce nadal występuje wyraźne ryzyko poważnego naruszenia praworządności, co może negatywnie wpływać na klimat inwestycyjny. Ponieważ w niektórych sektorach dużą rolę odgrywają firmy państwowe i kontrolowane przez państwo, niezbędne jest zapewnienie równych warunków działania prywatnym konkurentom.

·Postępuje rozbudowa infrastruktury, ale potrzeby inwestycyjne są wciąż duże. Krajowa infrastruktura do produkcji energii starzeje się i nie jest w stanie sprostać transformacji gospodarczej w kierunku neutralności klimatycznej. Przewiduje się, że jej odnowienie będzie wymagało znacznych inwestycji w nadchodzących latach. Poprawiła się przepustowość i jakość infrastruktury transportu drogowego, co przyczyniło się do wysokiego wzrostu transportu drogowego, ale w konsekwencji również do większych emisji gazów cieplarnianych. Maleje natomiast udział kolei w usługach transportowych, co wynika z opóźnień projektów modernizujących infrastrukturę kolejową. Opóźnienia te hamują również rozwój połączeń lądowych z portami morskimi. Pomimo inwestycji w mobilność miejską wiele osób nie ma bezpośredniego dostępu do transportu publicznego. Postępy w dziedzinie bezpieczeństwa ruchu drogowego wyhamowały. Poczyniono znaczny postęp, jeżeli chodzi o korzystanie z ultraszybkich i mobilnych sieci szerokopasmowych, jednak Polska jest wciąż daleka od osiągnięcia swoich celów w zakresie łączności.

·Najważniejsze wyzwania stanowią ograniczenie emisji gazów cieplarnianych poprzez obniżenie emisyjności wytwarzania energii elektrycznej i cieplnej oraz zmniejszenie energochłonności. Istnieje ryzyko, że Polska nie osiągnie celów na 2020 r. w zakresie energii i przeciwdziałania zmianie klimatu. Biorąc pod uwagę trudną sytuację wyjściową, szczególnie ważne jest opracowanie spójnej długoterminowej wizji tego, w jaki sposób można zwiększyć zrównoważenie środowiskowe gospodarki Polski. Wobec braku skoordynowanych działań emisje gazów cieplarnianych rosną od 2014 r., co zwiększy skalę i koszt przyszłego procesu odchodzenia od paliw kopalnych. Duża rola węgla w wytwarzaniu energii elektrycznej, niska efektywność energetyczna budynków oraz szybki wzrost emisji generowanych przez środki transportu są obszarami, w których należy podjąć działania i wdrożyć inwestycje w pierwszej kolejności, ponieważ wpływają one nie tylko na klimat, lecz również na środowisko, obciążając je przez zanieczyszczenie powietrza i wyczerpywanie zasobów wody.

·Transformacja w kierunku neutralności klimatycznej stanowi okazję do zmodernizowania gospodarki, a także do podjęcia wyzwań rozwojowych i jednoczesnego zaspokojenia potrzeb obywateli. Dalsze inwestowanie w wysokoemisyjną infrastrukturę wiąże się z ryzykiem odnotowania strat z tytułu aktywów osieroconych. Zmniejsza również konkurencyjność Polski ze względu na rosnące koszty emisji dwutlenku węgla. Przyszły wzrost przemysłu zależy od możliwości wykorzystania innowacyjnych i ekologicznych technologii zgodnie z modelem gospodarki opartej na obiegu zamkniętym i od obniżenia emisyjności sektora energetycznego. Propozycja Komisji w sprawie mechanizmu sprawiedliwej transformacji, który ma zostać ustanowiony w kolejnych wieloletnich ramach finansowych na lata 2021–2027, obejmuje Fundusz na rzecz Sprawiedliwej Transformacji (specjalny system w ramach InvestEU) i nowy instrument pożyczkowy na rzecz sektora publicznego w ramach EBI. Mechanizm ten ma na celu zapewnienie sprawiedliwego charakteru działań na rzecz neutralności klimatycznej w UE poprzez pomaganie najbardziej dotkniętym regionom Polski w radzeniu sobie z konsekwencjami społecznymi i gospodarczymi tego procesu. Główne priorytety wsparcia udzielanego z Funduszu na rzecz Sprawiedliwej Transformacji wskazano w załączniku D, na podstawie analizy wyzwań transformacyjnych opisanych w niniejszym raporcie.

1.    Sytuacja gospodarcza i perspektywy

Wzrost PKB

W 2019 r. utrzymała się silna dynamika wzrostu gospodarczego. Tempo wzrostu PKB w 2019 r. jest szacowane na 4,0 %, co oznacza spowolnienie w stosunku do lat 2017–2018, kiedy to gospodarka rosła o ok. 5 % rocznie. Mimo to Polska wciąż należała do grona najszybciej rozwijających się państw członkowskich UE. Głównym motorem wzrostu pozostawał popyt krajowy, a wyniki eksportowe były nadal stosunkowo dobre w porównaniu z wieloma innymi gospodarkami UE, chociaż pogorszyły się na skutek osłabienia handlu światowego.

Wykres 1.1:Realne PKB na mieszkańca w latach 2008–2018

Źródło: Eurostat

Spożycie prywatne już piąty rok z rzędu wniosło największy wkład we wzrost gospodarczy. Po odnotowanym w 2018 r. wzroście o 4,2 % spożycie prywatne zwiększyło się w 2019 r. szacunkowo o 4 %. Do wzrostu tego przyczyniły się różne czynniki. Po pierwsze, na rynku pracy panowały dalej korzystne warunki, którym towarzyszył wysoki wzrost płac. Po drugie, zmiany w podatkach i świadczeniach socjalnych zwiększyły dochód do dyspozycji, zwłaszcza w przypadku gospodarstw domowych o średnich i wysokich dochodach. Po trzecie, w 2019 r. nastroje konsumenckie były nadal bardzo dobre, zbliżone do maksymalnych wartości z kilku ostatnich lat, do czego przyczyniła się zwłaszcza pozytywna sytuacja na rynku pracy (wykres 1.2). Po czwarte, większym wydatkom sprzyjał również łatwy dostęp do kredytów i pożyczek.

Inwestycje dalej rosły w 2019 r. Inwestycje publiczne, będące siłą napędową inwestycji w 2018 r., nadal rosły w 2019 r., ale w znacznie wolniejszym tempie. W 2019 r. ożywiły się natomiast inwestycje prywatne, których poziom był od kilku lat niski. Z funduszy UE wspierano zarówno inwestycje publiczne, jak i prywatne (zob. sekcja 3.4.1).

Wykres 1.2:Zaufanie konsumentów

Źródło: ECFIN (BCS)

Prognozuje się, że w latach 2020 i 2021 wzrost gospodarczy będzie słabszy niż wzrost potencjalny ( 4 ). W świetle bardzo dobrych nastrojów konsumenckich, które są związane z korzystnymi warunkami na rynku pracy i – na początku 2020 r. – również ze zmianami w podatku dochodowym od osób fizycznych, prognozowany jest dalszy wzrost spożycia prywatnego, choć jego dynamika będzie stopniowo spowalniać. Oczekuje się, że wydatki na inwestycje publiczne wzrosną w 2020 r. w związku z planowanym wdrożeniem pewnych projektów finansowanych przez UE, których realizacja opóźniała się wcześniej. Prognozowane jest też spowolnienie wzrostu inwestycji prywatnych z uwagi na niepewne perspektywy dotyczące popytu, zwłaszcza na rynkach zagranicznych, które hamują wzrost eksportu.

Wzrost potencjalny

Wzrost wydajności i napływ pracowników zagranicznych pomogły utrzymać wysoki wzrost potencjalny. Wkład akumulacji kapitału we wzrost potencjalny zwiększył się w porównaniu z latami 2016–2017, kiedy był rekordowo niski, lecz pozostaje ograniczony na tle danych historycznych. Największą rolę odegrał wzrost wydajności – w tym zakresie Polska dalej nadrabiała dystans wobec bardziej rozwiniętych państw członkowskich UE. To, że wkład łącznej produktywności czynników produkcji we wzrost potencjalny wydaje się zwiększać, może jednak wynikać w pewnym stopniu z nieuwzględnienia w oficjalnych statystykach pracowników z zagranicy.

W świetle niekorzystnych perspektyw demograficznych coraz większego znaczenia nabiera integracja obcokrajowców pracujących w Polsce. Przewiduje się, że w nadchodzących dziesięcioleciach liczba ludności w wieku produkcyjnym będzie nadal spadać. Przyszły potencjał wzrostu będzie w coraz większym stopniu zależeć od udanej integracji zagranicznych pracowników, którzy już obecnie odgrywają dużą rolę. Pełne wykorzystanie umiejętności i kompetencji migrantów jest ważnym krokiem, który wpłynie na przyszły wzrost gospodarczy (sekcja 3.3).

Wkład akumulacji kapitału we wzrost potencjalny mógłby być większy. Utrudniony dostęp do pracowników z odpowiednimi umiejętnościami zwiększa zachęty do stopniowej automatyzacji niektórych zadań, wykonywanych dotychczas przez pracowników, w celu zwiększenia wydajności pracy. Aby wprowadzić bardziej ekologiczny model gospodarki, zwłaszcza w sektorze energetycznym, konieczne mogą być też nowe inwestycje. Perspektywy inwestycyjne zależą w dalszym ciągu od postrzegania stabilności makroekonomicznej oraz jakości instytucji, w tym regulacji i innych polityk publicznych (sekcja 3.4).

Wykres 1.3:Wydajność pracy w usługach rynkowych

Źródło: Eurostat

Możliwy jest szybszy wzrost wydajności pracy. W ciągu ostatnich kilku lat tempo wzrostu wydajności pracy w Polsce było jednym z najwyższych w UE, przy czym poziom wyjściowy był bardzo niski w porównaniu ze średnią UE. Wzrost ten miał powszechny charakter i był widoczny zarówno w sektorze przetwórstwa przemysłowego, jak i w sektorze usług (wykres 1.3). Pomimo tych dobrych wyników nadal istnieje duże pole do nadrobienia dystansu pod względem wydajności pracy: w 2018 r. jej poziom odpowiadał tylko ok. 63 % średniej unijnej, przy uwzględnieniu różnic w sile nabywczej. Do szybszego wzrostu wydajności mogą się przyczynić inwestycje kapitałowe i podnoszenie umiejętności pracowników.

Rynek pracy

Stopa bezrobocia ustabilizowała się na historycznie niskim poziomie i jednocześnie utrzymuje się silny wzrost płac. Całkowity wzrost zatrudnienia (dane oparte na badaniu aktywności ekonomicznej ludności) uległ spowolnieniu z 1,4 % w 2017 r. do 0,4 % w 2018 r. i szacuje się, że w 2019 r. praktycznie zatrzymał się (wykres 1.4). Ten spadek dynamiki wynikał głównie z ograniczonej podaży siły roboczej, ale niekorzystny wpływ miała również większa niepewność co do perspektyw popytu, która zniechęciła przedsiębiorstwa do zatrudniania nowych pracowników. Płace nadal rosły w tempie blisko 8 % rocznie, zasadniczo niezmienionym od końca 2017 r. Stopa bezrobocia ustabilizowała się na poziomie ok. 3,5 %, najniższym od wielu lat w Polsce i jednym z najniższych w UE.

Wykres 1.4:Zatrudnienie, wynagrodzenia i stopa bezrobocia

Źródło: Eurostat

Przedsiębiorstwa nadal borykają się z poważnym niedoborem siły roboczej. W 2019 r. odsetek firm wskazujących w sondażach, że brak pracowników z odpowiednimi umiejętnościami utrudnia im prowadzenie działalności, zmalał w porównaniu z rekordowymi pod tym względem ostatnimi miesiącami 2018 r., ale jest wciąż wysoki na tle danych historycznych. Nawet gdy zmaterializuje się prognozowane spowolnienie wzrostu gospodarczego, pracodawcy będą prawdopodobnie w dalszym ciągu mocno konkurować o talenty również w nadchodzących latach. Wskaźniki zatrudnienia są szczególnie niskie w przypadku osób posiadających niższe umiejętności zawodowe i kobiet. Funkcjonowanie rynku pracy utrudniają ponadto niektóre rozwiązania instytucjonalne, choć ramy instytucjonalne ogółem są elastyczne (zob. sekcja 3.3).

Pracownicy spoza UE odgrywają ważną rolę na rynku pracy. Dostępne dane pozwalają jedynie w ograniczonym stopniu oszacować liczbę pracowników z zagranicy. W konsekwencji dane dotyczące dynamiki zatrudnienia oparte na badaniu aktywności ekonomicznej ludności nie uwzględniają zmian liczby obcokrajowców pracujących w Polsce. W ciągu pierwszych trzech kwartałów 2019 r. liczba obcokrajowców objętych ubezpieczeniem społecznym nadal rosła, choć wolniej niż w 2018 r. Według stanu na wrzesień 2019 r. ponad 4 % ubezpieczonych było obcokrajowcami. Rok 2018 był czwartym rokiem z rzędu, w którym Polska wydała najwięcej w UE pierwszych dokumentów pobytowych związanych z zatrudnieniem. Dokumenty wydane w Polsce stanowiły ponad połowę wszystkich dokumentów tego typu wydanych w całej Unii w latach 2015–2018. Przeważającą większość dokumentów wydano na pobyt w Polsce krótszy niż jeden rok.

Ubóstwo i nierówności

Ubóstwo w dalszym ciągu malało. Odsetek osób zagrożonych ubóstwem lub wykluczeniem społecznym (wskaźnik AROPE) zmniejszył się z 19,5 % w 2017 r. do 18,9 % w 2018 r., czyli znacznie poniżej średniej UE (21,9 %), do czego przyczynił się w szczególności spadek pogłębionej deprywacji materialnej (z 5,9 % do 4,7 %). W tym samym czasie wzrósł nieznacznie (z 9,1 % do 10,5 %) wskaźnik ubóstwa trwałego, mierzący odsetek osób, które były zagrożone ubóstwem w ciągu przynajmniej dwóch z trzech poprzednich lat. Ostatnie reformy skupiały się wprawdzie na zwiększeniu transferów socjalnych, ale usługi socjalne są nadal słabo rozwinięte, co utrudnia skuteczne włączenie społeczne (zob. sekcja 3.3).

Poziom nierówności dochodowych zmniejszał się dalej w 2017 r., a następnie ustabilizował się w 2018 r. Stosunek sumy dochodów uzyskanych przez 20 % osób o najwyższym poziomie dochodów do sumy dochodów uzyskanych przez 20 % osób o najniższym poziomie dochodów (wskaźnik zróżnicowania kwintylowego S80/S20) również spadł w 2018 r. do poziomu 4,25, a więc poniżej średniej unijnej wynoszącej 5,17. Wynik ten plasuje Polskę w środku rankingu państw UE pod względem mierzonych poziomów nierówności (zob. również wykres 1.5). Zaobserwowaną poprawę można wytłumaczyć jednoczesnym wzrostem zatrudnienia i płac, a w szczególności dużym wzrostem dochodów gospodarstw domowych w dolnej połowie rozkładu dochodów. Dochód najuboższych 40 % stanowił równowartość 22,6 % całkowitych dochodów w 2018 r., czyli wzrósł (z 22,1 % w 2017 r.) znacznie powyżej unijnej średniej (21,1 %) i poziomu odnotowywanego w Polsce przed kryzysem (20,9 % w 2009 r.).

Wykres 1.5:Współczynnik Giniego dla ekwiwalentnych dochodów do dyspozycji, 2008–2018

*UE27, z wyłączeniem Chorwacji z powodu braku danych. (1) SILC: badanie dochodów i warunków życia ludności (skrót od angielskiej nazwy „Survey of Income and Living Conditions”). (2) HBS: badanie budżetów gospodarstw domowych (skrót od angielskiej nazwy „Household Budget Survey”). (3) Dane dla roku T odnoszą się do sytuacji w zakresie dochodów w tym roku (według europejskiego badania SILC przeprowadzonego w roku T+1 lub badania HBS przeprowadzonego w roku T). Źródło: Eurostat i Główny Urząd Statystyczny

Rola świadczeń społecznych w zmniejszaniu nierówności prawdopodobnie zmniejszyła się w 2019 r., ale postęp w zakresie równości szans jest dyskusyjny. Podatki i świadczenia społeczne przyczyniły się do obniżenia nierówności dochodowych w latach 2016–2017, w szczególności dzięki wprowadzeniu częściowo uzależnionego od dochodów świadczenia wychowawczego, ale zmiany tego świadczenia wprowadzone w połowie 2019 r. sprawiły, że jego wpływ na ograniczenie nierówności zmalał (Myck et al., 2019). Dodatkowe jednorazowe świadczenie emerytalne w jednolitej wysokości wypłacone wszystkim emerytom i rencistom w 2019 r. zwiększyło rolę emerytur w zmniejszaniu nierówności. Jednocześnie prognozuje się, że relacja emerytur do wynagrodzeń będzie w przyszłości znacznie niższa niż w przypadku obecnie wypłacanych świadczeń (zob. sekcja 3.1). Wprowadzone w 2017 r. zmiany w organizacji systemu szkolnictwa, w wyniku których uczniowie są kierowani na ścieżkę kształcenia zawodowego albo ścieżkę kształcenia ogólnego po krótszym okresie nauki, utrudniają zapewnienie równych szans, zwłaszcza w przypadku dzieci mieszkających na obszarach wiejskich (Komisja Europejska, 2019b). Dalej rośnie odsetek uczniów uczęszczających do płatnych szkół niepublicznych. Dużym wyzwaniem pozostaje dostęp do opieki nad dziećmi. Pomimo odnotowanej poprawy odsetek dzieci objętych opieką w formalnych placówkach (w przypadku grupy wiekowej poniżej 3 lat) utrzymał się na poziomie 10,9 % (UE: 35,1 %). Ponadto wskaźnik uczestnictwa dzieci we wczesnej edukacji i objęcia opieką w przypadku starszych dzieci (od 3. roku życia do wieku obowiązku szkolnego) był również bardzo niski i wynosił 59,4 %, czyli poniżej unijnej średniej wynoszącej 86,8 % (sekcja 3.3). Widoczne są też nadal znaczne różnice w dostępie do opieki zdrowotnej.

Handel zagraniczny i inwestycje

Eksport rósł szybciej niż popyt globalny. Polska dalej zwiększała swój udział w światowych rynkach towarów i usług. Nadwyżka w handlu usługami nadal rosła dzięki dobrym wynikom w sektorach takich jak usługi transportowe, informatyczne, informacyjne i inne usługi dla przedsiębiorstw.

Wysoka dywersyfikacja eksportu i konkurencyjność kosztowa pozwoliły ograniczyć negatywne skutki osłabienia handlu światowego. Polska jest w coraz większym stopniu włączona w globalne łańcuchy wartości, zwłaszcza w sektorze przetwórstwa przemysłowego. W 2015 r. Polska miała najwyższy spośród wszystkich państw członkowskich UE udział krajowej wartości dodanej w zagranicznym eksporcie produktów przemysłowych ( 5 ). Jednocześnie obserwowana jest długoterminowa stopniowa zmiana struktury eksportu na korzyść zaawansowanych technologicznie produktów o wysokiej jakości. Przejawia się to np. w fakcie, że wartość jednostkowa eksportu dóbr pośrednich i dóbr kapitałowych rośnie w Polsce szybciej niż w Niemczech (Komisja Europejska, 2019b). Jednocześnie Polska utrzymuje konkurencyjność kosztową, a jej eksport jest bardzo zdywersyfikowany w porównaniu z niektórymi państwami członkowskimi UE, w tym sąsiednimi, jak Słowacja i Czechy (wykres 1.6). Te mocne punkty mogą częściowo wyjaśniać, dlaczego Polska nie ucierpiała tak mocno wskutek negatywnych trendów w handlu światowym i słabszego wzrostu gospodarczego w Niemczech, które są głównym odbiorcą polskiego eksportu. 

W 2019 r. saldo obrotów bieżących pozostawało zbliżone do równowagi. Od 2015 r. saldo obrotów bieżących fluktuowało wokół poziomu zbliżonego do równowagi. W 2019 r. nadwyżka wyniosła 0,6 % PKB, w porównaniu z deficytem wynoszącym 1 % PKB w 2018 r. (na podstawie 12-miesięcznej sumy z listopada 2019 r.). Saldo obrotów towarowych wzrosło z -1 % do 0,2 % PKB wskutek słabnącego popytu wewnętrznego i względnie silnego eksportu. Sytuacja w innych głównych pozycjach rachunków bieżących nie uległa zmianie. Saldo dochodów pierwotnych pozostało w 2019 r. ujemne, utrzymując się na poziomie zbliżonym do 3,7 PKB, podczas gdy nadwyżka w handlu usługami w dalszym ciągu rosła, osiągając w III kwartale 2019 r. poziom 4,7 % PKB.

Wykres 1.6:Wskaźnik koncentracji towarowej eksportu, 2018 r.

Szacowana zależność państw od ograniczonej albo dużej liczby towarów w ramach ich łącznego eksportu, w przedziale od 0 (doskonała dywersyfikacja) do 1 (eksport jednego towaru). Definicja towarów odpowiada 3-cyfrowemu poziomowi Międzynarodowej Standardowej Klasyfikacji Handlu (SITC Rev. 3) (łącznie 261 towarów). Źródło: Konferencja Narodów Zjednoczonych do spraw Handlu i Rozwoju (UNCTAD)

Ujemna międzynarodowa pozycja inwestycyjna netto (MPI netto) Polski poprawiała się w ciągu 2019 r. Na koniec trzeciego kwartału 2019 r. MPI netto wyniosła -51,3 % PKB, podczas gdy w 2014 r. wynosiła -69 %. Od 2015 r. ma zatem miejsce stopniowa, a nawet coraz szybsza poprawa MPI netto, głównie za sprawą skumulowanych bezpośrednich inwestycji zagranicznych netto, które od 2017 r. ustabilizowały się na poziomie około 36–37 % PKB. Względna stabilność inwestycji bezpośrednich ogranicza ryzyko związane z ujemną wartością tego wskaźnika. Kolejnym czynnikiem, który przyczynił się do niedawnej szybszej poprawy MPI netto, była redukcja ryzyka: wartość komponentu MPI netto z wyłączeniem instrumentów gwarantowanych wzrosła z -19 % PKB w połowie 2018 r. do -14 % PKB w połowie 2019 r.

Inflacja i polityka pieniężna

Presja na wzrost płac przełożyła się na wyższe ceny usług, a przejściowy wzrost cen żywności doprowadził do skoku inflacji w drugim półroczu 2019 r. Inflacja mierzona zharmonizowanym wskaźnikiem cen konsumpcyjnych (HICP) stopniowo wzrastała w 2019 r., przy czym trendy w zakresie jej poszczególnych komponentów były rozbieżne. W połowie roku inflacja cen żywności nieprzetworzonej wzrosła gwałtownie do ponad 10 %. Presja inflacyjna zwiększyła się stopniowo również w sektorze usług, co było związane częściowo z transmisją wzrostu płac. Inflacja cen energii spadła natomiast znacznie w drugim półroczu 2019 r., osiągając wartość ujemną. Spadek ten wynikał z efektu bazy, niskich cen ropy na świecie i faktu, że ceny energii elektrycznej dla gospodarstw domowych były kontrolowane administracyjnie. Inflacja HICP wzrosła w 2019 r. do 2,1 %, a w grudniu osiągnęła nawet poziom 3,0 %. Prognozy dotyczące przyszłego okresu wskazują, że inflacja HICP ogółem przekroczy tymczasowo poziom 3 % na początku 2020 r., a następnie utrzyma się na poziomie zbliżonym do 2,5 % do końca 2021 r. Przewiduje się, że w związku z presją na wzrost płac inflacja cen usług będzie dalej rosła w szybkim tempie.

Narodowy Bank Polski utrzymuje stopy procentowe na niezmienionym poziomie od marca 2015 r. Rada Polityki Pieniężnej (RPP) sygnalizowała niezmienność przyszłej polityki pieniężnej w 2020 r. i w kolejnych latach. W oświadczeniach RPP dominował pogląd, że przyspieszenie inflacji w drugim półroczu 2019 r. wynikało w dużej mierze z tymczasowych czynników niezależnych od polityki pieniężnej (w szczególności gwałtownych wzrostów cen żywności pod wpływem zaburzeń podażowych), a spowalniający wzrost gospodarczy powinien jej zdaniem przyczynić się w nadchodzących kwartałach do utrzymania stopy inflacji w pobliżu celu inflacyjnego wynoszącego 2,5 %. Według projekcji inflacji opublikowanej przez NBP w listopadzie 2019 r. inflacja osiągnie wartość szczytową wynoszącą około 3,5 % na początku 2020 r., po czym spadnie do 2,5 % w połowie 2020 r. i utrzyma się na tym poziomie, z pewnymi odchyleniami, do końca 2021 r. Projekcja ta jest zasadniczo zbliżona do ścieżki inflacji opisanej w zimowej prognozie Komisji (zob. powyżej). Kurs polskiego złotego w stosunku do głównych walut był stabilny w 2019 r. Po nieznacznym osłabieniu w sierpniu i wrześniu 2019 r. (w szczególności wobec franka szwajcarskiego) polski złoty powrócił do poziomów notowanych w pierwszym półroczu.

Zadłużenie, sektor finansowy i rynki

Zadłużenie sektora prywatnego pozostaje niskie. Poziom zadłużenia polskich gospodarstw domowych i przedsiębiorstw niefinansowych wciąż jest jednym z najniższych w UE: łączna wysokość długu tego sektora odpowiada około trzem czwartym PKB. W czwartym kwartale 2019 r. pożyczki dla sektora prywatnego wzrosły o 5 % w ujęciu rocznym, zgodnie z długoterminowym trendem i analogicznie do wzrostu nominalnego PKB.

Całościowa kondycja sektora bankowego jest w dalszym ciągu dobra. Dobre wyposażenie w kapitał, stabilna rentowność i płynność oraz dobra jakość aktywów polskich banków sprawiają, że ryzyko dla ich stabilności finansowej jest ograniczone. Pomimo indywidualnych różnic między bankami cały sektor utrzymał w 2019 r. stabilną i wysoką rentowność. Niepewność dotycząca portfela kredytów hipotecznych denominowanych w walutach obcych wzrosła w październiku 2019 r. po wydaniu orzeczenia Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości, z którego wynikało, że kredyty hipoteczne denominowane w walutach obcych mogą wymagać utworzenia dodatkowych rezerw kapitałowych (zob. sekcja 3.2).

Boom na rynku kredytów mieszkaniowych nie stanowi obecnie znaczącego ryzyka systemowego. Relacja portfela pozostających do spłaty kredytów mieszkaniowych w stosunku do PKB pozostaje jedną z najniższych w UE. Znaczna część transakcji na rynku mieszkaniowym jest finansowana gotówką, a nie z kredytów hipotecznych. Przy obecnym niskim oprocentowaniu depozytów takie zakupy gotówkowe mogą być często traktowane jako inwestycja. Dynamika wzrostu wartości kredytów mieszkaniowych przyspieszyła w 2019 r. do około 6,6 %, co było związane przede wszystkim z osłabieniem kursu polskiego złotego względem franka szwajcarskiego, czyli waluty, w której denominowane jest około 23 % kredytów pozostających do spłaty. Wartość kredytów hipotecznych w polskich złotych rośnie w stałym tempie ok. 10–13 % od 2015 r. Prawie wszystkie kredyty hipoteczne w Polsce udzielane są ze zmienną stopą procentową. Wzrost stóp procentowych może w związku z tym spowodować znaczną presję finansową na gospodarstwa domowe. Ryzyka pozostają jednak ograniczone, ponieważ odsetek nowych kredytów o wysokim wskaźniku wartości kredytu do wartości zabezpieczenia zmniejszył się, a udział kredytów zagrożonych w portfelach banków jest niewielki (zob. sekcja 3.2).

