KOMISJA EUROPEJSKA

Bruksela, dnia 14.12.2020

COM(2020) 793 final

KOMUNIKAT KOMISJI

w sprawie przeglądu dokonywanego w odniesieniu do Unii Europejskiej na podstawie mechanizmu przeglądu wdrożenia Konwencji Narodów Zjednoczonych przeciwko korupcji (UNCAC)

I. Kontekst i tło

Unia Europejska opiera się na zestawie wspólnych wartości, które obejmują m.in. poszanowanie praw człowieka, demokrację, równość i praworządność. Korupcja osłabia funkcjonowanie państwa i organów publicznych na wszystkich szczeblach i jest kluczowym czynnikiem umożliwiającym przestępczość zorganizowaną. Skuteczne ramy antykorupcyjne, przejrzystość i uczciwość w wykonywaniu władzy państwowej mogą wzmocnić systemy prawne i zaufanie do organów publicznych. Niniejszy komunikat wzmacnia i uzupełnia inne instrumenty UE oraz wysiłki Komisji na rzecz zwalczania korupcji. Jak określono w pierwszym sprawozdaniu Komisji na temat praworządności, które przyjęto wcześniej w tym roku, walka z korupcją ma zasadnicze znaczenie dla utrzymania praworządności 1 i ze względu na jej znaczenie jest jednym z czterech filarów sprawozdania. Silna kultura praworządności oraz kultura antykorupcyjna wynikają z przeświadczenia obywateli o tym, że uczciwość jest normą, a zgodność z prawem jest zachowana.

UE wielokrotnie podkreślała swoje zobowiązanie do przeprowadzenia przeglądu 2 . Zarówno Parlament Europejski, jak i Rada podkreślały potrzebę zwiększenia czołowej roli UE w globalnej walce z korupcją oraz kontynuowania przeglądu w ramach Konwencji Narodów Zjednoczonych przeciwko korupcji (ang. UNCAC; dalej: „konwencja”). Parlament Europejski i Rada wyraźnie przypomniały, jak wielkie znaczenie dla UE ma wypełnienie obowiązku przeglądu 3 .

UE została członkiem tej konwencji w 2008 r. 4 Jest to najbardziej kompleksowy międzynarodowy traktat antykorupcyjny zarówno pod względem zasięgu geograficznego (187 stron), jak i kwestii, które obejmuje. Stronami konwencji są wszystkie państwa członkowskie UE 5 . UE odegrała także istotną rolę w przyjęciu rezolucji w sprawie walki z korupcją przyjętej przez Zgromadzenie Ogólne ONZ w dniu 1 czerwca 2020 r. Rezolucja ta otworzyła drogę do specjalnej sesji Zgromadzenia Ogólnego ONZ, która ma się odbyć w czerwcu 2021 r. i być poświęcona wyzwaniom w zakresie zapobiegania i zwalczania korupcji oraz wzmacniania współpracy międzynarodowej, a także środkom z tym związanym

Konwencja jest także jedynym prawnie wiążącym, uniwersalnym, międzynarodowym narzędziem antykorupcyjnym. Obejmuje ona pięć następujących obszarów: środki zapobiegawcze (rozdział II); kryminalizację i egzekwowanie prawa (rozdział III); współpracę międzynarodową (rozdział IV); zwrot korzyści (rozdział V); oraz pomoc techniczną i wymianę informacji (rozdział VI). Konwencja dotyczy kwestii walki z korupcją w szerokim znaczeniu, a jej postanowienia odnoszą się do wielu różnych form korupcji, takich jak przekupstwo i handel wpływami, nadużycie funkcji, oraz różnych aktów korupcji zarówno w sektorze publicznym, jak i prywatnym. W konwencji wprowadza się zestaw norm, środków i zasad, które kraje mogą stosować, aby wzmocnić swoje prawne i regulacyjne systemy służące walce z korupcją. Jej głównymi celami są: wzmacnianie środków w celu skuteczniejszego i efektywniejszego zapobiegania i zwalczania korupcji, popieranie integralności, odpowiedzialności i właściwego zarządzania sprawami publicznymi i mieniem publicznym, a także ułatwianie i wspomaganie międzynarodowej współpracy i pomocy technicznej w celu zwalczania korupcji.

Kluczowe znaczenie ma wzmocnienie kompetencji UE w walce z korupcją, a w związku z tym zapewnienie, aby do czasu specjalnej sesji Zgromadzenia Ogólnego ONZ (UNGASS) podjąć działania w związku z niewypełnionymi obowiązkami wynikającymi z konwencji. Oznacza to udział w przeglądzie wdrożenia 6 . 

