KOMISJA EUROPEJSKA

Bruksela, dnia 26.6.2019

COM(2019) 305 final

SPRAWOZDANIE KOMISJI DLA PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO I RADY

Długoterminowa prognoza przyszłych wpływów i wypływów w budżecie UE (2020-2024)

1.Wprowadzenie

W niniejszym sprawozdaniu przedstawiono długoterminową prognozę przyszłych wpływów i wypływów obejmującą kolejne pięć lat (2020–2024) zgodnie z wymogami art. 247 ust. 1 lit. c) rozporządzenia finansowego 1 . W analizie uwzględniono zasady oraz warunki określone w projekcie umowy o wystąpieniu Zjednoczonego Królestwa Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej z Unii Europejskiej i Europejskiej Wspólnoty Energii Atomowej 2 .

Zakres prognozy obejmuje elementy obecnych i kolejnych ram finansowych. Opiera się ona na poziomie środków na 2020 r. określonym w projekcie budżetu na ten rok. Uwzględniono zobowiązania na lata 2021–2024 przedstawione we wniosku Komisji w sprawie kolejnych wieloletnich ram finansowych 3 .

W porównaniu z ubiegłoroczną prognozą 4 , która obejmowała lata 2019–2023, niniejsza nowa prognoza obejmuje jeden dodatkowy rok (2024). Zaktualizowano szacunki dotyczące płatności z tytułu zobowiązań wynikających z obecnych ram finansowych, aby uwzględnić faktyczne wyniki wykonania budżetu na 2018 r., budżet na 2019 r. i proponowane do niego zmiany (projekty budżetów korygujących nr 1 5 , nr 2 6 i nr 3 7 ) oraz projekt budżetu na 2020 r. 8

Jeżeli chodzi o płatności związane z zobowiązaniami po 2021 r., zważywszy, że negocjacje w sprawie kolejnych wieloletnich ram finansowych są w toku, szacunki te są spójne z parametrami określonymi we wniosku Komisji dotyczącym przyszłego okresu finansowego, co znalazło odzwierciedlenie w ubiegłorocznym sprawozdaniu.

2.Wyniki prognozy

2.1.Płatności

2.1.1.Płatności do końca obecnych ram finansowych (2020)

Sprawozdanie zawiera szacunki zaczerpnięte z projektu budżetu na 2020 r., który jest ostatnim rokiem w obecnych ramach finansowych. Prognoza dotycząca poziomów płatności w 2020 r. jest łącznie o 7 mld EUR niższa niż w ubiegłorocznym sprawozdaniu dotyczącym prognozy długoterminowej. Dotyczy to przede wszystkim działów 1b, 2 i 4. W przypadku środków w ramach zarządzania dzielonego projekt budżetu opiera się na najnowszych prognozach wykonania przedstawionych przez państwa członkowskie w styczniu 2019 r., które są nieco niższe niż prognozy z lipca 2018 r., na podstawie których powstała ubiegłoroczna prognoza. W obszarze działań zewnętrznych założenia w projekcie budżetu na 2020 r. są w praktyce niższe niż w ubiegłym roku głównie ze względu na niższe płatności na rzecz Instrumentu Pomocy dla Uchodźców w Turcji.

Niemal wszystkie płatności w 2020 r. są związane z zobowiązaniami podejmowanymi w ramach programów na lata 2014–2020. Mniej niż 1 % płatności pokryje zobowiązania pozostające do spłaty z ram finansowych sprzed 2014 r. w działach 1a i 4. Przewiduje się, że większość programów na lata 2007–2013 w ramach polityki spójności zostanie zamknięta do końca 2019 r., a w 2020 r. nie przewiduje się dalszych płatności.

2.1.2.Płatności w kolejnych ramach finansowych (2021–2024)

Ogólnie rzecz biorąc, oczekuje się, że w ciągu pierwszych czterech lat obowiązywania kolejnych ram finansowych płatności wyniosą łącznie około 687 mld EUR. Kwota ta nie jest równomiernie rozłożona na poszczególne lata, lecz pokrywa się z oczekiwaną równoległą ewolucją: 1) stopniowego wprowadzania płatności z tytułu nowych programów wydatków (około 62 % płatności ogółem przez 4 lata) oraz 2) płatności z tytułu zobowiązań pozostających do spłaty za okres 2014–2020 (pozostałe 38 % płatności).