W 2019 r. dynamika wzrostu cen nieruchomości mieszkaniowych była w dalszym ciągu silna, ale ryzyko przegrzania rynku jest niewielkie. Według danych Głównego Urzędu Statystycznego ceny lokali mieszkalnych w trzecim kwartale 2019 r. wzrosły w porównaniu z trzecim kwartałem 2018 r. o 9,0 % (na rynku pierwotnym o 6,7 %, a na rynku wtórnym o 10,9 %). W ujęciu rocznym ceny nieruchomości mieszkaniowych na rynku wtórnym w największych miastach wzrosły o około 6,5 % (dane Narodowego Banku Polskiego). Po skorygowaniu o zmiany jakości nieruchomości wzrost ten wynosi około 12 %. Pomimo dynamicznego wzrostu cen w ostatnich latach nie widać oznak zawyżonego poziomu cen nieruchomości mieszkaniowych. W 2019 r. ceny nieruchomości mieszkaniowych w ujęciu realnym rosły szybciej niż płace realne. Przez kilka wcześniejszych lat sytuacja była jednak odwrotna, dzięki czemu nieruchomości są nadal przystępne cenowo, zarówno w porównaniu z danymi historycznymi, jak i na tle reszty UE. W 2018 r. średnia cena mieszkania o powierzchni 100 m2 stanowiła równowartość średnio 9,8 roku średniego dochodu do dyspozycji na mieszkańca. Relacja ta jest zbliżona do średniej unijnej.

Rynek akcji pozostawał mało dynamiczny. W pierwszym półroczu 2019 r. główny indeks Giełdy Papierów Wartościowych w Warszawie utrzymywał się zasadniczo na stałym poziomie, a w trzecim kwartale odnotowano jego spadek. W całym 2019 roku wskaźnik ten spadł o 6,4 %, w przeciwieństwie do indeksu Stoxx Europe 600, który zyskał w tym samym roku 23 %. Wyniki Giełdy Papierów Wartościowych w Warszawie okazały się również słabsze w porównaniu z innymi rynkami w regionie.

Finanse publiczne

Ekspansja fiskalna w 2019 r. doprowadziła do wzrostu deficytu nominalnego, odwracając długi trend spadkowy. Szybki rozwój gospodarczy, rosnące wynagrodzenia i trwający proces przechodzenia na formy zatrudnienia podlegające wyższym składkom na ubezpieczenie społeczne przyczyniły się w 2019 r. do silnego wzrostu dochodów z podatków dochodowych od osób fizycznych i od osób prawnych oraz ze składek na ubezpieczenie społeczne. Dochody z podatku dochodowego od osób fizycznych (PIT) obniżyły się pod koniec roku w związku ze zmniejszeniem obciążenia podatkowego (sekcja 3.1). Dynamika dochodów z podatków pośrednich uległa wyraźnemu spowolnieniu (sekcja 3.1). Głównym komponentem budżetowych środków stymulacyjnych stosowanych w 2019 r. były wydatki, w szczególności nowe transfery socjalne. Wszystkie te czynniki łącznie wyjaśniają wzrost nominalnego deficytu budżetowego do szacowanego poziomu 1 % PKB, podczas gdy w 2018 r. wynosił on 0,2 %.

Deficyt strukturalny wzrósł również w 2019 r., a w perspektywie średnioterminowej pojawiają się wyzwania fiskalne. Po skorygowaniu salda budżetowego o skutki cyklu koniunkturalnego oraz działania jednorazowe i tymczasowe widać, że ulegało ono poprawie do 2018 r., jednak znacznie wolniej niż miało to miejsce w przypadku salda nominalnego. W 2018 r. Polska była bliska osiągnięcia średniookresowego celu budżetowego wynoszącego -1 % PKB ( 6 ). Według prognozy Komisji z jesieni 2019 r. saldo strukturalne pogorszyło się w 2019 r. i nie osiągnie ono do 2021 r. poziomu stanowiącego cel średniookresowy. Rosnący odsetek wydatków publicznych, które trudno jest zredukować, stanowi wyzwanie w średnim i długim okresie, biorąc pod uwagę presję na zwiększenie wydatków, która pojawi się w niektórych obszarach, takich jak opieka zdrowotna, kapitał ludzki i inwestycje infrastrukturalne, oraz w obszarach, na które będą miały wpływ przyszłe działania na rzecz dekarbonizacji gospodarki.

Dalej maleje dług sektora instytucji rządowych i samorządowych. Szybki nominalny wzrost gospodarczy i niski deficyt nominalny przyczyniły się do obniżenia relacji długu publicznego do PKB: na koniec 2018 r. jej poziom wynosił 49 %, a na koniec 2019 r. prognozowany jest poziom 47 %. Spodziewany jest dalszy spadek długu publicznego, do poziomu około 44 % PKB na koniec 2021 r.

Postępy w zakresie zrównoważonego rozwoju

Polska poczyniła ogółem znaczny postęp w realizacji celów zrównoważonego rozwoju wyznaczonych przez Organizację Narodów Zjednoczonych. Jeżeli chodzi o wymiar ochrony środowiska, polską energochłonną gospodarkę czeka wiele wyzwań na drodze do neutralności klimatycznej, o czym świadczy fakt, że Polska jest daleka – i coraz bardziej się oddala – od realizacji swoich zadań związanych z celem zrównoważonego rozwoju 13. Chociaż wyniki Polski w zakresie zależności od importu energii są lepsze od średniej unijnej (pomimo wzrostu zależności w krótkim i długim okresie), to jej zużycie energii pierwotnej i końcowe zużycie energii przewyższają średnią UE i oddalają się od krajowych celów w zakresie zrównoważonego rozwoju. Polska pozostaje w tyle za średnią UE, jeżeli chodzi o przystępną cenowo i czystą energię (cel zrównoważonego rozwoju 7). Priorytetem jest w dalszym ciągu poprawa jakości powietrza w polskich miastach (cel zrównoważonego rozwoju 11). Jeżeli chodzi o rynek pracy i wymiar społeczny, Polska odnotowała poprawę w wielu obszarach i ma stosunkowo dobre wyniki, chociaż osiągnięcie celów zrównoważonego rozwoju wymaga podjęcia dodatkowych działań. Polska plasuje się powyżej średniej unijnej, jeśli chodzi o wskaźniki dotyczące ubóstwa (cel zrównoważonego rozwoju 1), jakości edukacji (cel zrównoważonego rozwoju 4) oraz nierówności (cel zrównoważonego rozwoju 10). W długim okresie osiągnięto pewien postęp w zakresie dobrego zdrowia i dobrostanu. Polska plasuje się natomiast poniżej średniej unijnej pod względem celu zrównoważonego rozwoju 5 (równość płci), zarówno w obszarze edukacji, jak i zatrudnienia, a luka płacowa i luka w zatrudnieniu między kobietami a mężczyznami właściwie się nie poprawiają.

TABELA 1.1:Główne wskaźniki gospodarcze i finansowe – Polska

1) MPI netto z wyłączeniem inwestycji bezpośrednich i udziałów kapitałowych stanowiących inwestycje portfelowe. 2) Krajowe grupy bankowe i samodzielne banki, jednostki zależne kontrolowane przez podmioty zagraniczne (z UE lub spoza UE) oraz oddziały kontrolowane przez podmioty zagraniczne (z UE lub spoza UE). (3) Wskaźnik obrazujący relację dochodów podatkowych do PKB obejmuje przypisane umownie składki na ubezpieczenia społeczne i w związku z tym różni się od analogicznego wskaźnika, który jest wykorzystywany w sekcji poświęconej opodatkowaniu. (4) Definiuje się jako podatek dochodowy od zarobku brutto powiększony o składki pracownika na ubezpieczenie społeczne, pomniejszony o uniwersalne świadczenia pieniężne, wyrażony jako odsetek zarobku brutto. Źródło: Dostępne dane za Eurostatem i EBC, według stanu na dzień 4 lutego 2020 r.; dane prognostyczne za Komisją Europejską (dane dotyczące realnego PKB i HICP pochodzą z prognozy z zimy 2020 r., pozostałe dane z prognozy z jesieni 2019 r.)

2.    Postępy w realizacji zaleceń skierowanych do Polski

Od zainicjowania europejskiego semestru w 2011 r. Polska osiągnęła co najmniej „pewien postęp” w realizacji 42 % wszystkich skierowanych do niej zaleceń (zob. wykres 2.1). Osiągnięto znaczny postęp w dziedzinie rynków towarów i usług, za sprawą ambitnych reform liberalizujących dostęp do zawodów regulowanych, oraz w dziedzinie finansów publicznych, dzięki wprowadzeniu reguły wydatkowej i jej dobremu działaniu. Osiągnięto pewien postęp w zakresie reform rynku pracy poprzez wdrożenie rozwiązań mających na celu zwiększenie aktywności zawodowej i zmniejszenie segmentacji rynku pracy. Odnotowano również pewien postęp w dziedzinie badań naukowych i innowacji dzięki ulgom podatkowym i rozwiązaniom ułatwiającym finansowanie działalności badawczo-rozwojowej. W kilku dziedzinach, m.in. uczenia się przez całe życie, egzekwowania umów oraz usuwania przeszkód dla inwestycji infrastrukturalnych, poczyniono ograniczony postęp. Nie osiągnięto żadnego postępu, jeżeli chodzi o reformę specjalnych systemów emerytalnych, powołanie niezależnej rady fiskalnej, ograniczenie stosowania obniżonych stawek podatku od wartości dodanej (VAT) i poprawę otoczenia regulacyjnego przez zapewnienie skutecznych konsultacji w procesie legislacyjnym.

W obszarze finansów publicznych Polska osiągnęła zauważalny postęp, polegający głównie na obniżeniu deficytu nominalnego i poprawie przestrzegania przepisów podatkowych. Polska dokonała uprzednio korekty deficytu budżetowego, w związku z czym w 2015 r. zamknięto wobec niej procedurę nadmiernego deficytu. W ostatnich latach poprawiło się znacznie przestrzeganie przepisów podatkowych. Dzięki niedawno wdrożonej nowej matrycy VAT, czyli przyporządkowaniu poszczególnych towarów i usług do stawek podatku, system obniżonych stawek VAT stał się mniej skomplikowany. Reforma ta nie rozwiązała jednak problemu znacznej utraty dochodów podatkowych na skutek nadmiernego stosowania obniżonych stawek VAT. Polska kontynuowała reformę systemu budżetowego, ale jednocześnie pozostaje jedynym państwem członkowskim UE, który nie posiada samodzielnej rady fiskalnej. W ostatnim czasie doszło ponadto do obejścia reguły wydatkowej przy uchwalaniu wydatków. Wycofanie się z reformy z 2012 r., która stopniowo podwyższała ustawowy wiek emerytalny, zmniejszy adekwatność przyszłych świadczeń emerytalnych i zagraża stabilności finansów publicznych. W 2019 r. wycofano niektóre rozwiązania, które wprowadzono wcześniej w celu zreformowania – w ograniczonym zakresie – specjalnych systemów emerytalnych dla służb mundurowych. Nie podjęto skutecznych działań, jeżeli chodzi o reformę specjalnych systemów emerytalnych dla rolników i górników.

Wykres 2.1:Podsumowanie dotychczasowych wyników wieloletniego wdrażania zaleceń z lat 2011-2019

* Ogólna ocena zaleceń dla poszczególnych krajów w zakresie polityki fiskalnej nie obejmuje oceny przestrzegania paktu stabilności i wzrostu ** Ocena roczna za 2011 r.: używano innych kategorii oceny zaleceń ** Wieloletnia ocena realizacji zaleceń obejmuje okres od przyjęcia po raz pierwszy zaleceń dla poszczególnych krajów do sprawozdania krajowego za 2020 r. Źródło: Komisja Europejska

Pomimo wzrostu aktywności zawodowej w ostatnich latach, jest ona nadal niższa od średniej unijnej, co wskazuje, że działania podjęte w ramach polityki były niewystarczające. Wskaźnik aktywności zawodowej szczególnych grup, takich jak pracownicy w starszym wieku i kobiety, jest nadal niski. Dostęp do wczesnej edukacji i opieki nad dzieckiem poprawił się, ale w przypadku dzieci poniżej 3 lat wciąż stanowi poważny problem. Bardzo ograniczona pozostaje również dostępność usług opieki długoterminowej. Kilka rozwiązań uchwalonych w latach 2015–2017 przyczyniło się do zmniejszenia segmentacji rynku pracy, ale odsetek pracowników posiadających umowy na czas nieokreślony jest w dalszym ciągu niski. Intencje niedawnych reform mających na celu dopasowanie kształcenia zawodowego do potrzeb rynku pracy oraz poprawę jakości szkolnictwa wyższego zasługują na uznanie, jednak ich zakres jest ograniczony i nie wiadomo jeszcze, jakie będą ich pełne skutki. Rząd pracuje obecnie nad Zintegrowaną Strategią Umiejętności, ale koordynacja polityki w dziedzinie uczenia się dorosłych jest jak dotąd nieskuteczna.

Polska osiągnęła niejednoznaczne rezultaty, jeżeli chodzi o zwiększanie innowacyjności gospodarki i poprawę regulacji. Podjęła ona działania, aby wspomóc swoje instytucje badawcze poprzez kompleksową reformę szkolnictwa wyższego, która rozpoczęła się w 2018 r. Wdrożono pewne środki, aby zacieśnić powiązania między środowiskiem naukowym a przedsiębiorstwami, m.in. utworzono „Sieć Badawczą Łukasiewicz”, wprowadzono program doktoratów wdrożeniowych i rozszerzono skład rad uniwersyteckich o zewnętrznych interesariuszy. W latach 2016–2019 Polska zróżnicowała zachęty podatkowe do działalności badawczo-rozwojowej i zwiększyła ich skuteczność poprzez podwyższenie kwot zmniejszających podatek. Dzięki reformie regulacyjnej wprowadzonej w latach 2013–2015 poczyniono znaczny postęp w liberalizacji dostępu do zawodów regulowanych. Jeżeli chodzi o środki w dziedzinie egzekwowania umów, większość przepisów ustawy o przeciwdziałaniu nadmiernym opóźnieniom w transakcjach handlowych wchodzi w życie w 2020 r. Sejm przyjął nowy Kodeks urbanistyczno-budowlany, który upraszcza wymogi dotyczące uzyskiwania pozwoleń na budowę. Podjęto pewne działania w celu usprawnienia procesu legislacyjnego, przez który przechodzą rządowe projekty ustaw, ale nie uwzględniono przy tym problemu niedostatecznych konsultacji publicznych (zob. sekcja 3.4).

Ogółem, Polska poczyniła ograniczony ( 7 ) postęp w realizacji zaleceń z 2019 r. W realizacji zalecenia dotyczącego finansów publicznych osiągnięto ograniczony postęp. W 2019 r. kontynuowano reformę procesu budżetowego, ale nie nastąpiło jeszcze jej pełne wdrożenie. Nie nastąpił żaden postęp, jeżeli chodzi o realizację zaleceń dotyczących podwyższenia rzeczywistego wieku przejścia na emeryturę i reformy preferencyjnych systemów emerytalno-rentowych. Odnotowano ograniczony postęp w zwiększaniu aktywności zawodowej wraz z dalszą poprawą dostępu do opieki nad dziećmi, ale nie podjęto żadnych znaczących działań, aby usunąć pozostałe przeszkody dla bardziej trwałych form zatrudnienia. W toku reformy szkolnictwa wyższego osiągnięto również ograniczony postęp w dziedzinie jakości kształcenia i podnoszenia umiejętności, ale reorganizacja systemu szkolnictwa podstawowego i średniego doprowadziła do pogorszenia się warunków dla nauczycieli i uczniów w wielu szkołach. Dzięki uruchomieniu „Sieci Badawczej: Łukasiewicz” i działaniom wspierającym instytucje badawcze w ramach wdrażania ustawy o szkolnictwie wyższym odnotowano pewien postęp, jeżeli chodzi o wzmocnienie innowacyjności gospodarki. Ogólny postęp we wzmacnianiu polityki inwestycyjnej był ograniczony. Podjęto szereg działań w następujących obszarach: innowacje (specjalne środki w ramach Krajowej Strategii Rozwoju Regionalnego 2030), transport (w ramach Strategii Zrównoważonego Rozwoju Transportu do 2030 r. i specjalnych środków w ramach Krajowej Strategii Rozwoju Regionalnego 2030), infrastruktura cyfrowa (utworzenie nowego funduszu szerokopasmowego), infrastruktura energetyczna (rozwój transgranicznej infrastruktury gazowej i elektroenergetycznej), opieka zdrowotna (specjalne środki w ramach Krajowej Strategii Rozwoju Regionalnego 2030) oraz czystsza energia (np. plan aukcji na łączną moc 2,5 GW dla lądowych turbin wiatrowych i nowy system dotacji na dachowe instalacje fotowoltaiczne). Nie odnotowano żadnego postępu, jeżeli chodzi o poprawę regulacji, ponieważ niektóre ustawy o fundamentalnym znaczeniu są nadal uchwalane przy wykorzystaniu szybkiej ścieżki legislacyjnej, bez przeprowadzania odpowiednich konsultacji z partnerami społecznymi i konsultacji publicznych.

Na wniosek państwa członkowskiego, za pośrednictwem programu wspierania reform strukturalnych Komisja może zapewniać dostosowaną do potrzeb wiedzę fachową, pomocną w przygotowaniu i wdrożeniu reform pobudzających wzrost gospodarczy. Od 2017 r. Polska otrzymała takie wsparcie w ramach 34 projektów. W 2019 r. zrealizowano kilka projektów. Komisja pomogła polskim władzom na przykład w opracowaniu planu na rzecz podnoszenia jakości edukacji włączającej, strategii ograniczania ubóstwa energetycznego, które przyczynią się do obniżenia emisji dwutlenku węgla, oraz projektu Strategii Rozwoju Rynku Kapitałowego. W 2019 r. rozpoczęto prace nad opracowaniem metod szacowania luk w akcyzie i w podatku dochodowym od osób prawnych oraz metod cyfryzacji procesu budowlanego.

TABELA 2.1:Ocena realizacji zaleceń krajowych z 2019 r.

3.    Kluczowe obszary reform

3.1.Finanse publiczne i podatki

System podatkowy

Obciążenie podatkowe w Polsce w dalszym ciągu rosło, ale pozostaje na niższym poziomie niż w UE. W 2018 r. relacja dochodów do PKB wyniosła w Polsce 35,2 %, co oznacza wzrost w stosunku do 2017 r., gdy wynosiła ona 34,1 %. Wynik ten pozostawał jednak niższy od średniej UE, tj. 39,2 %. Różnica ta jest związana głównie z opodatkowaniem pracy.

Do 2019 r. nominalny deficyt budżetowy stopniowo malał, ale w tym roku trend ten odwrócił się. Polska była jedynym państwem członkowskim UE, któremu udało się przejść bez recesji przez kryzys finansowy w latach 2008–2010. Dokonało się to kosztem, między innymi, znacznego wzrostu nominalnego deficytu budżetowego. Od tego czasu Polska przeprowadziła w latach 2010–2018 znaczną konsolidację budżetową, obniżając deficyt o ponad 7 punktów procentowych, tak że w 2018 r. finanse publiczne zbliżyły się do stanu równowagi. Szacuje się, że w 2019 r. doszło do odwrócenia się tego trendu w związku z szeregiem nowych rozwiązań podatkowych i w zakresie transferów socjalnych, które zmniejszyły dochody z podatków bezpośrednich i zwiększyły wydatki socjalne (wykres 3.1.1).

Wykres 3.1.1:Zmiany dochodów i wydatków sektora instytucji rządowych i samorządowych, deficyt budżetowy, lata 2010-2021

Dane za lata 2019–2021 opierają się na prognozie gospodarczej Komisji Europejskiej z jesieni 2019 r. Informacje na temat założeń technicznych i niepewności wiążących się z prognozą można znaleźć w publikacji Komisji Europejskiej (2019c). Źródło: Komisja Europejska

Szacuje się, że wydatki publiczne wzrosną. W ostatnich latach relacja wydatków do PKB stale malała: z 44 % w 2011 r. do 41 % w 2017 r. W 2018 r. nieznacznie wzrosła. Wydatki socjalne stanowiły największą pozycję wydatków. Wzrosły one z około 14 % PKB w 2011 r. do 15 % PKB w 2018 r., w związku z wdrożeniem nowych transferów socjalnych. Szacuje się, że w 2019 r. wydatki socjalne zwiększyły się jeszcze bardziej wskutek zniesienia kryterium dochodowego, od którego zależało wcześniej otrzymanie uniwersalnego świadczenia na dziecko, i wypłaty dodatkowego świadczenia emerytom i rencistom. Wydatki zwiększyły się też z powodu wzrostu wynagrodzeń części urzędników. Wynagrodzenia te były najpierw zamrożone przez kilka lat, a od 2015 r. zaczęły stopniowo rosnąć, przy czym w latach 2019 i – zwłaszcza – 2020 tempo wzrostu było duże. Lata 2018–2020 cechuje również stopniowy wzrost płac nauczycieli, na którą to grupę zawodową przypada blisko jedna piąta kosztów wynagrodzeń w sektorze instytucji rządowych i samorządowych. Zmiany te są trudne do odwrócenia i sprawią, że relacja wydatków publicznych do PKB wzrośnie w bliskiej przyszłości do około 42 %.

Polska kontynuowała wysiłki mające na celu poprawę przestrzegania przepisów podatkowych i walkę z oszustwami podatkowymi. W 2019 r. mechanizm podzielonej płatności VAT (tzw. split payment) stał się obowiązkowy w przypadku niektórych rodzajów transakcji, których przedmiotem są towary i usługi wrażliwe na wyłudzenia VAT, w tym sektory elektroniczny, węglowy, stalowy i budowlany. Wprowadzono ponadto nowe narzędzie, tzw. białą listę podatników VAT w celu skłonienia przedsiębiorców do weryfikacji potencjalnych kontrahentów, aby zabezpieczyć się przed ryzykiem udziału w nieuczciwych transakcjach. Zmiany te dopełniło wprowadzenie w 2020 r. obowiązku posiadania kas fiskalnych online przez niektórych podatników. Ustanowiono też szereg grzywien, aby egzekwować dotychczasowe i nowo wprowadzone obowiązki podatkowe. Wprowadzono również szereg zmian w podatku dochodowym od osób prawnych, w tym automatyczną wymianę informacji o transgranicznych schematach podatkowych, aby poprawić przestrzeganie przepisów.

Dynamika wzrostu dochodów była w ostatnim czasie bardzo silna i jej utrzymanie będzie stanowić wyzwanie. Wzrost dochodów publicznych w ostatnich latach był dwucyfrowy. Przyczyniły się do niego bardzo dobre warunki gospodarcze, ale także szereg reform podatkowych (Komisja Europejska, 2019b). Ściągalność podatków systematycznie poprawiała się. Efekt ten pojawił się najpierw w przypadku podatku od wartości dodanej (VAT), a następnie podatków bezpośrednich. Na przykład badanie z 2019 r. dotyczące luki w podatku VAT, tzn. różnicy między teoretycznie należnym VAT a kwotą VAT faktycznie otrzymaną, wykazało, że w 2017 r. Polska zmniejszyła swoją lukę w podatku VAT o około jedną trzecią, do niespełna 14 % (CASE i IAS, 2019), który to poziom jest zbliżony do średniej UE wynoszącej 11 %. Może się zatem okazać, że ściągalność podatków nie będzie już rosła w tak dużym tempie. Sugerują to też ostatnie dane dotyczące dochodów podatkowych (wykres 3.1.1). W związku z oczekiwanym spowolnieniem gospodarczym (sekcja 1) silna procykliczność dochodów z VAT w Polsce jest kolejnym czynnikiem ryzyka, który może zaważyć na perspektywach wzrostu dochodów z VAT w średnim okresie (Komisja Europejska, 2019b).

Wykres 3.1.2:Dynamika dochodów podatkowych

Zmiana procentowa 12-miesięcznej średniej ruchomej. Dane przedstawiają wynik za ostatni miesiąc 12-miesięcznego okresu. Dane w ujęciu kasowym. Źródło: Ministerstwo Finansów

Rozwiązania mające na celu obniżenie podatków bezpośrednich prawdopodobnie zmniejszą dochody. W 2019 r. Polska obniżyła stawkę podatku dochodowego od osób prawnych dla małych i średnich przedsiębiorstw (MŚP) i przedsiębiorstw typu start-up. Kolejnym środkiem było znaczne podwyższenie w 2020 r. progu rocznego obrotu, który decyduje o statusie „małego” podatnika. Wprowadzono też zachętę podatkową do wspierania innowacji (Komisja Europejska, 2019b). Łączny wpływ tych reform na budżet jest ograniczony, a mają one na celu pobudzenie działalności gospodarczej i innowacji. Natomiast wdrożone niedawno zmiany w podatku dochodowym od osób fizycznych są kosztowne. W 2019 r. obniżono pierwszą stawkę podatku dochodowego od osób fizycznych z 18 % do 17 % i podniesiono wysokość kosztów uzyskania przychodów. Zmiany te miały służyć zmniejszeniu klina podatkowego. Oprócz tego wprowadzono specjalne zwolnienie z podatku od osób fizycznych dla młodych podatników. Zmiany te będą miały negatywny wpływ na budżet wynoszący ok. 0,5 % PKB rocznie. Ten negatywny wpływ zostanie jedynie w niewielkim stopniu zrekompensowany przez wprowadzenie tzw. daniny solidarnościowej dla osób osiągających wysokie dochody.

System opodatkowania pracy stał się bardziej skomplikowany. Po ostatnich zmianach podstawowy system podatku dochodowego od osób fizycznych (PIT) obejmuje dwie stawki podatku: 17 % i 32 %. W najczęstszych przypadkach podatnicy będący pracownikami mają prawo odliczyć od podatku jedną z czterech ryczałtowych kwot kosztów uzyskania przychodów. Mogą oni również skorzystać z kwoty wolnej od podatku, której wysokość maleje wraz ze wzrostem dochodów. Osoby o wysokich dochodach nie są uprawnione do kwoty wolnej od podatku. Od 2019 r. osoby, których łączne dochody podlegające opodatkowaniu przekraczają 1 milion złotych, opodatkowane są natomiast daniną solidarnościową w wysokości 4 %. Również od 2019 r. wprowadzono zwolnienie z PIT dla osób młodych, które nagle przestaje obowiązywać z chwilą osiągnięcia przez nich wieku 26 lat. Oprócz tego około 0,6 mln osób prowadzących działalność gospodarczą korzysta z prawa do rozliczania się według stawki PIT wynoszącej 19 %, podczas gdy rolnicy zasadniczo nie płacą PIT. W szczególnych przypadkach stosowane są również inne rozwiązania, takie jak karta podatkowa, czyli prawo do płacenia jednolitej kwoty podatku ustalanej przez organy podatkowe niezależnie od poziomu dochodów.

Wysokość klina podatkowego zależy w dużym stopniu od rodzaju umowy o pracę. W 2018 r. klin podatkowy w Polsce był nieco niższy od średniej OECD (OECD, 2019e), przy czym różnice między osobami o niskich i wysokich dochodach były mniejsze niż w OECD. Ze względu na strukturę PIT, na wysokość klina podatkowego wpływają głównie składki na ubezpieczenie społeczne, zwłaszcza w dolnym przedziale rozkładu dochodów. Odsetek umów cywilnoprawnych, czyli niestandardowych, jest w Polsce wysoki. W 2018 r. około 1,1 mln osób zatrudniło się na podstawie umowy cywilnoprawnej, nie posiadając jednocześnie standardowej umowy o pracę z innym pracodawcą (Główny Urząd Statystyczny, 2019b). Ponad 90 % z tych osób pracowało na podstawie umowy zlecenia, która oferuje możliwość niepłacenia składek na ubezpieczenie społeczne od przychodów wyższych niż minimalne wynagrodzenie. Pozostały odsetek osób był zatrudniony na podstawie umowy o dzieło, która nie wiąże się z obowiązkiem płacenia składek na ubezpieczenie społeczne. Jednocześnie osoby samozatrudnione mają dużą swobodę w zakresie decydowania o wysokości płaconych składek na ubezpieczenie społeczne. W świetle tej sytuacji jest prawdopodobne, że adekwatność emerytur zmniejszy się w przyszłości.