W listopadzie 2009 r. Konferencja Państw Stron Konwencji – główny organ decyzyjny 7 konwencji – przyjęła rezolucję 3/1, w której ustanowiono mechanizm przeglądu wdrożenia konwencji. UE poparła ustanowienie tego mechanizmu przeglądu wdrożenia 8 . Zgodnie z rezolucją 3/1 państwa strony muszą poddać się przeglądowi wdrożenia konwencji. Na podstawie wzajemnej oceny w ramach mechanizmu powstaje ocena, w której stwierdza się, czy przepisy i praktyki poszczególnych państw stron są zgodne z zasadami, celami i wymogami konwencji. Oceny te pomagają w identyfikacji braków w krajowych politykach antykorupcyjnych, przyśpieszając niezbędne reformy legislacyjne, instytucjonalne i praktyczne.

Umowy międzynarodowe zawarte przez UE wiążą instytucje Unii i jej państwa członkowskie 9 , a mechanizm przeglądu ustanowiony na mocy konwencji wiąże wszystkie strony konwencji. W związku z tym obowiązek przeprowadzenia przeglądu ma zastosowanie także do Unii Europejskiej. Wyjątkowa pozycja Unii Europejskiej jako jedynej regionalnej organizacji integracji ekonomicznej będącej stroną konwencji sprawia jednak, że udział UE w przeglądzie jest nieco bardziej skomplikowany 10 .

Na podstawie art. 17 Traktatu o Unii Europejskiej Komisja pełni funkcje koordynacyjne, wykonawcze i zarządzające związane z wdrażaniem umów międzynarodowych, których stroną jest Unia, oraz zapewnia reprezentację Unii na zewnątrz, a zatem wykonuje obowiązki w zakresie kierowania przeglądem na podstawie konwencji w celu zapewnienia, aby Unia spełniła swoje obowiązki wynikające z konwencji.

W niniejszym komunikacie przedstawiono zatem podejście Komisji do przeglądu. Unia jako całość jest zobowiązana do wdrożenia konwencji, a tym samym do przeprowadzenia przeglądu, który ustanowiono na mocy konwencji. Przegląd ten, którego przeprowadzanie ma koordynować Komisja, będzie wymagał zaangażowania wszystkich właściwych instytucji Unii oraz prawdopodobnie niektórych agencji lub organów w zależności od zadań powierzonych im na mocy Traktatów lub przepisów prawa Unii w obszarze mającym znaczenie dla konwencji. Ich zaangażowanie powinna regulować zasada autonomii administracyjnej każdej z instytucji w sprawach związanych z funkcjonowaniem każdej z nich.

Komisja dokonała analizy konsekwencji wynikających z wyjątkowego statusu strony konwencji, jaką jest UE, jako regionalnej organizacji integracji ekonomicznej. Aby dokonać przeglądu, należy najpierw zaktualizować deklarację kompetencji, aby odzwierciedlić konsekwencje prawne wejścia w życie traktatu lizbońskiego (sekcja II poniżej). Jeżeli chodzi o praktyczne sposoby przeprowadzania przeglądu, aby umożliwić Unii Europejskiej udział w przeglądzie, należy dokonać pewnych niezbędnych dostosowań, (sekcje III, IV i V poniżej).

II. Aktualizacja deklaracji kompetencji

Zgodnie z konwencją dokument ratyfikacji, przyjęcia lub zatwierdzenia regionalnej organizacji integracji ekonomicznej musi zawierać deklarację na temat zakresu jej kompetencji 11 . „Deklaracja dotycząca kompetencji Wspólnoty Europejskiej w odniesieniu do spraw uregulowanych w Konwencji Narodów Zjednoczonych przeciwko korupcji” została należycie przekazana Sekretarzowi Generalnemu Organizacji Narodów Zjednoczonych w momencie zawarcia przez Unię konwencji 12 . Art. 67 ust. 3 konwencji stanowi ponadto, że regionalna organizacja informuje depozytariusza o każdej istotnej zmianie w zakresie swoich kompetencji 13 .

Wraz z wejściem w życie traktatu lizbońskiego zakres i wykonywanie kompetencji Unii w pewnym stopniu się zmieniły. UE nabyła na przykład nowe kompetencje przyznane jej na mocy tytułu V TFUE (art. 82 i 83 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej). O zmianach tych musi zatem zostać poinformowany Sekretarz Generalny Organizacji Narodów Zjednoczonych 14 .