Płatności związane z nowymi zobowiązaniami

W odniesieniu do nowych zobowiązań prognoza nie zmieniła się w porównaniu z ubiegłorocznym sprawdzaniem. Podobnie jak w ubiegłym roku płatności te wynikają z wniosku Komisji z dnia 2 maja 2018 r. dotyczącego wieloletnich ram finansowych na lata 2021–2027 oraz jego podstawowych założeń (zob. szczegółowe informacje zawarte w pkt 3. Założenia dotyczące prognozy). Aktualizacja tych szacunków byłaby możliwa dopiero po zakończeniu negocjacji w sprawie kolejnych ram finansowych i towarzyszącego im prawodawstwa sektorowego.

Dotyczy to w szczególności negocjacji związanych z rozporządzeniem w sprawie wspólnych przepisów, które określa tempo wdrażania polityki spójności – największego obszaru wydatków realizowanych za pomocą środków zróżnicowanych. Zmiany warunków wdrażania funduszy polityki spójności w porównaniu z wnioskami Komisji znacząco wpłynęłyby na szacunki płatności dotyczące całego budżetu UE.

Na przykład każde obniżenie rocznego wskaźnika zatrzymania w porównaniu z wnioskiem Komisji lub rozliczenie płatności zaliczkowych w chwili zamknięcia programów zamiast po upływie roku generowałoby dodatkowe potrzeby w zakresie płatności w okresie objętym prognozą. Zasady automatycznego umorzenia zobowiązań również mogą znacząco wpłynąć na profile płatności. Jakiekolwiek przedłużenie terminu składania wniosków o płatność wykraczające poza terminy określone we wniosku Komisji wiązałoby się z opóźnieniem wdrażania polityki spójności i odroczeniem płatności do następnych ram finansowych.

Stawki płatności zaliczkowych z tytułu funduszy polityki spójności (zarówno funduszy na lata 2014–2020, jak i funduszy na lata 2021–2027) będą miały szczególny wpływ na pierwsze lata kolejnych ram finansowych. We wnioskach dotyczących kolejnego rozporządzenia w sprawie wspólnych przepisów oraz zmiany obecnego rozporządzenia w sprawie wspólnych przepisów Komisja uwzględniła wymogi finansowania na początku nowego okresu, jak również ograniczenia związane z pułapem zasobów własnych odpowiadającym 1,20 % dochodu narodowego brutto UE. Chociaż Komisja zaproponowała zwiększenie pułapu zasobów własnych, aby odzwierciedlić podstawę dochodu narodowego brutto dla 27 państw członkowskich, ze względu na prawdopodobnie długi proces ratyfikacji nowej decyzji w sprawie zasobów własnych obecny poziom może nadal mieć zastosowanie w pierwszych latach kolejnych ram finansowych.

Płatności z tytułu zobowiązań sprzed 2021 r.

Proponowany poziom płatności w projekcie budżetu na 2020 r. ma również wpływ na potrzeby w zakresie płatności w kolejnych latach. Oczekuje się, że niższy w porównaniu z poprzednimi prognozami poziom płatności w 2020 r. doprowadzi do powstania dodatkowych potrzeb w kolejnych latach. W rezultacie ogólne szacunki dotyczące płatności na lata 2021–2024 są o około 5 mld EUR wyższe niż pułap płatności zaproponowany przez Komisję na następny okres, z czego 4 mld EUR przypadłoby na 2024 r.

Te dodatkowe potrzeby, w połączeniu ze skutkami przyszłych warunków wdrażania funduszy polityki spójności, będą musiały zostać uwzględnione przy ustalaniu pułapów płatności na potrzeby kolejnych ram finansowych albo automatycznie doprowadzą do konieczności uruchomienia instrumentów szczególnych, zwłaszcza marginesu na nieprzewidziane wydatki, które – zgodnie z wnioskiem Komisji – umożliwiłyby uruchomienie płatności w wysokości do 0,03 % dochodu narodowego brutto UE w danym roku (do potrącenia z pułapów w kolejnych latach).

