KOMISJA EUROPEJSKA

Strasburg, dnia 29.5.2018

SWD(2018) 283 final

DOKUMENT ROBOCZY SŁUŻB KOMISJI

STRESZCZENIE OCENY SKUTKÓW

Towarzyszący dokumentowi:

wnioski dotyczące

ROZPORZĄDZEŃ PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO I RADY

w sprawie Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego i Funduszu Spójności

w sprawie mechanizmu eliminowania barier prawnych i administracyjnych w kontekście transgranicznym

w sprawie przepisów szczegółowych dotyczących celu „Europejska współpraca terytorialna” (Interreg) wspieranego w ramach Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego oraz instrumentów finansowania zewnętrznego

{COM(2018) 372 final}
{SEC(2018) 268 final}
{SWD(2018) 282 final}

Streszczenie oceny skutków

1.Zakres i cel

Cel Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego (EFRR) i Funduszu Spójności (FS) określono w Traktatach – jest nim spójność gospodarcza, społeczna i terytorialna. Oznacza to zmniejszanie dysproporcji między regionami i krajami w szerokim zakresie zagadnień: innowacji, konkurencyjności, zatrudnienia, środowiska, transportu, infrastruktury edukacyjnej i zdrowotnej oraz zrównoważonego rozwoju obszarów miejskich.

Przekrojowym priorytetem jest współpraca transgraniczna w ramach Europejskiej współpracy terytorialnej (ETC” lub „Interreg”) oraz europejskiego zobowiązania transgranicznego.

Aby zapewnić spójność z innymi politykami UE w ramach zarządzania dzielonego, realizacja i wdrażanie EFRR i Funduszu Spójności są w miarę możliwości regulowane przepisami rozporządzenia w sprawie wspólnych przepisów („RWP”). Te wspólne przepisy dotyczą siedmiu funduszy podlegających zarządzaniu dzielonemu na szczeblu UE. Są to mianowicie:

·FS:        Fundusz Spójności

·EFMR:        Europejski Fundusz Morski i Rybacki

·EFRR:        Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego

·EFS+:        Europejski Fundusz Społeczny Plus

·FAM:        Fundusz Azylu i Migracji

·FBW:        Fundusz Bezpieczeństwa Wewnętrznego

·IZG:        Instrument Zarządzania Granicami

2.Wnioski z dotychczasowych programów

Uproszczenie: potrzeba zmniejszenia obciążeń administracyjnych. Oceny ex post EFRR i Funduszu Spójności wykazały, że systemy zarządzania, kontroli i audytu były nadmiernie złożone. Wynikiem tego była niepewność administracyjna i opóźnienia w realizacji. Złożoność była zwłaszcza problemem w państwach UE-15, w których finansowanie było stosunkowo małe, z czego wynika potrzeba proporcjonalności.

Potrzeba elastyczności w reagowaniu na nowe potrzeby: W toku oceny ex post EFRR i Funduszu Spójności stwierdzono, że dostosowanie programów w warunkach kryzysu gospodarczego było jednym z sukcesów w latach 2007–2013 i należy iść za tym przykładem.

Potencjał instrumentów finansowych: W toku oceny ex post EFRR i Funduszu Spójności wykazano, że instrumenty finansowe mają potencjał, aby stać się skuteczniejszymi sposobami finansowania inwestycji w niektórych obszarach polityki, ale w realizacji następują opóźnienia, a rozpowszechnienie stosowania tych instrumentów jest dużym wyzwaniem.

·politykę spójności dla wszystkich regionów (przy utrzymaniu koncentracji na regionach słabiej rozwiniętych);

·innowacje w zakresie polityki, w tym strategie inteligentnej specjalizacji i ogólniej inteligentne inwestycje;

·utrzymanie i rozwijanie koncentracji tematycznej;

·nacisk na wyzwania lokalne (zwłaszcza zrównoważony rozwój miast);

·współpracę międzyregionalną, zarówno transgraniczną, jak i w skali ogólnoeuropejskiej.

3.Warianty strategiczne

·wariant 1: równomierne obniżenie;

·wariant 2: zmniejszenie wkładu na rzecz regionów bardziej rozwiniętych;

·wariant 3: utrzymanie wsparcia w kluczowych obszarach (koncentracja tematyczna) i zmniejszenie go w innych obszarach.

·Pozwala on nadal koncentrować się na tematach o najwyższej unijnej wartości dodanej, w których – jak wynika z oceny – prowadzona polityka miała jak dotąd największy wpływ.

·Wiele spośród największych wyzwań (globalizacja i przemiany gospodarcze, przejście na gospodarkę niskoemisyjną i gospodarkę o obiegu zamkniętym, wyzwania związane z ochroną środowiska, migracje i obszary ubóstwa w miastach) ma coraz większy wpływ na liczne regiony UE, w tym wysoko rozwinięte. Inwestycja ze strony UE jest konieczna, a ponadto jest oznaką solidarności.

·Wariant ten jest niezbędny do utrzymania masy krytycznej – inwestycje w regionach wyżej rozwiniętych już teraz są stosunkowo niewielkie w przeliczeniu na jednego mieszkańca.

