Streszczenie oceny skutków

Ocena skutków wniosku dotyczącego rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady ustanawiającego program „Cła” na rzecz współpracy w dziedzinie ceł

A. Zasadność działań

Dlaczego należy podjąć działania? Na czym polega problem?

W ostatnich latach na wyniki działalności służb celnych miały wpływ tendencje takie jak globalizacja, która spowodowała gwałtowny wzrost ilości towarów – a także odpowiadających im danych – i której wynikiem są coraz większe zagrożenia dla bezpieczeństwa i przestępczość o charakterze transgranicznym. W odpowiedzi na te zjawiska zainicjowano modernizację unii celnej przy pomocy unijnego kodeksu celnego 1 , który przewiduje utworzenie wielu nowych europejskich systemów elektronicznych. Szybko rozwijające się technologie (cyfryzacja, powszechne usieciowienie, internet rzeczy, łańcuch bloków), nowe modele biznesowe (handel elektroniczny, optymalizacja łańcucha dostaw) i ograniczone publiczne środki finansowe stanowią dodatkowe nowe wyzwania dla administracji celnej.

W tym kontekście negatywny wpływ na funkcjonowanie unii celnej ma problem niedostatecznej jednolitości oraz brak efektywności administracji celnych. Czynniki leżące u podstaw tego problemu są trojakie: niejednakowy poziom zdolności administracji celnych; różnice w interpretacji i stosowaniu przepisów prawa (UKC i inne przepisy); bariery dla współpracy między administracjami celnymi i współpracy z innymi zainteresowanymi stronami.

Efektem tej niedostatecznej efektywności jest to, że unia celna nie realizuje w pełni swojego potencjału, co z kolei zagraża funkcjonowaniu rynku wewnętrznego, burzy sprawiedliwość społeczną i szkodzi konkurencyjności UE.

Jaki jest cel inicjatywy?

1. Ogólnym celem programu jest: wspieranie unii celnej i organów celnych w chronieniu interesów finansowych i gospodarczych Unii i jej państw członkowskich, zapewnienie bezpieczeństwa i ochrony w Unii oraz ochrona Unii przed nieuczciwym i nielegalnym handlem przy jednoczesnym ułatwianiu prowadzenia legalnej działalności gospodarczej.

2. Szczegółowym celem programu jest wspieranie przygotowywania i jednolitego wdrażania przepisów prawa celnego i polityki w dziedzinie ceł, jak również współpraca celna i tworzenie zdolności administracyjnych, w tym kompetencji ludzkich, oraz opracowanie i eksploatacja europejskich systemów elektronicznych.

Na czym polega wartość dodana podjęcia działań na poziomie UE? 

Mimo że cła stanowią obszar wyłącznej kompetencji UE charakteryzujący się wysokim stopniem harmonizacji przepisów unijnych, wdrażanie programu pozostaje całkowicie w gestii poszczególnych państw członkowskich, tak więc unia celna może być tylko tak mocna, jak mocne jest jej najsłabsze ogniwo. Stawienie czoła globalnym i transeuropejskim wyzwaniom w skuteczny i spójny sposób w całej Europie nie może się powieść, gdy UE lub poszczególne państwa członkowskie działają w pojedynkę. Konieczna jest współpraca i operacyjna integracja między krajowymi administracjami celnymi. Wartość dodana jest najbardziej widoczna w dziedzinie IT, w której program pozwala na opracowanie i eksploatację szeregu wspólnie określonych europejskich systemów elektronicznych po mniejszych kosztach, niż gdyby odbywało się to na szczeblu krajowym.

B. Rozwiązania

Jakie warianty legislacyjne i nielegislacyjne rozważono? Czy wskazano preferowany wariant? Jak uzasadniono ten wybór lub jego brak? 

Rozważono różne warianty strategiczne, które zależą głównie od tego, jak ambitny politycznie ma być program. Najważniejszymi wariantami są: „wariant 2 – masa krytyczna” i „wariant 3 – ciągłość plus” (wariant preferowany):

-wariant 2 – masa krytyczna: wariant ten zakłada finansowanie wszystkich systemów przewidzianych w UKC i niektórych nowych systemów (nieobjętych UKC), tak aby zapewnić ciągłość unijnych operacji celnych i wypełnienie nowych obowiązków wynikających z unijnych przepisów prawa celnego. Z uwagi na to, że w tym przypadku nie chodziłoby o nic więcej niż tylko osiągnięcie wdrożenia UKC i już zaproponowanych przepisów, scenariusz ten wiązałby się z gruntownym przeorientowaniem ambicji UE w dziedzinie ceł;

-wariant 3 – „ciągłość plus”: w ramach tego wariantu proponuje się skuteczne rozwiązanie obecnych, ale i przyszłych wyzwań dla unii celnej. Ma on na celu umożliwienie podjęcia niezbędnych działań w kierunku zwiększenia skuteczności administracji celnych UE. Mówiąc konkretnie, budowanie zdolności w dziedzinie IT zapewniłoby włączenie nowych informatycznych projektów celnych (nieujętych w UKC) i umożliwiłoby wprowadzenie innowacji. Współpraca zostałaby zintensyfikowana i ulepszona, co wzmocniłoby zdolności administracji celnych do współpracy z innymi organami, do zapewnienia zgodności, do zwalczania nadużyć finansowych i zwiększenia bezpieczeństwa, do częstszej pracy w ramach klastrów na bazie tematycznej lub geograficznej i do włączenia się w głębszą integrację w nowym środowisku informatycznym. Przy ograniczonych dodatkowych środkach wariant ten przyniósłby znaczne zwiększenie unijnej wartości dodanej całego programu.