2.1.3.Umorzenie zobowiązań

Całkowita kwota prognozowanych operacji umorzenia zobowiązań na lata 2020–2024 wynosi 8 mld EUR. Około 77 % operacji umorzenia zobowiązań dotyczy programów z okresu 2014–2020 (6 mld EUR), natomiast operacje umorzenia zobowiązań wynikających z programów sprzed 2014 r. są stopniowo eliminowane, tak jak ma to miejsce w przypadku płatności z tytułu powiązanych płatności. Nie przewiduje się żadnych operacji umorzenia zobowiązań w odniesieniu do zobowiązań zaproponowanych w ramach finansowych na lata 2021–2027.

Poziomy umorzenia zobowiązań są różne w poszczególnych działach, ponieważ w prognozie uwzględnia się dokonane już operacje umorzenia zobowiązań oraz tego rodzaju operacje zidentyfikowane w trakcie przygotowywania projektu budżetu na 2020 r. Co do zasady umorzenia zobowiązań są prognozowane dla całego okresu programowania. Ponieważ w przypadku większości programów i działań nie istnieją zasady automatycznego umorzenia zobowiązań, wszelkie roczne zestawienia operacji umorzenia zobowiązań miałyby charakter wysoce orientacyjny. Aby oszacować rozmiar operacji umorzenia zobowiązań wyłącznie do 2024 r., prognozowane umorzenie zobowiązań rozłożono proporcjonalnie do powiązanych z nimi płatności rocznych.

W odniesieniu do europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych (ESI) na lata 2014–2020 tworzy się szczegółową prognozę, w której uwzględnia się doświadczenia dotyczące zamykania programów z lat 2007–2013. Faktyczny rok umorzenia zobowiązań jest zależny od konkretnych dla każdego państwa członkowskiego terminów zamykania programów oraz z uwagi na obowiązujące zasady dotyczące umorzenia zobowiązań n+3, dlatego istnieje prawdopodobieństwo, że operacje umorzenia zobowiązań rozłożą się na lata 2024–2026. Ponieważ zakres niniejszego sprawozdania obejmuje jedynie rok 2024, wstępnie zakłada się, że około jedna trzecia wszystkich operacji umorzenia zobowiązań związanych z funduszami ESI na lata 2014–2020 może przypadać na ten rok.

W porównaniu z ubiegłorocznym sprawozdaniem szacowane umorzenie zobowiązań w okresie pięciu lat wzrasta o około 1,6 mld EUR. Jest to łączny skutek podwyższonych prognoz umorzenia zobowiązań dla działów 1b i 2 oraz obniżonych prognoz w przypadku pozostałych działów. Wzrost w przypadku działów 1b i 2 jest mechanicznym skutkiem uwzględnienia dodatkowego roku (2024), którego nie obejmowało ubiegłoroczne sprawozdanie. Spadki w przypadku pozostałych działów również wynikają głównie z przesunięcia okresu sprawozdawczego o jeden rok. Na przykład w 2018 r. w dziale 1a umorzono 0,7 mld EUR w odniesieniu do programów sprzed 2014 r., w związku czym kwota ta nie jest już uwzględniana w przyszłych szacunkach. W przypadku działu 3 obniżono oczekiwania dotyczące umorzenia zobowiązań, aby odzwierciedlić zmiany w odpowiednim prawodawstwie 9 . W przypadku działu 4 spadek jest łącznym skutkiem przesunięcia o jeden rok i aktualizacji założeń na przyszłe lata zgodnie z projektem budżetu na 2020 r.

2.1.4.Ewolucja poziomu zobowiązań pozostających do spłaty

Nagromadzenie zobowiązań pozostających do spłaty jest naturalnym skutkiem wykonania budżetu UE ze środkami zróżnicowanymi i nominalnie rosnącej wielkości budżetu UE na przestrzeni lat. Oczekuje się, że zobowiązania pozostające do spłaty na początku okresu sprawozdawczego będą wynosić około 291 mld EUR, a na koniec obowiązywania obecnych ram finansowych osiągną kwotę 303 mld EUR. Dla porównania prognoza zobowiązań pozostających do spłaty na koniec 2020 r. w ubiegłorocznym sprawozdaniu wyniosła 295 mld EUR. Wzrost prognozowanych zobowiązań pozostających do spłaty wynika głównie z aktualizacji przewidywań na 2020 r. o faktyczne prognozy z projektu budżetu.