Wprowadzono szereg rozwiązań w celu usprawnienia poboru składek na ubezpieczenie społeczne. W 2018 r. uproszczono płatności składek i poprawiono ściągalność zaległych składek. Oprócz tego odpowiednie instytucje dysponują teraz większą liczbą instrumentów i mają większe uprawnienia, aby kontrolować wydatki na ubezpieczenie społeczne, np. na zasiłki chorobowe. Zmiany te nie objęły jednak kwestii zróżnicowanego traktowania podatników, jeżeli chodzi o wysokość płaconych składek.

Polska podjęła działania w celu zmniejszenia niepewności podatkowej i stopnia złożoności systemu VAT, ale koszt przestrzegania przepisów pozostaje wysoki. W 2019 r. dokonano przeglądu i uproszczenia systemu przyporządkowywania stawek VAT do poszczególnych towarów i usług, który był skomplikowany i często prowadził do błędów. Zmieniony system zacznie w pełni obowiązywać w pierwszym półroczu 2020 r. Doprecyzowano przy tej okazji szereg niejasności w przepisach. Reforma ta może zatem ograniczyć niepewność podatników i czas potrzebny im na wywiązanie się z zobowiązań podatkowych. Według szacunków Banku Światowego (2019a) obciążenie czasowe modelowego przedsiębiorstwa działającego w Polsce związane z jego obowiązkami podatkowymi znacznie wzrosło w ostatnich latach i jest znacząco większe niż w innych państwach regionu (wykres 3.1.3) ( 8 ). Reforma matrycy VAT nie rozwiązała jednak problemu znacznej utraty dochodów podatkowych na skutek nadmiernego stosowania obniżonych stawek VAT. Szacowano, że w 2017 r. Polska była jednym z trzech państw UE, które traciły najwięcej dochodów z tego tytułu (CASE i IAS, 2019).

Wykres 3.1.3:Czas poświęcany przez średniej wielkości przedsiębiorstwo na wywiązanie się ze swoich zobowiązań podatkowych, lata 2010–2019

Źródło: Bank Światowy

Podatki ekologiczne praktycznie nie są wykorzystywane jako narzędzie polityki w celu nakłonienia do zachowań przyjaznych dla środowiska. Polska pobiera stosunkowo wysokie podatki ekologiczne w porównaniu z innymi państwami UE (Komisja Europejska, 2019e). Wydaje się jednak, że nie zachęcają one do zachowań proekologicznych. Większość podatków środowiskowych to podatki związane z energią, jednak istnieje od nich szereg wyłączeń, na przykład dla sektorów energochłonnych. W 2019 r. obniżono też akcyzę na energię elektryczną, a ceny energii były kontrolowane administracyjnie, przy czym państwo rekompensowało producentom energii potencjalne straty. Opłata recyklingowa od opakowań z tworzywa sztucznego została natomiast zmodyfikowana, aby skuteczniej ograniczyć ich stosowanie.

Ustępujący Sejm nie zmodernizował ordynacji podatkowej. Nad reformą ordynacji podatkowej pracował przez kilka lat specjalny zespół ekspertów i była ona przedmiotem szeroko zakrojonych konsultacji publicznych. Celem reformy było ustanowienie nowych ram podatkowych, które byłyby bardziej przyjazne dla podatników. Obecnie nie jest wiadomo, czy i kiedy prace te zostaną wznowione.

Ramy budżetowe

Ramy budżetowe zostały osłabione, ponieważ niektóre wydatki zwiększono, obchodząc istniejące przepisy. Przez kilka ostatnich lat struktura polskich ram budżetowych pozostawała niezmieniona. Jej najmocniejszym elementem wydają się być liczbowe reguły fiskalne określające dopuszczalne poziomy deficytu, długu i wydatków na różnych szczeblach sektora instytucji rządowych i samorządowych. Ważną rolę w powstrzymywaniu decydentów przed nadmiernymi wydatkami odgrywa zwłaszcza stabilizująca reguła wydatkowa, która obejmuje niemal cały sektor instytucji rządowych i samorządowych. Reguła ta określa górny limit wydatków nominalnych, których mogą dokonywać jednostki i fundusze określone w przepisach. Niektóre nowe pozycje wydatków (np. nadzwyczajna dodatkowa wypłata świadczenia emerytalnego, rozwój lokalnych połączeń autobusowych, wsparcie dla dorosłych osób z niepełnosprawnościami) są jednak realizowane za pośrednictwem nowo utworzonych funduszy, które nie są objęte regułą wydatkową. W efekcie wydatki te nie wiązały się z koniecznością wygenerowania oszczędności w innych obszarach. Chociaż podobne praktyki mocno osłabiają rolę reguły wydatkowej, pozostaje ona podstawowym narzędziem służącym ograniczeniu nadmiernego wzrostu wydatków.

Kontynuowane są prace nad reformą systemu budżetowego. Zgodnie z zaleceniami Rady Polska przeprowadza reformę mającą na celu wyeliminowanie pewnych niedociągnięć w systemie budżetowym. Otrzymuje ona w tym celu wsparcie z funduszy UE. Niedociągnięcia te obejmują między innymi: skomplikowane i przestarzałe klasyfikacje budżetowe; nieoptymalny sposób rejestrowania informacji; brak realnego planowania średniookresowego i fakt, że przeglądy wydatków nie wpływają bezpośrednio na proces budżetowy; wszystkie te niedociągnięcia utrudniają efektywne i skuteczne zarządzanie środkami finansowymi oraz sprawiają, że zaciera się odpowiedzialność poszczególnych jednostek za środki budżetowe (Komisja Europejska, 2019b; Wiczewski, 2020). Ambitnym celem reformy jest spójny proces sporządzania budżetu, który wykracza poza planowanie roczne. Nabiera ona dużej wagi w świetle ograniczonych możliwości znacznego zwiększenia dochodów, presji na wydatki w długim okresie i nieefektywnego zarządzania wydatkami. Biorąc pod uwagę złożony charakter reformy, jej wdrożenie zajmie kilka lat. Nie ogłoszono jeszcze terminu jej zakończenia.

Analiza zdolności obsługi zadłużenia i ryzyka fiskalne

W perspektywie krótkoterminowej analiza stabilności finansów publicznych wskazuje na niskie ryzyko. Od kilku lat polską gospodarkę cechował silny wzrost nominalnego PKB i stosunkowo niski deficyt budżetowy. Trend spadkowy długu sektora instytucji rządowych i samorządowych utrzymał się w 2019 r., kiedy to wskaźnik długu wyniósł – zgodnie z szacunkami – około 47 % PKB. Prognoza Komisji z jesieni 2019 r. wskazuje, że relacja długu do PKB będzie dalej stopniowo maleć, do poziomu około 44 % w 2021 r. Analiza zdolności obsługi zadłużenia za 2019 r. (Komisja Europejska, 2020a) wskazuje, że zagrożenie dla stabilności finansów publicznych Polski w krótkim okresie jest niskie. Saldo strukturalne stopniowo poprawiało się do 2018 r., ale nie osiągnięto średniookresowego celu budżetowego, którym było -1 % PKB. Szacuje się, że w 2019 r. saldo pogorszyło się w związku z wdrożeniem pakietu socjalno-podatkowego.

Nie odnotowano poważnych zagrożeń dla stabilności finansów publicznych w średnim okresie. W średniej perspektywie wskaźnik stabilności finansów publicznych S1 sygnalizuje niskie ryzyko; jest to związane z faktem, że w analizowanych scenariuszach następuje stopniowy spadek relacji długu do PKB (zob. załącznik B i wykres 3.1.4). Utrzymanie do 2030 r. relacji długu do PKB poniżej wartości referencyjnej wynoszącej 60 % nie wymaga zatem wprowadzenia korekty budżetowej w stosunku do scenariusza odniesienia zakładającego niezmieniony kurs polityki fiskalnej.

Jest prawdopodobne, że system emerytalny będzie źródłem ryzyka zagrażającego stabilności finansów publicznych. Polski system emerytalny to system o zdefiniowanej składce i jest z założenia zrównoważony. Przyjmuje się, że skumulowany kapitał będzie wypłacany przez cały oczekiwany okres pobierania emerytury. Osoby spełniające określone kryteria będą kwalifikować się do uzyskania minimalnego świadczenia emerytalnego wynoszącego obecnie 1100 złotych brutto. W teorii system ten nie wymaga wsparcia z budżetu państwa, z wyjątkiem dopłat do minimalnych emerytur dla osób, które nie zgromadziły wystarczającego kapitału. Od 2019 r. wszyscy emeryci otrzymują jednak dodatkowe świadczenie, tzw. trzynastą emeryturę, w wysokości jednomiesięcznej emerytury minimalnej, co stanowi obciążenie dla finansów publicznych. Biorąc pod uwagę prognozy, które zapowiadają szybkie starzenie się polskiego społeczeństwa, oraz stosunkowo niski ustawowy i rzeczywisty wiek przejścia na emeryturę, spodziewany jest znaczny spadek adekwatności emerytur. Scenariusz zbadany przez Komitet Polityki Gospodarczej i Komisję Europejską (Komisja Europejska, 2018b) wskazuje, że po roku 2060 około jedna trzecia emerytów będzie otrzymywać jedynie minimalne świadczenie emerytalne, którego wysokość zmaleje do około 20 % ówczesnego średniego wynagrodzenia. Sytuacja ta może okazać się nieakceptowalna z perspektywy społecznej. Jednocześnie spodziewany jest silny wzrost odsetka emerytów i rencistów w populacji wyborców, a wywierana przez nich presja polityczna na podwyższenie emerytur może zwiększyć ryzyko dla stabilności finansów publicznych.

Wykres 3.1.4:Scenariusze długu publicznego w średnim okresie

Źródło: Komisja Europejska

Niedawno zaproponowana zmiana systemu emerytalnego nie rozwiązuje problemu adekwatności świadczeń. W 2019 r. rząd przyjął projekt ustawy zmieniającej system emerytalny. Obecny II filar systemu emerytalnego ma zostać zlikwidowany. Aktywa, którymi zarządzają otwarte fundusze emerytalne, zostaną przeniesione do powszechnego systemu emerytalnego zarządzanego przez państwo (I filar) albo do III filaru (Indywidualne Konta Emerytalne), gdzie będą zarządzane przez podmioty prywatne. Od osób, które zdecydują się przenieść środki do III filaru systemu emerytalnego, zostanie pobrana opłata przekształceniowa w wysokości 15 % wartości przenoszonych aktywów. Przekazane tam środki staną się jednak prywatną własnością, która może być dziedziczona, w przeciwieństwie do środków, które trafią do I filaru. Zgodnie z krajowymi przepisami opłata przekształceniowa zasili dochody budżetowe. Reforma ta jednak nie zaradzi ryzyku związanemu z adekwatnością przyszłych emerytur czy też stabilnością systemu emerytalnego.

3.2.    Sektor finansowy

Dzięki bezpiecznym poziomom zgromadzonych kapitałów i niskiemu wykorzystaniu dźwigni finansowej sektor bankowy pozostaje odporny na wstrząsy. W ostatnich latach postępował proces konsolidacji w tym sektorze. Zwiększył się również udział własnościowy państwa. Wskaźniki wypłacalności utrzymywały się w 2019 r. na wysokim poziomie, a łączne aktywa dalej rosły – o 8,7 % rocznie. Dobra była również ogólna rentowność tego sektora, dzięki umiarkowanemu wzrostowi akcji kredytowej i malejącym kosztom. Ryzyko dotyczące portfela kredytów hipotecznych w walutach obcych, które pojawiło się w związku z orzeczeniem Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości ( 9 ), może wiązać się z koniecznością utworzenia dodatkowych rezerw kapitałowych.

Tabela 3.2.1:Wskaźniki stabilności finansowej sektora bankowego

Źródło: Europejski Bank Centralny

Większość banków utrzymuje wysoki poziom wypłacalności dzięki wprowadzonym ostrożnym działaniom regulacyjnym. W przypadku większości banków posiadane kapitały były wystarczające, aby spełnić obowiązujące wymogi ostrożnościowe oraz wymogi dotyczące buforów kapitałowych. Na koniec czerwca 2019 r. standardów w zakresie współczynników kapitałowych nie spełniały cztery banki, w tym dwa małe banki komercyjne i dwa banki spółdzielcze (których łączny udział w aktywach sektora bankowego wynosił 1,5 %). W porównaniu z innymi państwami w regionie polski organ regulacyjny (Komisja Nadzoru Finansowego) narzucił wyższe wagi ryzyka dotyczące wskaźników adekwatności kapitałowej, a także bardziej rygorystyczne minimalne wymogi kapitałowe ( 10 ). Wprowadzono również dodatkowy wymóg kapitałowy związany z ekspozycją banków na walutowe kredyty hipoteczne.

Ponieważ finansowanie nieruchomości mieszkalnych podlega prewencyjnym środkom politycznym ( 11 ), ryzyko w tym segmencie jest niskie. Dług gospodarstw domowych z tytułu kredytów hipotecznych jest w przeważającej mierze denominowany w złotych polskich. Praktycznie wszystkie kredyty hipoteczne udzielane są ze zmienną stopą procentową, co wiąże się z ryzykiem w przypadku wzrostu stóp procentowych. Według testów warunków skrajnych przeprowadzonych przez Narodowy Bank Polski ryzykami tymi można jednak zarządzać (NBP, 2019a). Wskaźnik kredytów zagrożonych w segmencie kredytów mieszkaniowych jest niski: wynosi średnio 2,4 %, a w przypadku kredytów hipotecznych denominowanych w walutach obcych, które nie są już udzielane, wynosi 3 %. Kredyty te stanowią około 5,5 % bilansu sektora bankowego, a dzięki spłatom udział ich maleje o 8 % każdego roku. Całkowity udział kredytów zagrożonych w portfelach banków wyniósł w połowie 2019 r. 6,2 %, a zatem ryzyko kredytowe pozostaje ograniczone.

Kredyty hipoteczne denominowane w walutach obcych mogą wymagać utworzenia dodatkowych rezerw kapitałowych. W 2019 r. władze odstąpiły od planów utworzenia funduszu wsparcia kredytobiorców, którzy zaciągnęli kredyty w walutach obcych, lub systemowego rozwiązania w postaci przewalutowania portfela kredytowego denominowanego we frankach szwajcarskich. Rząd skupił się za to na udzielaniu pomocy kredytobiorcom znajdującym się w trudnej sytuacji finansowej, w tym osobom, które zaciągnęły kredyt w walucie krajowej. Pomoc ta zmniejszyła presję na banki. Po wydaniu orzeczenia przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej wzrosło jednak znacząco ryzyko związane z działaniami prawnymi kredytobiorców. W opinii organu nadzoru orzeczenie to nie oznacza automatycznego przewalutowania na złoty wszystkich kredytów denominowanych i indeksowanych we frankach szwajcarskich. Nie wiadomo jeszcze, czy konieczne będzie utworzenie dodatkowych rezerw.

Większość banków osiąga w dalszym ciągu dużą rentowność. Wzrost gospodarczy i poprawa jakości portfela kredytowego pomogły bankom osiągać stabilny zwrot z inwestycji (tabela 3.2.1). Widoczne są jednak indywidualne różnice, ponieważ niektóre instytucje kredytowe odnotowują straty. Sektor bankowy dotykają problemy związane z utrzymującymi się niskimi stopami procentowymi, dużą konkurencją, wysokimi składkami do Bankowego Funduszu Gwarancyjnego z tytułu gwarantowania depozytów oraz na cele restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji, a także specjalnym podatkiem nałożonym na instytucje finansowe. Podobnie jak w poprzednich latach, aby utrzymać rentowność, banki koncentrują się na dochodowym segmencie kredytów konsumenckich i obniżają jeszcze bardziej oprocentowanie lokat terminowych. Podobnie jak w większości państw członkowskich UE, polskie banki w dalszym ciągu tną koszty, redukując liczbę pracowników i oddziałów. Pomimo wspomnianego obciążenia kosztami, według stanu na czerwiec 2019 r. relacja kosztów do dochodów w sektorze bankowym wyniosła 57,5 %, czyli nie zmieniła się w stosunku do ubiegłego roku. Porównywalne wskaźniki są odnotowywane w innych państwach w regionie. Główne ryzyko, które może się pojawić w przyszłości, wiąże się ze sprawami sądowymi wnoszonymi przez klientów, którzy mają kredyty we frankach szwajcarskich (zob. powyżej).

Struktura finansowania banków pozostaje niezmieniona. Głównym źródłem finansowania systemu bankowego są stabilne depozyty, głównie gospodarstw domowych. Depozyty sektora niefinansowego rosły o 10,2 % rocznie i finansują ponad 60 % aktywów banków. Polska posiada wprawdzie jeden z najbardziej rozwiniętych rynków kapitałowych w regionie, ale stopień wykorzystania rynku hurtowego przez banki pozostaje ograniczony. Powoli rośnie skala finansowania rynkowego za sprawą większych emisji obligacji zabezpieczonych. W przyszłości spodziewany jest wzrost udziału emisji dłużnych mających na celu spełnienie wymogów dotyczących zobowiązań podlegających umorzeniu lub konwersji długu (minimalny wymóg funduszy własnych i zobowiązań kwalifikowanych, tzw. MREL). Spełnienie tych wymogów będzie jednak prawdopodobnie trudne dla polskiego sektora bankowego.

Zachodzą dalsze zmiany w strukturze własnościowej polskiego sektora bankowego. W przypadku kilku zagranicznych banków najważniejszymi czynnikami, które skłoniły je do rozważenia sprzedaży polskich spółek-córek, były ich własne problemy z rentownością i poziomem kapitałów własnych. Negatywny wpływ na klimat inwestycyjny mogły mieć ponadto malejące dochody z polskich jednostek zależnych, niepewność związana z walutowymi kredytami hipotecznymi, rosnąca rola banków kontrolowanych przez Skarb Państwa oraz obawy dotyczące stanu rządów prawa. Proces konsolidacji w tym sektorze będzie zatem kontynuowany, co prawdopodobnie doprowadzi do powstania rynku o niewielkiej liczbie banków uniwersalnych i kilku kredytodawców specjalistycznych.

Rośnie udział państwa w systemie bankowym, co unaocznia rolę silnego i niezależnego nadzoru. Do niedawna państwo posiadało udziały własnościowe (bezpośrednie i pośrednie) jedynie w największym polskim banku i kilku mniejszych podmiotach. Obecnie Skarb Państwa jest właścicielem około 40 % wszystkich aktywów tego sektora, w tym dwóch dużych banków o znaczeniu systemowym, a oprócz tego należy do niego największa grupa ubezpieczeniowa. Ścisłe wzajemne powiązania między państwem a systemem finansowym stawiają szczególne wyzwania przed organami nadzoru, takie jak zwracanie bacznej uwagi na strukturę zarządzania i zapewnienie, aby polityka nie miała wpływu na decyzje biznesowe. Z uwagi na fakt, że państwo kontroluje dużą część sektora i że kontrolowane banki są dużymi graczami na rynku, organ nadzoru musi się również koncentrować na ochronie konkurencji i zapewnieniu równych warunków działania. Bardzo ważna jest także ochrona praw akcjonariuszy mniejszościowych.

Rozwój segmentów działalności kredytowej banków odpowiadał fundamentalnym parametrom gospodarczym, które są dobre, tak więc wzrost ten powinien utrzymać się. Kredyty hipoteczne, stanowiące około 70 % zadłużenia gospodarstw domowych, rosły o 7,5 % rocznie (stan na czerwiec 2019 r.). Dochodowy segment kredytów konsumenckich dalej rósł dynamicznie, w tempie 9,1 % rocznie, czyli szybciej niż PKB. Małe i średnie przedsiębiorstwa dysponują nadal dużymi zasobami finansowymi, w związku z czym niechętnie zaciągają kredyty z systemu bankowego. Segment kredytów dla MŚP rósł o 3,9 % rocznie (stan na czerwiec 2019 r.), natomiast kredyty dla większych przedsiębiorstw zwiększyły się o 11 %. Niskie zadłużenie sektora prywatnego i brak poważnych zakłóceń równowagi na rynku mieszkaniowym (zob. sekcja 1) w połączeniu z odpowiednim poziomem funduszy własnych banków i dużą płynnością, która znacznie przekracza minimalne wymogi regulacyjne, pozostawiają miejsce na przyszły wzrost akcji kredytowej.

Nowe Pracownicze Plany Kapitałowe (PPK) mogą wspierać rozwój rynku kapitałowego. Jak dotychczas rynek kapitałowy nie rozwija się dynamicznie ani w segmencie akcji, ani w segmencie instrumentów o stałym dochodzie. PPK to prywatne plany długoterminowego oszczędzania mające na celu podniesienie obecnego poziomu oszczędności gospodarstw domowych, zwiększenie dochodów na emeryturze i wzmocnienie rynków kapitałowych. Planowane jest, że zainwestowany kapitał będzie rósł o 0,7 % PKB rocznie. Wdrażanie PPK rozpoczęto w połowie 2019 r. w największych przedsiębiorstwach. Stopniowo włączane będą także mniejsze firmy. Po pełnym wdrożeniu w 2021 r. władze oczekują, że program będzie obejmować około 8,6 mln pracowników (przy założeniu, że stopa uczestnictwa wyniesie 75 %, na koniec 2019 r. w dużych przedsiębiorstwach wyniosła ona jednak tylko około 44 %). PPK mają być finansowane przez pracowników, pracodawców i budżet państwa w formie dotacji. Każdy uczestnik może wycofać swoje środki w dowolnej chwili lub zrezygnować z dalszych wpłat.

Nowa strategia ma na celu rozwój polskiego rynku kapitałowego. Głównym celem przyjętej niedawno strategii jest poprawa dostępu przedsiębiorstw (zwłaszcza MŚP) do finansowania poprzez zwiększenie atrakcyjności polskiego rynku kapitałowego. Strategia ma w związku z tym na celu usunięcie około 20 barier utrudniających przedsiębiorstwom dostęp do finansowania oraz dalszą budowę konkurencyjnej infrastruktury, która pozwoli na bardziej dynamiczny rozwój rynku i tworzenie innowacji. Dokument ten powstał przy wsparciu technicznym ze strony Komisji Europejskiej i przedstawia 90 propozycji. Oprócz poprawy dostępu do finansowania strategia proponuje również rozwiązania mające na celu podniesienie poziomu edukacji finansowej społeczeństwa, zwiększenie skłonności konsumentów do oszczędzania, wzmocnienie zaufania do rynku oraz poprawę przestrzegania ładu korporacyjnego w polskich przedsiębiorstwach, w tym w firmach państwowych.

3.3.    Rynek pracy, edukacja i polityka społeczna

Rynek pracy

Dzięki silnemu wzrostowi gospodarczemu sytuacja na rynku pracy przedstawia się dobrze, utrzymują się jednak pewne wyzwania. Wskaźnik zatrudnienia osób w wieku 20–64 lat nadal wzrastał i w trzecim kwartale 2019 r. osiągnął około 73 %, co stanowi najwyższy poziom w historii. Różnice pomiędzy regionami są jednak wyraźne. Wskaźnik zatrudnienia w Warszawie (grupa wiekowa 20–64 lat) wynosi 82,5 % i jest znacznie wyższy niż w województwie warmińsko-mazurskim (66,7 %). Malejąca liczba osób, które są w stanie zaspokoić popyt na rynku pracy, hamuje wzrost zatrudnienia, który – według szacunków w 2019 r. – właściwie się zatrzymał. Współczynnik aktywności zawodowej stale rósł, a stopa bezrobocia ustabilizowała się w 2019 r. na poziomie poniżej 3,5 %, jednym z najniższych w UE. Zarówno stopa bezrobocia długotrwałego, jak i stopa bezrobocia młodzieży zmniejszyły się w 2019 r. do rekordowo niskich poziomów, odpowiednio poniżej 1 % i 10,1 %. Jednocześnie utrzymują się znaczne różnice między regionami.

Wykres 3.3.1:Wskaźnik zatrudnienia w Polsce, 2018 r.

(1) Odsetek populacji w wieku 20–64 lat (2) Regiony NUTS 2 Źródło: Eurostat

W Polsce nadal utrzymuje się niedobór siły roboczej. Według sondaży Komisji Europejskiej wśród przedsiębiorstw i konsumentów ( 12 ) prawie połowa przedsiębiorstw w sektorze przemysłowym i sektorze budowlanym stwierdziła, że niedobór siły roboczej ograniczał produkcję w 2019 r., co stanowi jeden spośród najwyższych odsetków w UE. Odnotowane niedobory siły roboczej były również stosunkowo wysokie w sektorze usług (28,5 %), który odpowiada za blisko 60 % zatrudnienia ogółem. Niedobory te byłyby znacznie wyższe, gdyby nie miał miejsca znaczny napływ pracowników z zagranicy, głównie z Ukrainy (zob. sekcja 1). Istotną tendencją długoterminową jest zmiana charakteru miejsc pracy w Polsce pod wpływem postępującego rozwoju technologicznego. Coraz większy odsetek miejsc pracy wiąże się z nierutynowymi zadaniami wymagającymi kreatywnego myślenia i wysokich umiejętności (Hardy et al., 2018), co może prowadzić do pewnego niedopasowania na rynku pracy w przyszłości.

Pracownicy zatrudnieni na czas nieokreślony to niewielki odsetek wszystkich zatrudnionych, który jednak rośnie. W 2018 r. umowę na czas nieokreślony miało 60,6 % osób zatrudnionych, czyli o 1,5 punktu procentowego więcej niż w roku poprzednim. Odsetek pracowników posiadających umowy na czas określony nadal spadał, ale w III kwartale 2019 r. utrzymał się na poziomie 20,8 % – jednym z najwyższych w UE. Znaczący jest również udział osób prowadzących działalność na własny rachunek: 17,6 % całkowitego zatrudnienia (III kw. 2019 r., grupa wiekowa 20–64 lat).

Wskaźniki zatrudnienia różnią się w zależności od grupy ludności. Wskaźniki zatrudnienia młodych mężczyzn i pracowników wysoko wykwalifikowanych są znacznie wyższe od średnich UE. Natomiast znacznie niższe niż w większości innych państw członkowskich UE są wskaźniki zatrudnienia dotyczące w szczególności osób starszych i kobiet (wykres 3.3.2). Odsetek osób o niskich umiejętnościach zawodowych w populacji jest wprawdzie niski, lecz ich wskaźnik zatrudnienia wynoszący 42 % jest trzecim najniższym w UE. Wskaźnik zatrudnienia osób z niepełnosprawnościami utrzymuje się również na niskim poziomie i w ostatnich latach właściwie się nie poprawia ( 13 ). Środki mające na celu zwiększenie uczestnictwa grup niedostatecznie reprezentowanych na rynku pracy przyczyniłyby się do realizacji celów zrównoważonego rozwoju 5 i 10.

