KOMISJA EUROPEJSKA

Bruksela, dnia 27.9.2017

COM(2017) 558 final

KOMUNIKAT KOMISJI DO PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO, RADY, EUROPEJSKIEGO KOMITETU EKONOMICZNO-SPOŁECZNEGO I KOMITETU REGIONÓW

w sprawie realizacji Europejskiego programu w zakresie migracji

1.    Wprowadzenie

Orędzie o stanie Unii 2017: „musimy nadal uważnie przyglądać się kwestii migracji”

W ostatnich dwóch latach Europa doświadczyła napływu największej liczby uchodźców i migrantów od czasu zakończenia drugiej wojny światowej. Dużą rolę w pojawieniu się tak rekordowej liczby uchodźców i migrantów odegrał kryzys w Syrii, podobnie jak konflikty, niestabilność i ubóstwo w wielu częściach świata. Systemy zarządzania azylem, migracjami oraz granicami znalazły się pod ogromną presją. Unia i jej państwa członkowskie nie były wystarczająco dobrze przygotowane, by skutecznie zareagować. Skala kryzysu miała ogromny wpływ na całą UE. Zakwestionowana została integralność wspólnego europejskiego systemu azylowego oraz strefy Schengen umożliwiającej swobodny przepływ obywateli europejskich.

W miarę pogłębiania się kryzysu UE nieprzerwanie pracowała nad szybką, skoordynowaną i skuteczną reakcją europejską. W dniu 20 kwietnia 2015 r. Komisja przedstawiła dziesięciopunktowy plan działania w zakresie migracji. Plan ten uzyskał poparcie ministrów spraw zagranicznych oraz spraw wewnętrznych i został niezwłocznie zatwierdzony przez Radę Europejską 1 . W maju 2015 r. Komisja przedstawiła kompleksowy Europejski program w zakresie migracji 2 mający na celu stawienie czoła najpilniejszym wyzwaniom i słabościom strukturalnym obecnej polityki migracyjnej i azylowej UE.

Od tego czasu nasze nieustające wysiłki zmierzające do przywrócenia porządku w systemie migracyjnym przyniosły wymierne rezultaty. Ciągła realizacja postanowień oświadczenia UE–Turcja, ramy partnerstwa oraz wspólne działania podjęte na szlaku środkowośródziemnomorskim 3 doprowadziły do znacznego zmniejszenia napływu nielegalnych migrantów. Dokonano ogromnego kroku naprzód w dziedzinie zarządzania granicami zewnętrznymi UE, utworzono hotspoty pozwalające na rejestrację wszystkich migrantów i pobieranie odcisków palców zaraz po ich przybyciu, a jednostronne działania państw członkowskich zastąpiono skoordynowaną reakcją UE. Kontynuowano przywracanie uporządkowanego zarządzania przepływami migracyjnymi w duchu solidarności, między innymi poprzez systemy relokacji. Kwestia migracji ma nowe priorytetowe znaczenie w stosunkach między UE i jej kluczowymi partnerami. Jednocześnie UE przyjęła na siebie globalną odpowiedzialność za udzielenie azylu znacznej części uchodźców z całego świata: tylko w 2016 r. UE zapewniła przesiedlenie lub azyl ponad 720 000 uchodźców, czyli trzykrotnie większej ich liczbie niż Australia, Kanada i Stany Zjednoczone razem wzięte.

Oprócz natychmiastowej reakcji zaproponowano także zmiany strukturalne mające na celu zapewnienie lepszego zarządzania migracjami i udzielaniem azylu. Szczególne znaczenie miały propozycje ustanowienia Europejskiej Straży Granicznej i Przybrzeżnej oraz reformy wspólnego europejskiego systemu azylowego. Europejska Straż Graniczna i Przybrzeżna już funkcjonuje, ale Parlament Europejski i Rada wciąż nie uzgodniły propozycji reform wspólnego europejskiego systemu azylowego.

Należy kontynuować prace nad dalszym rozwojem i wdrażaniem naszego kompleksowego podejścia. Musimy wypracować niezbędne kompromisy, by kształtować taką politykę migracyjną UE, która będzie stabilna, realistyczna i sprawiedliwa. Polityka ta powinna uwzględniać potrzeby społeczeństw przyjmujących i obywateli UE oraz ścisłą współpracę z partnerami na całym świecie. Musimy zagwarantować, że będziemy w dalszym ciągu spełniać nasze zobowiązania wobec osób potrzebujących ochrony międzynarodowej. Musimy znaleźć rozwiązania, które zastąpią nielegalne i niekontrolowane przepływy bezpiecznymi i dobrze zarządzanymi drogami migracji. Powinniśmy przyjrzeć się głęboko zakorzenionym problemom, które leżą u źródeł nielegalnej migracji, takim jak zacofanie, kwestie demograficzne, brak perspektyw, zmiany klimatu i nierówności. Jednocześnie, aby chronić strefę Schengen, musimy w dalszym ciągu wzmacniać zarządzanie granicami zewnętrznymi i poprawiać nasze wyniki w zakresie powrotów i readmisji. Jedynie kompleksowe zarządzanie migracjami, oparte na zasadach solidarności i sprawiedliwego podziału odpowiedzialności, przyniesie trwałe rezultaty.