·W konsultacjach społecznych zdecydowana większość zainteresowanych stron poparła interwencję EFRR we wszystkich regionach. Wariant ten zapewnia również lepszą widoczność funduszy polityki spójności we wszystkich państwach członkowskich.

4.Cele priorytetowe, koncentracja tematyczna

W niniejszym rozporządzeniu dokonano uproszczenia jedenastu celów tematycznych z lat 2014–2020, sprowadzając je do pięciu jasnych celów polityki:

1.Bardziej inteligentna Europa – innowacyjna i inteligentna transformacja przemysłowa.

2.Bardziej przyjazna dla środowiska niskoemisyjna Europa.

3.Lepiej połączona Europa – mobilność i regionalne połączenia teleinformatyczne.

4.Europa o silniejszym wymiarze społecznym – wdrażanie Europejskiego filaru praw socjalnych.

5.Europa bliżej obywateli – zrównoważony i zintegrowany rozwój obszarów miejskich, wiejskich i przybrzeżnych w ramach inicjatyw lokalnych.

Uproszczenie to umożliwi synergię i elastyczność między poszczególnymi komponentami w ramach danego celu, eliminując sztuczne rozróżnienia między różnymi obszarami polityki przyczyniającymi się do osiągnięcia tego samego celu. Stanowi ono także podstawę koncentracji tematycznej.

W celu dalszego zapewnienia odpowiedniej masy krytycznej inwestycji mimo zmniejszenia budżetu, w ramach rozporządzenia w sprawie EFRR i Funduszu Spójności utrzymano wymogi w zakresie koncentracji tematycznej. Większość (65 % do 85 %) środków będzie przeznaczana na realizację celów polityki, które zgodnie z wynikami oceny oraz przeprowadzoną oceną skutków mają najwyższą wartość dodaną i najbardziej przyczyniają się do realizacji priorytetów UE:

·cel polityki 1 (CP 1): „Bardziej inteligentna Europa dzięki wspieraniu innowacyjnej i inteligentnej transformacji gospodarczej”;

·cel polityki 2 (CP 2): „Bardziej przyjazna dla środowiska, niskoemisyjna Europa dzięki promowaniu czystej i sprawiedliwej transformacji energetyki, zielonych i niebieskich inwestycji, gospodarki o obiegu zamkniętym, przystosowania się do zmiany klimatu oraz zapobiegania ryzyku i zarządzania ryzykiem”.

Dla zwiększenia elastyczności kryteria koncentracji tematycznej będą obowiązywać na szczeblu krajowym.

5.Spójność z priorytetami UE i z innymi politykami UE

Warunki wstępne będą obowiązywać nadal, lecz jako „warunki podstawowe”. Będą one mniej liczne i ściślej skoncentrowane na obszarach, które mają największy wpływ na skuteczność wsparcia z EFRR i Funduszu Spójności. Będą też podlegać rewizji w ciągu całego okresu.

Wprowadzone zostanie ściślejsze powiązanie z procesem europejskiego semestru. Na etapie programowania państwa członkowskie określą odpowiednie zalecenia dla poszczególnych krajów z ostatnich dwóch lat (2019 i 2020 r.), które zostaną uwzględnione w programach. Zalecenia te będą następnie omawiane między Komisją i danym państwem członkowskim (oraz na posiedzeniach komitetu monitorującego) w ramach corocznego dialogu merytorycznego.

Rozporządzenie w sprawie wspólnych przepisów przewiduje większą spójność i dostosowanie przepisów dotyczących wszystkich 7 odnośnych funduszy w ramach zarządzania dzielonego.

Ze względu na koncentrację tematyczną na CP 1 istotną kwestią jest spójność z programem „Horyzont Europa”. Program ten będzie koncentrować się na „europejskiej doskonałości” (wytwarzaniu i wykorzystywaniu nowej wiedzy oraz pionierskich badaniach), zaś EFRR na „stosowaniu regionalnym” (upowszechnianiu istniejącej wiedzy i technologii w miejscach, gdzie jest to najbardziej potrzebne, wykorzystywaniu ich na szczeblu lokalnym za pomocą strategii inteligentnej specjalizacji oraz budowaniu lokalnych systemów innowacji).

W kwestii zapewnienia spójności z instrumentem „Łącząc Europę” większa synergia i komplementarność będzie możliwa, jeśli instrument „Łącząc Europę” skoncentruje się w szczególności na „sieci bazowej”, natomiast EFRR i Fundusz Spójności zapewnią również wsparcie dla „sieci kompleksowej”, w tym dostępu do niej na poziomie lokalnym i regionalnym oraz połączeń transportowych na obszarach miejskich.

6.Interreg i europejskie mechanizmy transgraniczne

Wykorzystując sukces dotychczasowych programów Interreg, proponuje się ewolucję w następującym kierunku:

•Programy transgraniczne powinny coraz mniej skupiać się na zarządzaniu środkami finansowymi i ich dystrybucji, a coraz bardziej działać jako ośrodki wymiany i planowania strategicznego oraz sprzyjać działalności transgranicznej.