Przewiduje się, że do końca 2024 r. kwota zobowiązań pozostających do spłaty będzie wynosić około 313 mld EUR, co oznacza wzrost wartości nominalnej o 8 % w ciągu pięciu analizowanych lat. Roczna ewolucja wielkości zobowiązań pozostających do spłaty jest jednak nierównomierna, ponieważ kwota ta rośnie w zależności od stosunku rocznych płatności do rocznych zobowiązań. Kwoty płatności zbliżają się do kwot zobowiązań w latach 2023–2024 głównie z powodu połączenia celu dotyczącego pierwszego automatycznego umorzenia zobowiązań w odniesieniu do nowych programów na podstawie rozporządzenia w sprawie wspólnych przepisów oraz celu dotyczącego umorzenia zobowiązań n+3 w odniesieniu do ostatniej transzy funduszy ESI na lata 2014–2020 oraz zamknięcia tych programów. W rezultacie oczekuje się, że płatności w 2023 r. osiągną poziom zbliżony do poziomu zobowiązań, a w 2024 r. mogą nawet przekroczyć ten poziom. Doprowadziłoby to do utrzymania zobowiązań pozostających do spłaty na stabilnym poziomie pod koniec 2023 r., a nawet do ich nieznacznego obniżenia w 2024 r.

2.2.Dochody

Budżet UE jest finansowany z zasobów własnych i innych dochodów. Całkowita kwota zasobów własnych niezbędna do sfinansowania budżetu jest uwarunkowana łączną kwotą wydatków pomniejszoną o inne dochody. W związku z tym prognoza dochodów budżetu UE na lata 2020–2024 opiera się na zasadzie, zgodnie z którą wydatki muszą odpowiadać dochodom, a zatem całkowita wartość dochodów musi być równa całkowitej wartości wydatków.

3.Założenia dotyczące prognozy

3.1.Założenia szczegółowe według głównych elementów wydatków 

3.1.1.Fundusze ESI na lata 2014–2020 oraz fundusze polityki spójności na lata 2021–2027

Prognoza płatności na rzecz funduszy ESI na lata 2014–2020 opiera się na dotychczasowych doświadczeniach związanych ze złożonymi wnioskami o płatność okresową, które przedstawiono jako odsetek całkowitej puli środków finansowych. W 2019 r. odbędzie się przegląd wykonania zadań, przy czym powiązane zobowiązania odraczane od 2014 r. doprowadzą do pierwszych płatności w 2020 r. Dla każdego z funduszy wykorzystuje się określone profile płatności.

W przypadku funduszy polityki spójności na lata 2021–2027 odpowiednie przepisy zawarte we wniosku Komisji z dnia 2 maja 2018 r. dotyczącym kolejnych ram finansowych wykorzystano również na potrzeby niniejszego sprawozdania (0,5 % jako coroczne płatności zaliczkowe za każdy rok od 2021 do 2026 r., wskaźnik zatrzymania wynoszący 10 %, brak rezerwy wykonania). Profile wniosków o płatność okresową oszacowano na podstawie danych statystycznych dotyczących kwot wnioskowanych rocznie w programach na lata 2007–2013, do których zastosowano zasady umorzenia zobowiązań n+2, z późniejszymi zmianami, aby umożliwić pewne odstępstwa w odniesieniu do pierwszych transz zobowiązań. Wszelkie zmiany tych założeń będą miały wpływ na płatności związane z funduszami polityki spójności w latach 2021–2027.

3.1.2.Płatności bezpośrednie i działania rynkowe w ramach wspólnej polityki rolnej

Jeżeli chodzi o środki przeznaczone na Europejski Fundusz Rolniczy Gwarancji, są one w większości niezróżnicowane, a większość środków związanych z płatnościami bezpośrednimi na rzecz rolników zwraca się zazwyczaj państwom członkowskim podczas pierwszych miesięcy kolejnego roku budżetowego.

3.1.3.Pozostałe programy i fundusze

Jeżeli chodzi o ogół pozycji wydatków (np. badania naukowe i innowacje, projekty infrastrukturalne na dużą skalę, polityki wewnętrzne i zewnętrzne), prognozy dotyczące płatności z tytułu zobowiązań zatwierdzonych w obecnych ramach finansowych opierają się na projekcie budżetu na 2020 r. oraz towarzyszących mu harmonogramach płatności w podziale na poszczególne linie budżetowe.