Trwałe ograniczenie napływu nielegalnych migrantów na szlaku wschodniośródziemnomorskim i niedawny spadek liczby migrantów na szlaku środkowośródziemnomorskim stwarzają możliwość pracy na rzecz bardziej stabilnych rozwiązań. Musimy kontynuować podejmowane obecne wysiłki i pozostawać w gotowości do sprostania wszelkim nowym rodzajom presji. Nadszedł też odpowiedni moment, by skupić się na opracowaniu pozostałych elementów składowych lepszego zarządzania migracjami.

Niniejszy komunikat pełni funkcję przeglądu śródokresowego dotychczasowych osiągnięć w realizacji Europejskiego programu w zakresie migracji. Wyznacza również nowe inicjatywy Komisji dotyczące kluczowych obszarów i identyfikuje sfery, w których należy podjąć dalsze wysiłki w nadchodzących miesiącach.

2.    Europejski program w zakresie migracji po dwóch latach: osiągnięcia i wyciągnięte wnioski

W Europejskim programie w zakresie migracji zaproponowano niezwłoczne działania w reakcji na kryzys z 2015 r., gwarantujące między innymi prawidłowe i pełne stosowanie istniejących przepisów UE. W programie tym nakreślono także kompleksowe podejście dotyczące wszystkich aspektów migracji w oparciu o cztery obszary: 1) nielegalną migrację, 2) zarządzanie granicami, 3) politykę azylową i 4) legalną migrację, jako klucz do realizacji efektywnej i zrównoważonej polityki migracyjnej UE, oraz określono szereg kluczowych działań dla każdego z tych obszarów.

W następnym rozdziale podsumowano główne działania zrealizowane w ostatnich dwóch latach. W ocenie uwzględniono uwagi otrzymane od zainteresowanych stron i instytucji UE w odpowiedzi na konsultacje zainicjowane przez Komisję, dotyczące przeglądu dotychczasowych postępów we wdrażaniu Europejskiego programu w zakresie migracji.

2.1.    Reakcja na kryzys i pomoc państwom członkowskim narażonym na wyjątkowo silną presję migracyjną

Reakcja na kryzys wywarła pozytywny wpływ 4 ; podjęto szereg działań, począwszy od poprawy zarządzania granicami zewnętrznymi, po konkretne przykłady solidarności wewnątrz UE i w jej sąsiedztwie.

Znacznie wzmocniono wspólne operacje „Tryton” i „Posejdon”, aby natychmiast reagować na wyzwania w środkowej i wschodniej części regionu Morza Śródziemnego.

W wyniku wspólnych działań podjętych przez wszystkie podmioty – państwa członkowskie, państwa trzecie, agencje i instytucje UE – w następstwie szczytu przywódców zwołanego przez Komisję w październiku 2015 r. niekontrolowane ruchy zastąpiono skoordynowanymi działaniami na szlaku zachodniobałkańskim. W ramach Unijnego Mechanizmu Ochrony Ludności zapewniono wsparcie Węgrom, Słowenii, Chorwacji, Grecji, a także Serbii. Ponadto w ramach pomocy humanitarnej UE przeznaczono niemal 23 mln EUR na pomoc uchodźcom i migrantom w Bałkanach Zachodnich. Od czasu gwałtownego wzrostu liczby przybywających migrantów latem 2015 r. w ramach Instrumentu Pomocy Przedakcesyjnej (IPA) dla Bałkanów Zachodnich przeznaczono 78 mln EUR na pomoc dla tych państw w zarządzaniu przepływami migracyjnymi na granicy i poprawę ich zdolności przyjmowania migrantów i uchodźców.

Utworzenie hotspotów w Grecji i we Włoszech okazało się skutecznym krokiem na rzecz lepszego zarządzania przepływami migracyjnymi. Wraz z ustanowieniem Europejskiej Agencji Straży Granicznej i Przybrzeżnej umożliwiło to poprawę zarządzania granicami zewnętrznymi UE oraz przyczyniło się do stworzenia skuteczniejszych procedur azylu i powrotu.

W ramach instrumentu pomocy na rzecz wsparcia w sytuacjach nadzwyczajnych w UE zakontraktowano ponad 430 mln EUR na wsparcie reakcji na kryzys uchodźczy w Grecji. Instrument ten został utworzony w 2016 r. jako mechanizm reakcji na wyjątkowe przypadki kryzysów oraz katastrof w państwach członkowskich UE, mających poważne konsekwencje humanitarne, i został aktywowany na trzyletni okres, aby zapewnić reakcję ukierunkowaną w szczególności na potrzeby humanitarne uchodźców w UE.