Ramka 3.3.1: Monitorowanie wyników w kontekście Europejskiego filaru praw socjalnych Europejski filar praw socjalnych służy za kompas wyznaczający kierunek odnowionego procesu pozytywnej konwergencji społeczno-gospodarczej na rzecz lepszych warunków życia i pracy w Unii Europejskiej. Określono w nim dwadzieścia podstawowych zasad i praw w zakresie równych szans i dostępu do rynku pracy, uczciwych warunków pracy oraz ochrony socjalnej i włączenia społecznego. Tablica wskaźników społecznych, która jest instrumentem wspierającym Europejski filar praw socjalnych, wskazuje na pewne wyzwania związane z zatrudnieniem i sytuacją społeczną w Polsce, ale przedstawia także pozytywne wyniki. Dobre wyniki rynku pracy znajdują odzwierciedlenie w stałym wzroście wskaźnika zatrudnienia, który jednak wciąż jest na poziomie nieco poniżej średniej UE, oraz w spadku stóp bezrobocia i bezrobocia długotrwałego w ostatnich latach. Stale zmniejsza się też poziom ubóstwa, choć odsetek osób doświadczających trwałego ubóstwa wzrósł. Różnica w poziomie aktywności zawodowej kobiet i mężczyzn nadal jest duża, a poziom korzystania z opieki nad dziećmi (w wieku do 3 lat) wciąż jest bardzo niski. Pomimo pewnej poprawy Polska wciąż uzyskuje wyniki poniżej średniej UE w dziedzinie umiejętności cyfrowych. Blisko połowa dorosłych w wieku 16-74 lat nie posiada podstawowych umiejętności cyfrowych. Polskie przedsiębiorstwa niewiele inwestują w podnoszenie kwalifikacji pracowników: w 2018 r. tylko 13 % firm zapewniło szkolenia dla personelu w dziedzinie umiejętności ICT (w porównaniu ze średnio 23 % w UE). Aby zaradzić tej sytuacji, Ministerstwo Cyfryzacji przygotowuje Program Rozwoju Kompetencji Cyfrowych do 2030 r., obejmujący szereg działań i celów dotyczących dalszej poprawy i rozwijania umiejętności cyfrowych. Polska podjęła odpowiednie działania w kierunku poprawy włączenia społecznego i gospodarczego osób z niepełnosprawnościami. W 2018 r. przyjęto rządowy Program Dostępność Plus i jego dotychczasowe wyniki są bardzo pozytywne. Dzięki temu programowi realizowane są działania mające na celu trwałe włączenie kwestii dostępności do wszystkich obszarów polityki publicznej. We wrześniu 2019 r. weszła w życie ustawa o dostępności. Zobowiązuje ona podmioty publiczne do zagwarantowania standardów dostępności i przewiduje sankcje za ich nieprzestrzeganie. W ramach programu realizowane są również bezpośrednie inwestycje w istniejących budynkach użyteczności publicznej i wielorodzinnych domach mieszkalnych, przestrzeni publicznej i środkach transportu, na stronach internetowych oraz w zakresie usług powszechnych, aby poprawić ich dostępność.

Wykres 3.3.2:Różnice we wskaźnikach zatrudnienia między Polską a UE, 2019 r. (p.p.)

Różnica między średnimi wskaźnikami zatrudnienia w Polsce i w UE w pierwszych trzech kwartałach 2019 r. Źródło: Eurostat

Wskaźnik zatrudnienia kobiet w Polsce jest nadal niski, ale poprawia się. Chociaż w 2018 r. bardziej wzrósł wskaźnik zatrudnienia kobiet niż wskaźnik zatrudnienia mężczyzn, utrzymywała się wysoka różnica w poziomie aktywności zawodowej kobiet i mężczyzn – 14,4 punktu procentowego. Różnica ta jest obserwowana w ramach tablicy wskaźników społecznych. Jest ona szczególnie duża w przypadku pracowników w starszym wieku (55–64 lat) i wynosi 20,7 punktu procentowego (powyżej unijnej średniej na poziomie 13). Niższy wskaźnik zatrudnienia kobiet jest związany z ich niższym wiekiem emerytalnym oraz obowiązkami w zakresie opieki nad dziećmi, osobami z niepełnosprawnościami i innymi członkami rodziny w kontekście słabo rozwiniętych usług społecznych. Od 2015 r. rośnie wskaźnik bierności zawodowej kobiet w związku z opieką nad dziećmi lub niesamodzielnymi osobami dorosłymi. W 2018 r. osiągnął poziom 6,7 % wszystkich kobiet w grupie wiekowej 15–64 lat, czyli o 2 punkty procentowe wyższy od średniej UE, a wpływ rodzicielstwa na zatrudnienie kobiet podwoił się od 2015 r., osiągając poziom 12,5 punktów procentowych. Odsetek dzieci objętych opieką w formalnych placówkach (dla dzieci w wieku poniżej 3 lat) utrzymywał się na bardzo niskim poziomie – 10,9 % w 2018 r. czyli poniżej średniej UE wynoszącej 35,1 %. Ponadto wskaźnik uczestnictwa dzieci we wczesnej edukacji i objęcia opieką w przypadku starszych dzieci (od 3. roku życia do wieku obowiązku szkolnego) był również bardzo niski i wynosił 59,4 %, czyli poniżej unijnej średniej wynoszącej 86,8 %. Z powodu istniejących niedoborów potrzeby inwestycyjne w zakresie opieki nad dziećmi są nadal znaczne. Pracownicy wykonujący obowiązki opiekuńcze postrzegają organizację pracy jako bardzo restrykcyjną, rzadko są też stosowane elastyczne rozwiązania, co dodatkowo ogranicza uczestnictwo kobiet w rynku pracy (wykres 3.3.3).

Wykres 3.3.3:Elastyczność czasu pracy z uwagi na opiekę i brak aktywności zawodowej spowodowany obowiązkami rodzinnymi i opiekuńczymi, 2018 r.

Każdy punkt oznacza państwo członkowskie UE. Na osi pionowej przedstawiono liczbę biernych zawodowo kobiet w wieku 25–49 lat wskazujących na obowiązki rodzinne/opiekuńcze jako główny powód braku aktywności, w stosunku do całkowitej liczby ludności. Oś pozioma pokazuje odsetek wszystkich pracowników w wieku 15–64 lat wykonujących obowiązki opiekuńcze i wskazujących, że elastyczność czasu pracy jest „zasadniczo możliwa”. Źródło: Eurostat

Niektóre czynniki utrudniają funkcjonowanie rynku pracy. W 2018 r. zatrudnienie w niepełnym wymiarze czasu pracy było w Polsce wykorzystywane jedynie przez 6,2 % osób zatrudnionych, podczas gdy średnia UE wynosiła 18,5 %. Słabo rozwinięte rynek lokali mieszkalnych na wynajem i transport publiczny, zwłaszcza na obszarach wiejskich, również mają negatywny wpływ na funkcjonowanie rynku pracy (sekcja 3.4.4). Skutki przejścia ze specjalnego systemu emerytalnego dla rolników do powszechnego systemu ubezpieczeń społecznych mogą zniechęcać do rezygnowania z zatrudnienia w ramach sektora rolnego.

W 2020 r. odnotowano znaczny wzrost płacy minimalnej. Wysokość płacy minimalnej w 2020 r. została podniesiona o 15,6 %. Skala tej podwyżki znacznie przekroczyła przewidywany wzrost średnich płac i propozycje partnerów społecznych. Zmiana ta ma wpływ na znaczny odsetek pracowników – w 2018 r. około 10 % osób zatrudnionych za wynagrodzeniem zarabiało od 80 do 105 % płacy minimalnej ( 14 ). Wyższa płaca minimalna może stanowić barierę dla zatrudniania niektórych pracowników o niskich umiejętnościach ze względu na ich niską wydajność.

Aktywna polityka rynku pracy nie dociera do grup, będących jej potencjalnymi beneficjentami. Pomimo znacznego spadku stopy bezrobocia w ostatnich latach aktywna polityka rynku pracy niewiele zmieniła i nie obejmuje bezrobotnych, którzy nie są zarejestrowani w lokalnych urzędach pracy. Wynika to zasadniczo z braku zaufania do skuteczności tych urzędów oraz oferowanej przez nie pomocy, a także z ograniczeń prawnych, gdyż pewne grupy nie kwalifikują się do pomocy, w tym studenci studiów stacjonarnych w pełnym wymiarze czasu, osoby pobierające rentę inwalidzką lub świadczenie emerytalne, nawet w przypadku przejścia na wcześniejszą emeryturę, a także rolnicy i członkowie ich gospodarstw domowych. Pojawiają się również wątpliwości dotyczące skuteczności procesu dopasowania potencjalnych pracowników do miejsc pracy. Środki Funduszu Pracy, finansowanego głównie ze składki odprowadzanej od wynagrodzeń, są w coraz większym stopniu wykorzystywane na działania, które nie są ukierunkowane na osoby poszukujące pracy. W związku z tym finansowanie aktywnej polityki rynku pracy jest w dużym stopniu uzależnione od Europejskiego Funduszu Społecznego (22 % łącznych wydatków w 2018 r.). Aktywna polityka rynku pracy jest ponadto słabo zintegrowana z polityką społeczną prowadzoną na poziomie gminy oraz z polityką zdrowotną.

Pogorszyła się jakość dialogu społecznego, zwłaszcza w odniesieniu do procedur ustawodawczych, w przypadku których nie przeprowadza się konsultacji lub okresy konsultacji są krótkie. Partnerzy społeczni zgłaszają, że jakość konsultacji w Radzie Dialogu Społecznego pogarszała się w ostatnich latach, w szczególności ze względu na rezygnację rządu z przeprowadzenia konsultacji w sprawie niektórych kluczowych ustaw i wyznaczanie zbyt krótkich terminów na przedstawienie uwag (sekcja 3.4). Partnerom społecznym brakuje niezbędnych zdolności, by mogli w pełni odgrywać swoją rolę w procesach dialogu społecznego. Liczba członków związków zawodowych pozostaje niska. Ponadto zakres stosowania rokowań zbiorowych w Polsce jest bardzo niewielki, rokowania odbywają się głównie na poziomie przedsiębiorstw, a układy zbiorowe na szczeblu sektorowym są rzadkością.

Edukacja i umiejętności

Poziom umiejętności podstawowych uczniów w wieku 15 lat był jednym z najlepszych w UE w 2018 r. Wyniki polskich uczniów w ramach Programu międzynarodowej oceny umiejętności uczniów OECD (PISA) w 2018 r. poprawiły się we wszystkich trzech obszarach objętych testami (czytaniu, matematyce i naukach przyrodniczych) w porównaniu z 2015 r. (OECD, 2019d). Uczniowie szkół średnich I stopnia w Polsce plasują się na trzecim miejscu w rankingu UE pod względem znajomości nauk przyrodniczych i matematyki oraz znacznie powyżej średniej UE w czytaniu. Odsetek osób osiągających słabe wyniki w nauce we wszystkich tych trzech obszarach ogółem zmniejszył się do zaledwie 7 % (średnia dla UE wyniosła 13 %). Odsetek osób osiągających najlepsze wyniki we wszystkich badanych obszarach wzrósł do poziomu przekraczającego średnią UE. Wyniki te rozłożyły się również bardziej równomiernie. Rozwój umiejętności może przyczynić się do zwiększenia wydajności i uczestnictwa w rynku pracy, a w konsekwencji – do osiągnięcia celu zrównoważonego rozwoju 4.

Utrzymują się luki w zakresie wczesnej edukacji i opieki nad dzieckiem, w szczególności na obszarach wiejskich, co pogłębia różnice regionalne. Uczestnictwo dzieci w wieku czterech lat i starszych w edukacji przedszkolnej jest bliskie średniej UE, jednak wskaźnik tego uczestnictwa jest nadal niski w przypadku młodszych dzieci, zwłaszcza 3-latków. Pomimo prawa dzieci w wieku 3–5 lat do edukacji przedszkolnej nie wszystkie z nich mogły zostać przyjęte do placówek edukacji i opieki (NIK, 2019b). Problem dotyczy głównie obszarów wiejskich, na których w 2018 r. oferowano jedynie 67 % potrzebnych miejsc w tej grupie wiekowej (GUS, 2018b). Najniższe wskaźniki uczestnictwa na obszarach wiejskich odnotowano w województwie zachodniopomorskim (46 %), warmińsko-mazurskim (49 %), podlaskim (51 %) i lubuskim (52 %) (GUS, 2018b). W tych samych regionach odnotowano stosunkowo wysoki odsetek osób wcześnie kończących naukę (Eurostat). W 2018 r. średni odsetek dla Polski wynosił 4,8 % i był jednym z najniższych w UE, a w województwach zachodniopomorskim, warmińsko-mazurskim i lubuskim był bliski unijnej średniej wynoszącej 10,6 %.

Zmiany w systemie szkolnictwa pochłaniają znaczne środki i wpływają niekorzystnie na warunki pracy i uczenia się. Zamknięcie szkół średnich I stopnia doprowadziło do tego, że w 2019 r. w szkołach średnich II stopnia rozpoczęła naukę podwójna kohorta uczniów (Komisja Europejska, 2017). Duże miasta borykały się z niedoborem miejsc w szkołach średnich. Warunki nauki uległy pogorszeniu w 34 % skontrolowanych szkół (NIK, 2019c). Szkoły podstawowe i średnie często działają w systemie zmianowym. Odsetek nauczycieli pracujących w więcej niż jednej szkole wyraźnie się zwiększył w latach 2016–2018 (NIK, 2019c). Władze lokalne twierdzą, że rzeczywiste koszty poniesione w okresie wdrażania reformy znacznie przekraczają przyznane dotacje ministerialne, co dotknęło zwłaszcza miasta na prawach powiatu (miasta posiadające status powiatu) i gminy miejskie (NIK, 2019c). W ogólnym ujęciu, wydatki na edukację poniesione przez władze lokalne rosły szybciej niż dotacje ministerialne otrzymywane z tego tytułu (GUS, 2018b).

Zmiany w systemie szkolnictwa mogą zwiększyć nierówność szans. Niektóre z kluczowych kwestii to wcześniejsze ukierunkowanie uczniów na szkoły o profilu ogólnym albo zawodowym i duże wahania w liczebności grup szkolnych, co utrudnia znalezienie miejsca w szkole pierwszego wyboru. Dalej rośnie odsetek uczniów uczęszczających do niepublicznych szkół podstawowych. Zaobserwowano również wzrost wydatków gospodarstw domowych na nauczanie indywidualne (CBOS, 2018). Eksperci twierdzą, że nowy program nauczania jest przestarzały i zbyt skomplikowany (Marczewski, 2019b). Ocenia się, że obciążenia nakładane na uczniów w związku z pracą domową są nadmierne (RPO, 2019). Wszystko to pogłębia wyzwania związane z równością szans, wspieraniem rozwoju umiejętności przekrojowych i wynikami edukacyjnymi uczniów pochodzących ze środowisk o niekorzystnej sytuacji społeczno-ekonomicznej. Ponadto system szkolnictwa nie jest w pełni dostosowany do potrzeb coraz większej liczby uczniów urodzonych w innym kraju. Dodatkowe wsparcie edukacyjne dla takich uczniów jest ograniczone i brakuje odpowiednich wytycznych metodologicznych na szczeblu krajowym, w tym dotyczących zajęć przygotowawczych organizowanych przez szkoły. Nadal kładzie się nacisk na poprawę edukacji integracyjnej, co zostało odzwierciedlone w krajowym programie reform na 2019 r., ale wśród interesariuszy utrzymują się obawy związane z nauczaniem indywidualnym. .

Niedawno pogłębił się problem niedoboru nauczycieli, a atrakcyjność zawodu nauczyciela pozostaje niska. Wynagrodzenia nauczycieli są niskie w porównaniu ze średnimi płacami absolwentów szkół wyższych, zwłaszcza wynagrodzenia młodych nauczycieli i nauczycieli przedszkolnych. Wprowadzone w 2019 r. podwyżki wynagrodzeń nie zakończyły w sposób definitywny strajków nauczycieli, które rozpoczęły się w kwietniu 2019 r. W dużych aglomeracjach miejskich trudno jest zatrudnić wystarczającą liczbę nauczycieli. Problem zwiększonego niedoboru nauczycieli dotyczy w szczególności takich dziedzin, jak języki obce, matematyka, ICT i nauki przyrodnicze oraz wczesna edukacja i opieka nad dzieckiem. Skutki organizacyjne reformy systemu szkolnictwa (zob. powyżej) nie przyczyniły się do zwiększenia atrakcyjności zawodu nauczyciela. Wyniki badania PISA wykazały, że odsetek uczniów zgadzających się z opinią, że ich nauczyciel czerpie radość z wykonywania swojej pracy, jest jednym z najniższych w OECD (59 % w porównaniu ze średnią 74 %), natomiast uczniowie uzyskiwali lepsze wyniki, jeśli postrzegali swojego nauczyciela jako bardziej entuzjastycznego (OECD, 2019d). Podjęto pewne działania w celu poprawy jakości kształcenia wstępnego nauczycieli oraz możliwości ustawicznego doskonalenia zawodowego. Konieczne jest monitorowanie ich skuteczności oraz wpływu na umiejętności nauczycieli.

Realizowana jest reforma kształcenia i szkolenia zawodowego, ale nie można jeszcze ocenić jej wpływu na poprawę dopasowania kształcenia i szkolenia do potrzeb rynku pracy. Zmieniono strukturę i zakres podstawowych programów wstępnego kształcenia zawodowego. Nauczyciele są obecnie zobowiązani do odbycia obowiązkowego okresowego szkolenia praktycznego w przedsiębiorstwach. Zaproponowano pewne zachęty dla pracodawców do angażowania się w kształcenie i szkolenie zawodowe, ale ich zakres i skala są ograniczone. Możliwości uczenia się w miejscu pracy są nadal niewystarczające. W latach 2017–2018 tylko 15 % uczniów wzięło udział w programach łączących naukę w szkole z praktyką w miejscu pracy. W 2018 r. zatrudnionych było 78 % niedawnych absolwentów kształcenia i szkolenia wstępnego, co jest wynikiem zgodnym ze średnią UE wynoszącą 79 %, przy czym sytuacja na rynku pracy była szczególnie korzystna.

Obecnie wdrażana jest reforma szkolnictwa wyższego z 2018 r., która zmienia modele oceny, zarządzania i finansowania. Utworzono nowe instytucje ds. zapewniania jakości, takie jak Rada Doskonałości Naukowej i Komisja Ewaluacji Nauki. Instytucje szkolnictwa wyższego wprowadzają zmiany w swoich strukturach organizacyjnych, między innymi wdrażają nowe statuty, dokonują reorganizacji personelu i tworzą rady naukowe. Przeprowadzenie pierwszej pełnej oceny będzie możliwe dopiero po zakończeniu pierwszego pełnego cyklu oceny naukowej i po ukończeniu studiów wyższych przez pierwszych studentów objętych nowym programem studiów. Wstępne przesłanki wskazują jednak na to, że reforma z 2018 r. może nie być w pełni skuteczna w poprawie jakości nauczania. W nowej ustawie brakuje jasności co do wymogów stawianych wykładowcom w odniesieniu do wstępnych szkoleń pedagogicznych oraz wsparcia na rzecz ustawicznego doskonalenia zawodowego. Nauczyciele akademiccy osiągający gorsze wyniki w dziedzinie publikacji naukowych mogą zostać przeniesieni na stanowiska dydaktyczne, utworzone zgodnie z nowymi przepisami (Żylicz, 2019). Z uwagi na brak szczegółowych wytycznych dotyczących oceny szkół doktoranckich efektywność procesu ich powstawania jest również wątpliwa (tamże). Umiędzynarodowienie szkolnictwa wyższego pozostaje w Polsce ograniczone (Komisja Europejska, 2019b). Mimo że odsetek studentów zagranicznych lub studentów będących cudzoziemcami wzrósł do 4 % w 2017 r., jest on nadal niższy od średniej OECD (OECD, 2019a). Eksperci twierdzą, że bieżące środki nie są wystarczające do zachęcenia pracowników do międzynarodowej mobilności (Kosmalska, 2019).

Odsetek młodych osób podejmujących studia wyższe utrzymuje się na wysokim poziomie, natomiast finansowanie szkolnictwa wyższego pozostaje na niskim poziomie. Odsetek osób podejmujących studia wyższe zmniejszył się nieznacznie w ciągu ostatnich kilku lat. Według badania PISA (OECD, 2019d) status społeczno-ekonomiczny silnie wpływa na oczekiwania studentów związane z ukończeniem studiów wyższych. Mimo tego, od 2018 r. wyższe wykształcenie miało 46 % osób w wieku 30–34 lat, co znacznie przekracza średnią UE na poziomie 41 %. Kobiety podejmują i kończą studia wyższe częściej niż mężczyźni. W tej grupie wiekowej różnica 19 punktów procentowych między kobietami a mężczyznami w poziomie wykształcenia jest jedną z najwyższych w UE. Wydatki w przeliczeniu na studenta studiów stacjonarnych w pełnym wymiarze czasu są nadal znacznie niższe od średniej UE (w PPS): 7 000 EUR w porównaniu z 10 817 EUR.

Udział w kształceniu dorosłych nieco się poprawił, ale nadal jest ograniczony. W 2018 r. jedynie 5,7 % dorosłych w wieku 25–64 lat uczestniczyło w formalnym lub nieformalnym uczeniu się w ciągu ostatnich czterech tygodni przed badaniem (średnia UE: 11,1 %). Tylko 1 % osób o niskim poziomie wykształcenia to dorośli słuchacze, w porównaniu ze średnią UE wynoszącą 4,3 %. Postępy w zakresie koordynacji polityki kształcenia dorosłych były jak dotąd ograniczone. Wdrażanie Krajowych Ram Kwalifikacji zostało opóźnione, a zatem ich wykorzystanie przez pracodawców i pracowników pozostaje ograniczone. W styczniu 2019 r. rząd przyjął ogólną część Zintegrowanej Strategii Umiejętności. Plan jej wdrożenia ma zostać przygotowany w oparciu o współpracę z OECD. Jednocześnie właściwe ministerstwa opracowują plany rozwoju dotyczące konkretnych umiejętności, takie jak Program Rozwoju Kompetencji Cyfrowych do 2030 roku.

Polityka społeczna i włączenie społeczne

Odsetek ludności zagrożonej ubóstwem zmniejszał się do 2017 r., a w 2018 r. pojawiły się oznaki jego stabilizacji albo wzrostu. Odsetek osób zagrożonych ubóstwem lub wykluczeniem społecznym (wskaźnik AROPE) w Polsce stale się zmniejszał od momentu przystąpienia do UE i wynosił 18,9 % w latach 2017–2018, co jest wartością znacznie poniżej średniej UE. Istnieją jednak dość duże różnice między regionami. W Polsce Wschodniej wskaźnik AROPE jest wysoki i wynosi 27 %. Jest to poziom prawie dwukrotnie wyższy niż w regionie Polski odnotowującym najlepszy wynik, czyli w województwie mazowieckim – 14,3 %. W 2018 r. zmalał również odsetek osób dotkniętych deprywacją materialną i deprywacją społeczną, zgodnie z tendencją w całej UE ( 15 ). Wskaźnik ubóstwa trwałego ( 16 ) zwiększył się nieznacznie z 9,1 % w 2017 r. do 10,5 % w 2018 r. Wskazuje to, że więcej osób pozostaje dotkniętych ryzykiem ubóstwa przez długi okres, nie doświadczając poprawy sytuacji. Dane z badania budżetów gospodarstw domowych wskazują, że w 2018 r. wzrosła częstotliwość występowania wszystkich wskaźników ubóstwa materialnego.

Ukierunkowanie transferów socjalnych jest nieadekwatne. W 2017 r. adekwatność wsparcia dochodu minimalnego była niższa od średniej UE, a zakres tego wsparcia plasował się jedynie nieco powyżej ( 17 ). Największy wzrost skrajnego ubóstwa odnotowany w badaniu budżetów gospodarstw domowych dotyczy osób/rodzin utrzymujących się ze świadczeń socjalnych (innych niż emerytury i renty oraz renty inwalidzkie), co wskazuje na uchybienia w systemie zabezpieczenia społecznego. W połowie 2019 r. świadczenie wychowawcze w ramach programu 500+ stało się świadczeniem uniwersalnym, ale jego wartość nominalna pozostała niezmieniona przez 4 lata. Zapewnienie powszechnego dostępu do ochrony socjalnej nadal stanowi wyzwanie. Pracownicy zatrudnieni na podstawie niektórych umów cywilnoprawnych nie mają formalnego dostępu do zasiłku dla bezrobotnych, świadczeń z tytułu macierzyństwa, emerytur/rent rodzinnych i rent inwalidzkich.

Usługi społeczne są nadal słabo rozwinięte. Ostatnie najważniejsze inicjatywy rządowe w ramach polityki społecznej koncentrowały się na zwiększaniu transferów socjalnych przy mniejszym nacisku na udostępnianie usług społecznych ( 18 ), pomimo rosnących potrzeb. W Polsce brakuje strategii na rzecz zapewnienia równego dostępu do wysokiej jakości, przystępnych cenowo i zrównoważonych usług społecznych świadczonych na poziomie społeczności lokalnych, obejmującej wymierne cele i określającej finansowanie krajowe. Przyjęta w 2019 r. ustawa o realizowaniu usług społecznych przez centrum usług społecznych ma na celu stworzenie zintegrowanych usług społecznych, lecz jej wpływ jest niepewny ze względu na brak finansowania krajowego i potencjalne nadmierne poleganie na funduszach europejskich, które nie mogą zagwarantować trwałości reformy. Ponadto przyjęty w ustawie model umożliwia gminom podejmowanie decyzji co do tego, jakie programy usług będą przez te centra oferowane, komu i za jaką opłatą – nie naruszając jednak reguł świadczenia usług społecznych na podstawie innych przepisów – co zwiększa ryzyko dalszej fragmentacji świadczenia usług między gminami. Nie wiadomo jeszcze, czy w ramach tego modelu może być rozwijany potencjał organizacji pozarządowych – dotychczasowego ważnego dostawcy usług społecznych. Nie obserwuje się postępów we wdrażaniu skutecznej koordynacji między usługami społecznymi i zdrowotnymi. Ponadto współpraca między lokalnymi służbami zatrudnienia i służbami socjalnymi pozostaje ograniczona. Utrudnia to zsynchronizowane interwencje na rzecz osób długotrwale bezrobotnych i biernych zawodowo. Nowy model będzie trudny do wdrożenia, jeśli pracownikom socjalnym i pozostałym zatrudnionym w tym sektorze nie zostaną zapewnione godne warunki pracy, w tym godziwa płaca.

Sytuacja osób z niepełnosprawnościami i ich opiekunów nie uległa poprawie. Nieznacznie wzrosły świadczenia pieniężne, ale nie podjęto działań mających zachęcać osoby z niepełnosprawnościami i ich opiekunów do podejmowania pracy. Świadczenie usług opiekuńczych i usług szczególnej opieki pozostaje niewystarczające (MRPiPS, 2019). Polska ustawa o pomocy społecznej nie uwzględnia pomocy osobistej ani opieki wyręczającej w ramach świadczeń objętych zakresem tej ustawy. Obecnie trwa reforma Solidarnościowego Funduszu Wsparcia Osób Niepełnosprawnych, który ustanowiono w 2018 r. w celu zaradzenia tej sytuacji. Środki finansowe uzyskane w ramach tej reformy mogłyby zostać wykorzystane na inne cele.

Opiekę długoterminową w dalszym ciągu świadczą głównie opiekunowie nieformalni, często członkowie rodziny, którym brakuje odpowiedniego wsparcia instytucjonalnego. W porównaniu ze średnią OECD, osoby mieszkające w ośrodkach opieki długoterminowej w Polsce narażone są na większe ryzyko związane ze zdarzeniami z zakresu bezpieczeństwa pacjentów, w tym na zakażenia związane z opieką zdrowotną i odleżyny (OECD, 2019c). Liczba pracowników opieki długoterminowej na 100 osób w wieku co najmniej 65 lat jest bardzo niska (jeden pracownik w Polsce, podczas gdy średnia w OECD28 to pięciu pracowników; OECD, 2019b). Analogicznie, wydatki publiczne na opiekę długoterminową na poziomie 0,5 % PKB w 2016 r. są bardzo niskie w porównaniu ze średnią UE (1,6 %) (Komisja Europejska, 2018b). Kompleksowe podejście strategiczne oparte na analizie potrzeb osób wymagających opieki długoterminowej oraz ich opiekunów, a także określenie źródeł finansowania stanowiłyby pierwszy krok na drodze do rozwiązania obecnych i przyszłych wyzwań demograficznych.