Jak kształtuje się poparcie dla poszczególnych wariantów? 

Wszystkie zainteresowane strony preferują wariant 3. Parlament Europejski, Rada i Trybunał Obrachunkowy wyraziły poparcie dla ambitnego unijnego programu celnego, który przyczyni się do sprawniejszego i bardziej jednolitego wdrażania unii celnej. Konsultacje z zainteresowanymi stronami były ukierunkowane przede wszystkim na administracje celne jako bezpośrednich beneficjentów programu. Wyrażono w nich silne poparcie dla kontynuacji tego dobrze funkcjonującego programu i zasugerowano nieznaczne rozszerzenie działań w ramach programu zgodnie z wariantem 3, co dałoby znaczne korzyści.

C. Skutki wdrożenia preferowanego wariantu

Jakie korzyści przyniesie wdrożenie preferowanego wariantu lub – jeśli go nie wskazano – głównych wariantów? 

Bezpośrednimi beneficjentami programu są administracje celne. W ramach wariantu 3 program zapewni im niezbędne (operacyjne, organizacyjne, metodologiczne i budżetowe) ramy współpracy. Budowanie zdolności administracyjnych, w tym w zdolności dziedzinie IT i w zasobach ludzkich, pomoże im w rozwijaniu się w kierunku nowoczesnej administracji będącej w stanie poradzić sobie z rosnącą liczbą podstawowych zadań na nich spoczywających. Preferowany wariant poprawiłby funkcjonowanie unii celnej i organów celnych poprzez znaczne wzmocnienie współpracy między państwami członkowskimi i z państwami trzecimi oraz poprzez poprawę skuteczności działania administracji celnych w całej UE. Ponadto wariant ten umożliwiłby z biegiem czasu dalszy rozwój zdolności w dziedzinie IT zgodnie z unijną polityką celną. Poprawa skuteczności działania służb celnych poprzez wspólne rozwiązania informatyczne i współpracę ma bezpośredni wpływ na płynność legalnego handlu towarami wprowadzanymi na terytorium Unii i z niego wyprowadzanymi, ponieważ służby celne będą lepiej i szybciej wykrywały i zatrzymywały na granicy towary niebezpieczne i nielegalne. Obywatele i przedsiębiorstwa korzystają najczęściej pośrednio z działań prowadzonych w ramach programu dzięki sieciom łączności i europejskim systemom elektronicznym umożliwiającym wymianę informacji i współpracę między administracjami celnymi. Z uwagi na brak kompleksowych danych ilościowych korzyści zostały w większości ocenione na podstawie zebranych informacji jakościowych.

Jakie są koszty wdrożenia preferowanego wariantu lub – jeśli go nie wskazano – głównych wariantów? 

Nie należy się spodziewać żadnych konkretnych negatywnych skutków gospodarczych, społecznych i środowiskowych.

Jakie będą skutki dla przedsiębiorstw, MŚP i mikroprzedsiębiorstw?

Program nie obejmuje żadnych działań, które mogłyby bezpośrednio wpłynąć na przedsiębiorstwa, MŚP i mikroprzedsiębiorstwa. Pewne pośrednie korzyści dla przedsiębiorstw będą wynikały ze wspólnych portali, dostępnych narzędzi szkoleniowych i postępów w tworzeniu systemów jednego okienka.

Czy przewiduje się znaczące skutki dla budżetów i administracji krajowych? 

Program ma na celu finansowanie działań na rzecz administracji celnych. Główne wydatki zostaną poniesione w ramach zamówień publicznych dotyczących opracowania i eksploatacji europejskich systemów elektronicznych. Ponieważ systemy te nie są w pełni scentralizowane, niezbędne do ich wdrożenia są również inwestycje na szczeblu krajowym.

Czy wystąpią inne znaczące skutki? 

Nie stwierdzono żadnych innych znaczących skutków. 

D. Działania następcze

Kiedy nastąpi przegląd przyjętej polityki?

Aby ułatwić ocenę programu, wprowadzone zostaną ramy monitorowania jego rezultatów. Zostanie zapewniona pełna przejrzystość wraz ze sprawozdaniami z monitorowania i oceny składanymi regularnie Parlamentowi Europejskiemu i Radzie. Przeprowadzona zostanie ocena śródokresowa pod kątem realizacji celów programu, jego skuteczności i jego wartości dodanej na poziomie europejskim. W końcowej ocenie uwzględnione zostaną długofalowe skutki programu oraz jego oddziaływanie na zrównoważoność.