Oświadczenie UE–Turcja z dnia 18 marca 2016 r., opierające się na wspólnym planie działania UE–Turcja w zakresie migracji uzgodnionym w dniu 29 listopada 2015 r., odegrało kluczową rolę w przerwaniu cyklu niekontrolowanych przepływów migrantów powodujących destabilizujący kryzys humanitarny. Od pierwszych tygodni jego obowiązywania oświadczenie to doprowadziło do znacznego spadku liczby przybywających nielegalnych migrantów oraz liczby zgonów, przy jednoczesnym otwarciu legalnej drogi dla przesiedleń, zapewniającej rzeczywiste szanse osobom wymagającym ochrony. Wspólne wysiłki UE i Turcji zapewniły alternatywę dla niebezpiecznych przepływów migracyjnych 5 w postaci zorganizowanych, bezpiecznych i legalnych dróg migracji do Europy 6 dla osób uprawnionych do międzynarodowej ochrony, jednocześnie ułatwiając także powroty, zgodnie z prawem unijnym i międzynarodowym, nawet jeżeli wciąż konieczne są dalsze działania w tym zakresie.

W ramach tych działań unijny Instrument Pomocy dla Uchodźców w Turcji z przyznaną kwotą wynoszącą łącznie 3 mld EUR na 2016 i 2017 r. okazał się być odpowiednim narzędziem udzielania konkretnego wsparcia, począwszy od pomocy humanitarnej, przez kształcenie, zarządzanie migracjami, ochronę zdrowia, infrastrukturę komunalną, po wsparcie społeczno-gospodarcze zapewniane uchodźcom i społecznościom przyjmującym w Turcji. Aktualnie zakontraktowano ponad połowę z kwoty 3 mld EUR przeznaczonej na lata 2016–2017 (1,66 mld EUR). Kontynuowane są działania w celu zagwarantowania, by pozostałe środki zostały zakontraktowane do końca 2017 r. Konieczne są nieustające wysiłki i wola polityczna wszystkich stron w celu zapewnienia pełnej i trwałej realizacji oświadczenia UE–Turcja. Oświadczenie UE–Turcja stanowi, że „gdy przyznana kwota 3 mld EUR będzie się wyczerpywała, i jeżeli wszystkie zobowiązania zostaną dotrzymane, UE uruchomi dalsze finansowanie tego instrumentu w dodatkowej kwocie 3 mld EUR do końca 2018 r.”. Sytuacja na wyspach greckich również pilnie wymaga podjęcia znacznych dodatkowych wysiłków przez władze greckie, agencje UE i państwa członkowskie, w tym przyspieszenia tempa powrotów do Turcji, w pełnej zgodności z prawem unijnym i międzynarodowym. Należy utrzymać aktualne tempo i zobowiązania państw członkowskich dotyczące przesiedlenia uchodźców syryjskich z Turcji do Europy. Nadszedł też odpowiedni moment, by uruchomić program dobrowolnego przyjmowania ze względów humanitarnych (w celu uzyskania dodatkowych informacji zob. sekcja 3.2.).

W ramach rozbudowanej pomocy UE w odpowiedzi na kryzys uchodźczy w Syrii unijne programy pomocy humanitarnej oraz regionalny fundusz powierniczy Unii Europejskiej w odpowiedzi na kryzys w Syrii od początku kryzysu wspierały potrzebujących w Syrii i ponad 2,5 mln syryjskich uchodźców oraz społeczności przyjmujące w Egipcie, Iraku, Jordanii, Libanie, Turcji i Bałkanach Zachodnich.

Ponadto UE zwiększyła o 70 % 7  fundusze dostępne w ramach Funduszu Azylu, Migracji i Integracji, Funduszu Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz fundusze właściwych agencji UE w celu wspierania państw członkowskich w ich działaniach związanych z zarządzaniem granicami i migracjami. Dzięki temu możliwe było zapewnienie pomocy dla 814 000 osób ubiegających się o azyl w UE, wsparcie integracji 1 915 000 obywateli państw trzecich i ułatwienie powrotu 83 500 osób 8 . Do chwili obecnej z Funduszu Azylu, Migracji i Integracji oraz Funduszu Bezpieczeństwa Wewnętrznego wypłacono łącznie 2,2 mld EUR w celu wspierania działań w państwach członkowskich w różnych obszarach związanych z migracją, ochroną granic i bezpieczeństwem, zarówno w sytuacjach nadzwyczajnych, jak i w perspektywie długoterminowej. Wykorzystano też środki z innych programów UE. Przykładowo w ramach programu działań w dziedzinie zdrowia w latach 2015–2017 udzielono państwom członkowskim wsparcia wynoszącego 19,2 mln EUR w zakresie m.in. szkolenia personelu medycznego.