•Wprowadzenie współpracy poza UE. Przyjmie ona postać (1) specjalnego komponentu dla regionów najbardziej oddalonych, (2) włączenia obecnego finansowania w ramach Instrumentu Pomocy Przedakcesyjnej i Europejskiego Instrumentu Sąsiedztwa w celu wspierania rozszerzenia UE oraz współpracy z krajami sąsiadującymi.

Interreg w dalszym ciągu będzie mógł (w stosownych przypadkach) korzystać ze wszystkich priorytetowych celów i – mimo finansowania ze środków EFRR – będzie objęty rozporządzeniem w sprawie europejskiej współpracy terytorialnej, które określi szczegółowe przepisy dotyczące kontekstu Interreg.

Bariery transgraniczne (zwłaszcza w zakresie usług zdrowotnych, regulacji rynku pracy, lokalnego transportu publicznego i rozwoju działalności gospodarczej) często wynikają z różnic w praktykach administracyjnych i krajowych ramach prawnych. Takie przeszkody administracyjne trudno jest wyeliminować tylko w ramach programów – wymaga to decyzji poza strukturami programów.

Komisja proponuje ułatwienie rozwiązywania takich trudności za pomocą gotowego instrumentu prawnego umożliwiającego stosowanie przepisów jednego państwa członkowskiego w sąsiednim państwie członkowskim. Ponieważ rozwiązanie takie ma charakter dobrowolny, a decyzja o jego ewentualnym zastosowaniu należy do zainteresowanych państw członkowskich, jest ono zgodne z zasadami pomocniczości i proporcjonalności. Nie ma ono również wpływu na budżet Unii pod względem kosztów.

W ramach instrumentu dostępne są dwie opcje: europejskie zobowiązanie transgraniczne (które samo umożliwia odstępstwo od normalnych zasad) lub europejskie oświadczenie transgraniczne (sygnatariusze formalnie zobowiązują się do wprowadzenia przepisów w celu zmiany obowiązujących przepisów). Mechanizm będzie obejmować wspólne projekty dotyczące dowolnego elementu infrastruktury mającego wpływ na regiony przygraniczne lub dowolnej usługi świadczonej w ogólnym interesie gospodarczym w regionie transgranicznym.

7.Prostszy system realizacji

Istnieją dowody wskazujące na znaczne koszty administracyjne związane z programami EFRR i Funduszu Spójności – w niedawnym badaniu 1 oszacowano je w przypadku EFRR na poziomie średnio 3 % kosztów programu, a w przypadku Funduszu Spójności – 2,2 %. Obciążenie administracyjne beneficjentów (w tym MŚP) jest wyższe.

Większość środków upraszczających EFRR i Fundusz Spójności zostanie wprowadzona rozporządzeniem w sprawie wspólnych przepisów. Ich wpływ finansowy przeważnie trudno określić z wyprzedzeniem, lecz z badania wynika, co następuje:

·Częstsze stosowanie uproszczonych form kosztów (lub płatności opartych na spełnieniu warunków) w przypadku EFRR i Funduszu Spójności może znacznie obniżyć całkowite koszty administracyjne – o 20–25 %, jeżeli rozwiązania te będą stosowane powszechnie.

·Bardziej proporcjonalne podejście do kontroli i audytów pozwoliłoby na znaczne ograniczenie liczby weryfikacji oraz obciążeń audytowych w przypadku programów „niskiego ryzyka”. Całkowite koszty administracyjne EFRR i Funduszu Spójności zmniejszyłyby się dzięki temu o 2–3 %, a koszty konkretnych programów – w znacznie większej proporcji.

Przewiduje się ponadto następujące uproszczenia:

·Łączenie różnych funduszy – oraz instrumentów finansowych i dotacji – jest regulowane prostymi przepisami.

·Nie będzie już szczegółowych przepisów w odniesieniu do inwestycji przynoszących dochody.

·Nie będzie osobnego procesu dotyczącego dużych projektów (strategiczne projekty będą natomiast nadzorowane przez komitet monitorujący).

·Finansowanie będzie prostsze i będzie opierać się m.in. na podejściu wykorzystującym pieczęć doskonałości.

·Instrumenty finansowe będą od początku ściślej włączone w proces programowania i wdrażania, a ocena ex ante zostanie odpowiednio usprawniona – proponuje się elastyczność w zakresie łączenia dotacji z instrumentami finansowymi.

·Doprecyzowano zasady kwalifikowalności, a przepisy dotyczące kosztów zarządzania i opłat za zarządzanie zostały uproszczone, przy czym nadal są one oparte na wynikach, aby zachęcać do zarządzania sprzyjającego wydajności.

·Nie będzie dodatkowych odrębnych sprawozdań dotyczących instrumentów finansowych – zostały one objęte tym samym systemem sprawozdawczości co wszelkie inne formy finansowania.

(1)    Spatial Foresight & t33, New assessment of administrative costs and burden in ESI Funds, preliminary results.