Zdrowie

W ciągu ostatnich 10 lat poprawiły się wyniki w dziedzinie zdrowia, ale istnieją obszary wymagające poprawy. Oczekiwana długość życia w chwili urodzenia jest nadal 3,3 roku krótsza od średniej UE, przy czym różnica między osobami najlepiej i najgorzej wykształconymi wynosi 9,2 roku, a różnice między regionami dochodzą do 3,5 roku w przypadku mężczyzn i 2,5 roku w przypadku kobiet (dane Eurostatu na 2018 r.). W latach 2011–2016 wskaźnik liczby zgonów możliwych do uniknięcia dzięki profilaktyce zmniejszył się o około 10 %, jednak w dalszym ciągu przekracza średnią UE o ponad jedną trzecią. Jednocześnie wydatki na profilaktyczną opiekę zdrowotną w Polsce wynoszą mniej niż połowa średniej unijnej w ujęciu nominalnym (34 EUR w porównaniu z 89 EUR na osobę). Behawioralne czynniki ryzyka, na które można mieć wpływ przez styl życia, takie jak dieta, palenie tytoniu i spożywanie alkoholu, odpowiadają za prawie połowę wszystkich zgonów w Polsce. W tym samym okresie wzrosła umieralność na raka prostaty, piersi i jelita grubego, co uwydatnia wyzwania związane ze świadczeniem usług w zakresie badań przesiewowych. Chociaż wprowadzenie w 2015 r. szybkiej ścieżki onkologicznej poprawiło dostęp do wcześniejszego wykrywania i opieki, to późna diagnostyka i długi czas oczekiwania na badania diagnostyczne wciąż stanowią problem. Dzięki Narodowej Strategii Onkologicznej jakość opieki onkologicznej w latach 2020–2030 powinna ulec poprawie; jej wpływ będzie można jednak ocenić dopiero po pewnym czasie.

Dostęp do opieki zdrowotnej pozostaje wyzwaniem. W 2018 r. odsetek ludności polskiej zgłaszającej niezaspokojone potrzeby w zakresie badań medycznych ze względu na koszty, odległość albo czas oczekiwania nieznacznie wzrósł do 4,2 % czyli poziomu wyraźnie wyższego od unijnej średniej – 2 %. Odsetek ten jest znacznie wyższy w przypadku grup o niskich dochodach. W 2018 r. średni czas oczekiwania na usługi specjalistyczne wynosił 3,4 miesiąca, przy czym najdłuższy średni czas oczekiwania odnotowano w przypadku usług endokrynologicznych (11 miesięcy) i stomatologicznych (8,5 miesiąca). Pod koniec 2019 r. Polska realizowała projekty w zakresie e-zdrowia mające na celu poprawę dostępu do opieki zdrowotnej, takie jak platforma „Internetowe Konto Pacjenta” oraz projekty pilotażowe dotyczące e-recept i elektronicznych skierowań. Zgodnie z oczekiwaniami e-recepty mają być obowiązkowe od stycznia 2020 r., a elektroniczne skierowania – od 2021 r.

System opieki zdrowotnej jest niedofinansowany i brakuje mu długoterminowych ram strategicznych. Brak długoterminowej wizji rozwoju negatywnie wpływa na funkcjonowanie systemu, decyzje inwestycyjne i podział zasobów. W 2017 r. całkowite wydatki na opiekę zdrowotną w przeliczeniu na osobę wyniosły 1 507 EUR (dostosowane do różnic w sile nabywczej) i były jednymi z najniższych w UE. W ostatnich 15 latach publiczne wydatki na służbę zdrowia (4,6 % PKB) stanowiły średnio około 70 % całkowitych wydatków na opiekę zdrowotną. Świadczenia zdrowotne niefinansowane ze środków publicznych stanowiły 23 % wszystkich wydatków na ochronę zdrowia, a ich udział był wyższy niż średnia UE (16 %), przy czym większość tych wydatków odnosiła się do leków ambulatoryjnych (OECD/European Observatory on Health Systems and Policies, 2019; NIK, 2019a). W 2017 r. około 9 % gospodarstw domowych zgłosiło, że w niektórych przypadkach nie były w stanie nabyć przepisanych lub zalecanych leków (GUS, 2018a).

Możliwe jest bardziej efektywne wykorzystanie zasobów w sektorze szpitalnym. W 2017 r. ponad jedną trzecią (34 %) wydatków na opiekę zdrowotną pochłonęło leczenie szpitalne – odsetek ten jest jednym z najwyższych w UE. Liczba łóżek szpitalnych jest duża – 6,6 na 1 000 osób w 2017 r. w porównaniu ze średnią UE na poziomie 5,0 – ale struktura geograficzna ich rozmieszczenia jest nierównomierna, a wskaźnik obłożenia niski (66 % w porównaniu z 77,5 % w UE, dane Eurostatu). Wprowadzona w październiku 2017 r. sieć szpitali obejmowała 600 z ponad 900 działających w kraju szpitali i miała skrócić czas oczekiwania oraz zapewnić kompleksowe leczenie. Cel ten nie został osiągnięty, a sytuacja finansowa szpitali pogorszyła się. W czerwcu 2019 r. zadłużenie szpitali wyniosło 14 mld PLN.

Wiele zabiegów medycznych obecnie wykonywanych w szpitalach można przeprowadzać poza szpitalem po niższych kosztach. Niektóre zabiegi z zakresu diagnostyki, opieki specjalistycznej medycznej i rehabilitacji są niepotrzebnie przeprowadzane w szpitalach z przyczyn związanych z zachętami finansowymi, które stanowią część systemu opieki zdrowotnej. Czynniki ograniczające dostępność, takie jak długi czas oczekiwania, sprawiają, że niektórzy pacjenci zgłaszają się do szpitalnych oddziałów ratunkowych, nawet jeśli nie potrzebują pilnie pomocy, co powoduje przeciążanie tych oddziałów. Prowadzone są obecnie liczne pilotażowe programy mające poprawić koordynację opieki zdrowotnej, w tym w odniesieniu do pacjentów onkologicznych i pewnych nowych programów leczenia. Polska rozpoczęła procedurę służącą objęciu usług świadczonych przez dzienne domy opieki medycznej udzielaniem zamówień w ramach Narodowego Funduszu Zdrowia. Nowe rozwiązania w zakresie podstawowej opieki zdrowotnej były testowane od lipca 2018 r. w ramach programu pilotażowego opieki koordynowanej w podstawowej opiece zdrowotnej „POZ PLUS” w celu wprowadzenia zmian w systemie opieki zdrowotnej. Od 2018 r. prowadzone są działania pilotażowe dotyczące Centrów Zdrowia Psychicznego, aby zapewnić dostępność usług na terenie całego kraju. Ważne jest, aby wnioski wyciągnięte z tych projektów pilotażowych zostały wykorzystane do rozwinięcia usług i rozprzestrzenienia ich w pozostałych częściach kraju.

Polska boryka się z problemem znacznego niedoboru lekarzy i pracowników służby zdrowia. Aby osiągnąć poziom średniej unijnej, potrzebnych jest dodatkowo prawie 50 000 lekarzy i 100 000 pielęgniarek (obecnie zatrudnionych jest około 90 000 lekarzy i 225 000 pielęgniarek, zgodnie z obliczeniami opartymi na danych Eurostatu). Wielu wykształconych w Polsce lekarzy pracuje za granicą, a liczba lekarzy w kraju wzrastała średnio o mniej niż tysiąc rocznie, chociaż maleje liczba zaświadczeń umożliwiających lekarzom podejmowanie zatrudnienia za granicą. Personel pielęgniarski szybko się starzeje. 60 % wszystkich pielęgniarek jest w wieku 50 lat lub starszym, w tym 27 % pielęgniarek ma więcej niż 60 lat. Natomiast pielęgniarki w wieku do 31 lat stanowią jedynie 7 % ogólnej liczby. Średni wiek pielęgniarek wzrósł do około 52 lat ( 19 ). Stwarza to potencjalne zagrożenia dla dostępu do opieki zdrowotnej i jej jakości. Ponadto nierównomierne rozmieszczenie pracowników służby zdrowia w całym kraju pogłębia wyzwania związane z brakami w zakresie usług opieki zdrowotnej i dostępu do niej.

3.4. Konkurencyjność, reformy i inwestycje

3.4.1.Wyzwania w zakresie inwestycji i produktywności

Rozwój sytuacji w zakresie inwestycji i produktywności

Poziom inwestycji w Polsce pozostaje stosunkowo niski. Ożywienie inwestycji odnotowane w 2018 r. pomogło podwyższyć relację inwestycji do PKB z około 17 % w 2017 r. do poziomu nieco powyżej 18 % w 2018 r. i w pierwszych trzech kwartałach 2019 r. Jest to poziom znacznie niższy od średniej UE (wykres 3.4.1). Wydatki publiczne były główną siłą napędową ożywienia inwestycji w 2018 r., podczas gdy na początku 2019 r. szybciej rosły inwestycje prywatne. Biorąc jednak pod uwagę prognozowane spowolnienie gospodarcze (zob. sekcja 1) i nadchodzące zmiany w świetle trwających negocjacji w sprawie funduszy UE na lata 2021–2027, perspektywy ożywienia inwestycji są niepewne.

Wykres 3.4.1:Wskaźniki inwestycji

4-kwartalna średnia ruchoma wartości w cenach bieżących, niewyrównywana sezonowo. Źródło: Eurostat

W 2018 r. i na początku 2019 r. nastąpiło długo oczekiwane ożywienie inwestycji prywatnych. Relacja inwestycji prywatnych do PKB była stosunkowo niska od wielu lat, zwłaszcza w porównaniu z innymi państwami UE nadrabiającymi dystans rozwojowy(zob. Komisja Europejska, 2017, 2018a, 2019b). Relacja ta zmniejszyła się z 15,6 % w 2015 r. do 13,5 % PKB w 2018 r. Od początku 2019 r. w inwestycjach prywatnych pojawiło się ożywienie: wzrost w ujęciu rocznym wyniósł 14,1 % (III kw. 2019 r.). Ożywienie inwestycji na początku 2019 r. można odczytywać jako efekty wymuszanych przez długi okres wysokiego wykorzystania mocy produkcyjnych decyzji inwestycyjnych, które wcześniej były odkładane. W kontekście utrzymujących się barier dla inwestycji (zob. Komisja Europejska, 2018a, 2019b, ramka 3.5.1) oraz pogarszającej się prognozy dla popytu międzynarodowego nie ma pewności co do perspektyw inwestycji prywatnych. Potwierdziła to część najnowszych badań wskazująca, że zaledwie 16 % przedsiębiorców planuje zwiększyć inwestycje w najbliższej przyszłości (NBP, 2019b).

Wahania tendencji w zakresie inwestycji publicznych, związane głównie z wykorzystaniem funduszy UE, mają duży wpływ na całą działalność inwestycyjną. Inwestycje publiczne wyrażone jako odsetek PKB były w Polsce stosunkowo wysokie. W 2018 r. relacja inwestycji publicznych do PKB wyniosła 4,7 %, czyli znacznie przewyższyła średnią unijną (2,9 %) i wskaźniki w większości państw o porównywalnych gospodarkach w regionie. W znacznym stopniu przyczyniły się do tego środki UE. Oznacza to, że tendencje w zakresie inwestycji publicznych mają wpływ na ogólne wyniki inwestycyjne w Polsce. Od 2016 r. dzięki środkom UE w okresie budżetowym 2014–2020 w coraz większym stopniu wspierano inwestycje publiczne; oczekuje się, że finansowanie to osiągnie najwyższy poziom w latach 2019–2020. W perspektywie średnioterminowej rola funduszy UE w inwestycjach publicznych ma się jednak zmniejszyć, ponieważ środki przyznane Polsce będą prawdopodobnie niższe w porównaniu z poprzednim okresem. Oznacza to, że w celu utrzymania lub zwiększenia stopy inwestycji należałoby uruchomić dodatkowe środki prywatne lub publiczne.

Europejski Fundusz na rzecz Inwestycji Strategicznych i krajowy bank rozwoju wspierają inwestycje w Polsce. Od 2015 r. całkowite finansowanie w ramach tego instrumentu w Polsce wyniosło około 3,9 mld EUR i ma wygenerować dodatkowe inwestycje o wartości 21 mld EUR. Na projekty w zakresie infrastruktury i innowacji przeznaczono 3,7 mld EUR. W szczególności, przewoźnik kolejowy otrzymał środki unijne w ramach planu inwestycyjnego dla Europy o wartości około 47,5 mln EUR. Ponadto 212 mln EUR przeznaczono na finansowanie małych i średnich przedsiębiorstw (MŚP). Oczekuje się, że lepszy dostęp do finansowania przyniesie korzyści ogółem prawie 75 200 MŚP i spółkom o średniej kapitalizacji. Do końca 2020 r. wszystkie instrumenty finansowe UE mają zostać objęte nowym programem InvestEU. InvestEU skupi się na obszarach istotnych dla Polski: zrównoważonej infrastrukturze, badaniach naukowych i innowacjach, transformacji cyfrowej, inwestycjach społecznych i umiejętnościach. Bank Gospodarstwa Krajowego (BGK), będący krajowym bankiem rozwoju i promocji, wspiera wzrost gospodarczy poprzez finansowanie projektów infrastrukturalnych. Ma również na celu promowanie przedsiębiorczości i rozwój mikroprzedsiębiorstw oraz małych i średnich przedsiębiorstw przez oferowanie gwarancji i instrumentów zabezpieczających. BGK prowadzi również działalność w zakresie pobudzania współpracy między przedsiębiorstwami, sektorem publicznym i instytucjami finansowymi.

Wyraźnie wzrasta wydajność pracy, ale utrzymują się pewne słabości związane z czynnikami pobudzającymi wydajność. Wzrost wydajności pracy jest od kilku lat jednym z najszybszych w UE (sekcja 1). Towarzyszył mu silny wzrost płac, który stopniowo zmniejszał wciąż znaczną różnicę między poziomem wynagrodzeń w Polsce a średnią UE. Różnica w wydajności między dużymi i małymi przedsiębiorstwami w Polsce jest jedną z najwyższych w UE. W połączeniu z relatywnie wysokim odsetkiem małych firm sprawiło to, że wydajność jest wciąż niższa od średniej UE (zob. Bauer et al., 2020). Poza inwestycjami kapitałowymi, (sekcja 1), wzrost wydajności można zatem osiągnąć również poprzez uwolnienie potencjału wzrostu przedsiębiorstw. Obejmuje to usunięcie barier związanych z otoczeniem regulacyjnym przedsiębiorstw (zob. ramka 3.5.1), dostępność wykwalifikowanej siły roboczej i skuteczne upowszechnianie innowacji w całej gospodarce.

Innowacje

Polska podejmuje działania mające na celu zwiększenie zdolności innowacyjnych gospodarki, ale znaczny wzrost innowacji wciąż jeszcze się nie pojawił. Polska w dalszym ciągu osiąga tylko umiarkowane wyniki w Europejskim Rankingu Innowacyjności z 2019 r. (Komisja Europejska, 2019d). Całkowite wydatki na badania i rozwój utrzymują się na niskim poziomie – 1,2 % PKB w porównaniu ze średnią UE wynoszącą 2,1 % w 2018 r. – przy czym wciąż istnieją różnice regionalne. Mimo że wydatki przedsiębiorstw na badania i rozwój wzrosły ponad czterokrotnie w ciągu ostatnich dziesięciu lat, pozostają one na poziomie poniżej średniej UE ( 20 ). Jeśli chodzi o produkcję innowacyjną, nie można jeszcze zaobserwować żadnych istotnych wyników. Widać to na przykładzie jedynie powolnego wzrostu aktywności patentowej i udziału w eksporcie zaawansowanych technologicznie produktów w ostatnich latach, jak pokazują statystyki Europejskiego Urzędu Patentowego ( 21 ). Rozszerzony system korzystnego opodatkowania dochodów z badań i innowacji, ulga podatkowa „Innovation Box” ( 22 ), której wykorzystanie szybko rośnie, oraz wprowadzenie nowej uproszczonej formy spółki akcyjnej mogą stanowić wsparcie dla innowacyjnych przedsiębiorstw. Rozwój rynków wysokiego ryzyka pozostaje kluczowy dla ułatwienia rozwoju innowacyjnych przedsiębiorstw. Środki mające na celu zwiększenie zdolności innowacyjnych gospodarki doprowadziłyby do dalszych postępów w realizacji celu zrównoważonego rozwoju 9.

Polskie przedsiębiorstwa, zwłaszcza te małe, powoli wdrażają technologie cyfrowe. W mniej niż 8 % małych przedsiębiorstw poziom transformacji cyfrowej jest wysoki w porównaniu z 50 % dużych przedsiębiorstw (Komisja Europejska, 2020b). Wykorzystanie robotów jest raczej ograniczone, w 2019 r. korzystało z nich średnio 7,5 % przedsiębiorstw. Ograniczone wykorzystanie technologii cyfrowych może wynikać w pewnym stopniu z trudności przedsiębiorstw w zatrudnianiu specjalistów, pomimo wysokiego odsetka absolwentów w dziedzinie nauk przyrodniczych, inżynierii i informatyki (zob. sekcja 3.3). Mikroprzedsiębiorstwa i małe przedsiębiorstwa mają również ograniczony dostęp do specjalistycznych szkoleń w zakresie ICT ze względu na brak dostępności personelu oraz problemy związane z kosztami i płacami. W ramach krajowej strategii „Przemysł 4.0” rząd zorganizował warsztaty mające na celu zaznajomienie MŚP z praktycznym wykorzystaniem rozwiązań cyfrowych, takich jak sztuczna inteligencja, obliczenia wielkiej skali i druk 3D.

Polska wprowadza środki mające na celu poprawę wyników działalności naukowej. Ustawa z 2018 r. Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce jest w trakcie wdrażania, a akty wykonawcze do ustawy są przygotowywane i uchwalane. Nowe kryteria oceny dotyczące organizacji naukowych podkreślają znaczenie współpracy międzynarodowej i umiędzynarodowienia nauki. Pierwszą edycję programu „Inicjatywa doskonałości – uczelnia badawcza” zakończono w październiku 2019 r., wybierając 10 uniwersytetów, które otrzymają wsparcie w swojej działalności badawczej. Nowa konfiguracja rad uczelni, obejmująca zewnętrzne zainteresowane strony, może pozytywnie wpłynąć na społeczne i gospodarcze oddziaływanie uniwersytetów. Kształcenie doktorantów zostało zreorganizowane poprzez ustanowienie odpowiednich szkół doktorskich, które mogą być prowadzone przez instytucje szkolnictwa wyższego. W 2019 r. Ministerstwo Nauki i Szkolnictwa Wyższego zainicjowało reformę Polskiej Akademii Nauk, mającą na celu m.in. zwiększenie uprawnień Prezesa Akademii w zakresie nadzoru nad instytutami naukowymi PAN, przegląd zewnętrzny instytutów oraz wprowadzenie minimalnego poziomu płac dla naukowców.

Potencjał współpracy środowiska naukowego ze środowiskiem biznesu nadal nie jest w pełni wykorzystywany. Współpraca między przedsiębiorstwami a instytutami naukowymi nie poprawia się, co potwierdzają najnowsze dane dotyczące wspólnych publikacji przedsiębiorstw, środowisk naukowych oraz badania publiczne finansowane przez sektor prywatny (Komisja Europejska, 2019a). W 2019 r. powstała „Sieć Badawcza: Łukasiewicz”, które obejmuje 38 instytutów badawczych i Centrum Łukasiewicz. Do jej głównych zadań należy zapewnienie doskonałości badawczej i w zakresie rozwoju oraz zapewnienie transferu wiedzy do gospodarki. Jej celem jest wspieranie doskonałości naukowej i komercjalizacji działalności badawczej. Centrum pełni funkcję koordynatora w ramach sieci, zapewniając spójność programów badawczych instytutów z krajowymi strategiami. Rola ośrodków transferu technologii w procesie rozpowszechniania innowacji pozostaje ograniczona (Komisja Europejska, 2017b; Łobacz, 2018).

3.4.2.Otoczenie regulacyjne i instytucjonalne

Otoczenie regulacyjne przedsiębiorstw

Pomimo ogólnie korzystnych warunków prowadzenia działalności gospodarczej w Polsce brak pewności regulacyjnej wpływa niekorzystnie na nastroje gospodarcze. Polscy przedsiębiorcy korzystają ze stymulowanej popytem sprzyjającej fazy cyklu gospodarczego, zasadniczo nieograniczonego dostępu do rynku pracy i finansowania. Postrzeganie otoczenia biznesowego przez przedsiębiorstwa pogarsza się jednak, jak wskazały różne badania organizacji biznesowych (Konfederacja Lewiatan, 2019). Jednym ze zidentyfikowanych kluczowych czynników wpływających na nastroje gospodarcze jest niepewność wynikająca z niestabilności otoczenia regulacyjnego i instytucjonalnego, obejmującego łatwość płacenia podatków (NBP, 2019c). Na przykład sektor handlu detalicznego zmaga się ze znaczącymi zmianami regulacyjnymi, które albo już wprowadzono (zakaz handlu w niedziele), albo są w toku (podatek od sprzedaży detalicznej). Obciążenie regulacyjne znajduje również odzwierciedlenie w wynikach Polski w najnowszych międzynarodowych rankingach prowadzenia działalności gospodarczej. W rankingu z 2020 r. zawartym w sprawozdaniu Banku Światowego dotyczącym łatwości prowadzenia działalności gospodarczej („Doing Business”) Polska spadła o siedem miejsc, głównie ze względu na bardziej uciążliwe procedury przenoszenia własności i rejestrowania nieruchomości oraz płacenia podatków (Bank Światowy, 2019b). Z kolei wyniki globalnego indeksu konkurencyjności wskazują na niedociągnięcia w ogólnej strukturze instytucjonalnej, przy czym słabe rezultaty dotyczą między innymi regulacji rządowych, skuteczności ram prawnych i stabilności polityki rządu (WEF, 2019).

Oprócz przeglądu przepisów regulacyjnych z 2018 r. rząd przedstawił nowe środki mające na celu poprawę otoczenia regulacyjnego. Wpływ ustawy z 2018 r., tzw. Konstytucji biznesu (zob. Komisja Europejska, 2019b), można jak dotąd ocenić jako mieszany. Rząd wprowadza nowe zmiany, w tym pewne ulgi w odniesieniu do składek na ubezpieczenie społeczne, skrócenie wymaganego minimalnego okresu przechowywania akt pracowników, a także wydłużenie terminów płatności VAT od importu. Ponadto w 2020 r. weszła w życie ustawa w celu ograniczenia zatorów płatniczych, wprowadzająca wiążące prawnie terminy zapłaty, które mają pomóc w rozwiązaniu problemu opóźnień w płaceniu kontrahentom i wspierać płynność finansową przedsiębiorstw. Oprócz tych usprawnień dotyczących już istniejących przedsiębiorstw istnieją inne środki zachęcające do tworzenia nowych przedsiębiorstw, takie jak wprowadzenie nowej prostej spółki akcyjnej o minimalnym kapitale w wysokości 1 PLN (około 0,2 EUR).

Nowe przepisy dotyczące zamówień publicznych mają na celu wyeliminowanie głównych problemów w zakresie udzielania zamówień publicznych w Polsce. System zamówień publicznych boryka się z problemem niskiej liczby przedsiębiorstw konkurujących ze sobą w postępowaniach o udzielenie zamówienia, co skutkuje wysokim odsetkiem procedur, w których otrzymano tylko jedną ofertę. Nowe przepisy dotyczące udzielania zamówień publicznych, które przyjęto jesienią 2019 r. i które mają wejść w życie w 2021 r., mają na celu sprostanie tym wyzwaniom. Ułatwiają one udział przedsiębiorstw w zamówieniach publicznych i ogólnie regulują znacznie szerszą część cyklu zakupu niż sam wybór wykonawców. Ustawa wprowadza mechanizmy wdrażania polityki udzielania zamówień publicznych. Nakłada ona między innymi wymóg mechanizmu korekty cen w umowach długoterminowych, wprowadza płatności częściowe w przypadku dłuższych umów i wyklucza stosowanie nieuczciwych klauzul. Uczestnicy rynku długo czekali na te zmiany, które mają służyć stworzeniu lepszych warunków, aby zwiększyć zainteresowanie przedsiębiorstw, w tym małych i średnich, zamówieniami publicznymi.

Funkcjonowanie rynku

Integracja Polski na europejskim jednolitym rynku jest kluczem do osiągnięcia sukcesu w zakresie wzrostu gospodarczego. Polska nadal pozyskuje udziały w rynku światowym i czerpie znaczne korzyści z bezpośrednich inwestycji zagranicznych, gdyż jest dobrze zintegrowana w ramach europejskich łańcuchów dostaw. Polska nadal poprawia terminowość transpozycji prawa UE, w 2019 r. wzrosła jednak liczba nieprawidłowo przetransponowanych dyrektyw i toczących się postępowań w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego (zob. Komisja Europejska, 2020d). Lepsze stosowanie powiązanych przepisów i norm daje możliwość dalszego zwiększenia korzyści z jednolitego rynku dla Polski i innych państw członkowskich.

Regulacje rynku energii elektrycznej przyczyniają się do zakłóceń na rynku. Pomimo wzrostu przywozu z Niemiec, Czech i Słowacji wewnętrzna elektroenergetyczna sieć przesyłowa nie jest wystarczająco rozwinięta, aby w pełni wykorzystać połączenia międzysystemowe. Ponadto Polska ogranicza za pomocą środków regulacyjnych pełne wykorzystanie mostów energetycznych z Litwą i Szwecją. Zmiany regulacyjne wprowadzone na przełomie 2018 i 2019 r., będące realizacją zamierzenia rządu służącego zamrożeniu cen energii elektrycznej (zob. Komisja Europejska, 2019b), miały wpływ na podstawowe elementy rynku energii, takie jak rentowność, przychody i potencjał wzrostu dostawców. Wynikające z tego zakłócenia cen energii mogą również zmniejszyć skuteczność polityk w zakresie efektywności energetycznej, ograniczyć zachęty do stosowania odnawialnych źródeł energii i mogą mieć negatywny wpływ na finanse publiczne, zwłaszcza jeśli potencjalne skumulowane straty będą dotyczyć przedsiębiorstw w sektorze energii kontrolowanych przez państwo.

Na rynku gazu pozycja dominująca firmy państwowej zakłóca rynek. W 2018 r. udział w rynku PGNiG w dalszym ciągu wzrastał, z 80 % do ponad 82 %. Zmiana ta wynikała ze znacznego zmniejszenia zakupów gazu od innych państw członkowskich UE przez dużych (przemysłowych) odbiorców końcowych (URE, 2019) oraz wzrostu liczby długoterminowych umów między PGNiG a energochłonnymi sektorami przemysłu (PGNiG, 2019). Ograniczenie konkurencji na rynku gazu i dominacja umów długoterminowych mogą prowadzić do wzrostu cen gazu dla gospodarstw domowych i konsumentów przemysłowych, ograniczenia inwestycji w sektorze gazowym oraz utrudnień w dekarbonizacji gospodarki i ograniczenia przyszłej roli gazów ze źródeł odnawialnych w Polsce.

W Polsce dochodzi do kolejnej istotnej zmiany ram zarządzania w odniesieniu do firm państwowych. W ramach rządu powołanego po wyborach w 2019 r. utworzono nowe Ministerstwo Aktywów Państwowych. Ma ono nadzorować wszystkie przedsiębiorstwa będące własnością Skarbu Państwa i kontrolowane przez Skarb Państwa, w tym spółki działające w sektorze finansowym i sektorze energetycznym. Jest to istotna zmiana w stosunku do wcześniejszych ustaleń wynikających z ustawy o zasadach zarządzania mieniem państwowym z 2017 r., w której kluczowe obowiązki nadzorcze przekazano właściwym ministerstwom (np. Ministerstwu Energii) i byłemu Ministerstwu Skarbu Państwa (Komisja Europejska, 2018a). Utworzenie nowego ministerstwa sprawującego scentralizowany nadzór to krok w kierunku zapewnienia zgodności z wytycznymi OECD. Nie wiadomo jeszcze, czy pomoże to zapewnić większą zgodność z innymi kluczowymi wytycznymi, w tym wprowadzeniem rzetelnych procedur przeglądu przesłanek dla własności publicznej w gospodarce, lub standardyzacją procedur mianowania zarządów.