Presja wywierana na systemy azylowe Grecji i Włoch została zmniejszona dzięki pierwszym prowadzonym na szeroką skalę skoordynowanym działaniom na poziomie UE mającym na celu relokację osób ubiegających się o azyl do innych państw członkowskich. Początkowa faza przebiegała powoli, jednak liczba osób objętych relokacją w ramach tych programów stale rośnie, co pokazuje, że solidarność może się sprawdzić w praktyce. Na dzień 20 września 2017 r. przesiedlonych zostało ponad 28 500 osób, czyli ok. 90 % z tych, którzy złożyli wnioski o przesiedlenie. Również pierwszy unijny program przesiedleń uruchomiony w lipcu 2015 r. 9 przyniósł pozytywne rezultaty. Ponad 23 000 osób zostało przesiedlonych w ramach tego programu, a także programu utworzonego na mocy oświadczenia UE–Turcja, od czasu uruchomienia tych programów.

Jednocześnie podjęto zdecydowane działania we współpracy z organizacjami międzynarodowymi i państwami członkowskimi w celu wzmocnienia zdolności libijskiej straży przybrzeżnej do reagowania na ciągły napływ nielegalnych migrantów do Włoch przez szlak środkowośródziemnomorski, dzięki czemu w ostatnich miesiącach widoczne były pierwsze oznaki spadku liczby przybywających osób. Działania te szły w parze z silniejszą współpracą z organizacjami międzynarodowymi mającą na celu poprawę sytuacji humanitarnej w Libii i zapewnienie alternatywnych rozwiązań migrantom zablokowanym tam w trakcie tranzytu.

Natychmiastowa reakcja stanowiła uzupełnienie wspólnych stałych wysiłków podejmowanych na poziomie UE, w ramach których kluczową rolę odgrywały indywidualne, lecz skoordynowane działania wszystkich podmiotów – państw członkowskich, instytucji i agencji UE, organizacji międzynarodowych i społeczeństwa obywatelskiego.

2.2.    Ograniczenie zachęt sprzyjających nielegalnej migracji

UE i państwa członkowskie kontynuowały prace zmierzające do skutecznego zapobiegania nielegalnym przepływom w UE i poza jej granicami oraz do stworzenia niezawodnego systemu powrotów, który pozwalałby na skuteczną realizację podjętych decyzji.

Pierwotne przyczyny – wsparcie dla państw trzecich

Jeżeli chodzi o eliminowanie pierwotnych przyczyn migracji, UE i jej państwa członkowskie są nadal największym źródłem pomocy rozwojowej – w 2016 r. kwota pomocy wyniosła 75,5 mld EUR, czyli prawie 60 % globalnej pomocy ze strony państw będących członkami OECD. Finansowanie to wspomaga pobudzanie gospodarek krajów partnerskich w celu stworzenia możliwości zaoferowania młodym osobom szansy budowania przyszłości, zapewnienia bezpieczeństwa żywnościowego i żywieniowego oraz dostępu do energii i ugruntowania dobrych rządów i poszanowania praw człowieka, między innymi w Afryce.

Równolegle do działań zainicjowanych w 2015 r., takich jak proces z Valletty, Komisja przedstawiła w czerwcu 2016 r. nowe podejście do współpracy z państwami pochodzenia i tranzytu. To podejście obejmujące ramy partnerstwa 10 w zakresie współpracy dotyczącej migracji ma podwójny cel: zwalczanie pierwotnych przyczyn nielegalnej migracji poprzez współpracę na rzecz rozwoju oraz wspieranie większej współpracy państw trzecich w zakresie wszystkich aspektów migracji, w tym walki z przemytem i akceptowania readmisji obywateli. Ramy te weszły w życie w czerwcu 2016 r. w odniesieniu do pięciu krajów priorytetowych, a następnie zostały rozszerzone na większą grupę państw; uzyskano już pewne istotne rezultaty, zwłaszcza w zakresie walki z pierwotnymi przyczynami, likwidacji sieci przemytu i zwalczania handlu ludźmi 11 .

W celu wsparcia tych inicjatyw w ramach funduszu powierniczego UE dla Afryki udostępniono 3,1 mld EUR dla 26 państw w regionie Sahelu, jeziora Czad, Rogu Afryki i Północy Afryki, z czego tylko 227,7 mln EUR pochodziło z budżetu państw członkowskich UE i innych partnerów. Zatwierdzono ponad 117 projektów o wartości prawie 2 mld EUR. Komisja zdecydowanie wzywa państwa członkowskie do dalszego zasilania tego funduszu.