III. Rozpoczęcie przeglądu w odniesieniu do UE na podstawie konwencji    

Przegląd w odniesieniu do każdej ze stron prowadzą dwa inne państwa strony, przy czym wybór stron dokonujących przeglądu odbywa się drogą losowania 15 . Każda strona musi również pełnić rolę podmiotu dokonującego przeglądu. Losowanie w celu wyboru stron dokonujących przeglądu można przeprowadzić podczas dowolnego posiedzenia grupy ds. przeglądu wdrażania. Oficjalne rozpoczęcie przeglądu ma miejsce, kiedy Sekretariat konwencji informuje stronę podlegającą przeglądowi o rozpoczęciu przeglądu krajowego 16 . Strony muszą także wskazać swój punkt kontaktowy na potrzeby koordynacji udziału w przeglądzie, jak również przekazać wykaz ekspertów rządowych na potrzeby przeglądu (kiedy strona pełni rolę podmiotu dokonującego przeglądu w odniesieniu do innych stron 17 ). 

IV. Metody prowadzenia przeglądu w odniesieniu do UE oraz jego organizacja    

W 2009 r. Konferencja Państw Stron przyjęła zakres zadań dla mechanizmu przeglądu wdrożenia konwencji i utworzyła grupę ds. przeglądu wdrażania w celu nadzorowania procesu przeglądu pod zwierzchnictwem Konferencji. Strony ocenia się zgodnie z zakresem zadań dla mechanizmu przeglądu wdrożenia. Wzór harmonogramu dokonywania przeglądu opracował Sekretariat 18 .

Dla każdego cyklu strona, której dotyczy przegląd, musi opracować i przedłożyć samoocenę, na której podstawie zostanie przeprowadzony przegląd.

Przegląd wdrożenia na podstawie konwencji odbywa się w dwóch cyklach:

·Cykl 1 koncentruje się na kryminalizacji i egzekwowaniu prawa (rozdział III) oraz współpracy międzynarodowej (rozdział IV) i będzie obejmował sprawozdania dotyczące: a) przestępstw i egzekwowania prawa; b) ochrony świadków, biegłych, ofiar i sygnalistów; c) konsekwencji aktów korupcji; d) współpracy w ramach organizacji międzynarodowych oraz między takimi organizacjami; e) współpracy organizacji międzynarodowych z UE i państwami członkowskimi; oraz f) wspólnych dochodzeń.

·Cykl 2 obejmuje zwrot korzyści (rozdział V) oraz środki zapobiegawcze (rozdział II) z uwzględnieniem przepisów dotyczących egzekwowania prawa i zamówień publicznych.

Proces przeglądu rozpocznie się zatem od cyklu 1, a następnie obejmie cykl 2.

Zakres samooceny obejmie obszary, które są bezpośrednio istotne dla UE i jej instytucji (oraz personelu), w odniesieniu do zagadnień będących przedmiotem konwencji oraz w zależności od tego, którego cyklu dotyczy: np. środki zapobiegawcze dotyczące korupcji, współpraca międzynarodowa i zwrot korzyści.

Samoocena UE nie obejmie pytań dotyczących wdrażania prawa Unii przez państwa członkowskie, którą to kwestię obejmują ich własne przeglądy, ale raczej skoncentruje się na wyjaśnieniu obowiązków instytucji Unii wynikających z traktatów i odpowiednich przepisów UE.

2. Przegląd dokumentacji i kontrola na miejscu

Po przedłożeniu samooceny eksperci prowadzący przegląd przeprowadzają przegląd dokumentacji dotyczący przeprowadzonej samooceny. Jeżeli strona, której dotyczy przegląd, wyrazi na to zgodę, w duchu ustanowienia konstruktywnego dialogu przegląd dokumentacji można uzupełnić o dalsze środki bezpośredniego dialogu, takie jak wizyta w kraju lub wspólne spotkanie w Biurze Organizacji Narodów Zjednoczonych w Wiedniu. Wizyta na miejscu obejmuje spotkania między ekspertami wyznaczonymi przez strony dokonujące przeglądu a ekspertami strony poddawanej przeglądowi, z udziałem Sekretariatu. Zainteresowane strony zachęca się do uczestnictwa w tych wizytach, które odbywają się na poziomie ekspertów. Celem tych spotkań jest wyjaśnienie konkretnych aspektów udzielonej odpowiedzi oraz w razie potrzeby zgromadzenie dodatkowych informacji. Jak przewidziano w zakresie zadań dla mechanizmu, państwa strony dokonujące przeglądu oraz Sekretariat zapewniają poufność wszystkich informacji uzyskanych lub wykorzystanych w trakcie procesu przeglądu państwa.