W przypadku nowej generacji programów wydatków roczne potrzeby w zakresie płatności obliczono przy wykorzystaniu danych statystycznych w zakresie faktycznego wdrażania w ciągu 10 lat (2007–2017) odpowiadających obecnych programów i związanych z nimi wcześniejszych programów z lat 2007–2013. Jeżeli chodzi o programy, w przypadku których nie istnieją programy wcześniejsze, szacunkowa kwota płatności opiera się na doświadczeniach w zakresie realizacji podobnego rodzaju działań dostosowanych do konkretnych elementów nowych programów.

3.1.4.Administracja

Wydatki administracyjne (dział 5 – lata 2014–2020, dział 7 – lata 2021–2027) opierają się na środkach niezróżnicowanych; pełnemu przekształceniu w płatności ulegają kwoty zobowiązań przedstawione w projekcie budżetu na 2020 r. oraz proponowanych pułapach wydatków na dział 7 w latach 2021–2024.

Ta sama zasada dotyczy także dotacji na agencje zdecentralizowane, które są finansowane poza działem administracyjnym.

3.2.Założenia dotyczące prognozowania dochodów

3.2.1.Tradycyjne zasoby własne oraz wkłady krajowe

Od 2018 r. tradycyjne zasoby własne obejmują wyłącznie należności celne, ponieważ w 2017 r. zaprzestano pobierania opłaty produkcyjnej w odniesieniu do cukru. Począwszy od poziomu określonego w projekcie budżetu na 2020 r. przewiduje się, że należności celne w latach 2021–2024 będą rosły w takim samym tempie jak nominalny dochód narodowy brutto każdego państwa członkowskiego.

Wkłady krajowe (w formie zasobów własnych opartych na dochodzie narodowym brutto, zasobów własnych opartych na VAT oraz nowych zasobów własnych określonych we wniosku Komisji w sprawie wieloletnich ram finansowych na lata 2021–2027) wypełniają lukę, wyrównując dochody i prognozowane wydatki.

3.2.2.Inne dochody

Większość elementów „innych dochodów” – w tym składki pracowników, dochody wynikające z działalności administracyjnej instytucji, wkłady i zwroty związane z umowami i programami unijnymi, odsetki za zwłokę i grzywny, dochody z tytułu operacji zaciągania i udzielania pożyczek przez UE oraz dochody różne – a także nadwyżki z poprzednich lat są trudne do przewidzenia ze względu na to, że zmienność jest ich nieodłączną cechą. W związku z tym zakłada się, że kwota uwzględniona we wniosku Komisji w sprawie ram finansowych na lata 2021–2027 (tj. 1,9 mld EUR, zgodnie z projektem budżetu na 2019 r.) pozostanie nominalnie stała w okresie objętym sprawozdaniem (2020–2024).

4.Wnioski

Tegoroczne sprawozdanie dotyczące prognozy obejmuje pierwsze cztery lata kolejnych wieloletnich ram finansowych, które są nadal przedmiotem negocjacji. Prognoza płatności opiera się zatem na wnioskach Komisji z maja 2018 r. Zmiany w dwóch obszarach będą szczególnie istotne z punktu widzenia płatności w kolejnych ramach finansowych.

Po pierwsze, trwające negocjacje w sprawie wniosków dotyczących kolejnych ram finansowych wskazują na rozbieżne poglądy na temat głównych elementów kształtujących przyszłe potrzeby w zakresie płatności. Odnoszą się one w szczególności do funduszy polityki spójności – odpowiadających za około jedną trzecią budżetu – oraz do ich parametrów wdrażania, takich jak stawki płatności zaliczkowych i zasady umarzania zobowiązań. Biorąc pod uwagę fakt, że na tym etapie nie ma konsensusu co do tych elementów, obecna prognoza nadal opiera się na wniosku Komisji z 2018 r.