Fundusz ten odegrał także ważną rolę w centralnym obszarze Morza Śródziemnego, przykładowo wspierając prace Międzynarodowej Organizacji ds. Migracji i Wysokiego Komisarza Narodów Zjednoczonych ds. Uchodźców na rzecz lepszej ochrony migrantów i uchodźców oraz poprawy warunków życia i tworzenia możliwości zatrudnienia w społecznościach przyjmujących. W kwietniu 2017 r. przyjęto program dotyczący tych kwestii o wartości 90 mln EUR. Działania podejmowane w ramach regionalnych programów rozwoju i ochrony w Afryce Północnej i Rogu Afryki również przyczyniły się do realizacji tego celu. Ponadto od 2016 r. wspólne działania podjęte wraz z Międzynarodową Organizacją ds. Migracji spowodowały niemal potrojenie liczby wspomaganych dobrowolnych powrotów migrantów z Libii do państw pochodzenia: tylko w 2017 r. do krajów pochodzenia powróciło prawie 7 500 osób z Libii i 4 000 osób z Nigru.

Wreszcie, co nie mniej istotne, społeczność międzynarodowa uzgodniła w 2015 r. innowacyjny program finansowania rozwoju 12 , w ramach którego wzywa się do szukania nowych, bardziej innowacyjnych sposobów finansowania rozwoju, w szczególności do mobilizowania prywatnych środków w celu wypełnienia braków w finansowaniu, aby osiągnąć cele zrównoważonego rozwoju do 2030 r. Nowy Plan inwestycji zewnętrznych jest częścią wkładu UE w realizację tych zobowiązań. Oczekuje się, że plan ten do 2020 r. doprowadzi do uruchomienia inwestycji na kwotę ponad 44 mld EUR w krajach partnerskich w Afryce i w państwach sąsiadujących z UE.

Przemyt nielegalnych imigrantów

UE i państwa członkowskie kontynuowały skuteczne działania służące zapobieganiu i zwalczaniu działalności przestępczej przemytników i handlarzy ludźmi na całej trasie - od państw pochodzenia i tranzytu, aż po terytorium UE. Przemyt nielegalnych imigrantów w dalszym ciągu pozostaje wysoce rentownym źródłem dochodu dla przestępców 13 .

Unijny plan działania na rzecz zwalczania przemytu migrantów z maja 2015 r. 14 zachęcił państwa członkowskie, agencje UE i inne właściwe organizacje do ścisłej współpracy w zakresie najważniejszych priorytetów, co pozwoliło na identyfikację problemów i zaproponowanie rozwiązań. Trwa realizacja tego planu działania.

W szczególności Europejskie Centrum Zwalczania Przemytu Migrantów przy Europolu, utworzone w 2016 r., wniosło znaczącą wartość dodaną w zakresie wsparcia operacyjnego państw członkowskich przy zwalczaniu przemytu. Centrum to zapewnia wsparcie w prowadzeniu proaktywnych dochodzeń dotyczących największych przestępstw, których celem są siatki przestępcze: do chwili obecnej w 2017 r. było to 68 spraw, a w pierwszym roku działania – 93 sprawy; efektem tych działań było147 zatrzymań w 2016 r. i ponad 167 do chwili obecnej. Centrum wspiera także wspólne zespoły dochodzeniowo-śledcze (trzy w 2017 r.; dwa w 2016 r.) i dotychczas zidentyfikowało oraz monitorowało 830 podejrzanych jednostek pływających, które mogły być zaangażowane w przemyt nielegalnych imigrantów.

Państwa członkowskie i agencje UE podjęły konkretne działania w zakresie dochodzeń finansowych w sprawach dotyczących przemytu nielegalnych imigrantów, między innymi koncentrując się na roli jednostek analityki finansowej i ich współpracy z organami ścigania przy wykrywaniu nielegalnych przepływów finansowych.

Jednocześnie w październiku 2015 r. utworzono grupę tematyczną Eurojustu ds. przemytu nielegalnych imigrantów, aby identyfikować i analizować wyzwania w dziedzinie dochodzeń i postępowań karnych w sprawach przemytu nielegalnych imigrantów, a także najlepsze praktyki w tym obszarze. W 2017 r. w 34 sprawach zarejestrowanych w Eurojuście działania prowadzi 10 wspólnych zespołów dochodzeniowo-śledczych.

Znacznie usprawniono wymianę informacji na wszystkich poziomach, zarówno prowadzoną poprzez specjalne unijne międzyagencyjne mechanizmy koordynacji, jak i przez ustanowienie sieci specjalnych punktów kontaktowych w każdym państwie członkowskim. Obecnie wysiłki powinny skoncentrować się także na przełamywaniu schematycznego myślenia i mobilizacji wszystkich podmiotów pracujących w państwach trzecich i współpracujących z tymi państwami. Obejmuje to poszukiwanie większej synergii w zakresie wymiany informacji pomiędzy unijnymi misjami i operacjami cywilnymi oraz wojskowymi a organami ścigania.