Zwiększenie własności państwowej w gospodarce pogłębia potrzebę wzmocnienia niezależnego nadzoru i organów regulacyjnych. W ostatnich latach zwiększyła się rola odgrywana w gospodarce przez przedsiębiorstwa będące własnością Skarbu Państwa, w szczególności w kluczowych sektorach, takich jak finanse i energia (sekcja 3.2 i Komisja Europejska, 2019b). Podkreśla to znaczenie solidnego i niezależnego nadzoru nad sektorem finansowym (zob. sekcja 3.2) oraz silnych i niezależnych organów regulacyjnych, np. dla sektora energetycznego (zob. sekcja 3.4.2).

Jakość instytucji

Niedostateczne konsultacje dotyczące wniosków ustawodawczych nadal stanowią istotny problem. Od 2019 r. przewodniczący rządowej stałej komisji ma prawo zablokować projekt ustawodawczy przedłożony przez rząd, jeżeli nie zostały przeprowadzone konsultacje publiczne. Ponadto utworzono Centrum Analiz Strategicznych – nowy organ w Kancelarii Prezesa Rady Ministrów – m.in. aby poprawić jakość rządowych projektów ustawodawczych. Centrum prawdopodobnie przyczyni się do usprawnienia procesu legislacyjnego, jednak ze względu na fakt, iż stanowi ono część Kancelarii, niepokój budzi kwestia jego niezależności. Ponadto nadal nie wprowadzono wymogu przeprowadzenia konsultacji publicznych w przypadku projektów ustaw składanych przez członków parlamentu, co ma wpływ na ogólną jakość ustaw (Komisja Europejska, 2018a, 2019b). Mimo że w 2018 r. i 2019 r. w ten sposób złożono mniej projektów ustaw, pozostaje to źródłem niepewności dla obywateli i przedsiębiorstw, czego przykładem jest wniosek w sprawie zniesienia limitu płatności składek na ubezpieczenia społeczne ( 23 ).

Nadal występuje ryzyko poważnego naruszenia praworządności w Polsce, co może negatywnie wpływać na zaufanie inwestorów. Zgodnie z opinią międzynarodowych zainteresowanych podmiotów (zob. np. EBC, 2019; OECD, 2019f) utrzymujące się ryzyko naruszenia praworządności zagraża skutecznemu funkcjonowaniu systemu wymiaru sprawiedliwości i ogólnej stabilności instytucjonalnej, zakłóca wzajemne zaufanie, a co za tym idzie – pogarsza klimat inwestycyjny i trwałość długoterminowego wzrostu gospodarczego. W ciągu 2019 r. Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej wydał prawomocne orzeczenia, w których potwierdził, że pierwotnie przyjęte w Polsce przepisy dotyczące obniżenia wieku przejścia sędziów w stan spoczynku stanowiły naruszenie przepisów unijnych w zakresie niezależności sądów ( 24 ), oraz orzeczenie w trybie prejudycjalnym dotyczące niezależności Izby Dyscyplinarnej Sądu Najwyższego ( 25 ). Komisja postanowiła również wnieść sprawę przeciwko Polsce do Trybunału Sprawiedliwości w związku z nowym systemem środków dyscyplinarnych wobec sędziów, który niesie ze sobą ryzyko podważenia niezawisłości sędziów. Ponadto Komisja postanowiła zwrócić się do Trybunału Sprawiedliwości o wprowadzenie środków tymczasowych przez nakazanie Polsce, aby zawiesiła działalność Izby Dyscyplinarnej Sądu Najwyższego ( 26 ). W dniu 23 stycznia 2020 r. Sejm przyjął ustawę dotyczącą funkcjonowania sądownictwa, która według Europejskiej Komisji na rzecz Demokracji przez Prawo („Komisji Weneckiej”) budzi niepokój co do niezależności sądów ( 27 ). Nadal toczy się postępowanie wszczęte na podstawie art. 7 ust. 1 TUE ( 28 ).

3.4.3.Rozwój infrastruktury

Krajowa infrastruktura energetyczna starzeje się, podczas gdy popyt na energię elektryczną wzrasta. W 2018 r. krajowa produkcja energii elektrycznej brutto spadła, natomiast jej zużycie wzrosło (URE, 2019). Polska stoi w obliczu znacznych potrzeb inwestycyjnych w zakresie zdolności do wytwarzania energii elektrycznej, gdyż średni wiek elektrowni węglowych wynosi 30–40 lat (Euracoal, 2019), a popyt na energię wciąż wzrasta. W nadchodzącym dziesięcioleciu wycofanych z eksploatacji zostanie około 25 % obecnych krajowych mocy wytwórczych, w których największy udział (94 %) będą miały jednostki opalane węglem kamiennym lub węglem brunatnym (URE, 2019). W 2018 r. udział gazu ziemnego w zużyciu krajowym brutto (z wyłączeniem energii elektrycznej i ciepła pochodnego) był o 15,2 % niższy niż średnia unijna wynosząca 23,6 %. Na niektórych obszarach sieć dystrybucji gazu jest niewystarczająco rozwinięta.

Sprawnie przebiega realizacja znaczących projektów transgranicznych w sektorze gazu i energii elektrycznej. Polska jest zaangażowana w szereg projektów gazowych w regionie. Postępuje budowa rurociągów międzysystemowych z Litwą i Słowacją, choć z pewnym opóźnieniem. Ponadto Polska postanowiła zwiększyć przepustowość terminalu skroplonego gazu ziemnego (LNG) w Świnoujściu oraz zbudować drugi terminal LNG w Gdańsku, co umożliwiłoby zaspokajanie popytu na gaz w sąsiednich państwach. Polska jest zaangażowana w zsynchronizowanie sieci elektroenergetycznych państw bałtyckich z europejską siecią kontynentalną do końca 2025 r. Obejmuje to położenie podwodnego kabla o wysokim napięciu łączącego z Litwą oraz wzmocnienie sieci wewnętrznej, aby zapewnić jej pełną funkcjonalność. Realizacja projektu mającego na celu zsynchronizowanie sieci jest w toku.

Jedną z wybranych strategii mających zaspokoić wzrastający popyt na energię elektryczną jest rozwój sektora wytwarzania energii jądrowej. Zgodnie z Krajowym planem na rzecz energii i klimatu ( 29 ) energia jądrowa ma poprawić dywersyfikację źródeł energii i przyczynić się do ograniczenia udziału węgla w wytwarzaniu energii elektrycznej w perspektywie długoterminowej. Zgodność przyszłych aktualizacji Programu Polskiej Energetyki Jądrowej z ramami prawnymi Euratomu i UE ma zasadnicze znaczenie w kontekście rozwoju mocy wytwórczych energii jądrowej w Polsce.

Wysoki wzrost transportu drogowego ma wpływ na udział przewozów kolejowych w transporcie towarów i osób. Modernizacja linii kolejowych postępuje w wolniejszym tempie niż rozwój dróg szybkiego ruchu. Niezadowalający stan techniczny infrastruktury kolejowej, ograniczenia przepustowości i przedłużające się remonty trakcji kolejowych prowadzą do częstych zakłóceń ruchu i ograniczeń operacyjnych pod względem szybkości, długości pociągu i maksymalnego nacisku osi ( 30 ). Ma to negatywny wpływ na konkurencyjność kolejowych przewozów towarowych. (UTK, 2019; Pieriegud, 2019). W efekcie w latach 2005–2018 kolejowy transport towarowy w Polsce wzrósł jedynie o 19 %, podczas gdy transport drogowy – o 215 % (zob. wykres 3.4.2) (GUS, 2019c). W przypadku większości połączeń pociągi osobowe nie są atrakcyjną alternatywą dla prywatnych samochodów ze względu na niską częstotliwość przejazdów oraz niewystarczające zintegrowanie z innymi środkami transportu (Rosa, 2018; Moskwik i Krupa, 2019; Komornicki, 2019; Gadziński i Goras, 2019).

Wykres 3.4.2:Wyniki transportu towarowego w miliardach tonokilometrów (tkm)

Źródło: Komisja Europejska, Główny Urząd Statystyczny

Niewystarczająco rozwinięte połączenia lądowe hamują rozwój portów morskich w Polsce. Główne utrudnienia wynikają po pierwsze z nieukończonej modernizacji korytarza sieci bazowej Bałtyk-Adriatyk i kolejowego korytarza towarowego. Rozbudowa dostępu kolejowego do portów morskich w Gdańsku, Gdyni, Szczecinie i Świnoujściu ma zasadnicze znaczenie dla zwiększenia ilości towarów transportowanych z portów morskich drogą kolejową. Stosowne inwestycje mają zostać zrealizowane do 2022 r. Po drugie, istniejące połączenia drogowe z portami w Gdyni i Szczecinie nie odpowiadają normom w zakresie pojazdów ciężarowych (NIK, 2018; Pieriegud, 2019). Ze względu na brak kompleksowego planowania transportu intermodalnego i transportu morskiego wydajność inwestycji w tych sektorach jest ograniczona. Po trzecie, zdolność przeładunkowa i liczba terminali intermodalnych do przeładunku towarów wydaje się ograniczona, a cyfryzacja usług intermodalnych nie postępuje w zadowalającym tempie (Bocheński, 2018; Pieriegud, 2019).

Mimo znacznych inwestycji w mobilność miejską niemal połowa mieszkańców obszarów zurbanizowanych nie ma bezpośredniego dostępu do transportu publicznego. Szybki rozwój obszarów otaczających miasta w ostatnich latach doprowadził do zwiększenia zapotrzebowania na dojazdy w takim stopniu, że istniejący transport publiczny nie może go zaspokoić. Odległość do najbliższego przystanku transportu publicznego wynosi średnio 2 km, co utrudnia korzystanie z niego oraz zmniejsza mobilność osób, które nie mogą korzystać z samochodów (Gadziński i Goras, 2019). Duża zależność od transportu indywidualnego zwiększa emisje dwutlenku węgla i inne, pogarsza bezpieczeństwo na drodze oraz prowadzi do zagęszczenia ruchu, co – wraz z niedostatecznie rozwiniętą infrastrukturą dla rowerzystów i pieszych – obniża jakość życia w miastach (Gadziński i Goras, 2019; Komornicki, 2019). Większość miast w Polsce przyjęła plany zrównoważonej mobilności miejskiej, jednak nie są one wdrażane (Gadziński i Goras, 2019). Projekty inwestycyjne w zakresie transportu miejskiego często prowadzą do sprzecznych rezultatów i nie są dostosowane do polityk lokalnych, takich jak polityka ochrony środowiska, zdrowia oraz planowania przestrzennego. Nie towarzyszą im również środki operacyjne mające ograniczyć ruch zmotoryzowany.

W ostatnich latach bezpieczeństwo na drogach w Polsce poprawiło się, jednak postęp w tej dziedzinie wyhamował. W 2018 r. w Polsce odnotowano 75 ofiar śmiertelnych wypadków drogowych na milion mieszkańców, podczas gdy średnia w UE wynosi 49. Odsetek zabitych pieszych wynosi 29 % i jest znacznie wyższy od średniej unijnej wynoszącej 21 %. Mimo że w latach 2010–2016 liczba ofiar śmiertelnych na drodze zmalała w Polsce o 23 %, w kolejnych dwóch latach wskaźnik ten spadł jedynie o 5 %, a wstępne dane liczbowe za 2019 r. wskazują nawet nieznaczny wzrost w ujęciu rok do roku (POBR, 2020). Główne przyczyny tych niekorzystnych zmian poziomu bezpieczeństwa na drodze to przekraczanie dopuszczalnej prędkości, brak ochrony niechronionych użytkowników drogi oraz niedociągnięcia infrastrukturalne. Aby poprawić bezpieczeństwo ruchu drogowego, Polska skupia się na kampaniach edukacyjnych, natomiast przestrzeganie dopuszczalnej prędkości nie jest należycie egzekwowane, a infrastruktura dla niechronionych użytkowników drogi nadal jest niedostatecznie rozwinięta. Od października 2019 r. Polska jest jednym z sześciu państw beneficjentów nowego unijnego programu wymiany informacji na temat bezpieczeństwa ruchu drogowego, realizowanego w ramach partnerstw z Francją i Austrią.

Polska poczyniła znaczne postępy, jeżeli chodzi o korzystanie z ultraszybkich i mobilnych sieci szerokopasmowych, jednak nadal jest daleka od osiągnięcia swoich celów w zakresie łączności. Polska zobowiązała się do zapewnienia wszystkim obywatelom do 2020 r. łączności o przepustowości co najmniej 30 Mb/s, jak również zapewnienia dostępu do połączeń internetowych o prędkości gigabitowej w ramach celów społeczeństwa gigabitowego do 2025 r. Mimo pewnych postępów Polska nadal jest daleka od wypełnienia tych zobowiązań, gdyż obecnie jedynie 66 % gospodarstw domowych posiada dostęp do łączności o przepustowości co najmniej 30 Mb/s, a mniej niż 30 % jest objętych siecią gigabitową (Komisja Europejska, 2020b). Główne przeszkody utrudniające realizację tych zobowiązań są związane z uwarunkowaniami geograficznymi wpływającymi na wzrost kosztów uruchomienia sieci. Aby wspierać rozwój szybkich sieci, władze polskie utworzyły również nowy fundusz szerokopasmowy. Jeżeli chodzi o uruchomienie sieci 5G, Polska pracuje nad określeniem warunków aukcji pionierskich pasm częstotliwości 5G (700 MHz, 3,6 GHz i 26 GHz), jednak skuteczne uruchomienie 5G będzie wymagało ścisłego monitorowania przez wszystkie stosowne strony.

3.4.4.RÓŻNICE REGIONALNE

Polskie regiony szybko doganiają regiony lepiej rozwinięte w UE, jednak nadal utrzymują się pewne różnice. Od przystąpienia Polski do UE w 2004 r. wszystkie regiony w Polsce rozwijały się szybciej niż UE jako całość. Tempo obserwowanej konwergencji ze średnią UE było jednak nierówne, co objawia się tym, że bardziej zamożne regiony w Polsce zmniejszają dystans rozwojowy szybciej niż regiony mniej rozwinięte. Jeszcze bardziej wyraźne różnice – nie tylko w procesie doganiania regionów lepiej rozwiniętych, lecz również w innych obszarach – są widoczne na poziomie subregionalnym oraz między obszarami miejskimi i wiejskimi, co tworzy wyzwania dla polityk publicznych (Komisja Europejska, 2019b).

Infrastruktura transportowa ma wpływ na lokalny rozwój i różnice między regionami. Od przystąpienia Polski do UE infrastruktura drogowa w Polsce znacznie się poprawiła (Komisja Europejska, 2018a, 2019b). To z kolei doprowadziło do poprawy łączności wielu obszarów z ośrodkami działalności gospodarczej oraz ułatwiło ich rozwój. Jednocześnie obszary peryferyjne nadal są niedostatecznie dostępne; dotyczy to w szczególności obszarów na pograniczach poszczególnych województw, względnie w sąsiedztwie granicy państwowej. Wynika to częściowo z faktu, że inwestycje w infrastrukturę drogową niekoniecznie są realizowane w pierwszej kolejności na terytoriach, do których nie jest łatwo dotrzeć drogą. Ponadto połączenia nowo wybudowanych autostrad i dróg ekspresowych z siecią dróg drugorzędnych nie zawsze są wystarczające, aby zlikwidować izolację obszarów peryferyjnych (Komornicki, 2019).

Transport publiczny wykazuje znaczne słabości. W latach 2008–2018 długość regionalnych i podmiejskich linii autobusowych w Polsce skróciła się o ponad 50 % (GUS, 2010, 2019c). Ponadto częstotliwość przejazdów autobusowych jest często nieodpowiednia, opłaty za bilety postrzegane są jako wysokie, a koordynacja między władzami odpowiedzialnymi za organizację transportu publicznego nie jest optymalna (Gadziński i Goras, 2019). Jednocześnie zmniejszyła się również liczba kilometrów linii kolejowych, choć w mniejszym stopniu ( 31 ). Choć w ostatnich latach zwiększyła się liczba pasażerów kolei, wzrost ten był ograniczony ze względu na opóźnienia w realizacji kilku projektów inwestycyjnych w zakresie infrastruktury kolejowej. Wszystkie te czynniki obniżają dostępność i jakość usług transportu publicznego oraz mogą ograniczać dostępność miejsc pracy i usług publicznych dla osób, które nie mają możliwości korzystania z transportu indywidualnego (Bank Światowy, 2019c).

Różnice w dostępie do usług publicznych, w szczególności do opieki zdrowotnej, stanowią coraz bardziej naglący problem. Liczba pracowników służby zdrowia oraz dostępność świadczeń zdrowotnych i infrastruktury zdrowotnej różnią się w zależności od regionu, co ma wpływ na dostęp do opieki zdrowotnej. Na przykład w 2018 r. liczba lekarzy na 10 000 mieszkańców wahała się od 15 w województwie wielkopolskim do 27 w województwie zachodniopomorskim i mazowieckim. Usługi w zakresie zdrowia psychicznego są niewystarczające i są głównie dostępne w dużych miastach; na przykład w Zachodniopomorskiem trzy z pięciu klinik znajdują się w Szczecinie. Podobne wyzwania występują w innych dziedzinach związanych ze zdrowiem, w tym w obszarze geriatrii. Mimo że w ostatnich latach liczba specjalistów nieco się zwiększyła i utworzono ośrodki geriatryczne we wszystkich województwach, ich liczba waha się od 2 w Świętokrzyskiem do 17 na Śląsku i nie jest wystarczająca, aby pokryć zapotrzebowanie starzejącego się społeczeństwa.

Rozwój potencjału administracyjnego samorządów terytorialnych ma kluczowe znaczenie dla skutecznej i wydajnej realizacji inwestycji publicznych. Samorządy terytorialne zarządzają ponad połową całkowitych wydatków na inwestycje publiczne w Polsce. Ostateczne rezultaty inwestycji publicznych są w dużej mierze zależne od jakości rządzenia. Jest to szczególnie widoczne na szczeblu samorządu terytorialnego (OECD, 2013). Ze względu na obecną sytuację na rynku pracy oraz spodziewane zmniejszenie środków w ramach funduszy spójności UE kierowanych do Polski w nadchodzących latach, rozwój i zachowanie odpowiedniego potencjału administracyjnego samorządów terytorialnych ma zasadnicze znaczenie dla skutecznej i wydajnej realizacji projektów w zakresie inwestycji publicznych.

Sektor węglowy odgrywa istotną rolę społeczno-ekonomiczną w niektórych regionach w Polsce. Polska jest drugim co do wielkości producentem węgla (węgla kamiennego i węgla brunatnego łącznie) w UE. Sześć z czterdziestu jeden regionów górnictwa węglowego w UE znajduje się w Polsce i ponad 112 000 osób jest zatrudnionych w górnictwie oraz w sektorach energetycznych opartych na węglu (Dias et al., 2018). Regiony te stoją w obliczu szczególnych dla nich wyzwań wynikających z przejścia z gospodarki opartej na węglu na inne źródła energii (zob. sekcja 3.5 i ramka 3.5.1).

Ramka 3.4.1: Wyzwania i reformy dotyczące inwestycji w Polsce Perspektywa makroekonomiczna W następstwie notowanego w 2018 r. ożywienia gospodarczego poziom inwestycji wzrastał także w 2019 r. Choć w 2019 r. tempo wzrostu inwestycji publicznych zmalało w porównaniu z 2018 r., nastąpiło przyspieszenie wzrostu inwestycji prywatnych. W dalszym ciągu jednak poziom inwestycji w Polsce w stosunku do PKB jest znacząco niższy niż w państwach o porównywalnych gospodarkach w regionie. Fundusze unijne są ważnym czynnikiem wspierającym inwestycje w Polsce. Na przyszłe wyniki inwestycyjne wpływają więc niepewność co do rezultatów toczących się negocjacji w sprawie budżetu UE na nowy okres programowania oraz prognozy spowolnienia gospodarczego. Ocena barier dla inwestycji i realizowanych reform Choć otoczenie działalności gospodarczej w Polsce jest na ogół korzystne, kilka czynników hamuje wzrost inwestycji i wydajności. Obciążenia związane z przestrzeganiem pewnych wymogów prawnych i administracyjnych oraz niepewność wynikająca z często zmieniającego się otoczenia regulacyjnego utrudniają inwestycje prywatne. Niewystarczające zdolności administracyjne mogą negatywnie wpływać na wydatki na inwestycje publiczne. W dziedzinie kapitału ludzkiego barierami dla inwestycji są: niedobór pracowników, zwłaszcza pracowników z odpowiednimi umiejętnościami, oraz wciąż niski współczynnik aktywności zawodowej. Najważniejsze bariery dla inwestycji, które mają wpływ na klimat inwestycyjny w Polsce, obejmują: 1. Niestabilne otoczenie regulacyjne. Częste zmiany podstawowych przepisów, w tym dotyczących opodatkowania, składek na ubezpieczenie społeczne, polityki energetycznej i innych obszarów gospodarki, zwiększają koszty przestrzegania przepisów i są źródłem niepewności dla przedsiębiorstw (sekcja 3.1). Korzystanie z szybkiej ścieżki legislacyjnej i niewystarczające konsultacje w sprawie projektów ustawodawczych mają wpływ na jakość niektórych regulacji (sekcja 3.4.2). 2. Niedobór pracowników. Brak pracowników z odpowiednimi umiejętnościami występuje w różnych sektorach. Choć w dłuższym okresie może to stymulować wzrost kapitałochłonności, w krótkim terminie bardziej prawdopodobne jest, że stanowić będzie barierę dla inwestycji zwiększających zdolności produkcyjne. Trendy demograficzne i niepewność co do przyszłej polityki w dziedzinie migracji pracowników pogarszają te perspektywy (sekcja 3.3).

3.5. Zrównoważenie środowiskowe

Transformacja klimatyczna i energetyczna

Najważniejsze wyzwania, przed którymi stoi Polska, to ograniczenie emisji gazów cieplarnianych przez obniżenie emisyjności wytwarzania energii elektrycznej oraz zmniejszenie energochłonności. Biorąc pod uwagę trudną sytuację wyjściową, kluczowe znaczenie ma opracowanie spójnej długoterminowej wizji poprawy zrównoważenia środowiskowego modelu rozwoju Polski ( 32 ). Emisja gazów cieplarnianych wzrosła nieco w ostatnich latach, zwłaszcza w sektorze transportowym. Z tego powodu Polska znajduje się w grupie państw członkowskich UE o najwyższym poziomie emisji na mieszkańca (wykres 3.5.1). Sektory dostawy i zużycia energii łącznie generują największą część krajowych emisji gazów cieplarnianych. Około 90 % energii elektrycznej wciąż jest wytwarzanych w elektrowniach konwencjonalnych, wykorzystujących głównie krajowy węgiel kamienny i brunatny. Stałe paliwa kopalne odgrywają też dużą rolę w zużyciu energii przez gospodarstwa domowe, zwłaszcza w ogrzewaniu mieszkań, a efektywność energetyczna budynków nadal jest niska. Z powodu notowanego w ostatnich latach wzrostu pasażerskiego i towarowego ruchu drogowego stale rośnie poziom emisji sektora transportowego.

Wykres 3.5.1:Emisja gazów cieplarnianych na mieszkańca w dziesięciu państwach członkowskich UE o najwyższym poziomie emisji w 2017 r.

Źródło: Eurostat

Rosnący poziom emisji zwiększa skalę dekarbonizacji, którą trzeba będzie osiągnąć w przyszłości. Począwszy od 2014 r., łączny poziom emisji stopniowo wzrasta, w przeciwieństwie do ogólnej tendencji spadkowej w UE. W ostatnich latach znacznie wzrósł poziom emisji w sektorach budownictwa i transportu, natomiast w sektorze energetycznym zmniejsza się. Wprowadzanie rozwiązań mobilności niskoemisyjnej przebiega powoli, a w Krajowym planie na rzecz energii i klimatu brakuje strategicznego podejścia do ograniczania emisji i zwiększania efektywności przemysłu wytwórczego zgodnie z modelem gospodarki opartej na obiegu zamkniętym.

Poprawa zrównoważenia środowiskowego Polski wymagać będzie szerokiego konsensusu politycznego w sprawie spójnego zestawu zdecydowanych środków z zakresu polityki. Zważywszy na coraz większe zrozumienie ekologicznych efektów zewnętrznych oraz pilną potrzebę zdecydowanych działań w celu spowolnienia zmiany klimatu, przewiduje się, że koszty emisji gazów cieplarnianych i zanieczyszczenia środowiska będą coraz większe. Zagrozi to przyszłej konkurencyjności polskiej gospodarki. Konieczne przejście na gospodarkę niskoemisyjną wymagać będzie znacznych inwestycji publicznych i prywatnych w różnych sektorach w celu poprawy ich zrównoważenia środowiskowego, ale może to być również szansa na pobudzenie wzrostu gospodarczego, konkurencyjności i innowacji.

Istotne jest zajęcie się społecznymi skutkami przejścia na gospodarkę niskoemisyjną za pomocą ukierunkowanych środków z zakresu polityki. W ostatnich latach w Polsce notuje się spadek wskaźników ubóstwa i nierówności społecznych, w tym ubóstwa energetycznego. Działania na rzecz obniżenia emisyjności polskiego sektora energetycznego mogą spowodować tymczasowy wzrost kosztów energii elektrycznej i ogrzewania, a więc zwiększyć ryzyko nierówności społecznych i ubóstwa, jeżeli nie zostaną podjęte skuteczne i ukierunkowane działania w ramach polityki. Ponadto stopniowe zanikanie pewnych zawodów (np. w górnictwie węglowym) oraz tworzenie miejsc pracy w innych sektorach, a także różnice w społeczeństwie pod względem odporności na poważne zdarzenia pogodowe (np. susze, fale upałów lub niedobory wody) wymagają przemyślenia polityki w obszarach pomocy społecznej, kształcenia i szkolenia oraz innych strategii przystosowania się do zmiany klimatu (zob. sekcja 3.3). W tym kontekście cenne mogą być doświadczenia związane ze skutkami społecznymi i środkami z zakresu polityki przyjętymi w odpowiedzi na znaczne ograniczenie sektora górnictwa węgla kamiennego w latach 90. ubiegłego wieku (które wiązało się z redukcją około 60 % miejsc pracy) (Witajewski-Baltvilks et al. 2018; zob. wykres 3.5.2). Pokazuje to również, jak ważne jest określenie na nowo priorytetów wydatków publicznych (zob. sekcja 3.1).

Wykres 3.5.2:Krajowa produkcja węgla kamiennego

Źródło: Eurostat

Wsparcie z budżetu lokalnego, krajowego i unijnego ma kluczowe znaczenie dla zapewnienia, aby przejście na gospodarkę niskoemisyjną zakończyło się powodzeniem i było sprawiedliwe społecznie. Z doświadczeń unijnych funduszy polityki spójności, strategii inteligentnej specjalizacji i inicjatywy na rzecz regionów górniczych w okresie transformacji wynika, że do urzeczywistnienia daleko idących zmian konieczne jest określenie całościowych strategii transformacji terytorialnej przez same zainteresowane terytoria. Niezbędne jest bliskie partnerstwo organów centralnych z podmiotami regionalnymi i lokalnymi, w tym również stowarzyszeniami mieszkańców, organizacjami pozarządowymi, związkami zawodowymi, a także przedstawicielami środowiska biznesu i nauki, aby zapewnić ukierunkowanie wsparcia publicznego na specyficzne wyzwania terytorialne i potrzeby lokalnych mieszkańców (zob. załącznik D i ramka 3.5.1).