Po drugie, prognoza płatności zależy od realizacji obecnych ram finansowych oraz od poziomu zobowiązań pozostających do spłaty na początku 2021 r. W przypadku większości działów wydatków poziom założony w projekcie budżetu na 2020 r. jest poniżej poziomu prognozowanego w ubiegłym roku. Tym samym płatności zostają automatycznie przesunięte na okres po 2020 r., co stanowi płatności dodatkowe w stosunku do płatności zakładanych w chwili przedstawienia propozycji pułapów płatności na lata 2021–2027.

Zmiany te będzie trzeba uwzględnić w negocjacjach w sprawie kolejnych wieloletnich ram finansowych. Może zaistnieć potrzeba dostosowania negocjowanych pułapów płatności, aby uwzględnić dodatkowe potrzeby wynikające z wyższego poziomu zobowiązań pozostających do spłaty na koniec 2020 r. oraz ze zmian warunków wdrażania przyszłych programów.

Załącznik 1

Tabela 1 – Prognoza długoterminowa przyszłych wpływów do budżetu UE i wypływów z tego budżetu na lata 2020–2024

* Płatności z tytułu potencjalnego wykorzystania marginesów (w tym również poprzez łączny margines na zobowiązania – rezerwę Unii) dodano do łącznej kwoty dla każdego działu i wstępnie rozłożono proporcjonalnie do marginesów działów.

** Następujące kwoty odpowiadają płatnościom przewidzianym w projekcie budżetu na 2020 r. dla Europejskiego Funduszu Dostosowania do Globalizacji, Funduszu Solidarności Unii Europejskiej oraz rezerwy na pomoc nadzwyczajną. Ze względu na szczególny charakter tych instrumentów nie można prognozować ich wykorzystania po 2020 r. Środki na te instrumenty uznaje się za wykraczające poza pułapy wieloletnich ram finansowych do celów obliczenia odpowiadających marginesów. Założenie takie przyjęto również w przypadku środków związanych z instrumentem elastyczności.

*** Obliczone na podstawie najnowszej prognozy gospodarczej dochodu narodowego brutto UE-28 na 2020 r. oraz UE-27 na lata 2021–2024.

**** Wkłady krajowe obejmują zasoby własne oparte na dochodzie narodowym brutto, zasoby własne oparte na podatku od wartości dodanej oraz nowe zasoby własne określone we wniosku Komisji w sprawie WRF na lata 2021–2027. Ewentualny wkład Zjednoczonego Królestwa na rzecz zobowiązań pozostających do spłaty na koniec 2020 r. zaliczałby się do kategorii innych dochodów, a zatem zmniejszyłby wkłady krajowe.

Tabela 2 – Prognoza operacji umorzenia zobowiązań na lata 2020–2024

* Nie przewiduje się żadnych operacji umorzenia zobowiązań w odniesieniu do zobowiązań zaproponowanych w ramach finansowych na lata 2021–2027.

Tabela 3 – Zmiana łącznej kwoty zobowiązań pozostających do spłaty w latach 2020–2024

* Rezerwa wykonania przewidziana na lata 2014–2019 jest uwzględniona w zobowiązaniach pozostających do spłaty, ale nie przewiduje się żadnych płatności z tytułu tych zobowiązań przed 2020 r. Zobowiązania pozostające do spłaty nie obejmują zobowiązań wynikających z dochodów z wkładów państw trzecich.                

(1)

Rozporządzenie finansowe mające zastosowanie do budżetu ogólnego Unii oraz jego zasady stosowania, rozporządzenie (UE, Euratom) 2018/1046 z dnia 30 lipca 2018 r.

(2)

Dz.U. C 66 I z 19.2.2019, s. 1.

(3)

COM(2018) 321–328 z 2.5.2018.

(4)

COM(2018) 687 final z 10.10.2018.

(5)

COM(2019) 300 final z 15.4.2019.

(6)

COM(2019) 320 final z 15.5.2019.

(7)

COM(2019) 205 final z 22.5.2019.

(8)

SEC(2019) 250 z 5.6.2019.

(9)

Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2018/2000 z dnia 12 grudnia 2018 r. zmieniające rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 516/2014 w odniesieniu do ponownego przydziału pozostałych kwot przydzielonych na wspieranie wdrażania decyzji Rady (UE) 2015/1523 i (UE) 2015/1601 lub przeznaczenia tych kwot na inne działania w ramach programów krajowych (Dz.U. L 328 z 21.12.2018).