Komisja zakończyła szczegółową ocenę ram prawnych UE dotyczących przemytu nielegalnych imigrantów 15 i będzie współpracować z właściwymi zainteresowanymi stronami i agencjami UE, aby wspierać wzmocnioną wymianę wiedzy i dobrych praktyk pomiędzy społeczeństwem obywatelskim, prokuratorami i organami ścigania w celu zapobiegania kryminalizacji pomocy humanitarnej w ramach nielegalnej migracji.

Jednak państwa członkowskie muszą w dalszym ciągu rozwijać i umacniać swoje zdolności w dziedzinie prowadzenia dochodzeń i postępowań karnych w sprawach przemytu nielegalnych imigrantów. Trzeba w pełni wykorzystać potencjał struktur i zasobów ustanowionych od czasu przyjęcia Europejskiego programu w zakresie migracji. Terminowa i proaktywna wymiana informacji jest kluczowa. Krajowe organy dochodzeniowe muszą się między sobą komunikować i w pełni wykorzystywać zasoby udostępniane przez Europejskie Centrum Zwalczania Przemytu Migrantów Europolu, będące ośrodkiem informacji i danych wywiadowczych. Międzynarodowe obserwatorium przemytu migrantów i handlu ludźmi uruchomione niedawno w ramach operacji EUNAVFOR MED SOPHIA oraz inicjatywy podjęte przez inne podmioty, takie jak Interpol, zmaksymalizują swoją wartość dodaną przez zasilanie zdolności Europejskiego Centrum Zwalczania Przemytu Migrantów.

Jeżeli chodzi o współpracę z państwami trzecimi, model współpracy oparty na wspólnym zespole dochodzeniowo-śledczym oraz budowanie zdolności skutecznie zrealizowane w Nigrze 16 stanowi przykład, na którym należy się wzorować w innych obszarach. Oznacza to wzmacnianie koordynacji pomiędzy sieciami oficerów łącznikowych UE i agencji oraz zapewnienie skutecznego wykorzystania istniejących platform. Należy rozważyć utworzenie nowych unijnych platform współpracy w zakresie przemytu nielegalnych imigrantów w priorytetowych państwach trzecich.

Jednocześnie zintensyfikowano misje w ramach wspólnej polityki bezpieczeństwa i obrony (WPBiO) 17 , aby wspierać działania służące zwalczaniu przemytu nielegalnych imigrantów w szerszych ramach ukierunkowanych na poprawę bezpieczeństwa i stabilności. Operacja EUNAVFOR MED SOPHIA już przyczyniła się do zatrzymania 117 osób podejrzanych o przemyt ludzi i handel ludźmi oraz 478 jednostek pływających służących do przemytu, rozmieszczonych na pełnym morzu w pobliżu Libii, a misje w regionie Sahelu zapewniły przeszkolenie ponad 24 000 członków cywilnych i wojskowych sił bezpieczeństwa.

Wspólne formalne ramy i jasne zakresy zadań personelu delegowanego do państw trzecich w celu podejmowania działań przeciwdziałających przemytowi nielegalnych imigrantów zostaną ustanowione w drodze przeglądu rozporządzenia w sprawie utworzenia sieci oficerów łącznikowych ds. imigracji 18 , który zostanie przedstawiony przez Komisję w pierwszym kwartale 2018 r. Pozwoli to również na pełne wykorzystanie potencjału sieci europejskich oficerów łącznikowych ds. migracji oddelegowanych do 12 państw priorytetowych, by ściśle koordynować prace na miejscu prowadzone w tym obszarze wspólnie z państwami członkowskimi. 

Wreszcie wielu migrantów wciąż lekceważy ryzyko związane z nielegalną migracją i ma niezgodne z prawdą wyobrażenia na temat tego, jak wygląda życie po nielegalnym przybyciu do UE. UE finansuje już kampanie informacyjne, w szczególności w Nigrze, Sudanie i Etiopii, potrzebne są jednak jeszcze dalsze działania, aby zapewnić rzetelne informacje w państwach trzecich. W tym kontekście trwające i przyszłe kampanie informacyjne mające na celu zwiększenie świadomości odbiorców, prowadzone przez UE i państwa członkowskie w państwach trzecich, powinny wykorzystywać w pełni potencjał mediów głównego nurtu i mediów społecznościowych – tak jak w przypadku projektu InfoMigrants 19 , któremu do końca sierpnia udało się dotrzeć do ćwierć miliona osób. W tym celu Komisja pracuje nad ulepszeniem unijnego portalu imigracyjnego 20 .