Osiągnięcie celów strategii „Europa 2020” związanych z energią i klimatem będzie dużym wyzwaniem. W krótkim czasie konieczne byłoby poczynienie znacznych postępów w obszarach redukcji emisji gazów cieplarnianych, energii ze źródeł odnawialnych i efektywności energetycznej, zważywszy że Polska znajduje się poniżej orientacyjnego poziomu prowadzącego do osiągnięcia odnośnych celów zgodnie z unijnymi ramami energetycznymi i klimatycznymi na 2020 r. Emisje z sektorów nieobjętych unijnym systemem handlu uprawnieniami do emisji wzrosły już o 21 % w porównaniu z 2005 r., co oznacza przekroczenie zobowiązania Polski do ograniczenia wzrostu tych emisji do 14 % do 2020 r. Ten wzrost emisji niweluje wszelkie redukcje emisji osiągnięte w sektorach objętych unijnym systemem handlu uprawnieniami do emisji.

Sektor energetyczny

Brak jest jasnej strategii obniżenia emisyjności sektora energetycznego w celu wspierania inwestycji i transformacji energetycznej w Polsce. Rentowności ostatnio powstałych lub dopiero planowanych elektrowni węglowych zagrażają szybko spadające koszty produkcji energii elektrycznej ze źródeł odnawialnych oraz rosnące koszty związane z utrzymaniem sektora energii elektrycznej opartego na paliwach kopalnych. Większość nowych elektrowni zbudowanych w latach 2019–2020 wykorzystuje węgiel kamienny ( 33 ). Koszty utopione tych przedsięwzięć, w większości ponoszone przez firmy państwowe, przyczyniają się do zwiększenia kosztów osiągnięcia niskoemisyjnego wytwarzania energii. Ponadto szereg środków wprowadzonych, a następnie zmienionych w trakcie 2018 r., mających na celu kontrolę cen energii elektrycznej, wpłynęło na sygnały rynkowe. Zwiększa to niepewność co do długoterminowej wizji sektora wytwarzania energii elektrycznej, zwłaszcza w świetle rosnącego popytu na energię elektryczną.

Zmiany regulacyjne w przeszłości negatywnie wpłynęły na rozwój projektów w zakresie energii wiatrowej, ale w ostatnim czasie sytuacja się poprawia. Udział odnawialnych źródeł energii w końcowym zużyciu energii brutto w 2018 r. wyniósł 11,3 % i znajduje się poniżej wyznaczonej na lata 2017–2018 ścieżki prowadzącej do osiągnięcia w 2020 r. celu 15 %. W Krajowym planie na rzecz energii i klimatu Polska zaproponowała poziom 21–23 % jako odnośny cel na 2030 r., niższy od poziomu 25 % zalecanego przez Komisję. ( 34 ). Ostatnie zmiany regulacyjne dotyczące lądowych farm wiatrowych mogą nadać nowy impuls temu segmentowi rynku, zwłaszcza po udanych aukcjach na dostawę energii ze źródeł odnawialnych w latach 2018 i 2019. Nowe systemy wsparcia dla konsumentów, którzy wytwarzają energię ze źródeł odnawialnych, również poprawiają perspektywy dla odnawialnych źródeł energii, w tym energii słonecznej, do niedawna prawie w ogóle niewykorzystywanych. Mimo wszystko, czas, jaki jest potrzebny na zbudowanie farm wiatrowych, sprawia, że osiągnięcie w 2020 r. celu dotyczącego odnawialnych źródeł energii będzie trudne. Także surowe przepisy dotyczące minimalnej odległości między farmami wiatrowymi a budynkami w dalszym ciągu ograniczać będą rozwój nowych lądowych elektrowni wiatrowych.

Modernizacja sektora energetycznego w nadchodzącym dziesięcioleciu wymaga znaczących inwestycji. W Krajowym planie na rzecz energii i klimatu w perspektywie do 2040 r. potrzeby inwestycyjne krajowego sektora paliw i energii w latach 2016–2040 oszacowano na około 246 mld euro. Związane z energią potrzeby inwestycyjne sektorów nieenergetycznych (przemysł, gospodarstwa domowe, usługi, transport i rolnictwo) w tym samym okresie 2016–2040 oszacowano na 206 mld euro. Prognozowane wydatki kapitałowe na projekty w dziedzinie wytwarzania energii i sieci energetycznych są różne w zależności od scenariuszy przyszłego zapotrzebowania na energię. Część finansowania może pochodzić z aukcji uprawnień do emisji w ramach unijnego systemu handlu uprawnieniami do emisji, a także z funduszu modernizacyjnego przeznaczonego do wsparcia modernizacji sektora energetycznego w państwach członkowskich o niższych dochodach. Na skutek wyższych cen węgla dochody z aukcji rozdzielone między państwa członkowskie podwoiły się w 2018 r. do około 1,2 mld euro. W ostatnich latach jednak tylko nieco ponad 50 % tej kwoty zostało wykorzystanych na cele związane z klimatem i energią.

Dobrze funkcjonujące rynki energii elektrycznej i gazu mogą zmniejszyć koszty i obciążenia związane z transformacją w kierunku czystszej energii. Ich najważniejszymi elementami są stabilne i solidne ramy regulacyjne oraz dostatecznie rozwinięta infrastruktura, w tym połączenia wzajemne z innymi państwami członkowskimi UE. Ostatnio notuje się pewien postęp i Polska importuje coraz większe ilości energii elektrycznej z sąsiednich państw, w których ceny są przeciętnie niższe ze względu na mniej emisyjny koszyk energetyczny. Wciąż jednak istnieją pewne przeszkody utrudniające szersze wykorzystanie elektroenergetycznych połączeń międzysystemowych z Niemcami, Litwą i Szwecją. Interwencja regulacyjna mająca na celu ustabilizowanie cen energii elektrycznej w 2019 r. miała wpływ na podstawowe parametry rynku energetycznego, takie jak rentowność, dochody oraz potencjał wzrostu dostawców. Takie zakłócenia sygnałów cenowych mogą ograniczać skuteczność strategii efektywności energetycznej i konkurencję rynkową oraz zniechęcać do inwestycji. W 2018 r. udział trzech największych podmiotów w hurtowym rynku energii elektrycznej nadal wzrastał. Pewne środki regulacyjne, np. związane z obowiązkiem magazynowania gazu przez importerów, wzmocniły dominującą pozycję firmy państwowej na rynku gazu, wypierając konkurentów i zmniejszając przejrzystość cen gazu.

Pozostałe sektory

Zależność od stałych paliw kopalnych w ogrzewaniu mieszkań szkodzi jakości powietrza, co przekłada się na problemy zdrowotne i generuje koszty. Rosnące od 2014 r. zużycie energii oraz najwyższy w UE udział stałych paliw kopalnych w zużyciu energii przez sektor mieszkaniowy (wykres 3.5.3) nie tylko utrudniają osiągnięcie wyznaczonych na 2020 r. celów w zakresie efektywności energetycznej (załącznik A), ale jeszcze potęgują ten problem. Około 45 tys. przedwczesnych zgonów w 2016 r. można przypisać narażeniu na zanieczyszczenie powietrza – liczba ta należy do najwyższych w UE (EEAa, 2019). Emisje czynników zanieczyszczenia powietrza można ograniczyć, przechodząc na czystsze źródła energii. Kilka samorządów terytorialnych podjęło już działania zabraniające stosowania najbardziej zanieczyszczających paliw do ogrzewania, co w krótkim terminie ma największe szanse poprawić sytuację (Ministerstwo Środowiska, 2019). W dłuższej perspektywie kluczową rolę odgrywa modernizacja termiczna budynków oraz inwestycje w lokalny system ciepłowniczy. Publiczne systemy wsparcia w tym zakresie muszą jednak zagwarantować, że wszelkie znaczące inwestycje poczynione przez gospodarstwa domowe w budynkach jedno- i wielorodzinnych oraz przez sektor dystrybucji ciepła nie postawią ich w niekorzystnej sytuacji w przyszłości, kiedy ogrzewanie budynków będzie musiało być całkowicie bezemisyjne. Wielkość wymaganych inwestycji, w tym wsparcia publicznego, oraz powiązane z tym skutki społeczne wymagają ostrożnego planowania polityki w tym obszarze. Uruchomiony w 2018 r. dziesięcioletni program „Czyste powietrze” wciąż jest wykorzystywany w bardzo niewielkim stopniu.

Przejście na gospodarkę niskoemisyjną stanowi też wyzwanie dla takich sektorów jak transport lub sektory energochłonne. Sektor transportowy w dalszym ciągu budzi rosnące obawy, ponieważ emisje i zużycie energii w tym sektorze wzrosły w ostatnich latach. Jest też drugim w kolejności sektorem najbardziej przyczyniającym się do problemu zanieczyszczenia powietrza w Polsce. Polityka transportowa musi więc sprostać wyzwaniu, jakim jest zapewnienie poprawy połączeń, w szczególności możliwości ekologicznych środków transportu publicznego, a jednocześnie obniżenie emisji gazów cieplarnianych i związanego z nimi zanieczyszczenia (zob. sekcja 3.4.3). Równocześnie niepewność co do technologii i regulacji dotyczących pojazdów niskoemisyjnych wydaje się już wywierać wpływ na popyt na nowe samochody w Europie i na przemysł motoryzacyjny, który jest ważnym sektorem w Polsce. W ostatnim dziesięcioleciu poziom emisji przemysłowych gazów cieplarnianych był zasadniczo stabilny, pomimo szybkiego wzrostu produkcji przemysłowej, spowodowanego głównie intensywniejszym wykorzystaniem istniejących mocy produkcyjnych (Błocka i Śniegocki, 2019). Dalszy wzrost przemysłu będzie więc w coraz większym stopniu zależał od możliwości wykorzystania innowacyjnych i ekologicznych technologii, obejmujących wydajność produkcji, projektowanie produktów i odzysk materiałów (Bukowski, 2019).

Wykres 3.5.3:Udział stałych paliw kopalnych w końcowym zużyciu energii w sektorze mieszkaniowym (%)

Przedstawione wartości procentowe nie obejmują paliw stałych wykorzystywanych do produkcji energii elektrycznej zużywanej przez gospodarstwa domowe. Źródło: Eurostat

Ostatnie zmiany legislacyjne mają na celu zwiększenie recyklingu odpadów i wzmocnienie egzekwowania przepisów w dziedzinie gospodarowania odpadami. Dzięki zniesieniu surowych przepisów dotyczących instalacji do przetwarzania i unieszkodliwiania odpadów komunalnych rynek odpadów resztkowych został otwarty na konkurencję. Ponadto, począwszy od 2021 r., odpady mieszane od gmin, które nie wprowadziły systemów selektywnego zbierania odpadów, nie będą przyjmowane do spalania. W prawie wprowadzono też przekonujące środki zachęty dla gospodarstw domowych, aby segregowały odpady nadające się do recyklingu, ponieważ koszty unieszkodliwiania odpadów mieszanych mają być dwa do czterech razy wyższe niż w przypadku odpadów segregowanych. Wreszcie, inspektoraty ochrony środowiska będą mogły przeprowadzać kontrole ad hoc bez uprzedzenia oraz nakładać kary pieniężne.

Zasoby wody słodkiej w Polsce są ograniczone i intensywnie wykorzystywane. Intensywność wykorzystania wody w Polsce jest mniej więcej dwukrotnie wyższa od średniej OECD, natomiast liczące 1 600 m3 zagregowane średnie zasoby wody słodkiej są niskie w porównaniu z UE w ujęciu łącznym ( 35 ). Przemysł jest głównym użytkownikiem wody słodkiej, zaś sama produkcja energii elektrycznej generuje ponad połowę zużycia wody słodkiej. Od 2017 r. sektor wytwarzania energii i rolnictwo nie są już zwolnione z opłat za wykorzystanie wody. Nieodpowiednie oczyszczanie ścieków komunalnych i przemysłowych oraz produkcja rolna są głównymi źródłami zanieczyszczenia wody. Ekosystemy rzeczne są ponadto poddawane rosnącej presji z uwagi na rozwój infrastruktury służącej do nawigacji oraz produkcji energii. Kontynuacja dużych projektów infrastrukturalnych związanych z budową kaskad na Odrze i Wiśle, służących do celów nawigacji, niesie za sobą ryzyko zmniejszenia naturalnych zasobów ekosystemów wodnych i dalszej degradacji zasobów wodnych.

W zarządzaniu dorzeczami do tej pory nie uwzględniono prognozowanego wpływu zmiany klimatu. Całemu terytorium Polski zagraża ryzyko powodziowe związane ze zmianą klimatu i wpływami antropogenicznymi. Przewiduje się, że ryzyko to będzie rosnąć w przyszłości z powodu zmiany klimatu. W szczególności prawdopodobne jest zwiększenie częstości występowania powodzi gwałtownych (EEA, 2019b). Innowacyjne podejścia do zarządzania ryzykiem powodziowym dotyczące planowania przestrzennego, wykorzystania instrumentów ekonomicznych i systematycznej analizy rozwiązań opartych na zasobach przyrody mogłyby przyczynić się do ograniczenia potrzeb inwestycyjnych w zakresie infrastruktury konwencjonalnej.

Załącznik A: Tabela przeglądowa

Załącznik B: Przeprowadzona przez Komisję analiza zdolności obsługi zadłużenia i ryzyka fiskalne

Załącznik C: Standardowe tabele

Tabela C.1:Wskaźniki dotyczące rynku finansowego

1) Najnowsze dane – III kwartał 2019 r. Wskaźnik obejmuje nie tylko banki, ale również wszystkie monetarne instytucje finansowe, z wyjątkiem banków centralnych. 2) Najnowsze dane – II kwartał 2019 r. 3) Wartości kwartalne są zannualizowane. * Mierzone w punktach bazowych. Źródło: Komisja Europejska (długoterminowe stopy procentowe); Bank Światowy (zadłużenie zagraniczne brutto); Eurostat (zadłużenie sektora prywatnego); EBC (wszystkie pozostałe wskaźniki).

Tabela C.2:Główne pozycje tablicy wskaźników społecznych

1) Osoby zagrożone ubóstwem lub wykluczeniem społecznym: osoby, które są zagrożone ubóstwem lub doświadczają pogłębionej deprywacji materialnej, lub żyją w gospodarstwach domowych o zerowej lub bardzo małej intensywności pracy. 2) Osoby bezrobotne to osoby, które nie były zatrudnione, ale aktywnie poszukiwały pracy i były gotowe do jej podjęcia natychmiast lub w ciągu dwóch tygodni. 3) Dochody do dyspozycji brutto sektora gospodarstw domowych zostały zdefiniowane w stosunku do wartości nieskorygowanej, zgodnie z projektem wspólnego sprawozdania o zatrudnieniu na 2019 r. 4) Zmniejszenie wskaźnika zagrożenia ubóstwem, w ujęciu procentowym, ze względu na transfery socjalne (obliczone poprzez porównanie wskaźników zagrożenia ubóstwem przed transferami społecznymi z tymi wskaźnikami po dokonaniu transferów; na potrzeby obliczeń emerytury i renty nie są traktowane jako transfery socjalne). 5) Wskaźnik zatrudnienia, stopa bezrobocia i różnica w poziomie aktywności zawodowej kobiet i mężczyzn są obliczone jako średnia z pierwszych trzech kwartałów 2019 r. Źródło: Eurostat

Tabela C.3:Wskaźniki dotyczące rynku pracy i edukacji

* Wskaźnik spoza tablicy wyników 1) Osoby długotrwale bezrobotne to osoby, które są bezrobotne od co najmniej 12 miesięcy. 2) Różnica między średnim godzinowym wynagrodzeniem brutto mężczyzn a średnim wynagrodzeniem godzinowym brutto kobiet wyrażona jako procent średniego godzinowego wynagrodzenia brutto mężczyzn. Jest ona definiowana jako „nieskorygowana”, jako że nie uwzględnia korekt związanych z rozkładem indywidualnych cech (a tym samym daje ogólny obraz nierówności ze względu na płeć w zakresie wynagrodzenia). Włączeni są wszyscy pracownicy zatrudnieni w przedsiębiorstwach zatrudniających co najmniej 10 pracowników, bez ograniczeń dotyczących wieku i liczby przepracowanych godzin. 3) Wyniki badania OECD PISA dotyczące słabych wyników w dziedzinie matematyki wśród 15-latków. 4) Wpływ statusu społeczno-ekonomicznego i kulturowego na wyniki badania PISA (OECD). Wartość za 2018 r. odnosi się do czytania. 5)Średnia z pierwszych trzech kwartałów 2019 r. Dane dotyczące stopy bezrobocia młodzieży są wyrównywane sezonowo. Źródło: Eurostat, OECD.

Tabela C.4:Wskaźniki dotyczące włączenia społecznego i zdrowia

* Wskaźnik spoza tablicy wyników 1) Wskaźnik zagrożenia ubóstwem: odsetek osób, których ekwiwalentny dochód do dyspozycji wynosi mniej niż 60 % krajowej mediany dochodu ekwiwalentnego. 2) Odsetek osób, które doświadczają co najmniej czterech z wymienionych form deprywacji: nie mogą sobie pozwolić na i) zapłacenie czynszu lub rachunków za media, ii) dostateczne ogrzanie mieszkania, iii) pokrycie nieprzewidzianych wydatków, iv) spożywanie co drugi dzień mięsa, ryb lub równoważnego źródła białka, v) spędzenie raz w roku tygodniowego urlopu poza miejscem zamieszkania, vi) posiadanie samochodu, vii) pralki, viii) kolorowego telewizora lub ix) telefonu. 3) Odsetek wszystkich osób mieszkających w zatłoczonych budynkach mieszkalnych i doświadczających deprywacji mieszkaniowej. 4) Osoby żyjące w gospodarstwach domowych o bardzo małej intensywności pracy: odsetek osób w wieku 0–59 lat żyjących w gospodarstwach domowych, w których osoby dorosłe (z wyłączeniem dzieci pozostających na utrzymaniu) przepracowały mniej niż 20 % potencjalnego czasu pracy w okresie 12 miesięcy poprzedzających badanie. 5) Stosunek mediany indywidualnych emerytur brutto osób w wieku 65–74 lat w stosunku do mediany indywidualnych zarobków brutto osób w wieku 50–59 lat. 6) Korzystanie ze stałych łączy szerokopasmowych (33 %), korzystanie z mobilnych sieci szerokopasmowych (22 %), prędkość (33 %) i przystępność cenowa (11 %), z tabeli wyników agendy cyfrowej. Źródło: Eurostat, OECD.

Tabela C.5:Wyniki rynku towarów i usług oraz wskaźniki dotyczące polityki

*Wartości wskaźnika od 2003 do 2013 r. są porównywalne, ale w 2018 r. nastąpiła istotna zmiana metodologii. W rezultacie dane z przeszłych roczników nie mogą być porównywane ze wskaźnikami regulacji rynku produktów z 2018 r. 1) Wartość dodana w cenach stałych podzielona przez liczbę zatrudnionych osób. 2) Wynagrodzenie pracowników w cenach bieżących podzielone przez wartość dodaną w cenach stałych. 3) Metodykę obliczania tego wskaźnika, wraz z założeniami, przedstawiono szczegółowo na stronie internetowej: http://www.doingbusiness.org/methodology. 4) Średnia wynikająca z odpowiedzi na pytanie Q7B_a. „[Kredyt bankowy]: Jeśli złożył(a) Pan/Pani wniosek i próbował(a) negocjować warunki tego rodzaju finansowania w okresie ostatnich sześciu miesięcy, jaki był tego wynik?” Odpowiedzi były kodowane w następujący sposób: zero: respondent otrzymał całość finansowania, jeden: otrzymał co najmniej 75 % finansowania, dwa: otrzymał mniej niż 75 % finansowania, trzy: otrzymał odpowiedź odmowną lub wniosek został odrzucony; brakujące wartości: jeśli wniosek jest nadal rozpatrywany lub osoba nie umiała udzielić odpowiedzi. 5) Odsetek ludności w wieku 15–64 lat z wykształceniem wyższym. 6) Odsetek ludności w wieku 20–24 lat z wykształceniem co najmniej średnim II stopnia. 7) Indeks: 0 = nieregulowane; 6 = najbardziej regulowane. Metodykę obliczania wskaźników OECD dotyczących poziomu regulacji rynku towarów i usług przedstawiono szczegółowo na stronie internetowej: http://www.oecd.org/competition/reform/indicatorsofproductmarketregulationhomepage.htm 8) Średnia arytmetyczna wskaźników dotyczących regulacji zawodów prawników, księgowych, architektów i inżynierów. 9) Zagregowane wskaźniki OECD dotyczące poziomu regulacji rynków energii, transportu i komunikacji. Źródło: Komisja Europejska; Bank Światowy – Doing Business (dane dotyczące egzekwowania umów i czasu potrzebnego na rozpoczęcie działalności gospodarczej); OECD (dane dotyczące wskaźników poziomu regulacji rynku towarów i usług); SAFE (dane dotyczące wyników wniosków MŚP o kredyty bankowe).

Tabela C.6:Ekologiczny wzrost gospodarczy

Wszystkie makroekonomiczne wskaźniki intensywności wyrażono jako stosunek wielkości fizycznej do PKB (w cenach z 2010 r.) Energochłonność: krajowe zużycie energii brutto (w kgoe) podzielone przez PKB (w EUR). Intensywność emisji dwutlenku węgla: emisja gazów cieplarnianych (w kg równoważników CO2) podzielona przez PKB (w EUR). Zasobochłonność: krajowe zużycie materiałów (w kg) podzielone przez PKB (w EUR). Wytwarzanie odpadów: odpady (w kg) podzielone przez PKB (w EUR). Bilans handlowy energii: bilans eksportu i importu energii, wyrażony jako % PKB. Udział energii w HICP: odsetek pozycji związanych z energią w koszyku konsumpcyjnym stosowanym do konstrukcji HICP. Różnica między zmianą cen energii a inflacją: składnik HICP dotyczący energii a inflacja HICP ogółem (zmiana roczna w %). Realne jednostkowe koszty energii: realne koszty energii jako odsetek wartości dodanej ogółem dla gospodarki. Energochłonność przemysłu: końcowe zużycie energii w przemyśle (w kgoe) podzielone przez wartość dodaną brutto przemysłu (w cenach w EUR z 2010 r.). Realne jednostkowe koszty energii w przetwórstwie przemysłowym (bez rafinacji): realne koszty jako odsetek wartości dodanej dla sektorów przetwórstwa przemysłowego. Udział sektorów energochłonnych w gospodarce: udział wartości dodanej brutto sektorów energochłonnych w PKB. Ceny energii elektrycznej i gazu dla średniej wielkości użytkowników przemysłowych: zakres zużycia: 500–2000 MWh oraz 10 000–100 000 GJ; dane nie uwzględniają VAT. Współczynnik recyklingu odpadów komunalnych: stosunek odpadów komunalnych poddanych recyklingowi i kompostowaniu do odpadów komunalnych ogółem. Publiczne nakłady na badania i rozwój w dziedzinie energii lub środowiska: wydatki publiczne na badania i rozwój w tych kategoriach, jako % PKB. Udział emisji gazów cieplarnianych objętych unijnym systemem handlu uprawnieniami do emisji (z wyłączeniem lotnictwa): na podstawie danych dotyczących emisji gazów cieplarnianych (z wyłączeniem użytkowania gruntów, zmiany użytkowania gruntów i leśnictwa) zgłoszonych przez państwa członkowskie do Europejskiej Agencji Środowiska. Energochłonność sektora transportu: końcowe zużycie energii w sektorze transportu, w tym w lotnictwie międzynarodowym (w kgoe), podzielone przez wartość dodaną brutto sektora transportu i magazynowania (w cenach w EUR z 2010 r.). Intensywność emisji dwutlenku węgla w sektorze transportu: emisja gazów cieplarnianych w sektorze transportu i magazynowania, podzielona przez wartość dodaną brutto sektora transportu i magazynowania (w cenach w EUR z 2010 r.). Zależność od importu energii: wielkość importu energii netto podzielona przez krajowe zużycie energii brutto, w tym zużycie międzynarodowych paliw bunkrowych. Zagregowany wskaźnik koncentracji sektora dostawców: indeks Herfindahla-Hirschmanna obejmujący ropę, gaz i węgiel kamienny. Mniejsze wartości oznaczają większą dywersyfikację, a zatem mniejsze ryzyko. Dywersyfikacja koszyka energetycznego: indeks Herfindahla-Hirschmanna obejmujący gaz ziemny, produkty naftowe ogółem, jądrową energię cieplną, energię ze źródeł odnawialnych i paliwa stałe. Mniejsze wartości oznaczają większą dywersyfikację. * Komisja Europejska i Europejska Agencja Środowiska – wstępne dane za 2018 r. Źródło: Komisja Europejska i Europejska Agencja Środowiska (udział emisji gazów cieplarnianych objętych systemem handlu emisjami); Komisja Europejska (podatki ekologiczne w stosunku do opodatkowania pracy i PKB); Eurostat (wszystkie pozostałe wskaźniki).

Załącznik D: Wytyczne inwestycyjne dla Polski dotyczące Funduszu na rzecz Sprawiedliwej Transformacji na lata 2021–2027

W oparciu o wniosek Komisji niniejszy załącznik ( 37 ) przedstawia wstępne opinie służb Komisji na temat priorytetowych obszarów inwestycyjnych oraz ramowych warunków skutecznej realizacji inwestycji Funduszu na rzecz Sprawiedliwej Transformacji na lata 2021–2027 w Polsce. Te priorytetowe obszary inwestycyjne wyłoniono na podstawie szerszej analizy obszarów Polski, które napotykają poważne wyzwania społeczno-gospodarcze związane z procesem transformacji w kierunku osiągnięcia przez UE neutralności klimatycznej w 2050 r., ocenione w sprawozdaniu. Niniejszy załącznik stanowi podstawę dialogu między Polską a służbami Komisji, a także zapewnia przydatne wskazówki dla państw członkowskich w przygotowywaniu terytorialnych planów sprawiedliwej transformacji ( 38 ), które tworzyć będą podstawy programowania Funduszu na rzecz Sprawiedliwej Transformacji. Inwestycje Funduszu na rzecz Sprawiedliwej Transformacji są uzupełnieniem finansowania w ramach polityki spójności, które omówiono w wytycznych zawartych w załączniku D do sprawozdania krajowego dla Polski z 2019 r. ( 39 )

Proces transformacji najprawdopodobniej wpłynie na wszystkie regiony górnicze w Polsce, mianowicie Śląsk, Wielkopolskę, Dolny Śląsk, Łódzkie, Lubelskie i Małopolskę. W przypadku Śląska, Wielkopolski i Wałbrzycha w toku są działania w zakresie planowania transformacji, uruchomione w ramach inicjatywy na rzecz regionów górniczych w okresie transformacji. Niniejszy załącznik przedstawia priorytetowe obszary inwestycyjne określone dla tych regionów. W tym kontekście strategie inteligentnej specjalizacji stanowią istotne ramy określania priorytetów w zakresie innowacji wspierających transformację gospodarczą.

Załącznik E: Postępy w osiąganiu celów zrównoważonego rozwoju

Ocena krótkoterminowych postępów Polski w osiąganiu celów zrównoważonego rozwoju ( 40 )

Tabela E.1 przedstawia dane dla Polski i UE-28 dotyczące wskaźników należących do zestawu unijnych wskaźników celów zrównoważonego rozwoju stosowanego przez Eurostat do celów monitorowania postępów w osiąganiu celów zrównoważonego rozwoju w kontekście UE ( 41 ). Ponieważ trend krótkoterminowy na poziomie UE jest oceniany w perspektywie pięcioletniej, prezentowana jest zarówno wartość na początku tego okresu, jak i ostatnia dostępna wartość. Wskaźniki są regularnie aktualizowane w sekcji poświęconej wskaźnikom zrównoważonego rozwoju na stronie internetowej Eurostatu.

Tabela E.1:Wskaźniki mierzące postępy Polski w osiąganiu celów zrównoważonego rozwoju

(c.d. na następnej stronie)

Tabela (c.d.)

(c.d. na następnej stronie)

Tabela (c.d.)

(c.d. na następnej stronie)

Tabela (c.d.)

(c.d. na następnej stronie)

Tabela (c.d.)

Źródło: Eurostat

Źródła

Bank Światowy (2019a), Doing Business 2019: Training for Reform, Grupa Banku Światowego, Waszyngton.