Powroty i readmisja

Kontynuowano działania mające na celu wzmocnienie polityki powrotowej UE. W szczególności Europejska Agencja Straży Granicznej i Przybrzeżnej otrzymała innowacyjne i ambitne zadanie wspierania państw członkowskich i zapewnienia koordynacji operacyjnej we wszystkich aspektach dotyczących powrotów. uaktualnionym planie działania w zakresie powrotów z dnia 2 marca 2017 r. Komisja przedstawiła konkretne zalecenia dotyczące sposobów zapewnienia większej skuteczności powrotów poprzez eliminację różnic i uregulowanie kwestii fragmentacji wciąż obecnej w krajowych praktykach w zakresie powrotów. Za pomocą ciągłego kalendarza ocen stosowania dorobku Schengen w zakresie powrotów Komisja zapewniła państwom członkowskim ramy, w których możliwa jest naprawa uchybień, a dzięki unijnym programom w zakresie powrotów udało się wzmocnić wymianę informacji i konwergencję, w szczególności w dziedzinie opracowywania i wdrażania wspólnych ram dla programów wspomaganych dobrowolnych powrotów i środków reintegracyjnych (AVRR) w całej UE.

Jednak zgodnie z danymi Eurostatu jedynie połowa z około 1 mln obywateli państw trzecich, co do których stwierdzono fakt nielegalnego przebywania w UE w 2016 r., otrzymała nakaz opuszczenia terytorium UE, a jedynie mniej niż połowa z nich (226 000 osób) faktycznie powróciła do swoich krajów. Odsetek powrotów utrzymuje się na niezadowalającym poziomie z powodu nieefektywnego wykorzystania istniejących instrumentów na szczeblu unijnym i krajowym. Chociaż całkowity odsetek powrotów 21 między 2014 a 2015 r. wzrósł z 41,8 % do 42,5 %, odsetek skutecznych powrotów do państw trzecich spadł z 36,6 % do 36,4 %. Jeżeli ponadto pominie się powroty na Bałkany Zachodnie, odsetek powrotów w Unii Europejskiej spada do 27 %.

Wynika to z niewystarczającego wykorzystania istniejących instrumentów na szczeblu unijnym i krajowym 22 , połączonego z polityką readmisyjną, która wciąż nie jest jeszcze w pełni rozwinięta. Mimo osiągniętych postępów w zakresie realizacji istniejących umów o readmisji zakończenie innych rokowań stoi w miejscu i nie osiągnięto oczekiwanych postępów w negocjacjach rozpoczętych w 2016 r. Nacisk kładzie się więc na usprawnianie praktycznej współpracy. Zakończono negocjacje praktycznych porozumień w sprawie powrotów i readmisji z niektórymi z najważniejszych państw pochodzenia, a rokowania z innymi trwają.

W sekcji 3.3. niniejszego komunikatu przedstawione są konkretne pomysły na dalsze usprawnienie realizacji działań na rzecz powrotów.

Eliminowanie zachęt sprzyjających nielegalnym pobytom

Część naszej gospodarki w dalszym ciągu opiera się na pracy nielegalnych migrantów, co tworzy czynnik przyciągający i utrudnia opracowanie polityki w zakresie mobilności pracowników opartej na legalnych programach migracji. Dyrektywa w sprawie kar wobec pracodawców stworzyła możliwość zaostrzenia kar za nielegalne zatrudnianie i poprawy mechanizmów wykrywania tego zjawiska. Zgodnie z tą dyrektywą wszystkie państwa członkowskie zakazują zatrudniania nielegalnych migrantów i nakładają kary finansowe, administracyjne lub karne. Niemniej jednak możliwość znalezienia nielegalnego zatrudnienia pozostaje istotną zachętą do nielegalnej migracji na terytorium UE. Aby rozwiązać ten problem, należy w pełni wdrożyć środki wskazane w unijnym planie działania na rzecz zwalczania przemytu migrantów, a państwa członkowskie powinny zwiększyć liczbę kontroli dokonywanych przez inspekcję pracy w sektorach gospodarki o wysokim stopniu ryzyka. Komisja będzie sporządzać coroczne sprawozdania z przeprowadzonych kontroli i zapewni skuteczne wdrożenie dyrektywy, wszczynając w stosownych przypadkach postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego.

Należy w pełni zbadać możliwości współpracy pomiędzy państwami członkowskimi w ramach platformy w zakresie pracy nierejestrowanej 23 w celu zapewnienia lepszego zrozumienia warunków zatrudniania obywateli państw trzecich i zmniejszenia nielegalnego zatrudnienia. Należy potraktować priorytetowo sektory o wysokim ryzyku w celu rozpowszechniania najlepszych doświadczeń krajowych w kwestii zatrudniania nielegalnych migrantów w gronie właściwych zainteresowanych stron, takich jak związki zawodowe i organizacje pracodawców.