Bank Światowy (2019b), Doing Business 2020: Economy Profile Poland ( https://www.doingbusiness.org/content/dam/doingBusiness/country/p/poland/POL.pdf ).

Bank Światowy (2019c), Poland Catching-Up Regions Three: Rural Public Transport in Zachodniopomorskie, Grupa Banku Światowego, Waszyngton.

Bauer, P. et al. (2020), Productivity in Europe: Trends and Drivers in a Service-Based Economy, Sprawozdanie Wspólnego Centrum Badawczego, Bruksela, Belgia, w druku.

Błocka, M. i A. Śniegocki (2019), U progu zmian. Polska polityka przemysłowa wobec niskoemisyjnej transformacji, Wise Europa ( http://wise-europa.eu/wp-content/uploads/2019/05/U-progu-zmian.-Polska-polityka-przemyslowa-wobec-nieskoemisyjnej-transpormacji-WiseEuropa.pdf ).

Bocheński, T. (2018), Rozmieszczenie i charakterystyka terminali kontenerowych w Polsce oraz propozycje lokalizacji nowych obiektów, Problemy Transportu i Logistyki 1(41), 17–27.

Bukowski, M. (2019), A new chapter: Shifting Poland towards net-zero economy, WiseEuropa – Warszawski Instytut Studiów Ekonomicznych i Europejskich, Warszawa.

CASE i IAS (2019), Study and Reports on the VAT Gap in the EU-28 Member States: 2018 Final Report, TAXUD/2015/CC/131, Centrum Analiz Społeczno-Ekonomicznych i Instytut Studiów Zaawansowanych, Warszawa.

CBOS (2018), Komunikat z badań. Wydatki rodziców na edukację dzieci w roku szkolnym 2018/2019, Centrum Badania Opinii Społecznej ( https://www.cbos.pl/SPISKOM.POL/2018/K_144_18.PDF ).

Dias, A. D. et al. (2018coal), EU coal regions: opportunities and challenges ahead, Urząd Publikacji Unii Europejskiej, Luksemburg.

EBC (2019), Strengthening the Rule of Law – a central bank perspective (https://ec.europa.eu/info/sites/info/files/stakeholder_contribution_on_rule_of_law_-_european_central_bank.pdf).

EEA (2019a), Air quality in Europe – 2019 report, Sprawozdanie Europejskiej Agencji Środowiska Nr 10/2019, Urząd Publikacji Unii Europejskiej, Luksemburg.

EEA (2019b), Flood risk in Europe: the long-term outlook.

Euracoal (2019), Poland Country Profile ( https://euracoal.eu/info/country-profiles/poland/ ).

Gadziński, J. i E. Goras (2019), Raport o stanie polskich miast: Transport i mobilność miejska, Obserwatorium Polityki Miejskiej (IRMiR), Warszawa.

GUS (2010), Transport – wyniki działalności w 2009 r., Główny Urząd Statystyczny, Warszawa.

GUS (2018a), Oświata i wychowanie w roku szkolnym 2017/2018, Warszawa, Gdańsk ( https://stat.gov.pl/obszary-tematyczne/edukacja/edukacja/oswiata-i-wychowanie-w-roku-szkolnym-20172018,1,13.html ).

GUS (2018b), Baza danych ( https://bdl.stat.gov.pl/BDL/pomoc/stanzasilenia?active=1 ).

GUS (2019a), Business tendency in manufacturing, construction, trade and services 2000-2019, Warszawa.

GUS (2019b), Pracujący w gospodarce narodowej w 2018 r., Informacje Statystyczne, Główny Urząd Statystyczny, Warszawa.

GUS (2019c), Transport – wyniki działalności w 2018 r., Główny Urząd Statystyczny, Warszawa, Szczecin.

Hardy, W., R. Keister i P. Lewandowski (2018), Educational Upgrading, Structural Change and the Task Composition of Jobs in Europe, Economics of Transition, 26(2): 201–231.

Iammarino, S., A. Rodriguez-Pose i M. Storper (2017), Why Regional Development matters for Europe’s Economic Future, Dokument roboczy Dyrekcji Generalnej ds. Polityki Regionalnej i Miejskiej, WP 07/2017.

Komisja Europejska (2017a), Sprawozdanie krajowe – Polska 2017 r., SWD(2017) 86 final.

Komisja Europejska (2017b), Horizon 2020 Policy Support Facility Peer Review of Poland’s Higher Education and Science System, Urząd Publikacji Unii Europejskiej, Luksemburg.

Komisja Europejska (2018a), Sprawozdanie krajowe – Polska 2018 r., SWD(2018) 219 final.

Komisja Europejska (2018b), The 2018 Ageing Report: Economic and Budgetary Projections for the EU Member States (2016–2070), European Economy Institutional Paper nr 79, Urząd Publikacji Unii Europejskiej, Luksemburg.

Komisja Europejska (2019a), Bibliometric indicators based on Science-Metrix data, Dyrekcja Generalna ds. Badań Naukowych i Innowacji, nieopublikowane.

Komisja Europejska (2019b), Sprawozdanie krajowe – Polska 2019 r., SWD(2019) 1020 final.

Komisja Europejska (2019c), European Economic Forecast Autumn 2019, European Economy Institutional Paper 115, Urząd Publikacji Unii Europejskiej, Luksemburg.

Komisja Europejska (2019d), European Innovation Scoreboard 2019, Urząd Publikacji Unii Europejskiej, Luksemburg.

Komisja Europejska (2019e), Taxation Trends in the European Union, 2019 Edition, Urząd Publikacji Unii Europejskiej, Luksemburg.

Komisja Europejska (2019f), The Single Market Scoreboard 2019 ( https://ec.europa.eu/internal_market/scoreboard/index_en.htm ).

Komisja Europejska (2020a), Debt sustainability assessments, w druku.

Komisja Europejska (2020b), Digital Agenda Scoreboard 2020 ( https://digital-agenda-data.eu/datasets/digital_agenda_scoreboard_key_indicators/visualizations ).

Komisja Europejska (2020c), Wspólne sprawozdanie o zatrudnieniu, w druku.

Komisja Europejska (2020d), The Single Market Scoreboard 2020, w druku.

Komornicki, T. (2019), Polska sprawiedliwa komunikacyjnie, Fundacja im. Stefana Batorego, Warszawa.

Konfederacja Lewiatan (2019), Barometr Lewiatana, październik 2019.

Kosmalska, J. (2019), Umiędzynarodowienie w jednej trzeciej, Forum Akademickie (https://forumakademickie.pl/news/umiedzynarodowienie-w-jednej-trzeciej).

Łobacz, K. (2018), Knowledge Transfer at Universities: Can Technology Transfer Offices, Business Incubators and Science and Technology Parks in Poland Provide Good Support Services?, European Journal of Service Management, 28/1, 4/2018:181-190.

Marczewski, P. (2019), Dziel, rządź, ignoruj. Polska szkoła po czterech latach braku polityki edukacyjnej PiS, Fundacja im. Stefana Batorego ( http://www.batory.org.pl/publikacje/artykuly_17/forumidei_obywatele ).

Ministerstwo Środowiska (2019), Uchwała nr 34 Rady Ministrów z dnia 29 kwietnia 2019 r. w sprawie przyjęcia Krajowego programu ograniczania zanieczyszczenia powietrza ( http://monitorpolski.gov.pl/mp/2019/572/1 ).

Moskwik, K. i K. Krupa (2019), Kolej na regiony! Perspektywa rozwoju i wyzwania rynku – raport, Warszawa.

MRPiPS (2019), Program „Usługi opiekuńcze dla osób niepełnosprawnych” – edycja 2019, Ministerstwo Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej, Warszawa.

Myck, M., M. Najsztub i M. Oczkowska (2019), Implications of Social and Material Deprivation for Changes in Health of Older People, Journal of Ageing & Health 00(0): 1-15.

Naczelna Izba Pielęgniarek i Położnych, Liczba pielęgniarek i położnych wg przedziałów wiekowych na podstawie daty urodzenia stan na 2018-12-31 ( https://nipip.pl/liczba-pielegniarek-poloznych- wg-przedzialow-wiekowych-podstawie-daty-urodzenia/ ).

NBP (2019a), Raport o stabilności systemu finansowego, czerwiec 2019 r., Narodowy Bank Polski, Warszawa.

NBP (2019b), Szybki Monitoring NBP: Analiza sytuacji sektora przedsiębiorstw, No. 04/19 (październik 2019 r.), Narodowy Bank Polski, Warszawa.

NBP (2019c), Szybki Monitoring NBP: Analiza sytuacji sektora przedsiębiorstw, No. 10/19 (październik 2019 r.), Narodowy Bank Polski, Warszawa.

NIK (2018), Informacja o wynikach kontroli – Infrastruktura dostępowa do portów morskich, Warszawa.

NIK (2019a), Raport: System Ochrony Zdrowia w Polsce – Stan Obecny i Pożądane Kierunki Zmian, Najwyższa Izba Kontroli (https://www.nik.gov.pl/plik/id,20223,vp,22913.pdf)

NIK (2019b), Zapewnienie przez gminy opieki przedszkolnej, Najwyższa Izba Kontroli ( https://www.nik.gov.pl/plik/id,20496,vp,23123.pdf ).

NIK (2019c), Zmiany w systemie oświaty, Najwyższa Izba Kontroli ( https://www.nik.gov.pl/plik/id,20331,vp,22954.pdf ).

OECD (2013), Investing Together: Working Effectively Across Levels of Government, OECD Multi-level Governance Studies, OECD Publishing, Paryż.

OECD (2019a), Education at a Glance 2019. OECD Indicators, OECD Publishing, Paryż.

OECD (2019b), Ensuring an Adequate Long-Term Care Workforce.

OECD (2019c), Health at a Glance 2019: OECD Indicators, OECD Publishing, Paryż.

OECD (2019d), PISA 2018 Results (Volume I): What Students Know and Can Do, OECD Publishing, Paryż.

OECD (2019h), Taxing Wages 2019, OECD Publishing, Paryż.

OECD (2019i), Strengthening the rule of law: making the case (https://ec.europa.eu/info/sites/info/files/stakeholder_contribution_on_rule_of_law_-_oecd.pdf).

OECD/European Observatory on Health Systems and Policies (2019), Poland: Country Health Profile 2019, State of Health in the EU, OECD Publishing, Paryż/Europejskie Obserwatorium Polityki i Systemów Opieki Zdrowotnej, Bruksela.

Paczyński, W. (2020), Pension system in Poland: a selective review, mimeo.

PGNiG (2019), Sprawozdanie Zarządu z działalności PGNiG S.A. i Grupy Kapitałowej PGNiG za rok 2018 ( http://pgnig.pl/documents/10184/977434/Sprawozdanie+Zarz%C4%85du+z+dzia%C5%82alno%C5%9Bci+GK+PGNiG+za+2018+r.pdf/733fc0b9-8220-497b-a69d-f0087079bb93 ).

Pieriegud, J. (2019), Analysis of the potential of the development of rail container transport market in Poland, Urząd Publikacji Unii Europejskiej, Luksemburg.

POBR (2020), Dane o wypadkach (wstępne i ostateczne), Polskie Obserwatorium Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego (http://www.obserwatoriumbrd.pl/pl/statystyki_brd/dane-statystyczne).

Rosa, G. (2018), Konkurencyjność kolejowych przewozów pasażerskich w świetle zachowań komunikacyjnych Polaków, Handel Wewnętrzny 4(375), 301-315 (tom I).

RPO (2019), RPO o ogromnej liczbie prac domowych: potrzebna interwencja resortu edukacji, 28.01.2019, Rzecznik Praw Obywatelskich, https://www.rpo.gov.pl/pl/content/rpo-do-men-ws-ogromnej-liczby-prac-domowych .

Szpor, A. i D. Kiewra (2018), Transformacja węglowa w subregionie konińskim, IBS Research Report 06/2018.

Uniwersytet Ekonomiczny we Wrocławiu (2018), Strategia rozwoju społeczno-gospodarczego południowej i zachodniej części województwa dolnośląskiego na lata 2020–2030, obejmująca swoim zasięgiem subregiony wałbrzyski i jeleniogórski (NUTS 3) – Strategia Rozwoju Sudety 2030, Centrum Badawczo-Rozwojowe Samorządu Terytorialnego, Wrocław.

URE (2019), National Report of the President of the Energy Regulatory Office 2019 ( https://www.ure.gov.pl/download/2/478/NationalReport2019.pdf ).

UTK (2019), Zwiększenie roli kolei w równoważeniu transportu towarów w Polsce. Wyzwania, propozycje, dobre praktyki, Warszawa.

WEF (2019), The Global Competitiveness Report 2019, Światowe Forum Ekonomiczne (http://www3.weforum.org/docs/WEF_TheGlobalCompetitivenessReport2019.pdf).

Wiczewski, B. (2020), Budget system in Poland: challenges and steps to tackle them, mimeo.

Witajewski-Baltvilks et al. (2018), Managing coal sector transition under the ambitious emission reduction scenario in Poland: focus on labour, Instytut Badań Strukturalnych (IBS) Report 04/2018, październik 2018.

Żylicz, M. (2019) Przewodniczący punktuje środowisko, Forum Akademickie ( https://prenumeruj.forumakademickie.pl/fa/2019/07-08/kronika-wydarzen/przewodniczacy-punktuje-srodowisko ).

(1) ()    Sprawozdanie krajowe zawiera ocenę polskiej gospodarki w świetle rocznej strategii zrównoważonego wzrostu opublikowanej przez Komisję Europejską w dniu 17 grudnia 2019 r. W niniejszym dokumencie Komisja przedstawia nową strategię, która dotyczy wyzwań gospodarczych stojących przed Polską nie tylko w krótkim, lecz również w długim okresie. Celem tego nowego programu gospodarczego jest zrównoważony rozwój i konkurencyjność. Opiera się on na czterech filarach: zrównoważenie środowiskowe, wzrost wydajności, sprawiedliwość i stabilność makroekonomiczna.

(2) ()    Informacje na temat osiągniętych postępów i działań podjętych w celu wdrożenia rekomendacji zawartych w poszczególnych częściach zalecenia dla Polski są przedstawione w tabeli przeglądowej w załączniku.

(3) ()    Europejski semestr może pomóc – w zakresie stosowania jego podstawy prawnej – w nakierowaniu krajowej polityki gospodarczej i polityki zatrudnienia na osiągnięcie celów zrównoważonego rozwoju Organizacji Narodów Zjednoczonych poprzez monitorowanie postępów i zapewnianie ściślejszej koordynacji wysiłków krajowych. Niniejszy raport zawiera pogłębioną analizę i monitorowanie celów zrównoważonego rozwoju. W nowym załączniku (ZAŁĄCZNIK E) przedstawiono statystyczną ocenę trendów z ostatnich pięciu lat w zakresie realizacji celów zrównoważonego rozwoju w Polsce, która opiera się na określonym przez Eurostat zestawie unijnych wskaźników dotyczących tych celów.

(4) ()    Wzrost potencjalny szacuje się na około 4 % (Komisja Europejska, 2019d).

(5) ()    Na podstawie bazy danych OECD dotyczącej handlu w kategoriach wartości dodanej.

(6) ()    Średniookresowy cel budżetowy to docelowy deficyt budżetowy albo docelowa nadwyżka budżetowa określone w kategoriach strukturalnych. Nominalne saldo budżetowe koryguje się, uwzględniając wahania cyklu koniunkturalnego oraz wpływ działań jednorazowych i tymczasowych.

(7) ()    Informacje na temat osiągniętych postępów i działań podjętych w celu wdrożenia rekomendacji zawartych w poszczególnych częściach zalecenia dla Polski są przedstawione w tabeli przeglądowej w załączniku. Ta ogólna ocena nie obejmuje kwestii przestrzegania paktu stabilności i wzrostu.

(8) ()    Wykorzystanie tego samego modelowego przedsiębiorstwa do celów szacowania czasu niezbędnego do wywiązania się z przepisów w różnych systemach podatkowych wiąże się z ryzykiem, że dane modelowe przedsiębiorstwo nie posiada szczególnych cech przedsiębiorstw rzeczywiście działających na danym rynku. W takim przypadku wnioski sformułowane w odniesieniu do pojedynczego roku mogą być nieuzasadnione. Ryzyko to jest mniejsze, gdy obserwowane są trendy średnio- i długoterminowe, które wyraźnie pokazują wpływ zmian systemu podatkowego na podatników.

(9) ()    Wyrok w sprawie C-260/18, w którym potwierdzono możliwość unieważnienia umowy kredytu hipotecznego w szczególnych przypadkach.

(10) ()    Komisja Nadzoru Finansowego wymaga utrzymywania bufora zabezpieczającego wynoszącego 2,5 %, bufora ryzyka systemowego wynoszącego 3 % w przypadku wszystkich kredytodawców oraz dodatkowego bufora kapitałowego w przypadku największych banków.

(11) ()    Wprowadzona w 2018 r. zmiana jednego z zaleceń organu nadzoru.

(12) ()     https://ec.europa.eu/info/business-economy-euro/indicators-statistics/economic-databases/business-and-consumer-surveys_pl

(13) ()    W oparciu o badanie aktywności ekonomicznej ludności. Dane EU-SILC wskazują również, że wskaźnik zatrudnienia osób z niepełnosprawnościami utrzymywał się w 2017 r. na poziomie znacznie niższym od średniej unijnej i wynosił odpowiednio 42,5 % i 50,6 %.

(14) ()    Obliczenia Komisji na podstawie danych EU-SILC z 2017 r.

(15) ()    Wskaźnik deprywacji materialnej i społecznej (MSD) powstał w wyniku przeglądu wskaźnika deprywacji materialnej (MD). Uwzględnia on szersze pojęcie deprywacji, ponieważ obejmuje również kwestie związane z aktywnością społeczną, podczas gdy wskaźnik deprywacji mierzył jedynie deprywację materialną. Opiera się na 13 pozycjach uznawanych za niezbędne (niektóre z nich pokrywają się z pozycjami objętymi wskaźnikiem deprywacji materialnej). Wskaźnik deprywacji materialnej i społecznej to odsetek osób w całkowitej liczbie ludności, które to osoby nie mogą sobie pozwolić (z powodu wymuszonej niemożności) na co najmniej 5 z 13 pozycji umieszczonych w wykazie wskaźnika deprywacji materialnej i społecznej (w przypadku wskaźnika deprywacji materialnej były to co najmniej 3 pozycje z 9).

(16) ()    Odsetek osób, które są obecnie biedne i które były biedne również przez 2 z 3 lat ostatnich lat.

(17) ()    Zgodnie z analizą porównawczą dotyczącą minimalnego dochodu w ramach SPC (zob. Komisja Europejska, 2020c).

(18) ()    Ma służyć rozwiązaniu kwestii barier utrudniających integrację społeczną i integrację na rynku pracy osób znajdujących się w trudnej sytuacji (np. ze względu na obowiązki opiekuńcze, niepełnosprawność, rozpad rodziny, zadłużenie, uzależnienie od środków odurzających, bezdomność).

(19) () Zgodnie z danymi Naczelnej Izby Pielęgniarek i Położnych.

(20) ()    Poziom nakładów w Polsce wzrósł z 0,2 % PKB w 2008 r. do 0,8 % w 2018 r., przy średniej unijnej wynoszącej 1,4 % w 2018 r. (Eurostat).

(21) ()     https://www.epo.org/about-us/annual-reports-statistics/statistics.html#applications

(22) ()    Ulgę „Innovation Box” wprowadzono w 2019 r.; obejmuje ona preferencyjną stawkę podatku w wysokości 5 % od dochodów generowanych przez prawa własności intelektualnej.

(23) ()    Wniosek miał sprawić, aby najlepiej zarabiające osoby płaciły składki na ubezpieczenia społeczne na podstawie wysokości ich całkowitego rocznego wynagrodzenia, a nie do wysokości 30-krotności prognozowanego przeciętnego wynagrodzenia, jak to ma miejsce obecnie. Pomysł ten był przedmiotem publicznych dyskusji prowadzonych przez rząd pod koniec 2019 r., jednak to posłowie przedłożyli projekt ustawy. Projekt został przesłany do komisji parlamentarnej, a następnie wycofany ze względu na brak poparcia. Jako że ustawa ta miałaby znaczny wpływ na przedsiębiorstwa i pracowników, partnerzy społeczni zwrócili się o przeprowadzenie stosownych konsultacji publicznych w tej sprawie.

(24) ()    Sprawy C-619/18 i C-192/18.

(25) ()    Sprawy połączone C-585/18, C-624/18 i C-625/1.

(26) ()    Sprawa C-719/19.

(27) ()    CDL-PI(2020)002-e Polska – pilna wspólna opinia na temat zmian do Ustawy o ustroju sądów powszechnych, ustawy o Sądzie Najwyższym oraz niektórych innych ustaw.

(28) ()    Zob. uzasadniony wniosek na podstawie art. 7 ust. 1 TUE (COM(2017)835 final), który ostatnio omówiono na posiedzeniu Rady do Spraw Ogólnych w dniu 10 grudnia 2019 r.

(29) ()    W ciągu 2020 r. Komisja oceni ostateczne krajowe plany w zakresie energii i klimatu przedłożone przez państwa członkowskie.

(30) ()    Na przykład długość linii, na których można osiągnąć szybkość powyżej 160 km/h, stanowi około 1 % całkowitej długości linii kolejowych oraz odpowiednio: 120-160 km/h – 15 %; 80-120 km/h – 43 %; do 80 km/h – 41 %. Źródło: rządowa Strategia Zrównoważonego Rozwoju Transportu do 2030 r.

(31) ()    Należy zauważyć, że od lat 80. XX w. ograniczono inwestycje w infrastrukturę kolejową, a wiele odcinków zostało zamkniętych. Proces ten nasilił się w latach 90.

(32) ()    Polska zajmuje piąte miejsce w UE pod względem emisji CO2. W latach 1988–2010 ograniczyła jednak znacznie emisję gazów cieplarnianych – o 28 %, podczas gdy cele z Kioto przewidywały ich redukcję o zaledwie 6 % do 2012 r. W latach 1990–2010 Polska obniżyła także wskaźnik emisji na mieszkańca – o 8 %.

(33) ()    Elektrownie Opole blok 5 i 6, Jaworzno i Turów: około 3GW nowych mocy wytwórczych.

(34) ()    O 2–4 punkty procentowe poniżej poziomu zalecanego przez Komisję na podstawie wzoru orientacyjnego zawartego w rozporządzeniu (UE) 2018/1999.

(35) ()    Intensywność wykorzystania zasobów wody słodkiej (lub deficyt wody) odnosi się do wartości brutto poboru wody słodkiej z wód gruntowych lub powierzchniowych, wyrażonej jako odsetek (%) łącznych dostępnych odnawialnych zasobów wody słodkiej.

(36) ()    Do celów oceny postępów w realizacji zaleceń dla poszczególnych krajów stosuje się następujące kategorie:Brak postępów: państwo członkowskie nie zapowiedziało w wiarygodny sposób ani nie przyjęło żadnych środków w celu wdrożenia zaleceń. Kategoria ta obejmuje szereg typowych sytuacji, które należy interpretować indywidualnie dla każdego przypadku, uwzględniając szczególne okoliczności dotyczące danego kraju. Obejmuje to następujące sytuacje:nie zapowiedziano żadnych środków prawnych, administracyjnych ani budżetowychw krajowym programie reform,w żadnym innym oficjalnym komunikacie skierowanym do parlamentu narodowego / właściwych komisji parlamentarnych lub do Komisji Europejskiej,publicznie (np. w oświadczeniu prasowym lub na stronie internetowej rządu);organy rządowe lub ustawodawcze nie przedstawiły żadnych aktów o charakterze nieustawodawczym;państwo członkowskie podjęło wstępne kroki służące wdrożeniu zalecenia, takie jak zlecenie przeprowadzenia badania lub utworzenie grupy analitycznej w celu dokonania analizy możliwych do zrealizowania środków (chyba że w zaleceniu wyraźnie wymaga się określenia kierunku lub przeprowadzenia działań rozpoznawczych). Nie zaproponowano jednak jasno określonych środków służących wdrożeniu zalecenia.Ograniczony postęp: państwo członkowskie: zapowiedziało pewne środki, ale służą one wypełnieniu zaleceń jedynie w ograniczonym zakresie; lubprzedstawiło akty prawne odpowiednim organom rządowym lub ustawodawczym, ale nie zostały one jeszcze przyjęte, a do wdrożenia zaleceń konieczne są znaczne nakłady dalszych prac o charakterze nieustawodawczym;przedstawiło akty o charakterze nieustawodawczym, ale nie podjęło działań na rzecz ich realizacji, które są konieczne do wdrożenia zaleceń.Pewien postęp: państwo członkowskie przyjęło środki: które częściowo wdrażają zalecenia; lub które wdrażają zalecenia, ale ich pełne wdrożenie wymaga jeszcze dużego nakładu pracy, ponieważ tylko niektóre z przyjętych środków zostały zrealizowane. Na przykład: środki zostały przyjęte przez parlament narodowy lub w drodze decyzji ministerialnej, ale brak jest decyzji wykonawczych w sprawie ich wdrożenia. Znaczny postęp: państwo członkowskie przyjęło środki, które w dużym stopniu służą wdrożeniu zaleceń, i większość z nich została zrealizowana. Pełne wdrożenie: państwo członkowskie zrealizowało wszystkie środki niezbędne do odpowiedniego wdrożenia zaleceń.

(37) ()    Niniejszy załącznik należy rozpatrywać w związku z wnioskiem Komisji dotyczącym rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady ustanawiającego Fundusz na rzecz Sprawiedliwej Transformacji na lata 2021–2027 (COM/2020/22) oraz wnioskiem Komisji dotyczącym rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady ustanawiającego wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego Plus, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego, a także przepisy finansowe na potrzeby tych funduszy oraz na potrzeby Funduszu Azylu i Migracji, Funduszu Bezpieczeństwa Wewnętrznego i Instrumentu na rzecz Zarządzania Granicami i Wiz (COM/2020/23).

(38) () Zob. komunikat Komisji dotyczący Planu inwestycyjnego na rzecz zrównoważonej Europy (COM/2020/21) oraz art. 6 i 7 wniosku dotyczącego rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady ustanawiającego Fundusz na rzecz Sprawiedliwej Transformacji na lata 2021–2027 (COM/2020/22).

(39)

() SWD(2019) 1020 final.

(40) ()    Dane pozyskane z bazy danych Eurostatu w dniu 9 lutego 2020 r. (oficjalny zestaw unijnych wskaźników celów zrównoważonego rozwoju: zob. https://ec.europa.eu/eurostat/web/sdi/main-tables ).

(41) ()    Zestaw unijnych wskaźników celów zrównoważonego rozwoju jest zgodny, w stosownych przypadkach, z wykazem globalnych wskaźników ONZ, przy czym należy zaznaczyć, że wskaźniki ONZ są wybierane do sprawozdawczości na poziomie globalnym i dlatego nie zawsze są przydatne w kontekście UE. Unijne wskaźniki celów zrównoważonego rozwoju są ściśle powiązane z inicjatywami politycznymi UE.

(I) ()Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego, Fundusz Spójności, Europejski Fundusz Społeczny, Inicjatywa na rzecz zatrudnienia ludzi młodych, w tym współfinansowanie krajowe.

(II) ()https://cohesiondata.ec.europa.eu/countries/PL

(III) ()Ocena wyników jest uregulowana w art. 22 rozporządzenia (UE) nr 1303/2013, który stanowi, że pomiędzy 5 a 7 % całkowitych przydzielonych środków jest przesuwana do tych osi priorytetowych programów operacyjnych, w których osiągane są zakładane cele; kwota ta obejmuje współfinansowanie krajowe.

(IV) ()Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego, Fundusz Spójności, Europejski Fundusz Społeczny, Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich i Europejski Fundusz Morski i Rybacki.

(V) ()Sprawozdawczość państw członkowskich na temat instrumentów finansowych na podst. art. 46 rozporządzenia nr 1303/2013, data graniczna 31 grudnia 2018 r.