Oprócz czynnika przyciągającego, jaki stanowi szara strefa gospodarki, musimy uzyskać na poziomie UE lepsze zrozumienie wszystkich innych czynników przyczyniających się, bezpośrednio lub pośrednio, do nieuregulowanej sytuacji migrantów w UE. Dlatego też Komisja rozpocznie konsultacje z państwami członkowskimi i innymi podmiotami, aby sporządzić katalog tych czynników przyczyniających się do nielegalnego wjazdu migrantów do UE i ich nielegalnego pobytu na jej terytorium oraz aby zidentyfikować i zgromadzić najlepsze praktyki w zakresie czynników zniechęcających. Proces ten będzie obejmować pogłębioną współpracę z władzami krajowymi i lokalnymi innymi niż organy odpowiedzialne za zarządzanie migracjami, takimi jak urzędy zabezpieczenia społecznego, urzędy zajmujące się kształceniem, podatkami, ruchem drogowym, rejestracją pojazdów i inne służby zajmujące się obywatelami państw trzecich.

Wreszcie w tym kontekście w ramach ogólnej strategii komunikacji Komisja opracuje specjalne działania z udziałem właściwej diaspory w UE, która, odgrywając ważną rolę w rozwoju gospodarczym krajów pochodzenia, może zostać zmobilizowana do wspierania działań podejmowanych na szczeblu krajowym i unijnym mających na celu ograniczenie nielegalnego pobytu migrantów.

2.3.    Zarządzanie granicami – ratowanie życia i zabezpieczanie granic zewnętrznych

Posiadanie wspólnej granicy zewnętrznej wymaga od wszystkich państw strefy Schengen współpracy i wspólnego ponoszenia ciężaru zarządzania tą granicą. Dlatego działania podejmowane w celu lepszego zarządzania granicą zewnętrzną wymagają solidarności i odpowiedzialności wszystkich państw członkowskich.

Ratowanie życia jest i pozostanie naszym priorytetem

Powtarzające się tragedie na głównych – szczególnie morskich – szlakach migracyjnych pokazały, że niebezpieczne podróże odbywane przez migrantów zagrażają ludzkiemu życiu, również z powodu środków stosowanych bez skrupułów przez osoby dokonujące przerzutu przez granicę. Dlatego trzeba kontynuować ochronę granic, w tym operacje ratujące życie. UE znacznie wzmocniła wspólne operacje „Tryton” i „Posejdon” Europejskiej Agencji Straży Granicznej i Przybrzeżnej. Agencja ta rozpoczęła też operacje w zachodniej części regionu śródziemnomorskiego. Działania podjęte w ramach tych wspólnych operacji, ściśle skoordynowane i połączone ze środkami udostępnionymi w ramach operacji EUNAVFOR MED SOPHIA oraz przez szereg organizacji pozarządowych i statków handlowych, doprowadziły do uratowania życia 620 000 osób od 2015 r. Znacznie zmniejszyła się liczba osób, które poniosły śmierć na morzu na szlaku wschodniośródziemnomorskim. Na Morzu Egejskim zarejestrowano 113 ofiar śmiertelnych i osób zaginionych od czasu wejścia w życie oświadczenia UE–Turcja, w porównaniu do 1 150 osób, które zginęły lub których zaginięcie zgłoszono w roku poprzedzającym podpisanie tego oświadczenia. UE wspiera także turecką straż przybrzeżną, przeznaczając kwotę 20 mln EUR na zwiększenie zdolności tej straży do prowadzenia działań poszukiwawczych i ratowniczych.

Pomimo tych wysiłków każde utracone życie ludzkie to niepowetowana strata. Dlatego też UE i państwa członkowskie szkolą i wspierają libijską straż przybrzeżną, by mogła przeprowadzać działania poszukiwawcze i ratownicze na swoich wodach terytorialnych. W lipcu 2017 r. zatwierdzono projekt o wartości 46,3 mln EUR współfinansowany przez UE i Włochy, mający na celu wzmocnienie zdolności zarządzania granicami w Libii; projekt ten będzie kontynuowany w nadchodzących latach. Częściowo w wyniku zapewnianego przez UE wsparcia libijskiej straży przybrzeżnej liczba ofiar śmiertelnych na szlaku środkowośródziemnomorskim zmniejszyła się z 4 581 w 2016 r. do 2 372 do dnia 21 września 2017 r. 24 .

Europejska Straż Graniczna i Przybrzeżna

Utworzenie Europejskiej Agencji Straży Granicznej i Przybrzeżnej w 2016 r. było przełomowym osiągnięciem, w wyniku którego zintegrowane zarządzanie granicami zewnętrznymi UE przestało należeć wyłącznie do kompetencji krajowych i stało się wspólną odpowiedzialnością państw członkowskich oraz tejże agencji. Po raz pierwszy, zgodnie z tym, o co wnoszono w Europejskim programie w zakresie migracji, nowy zakres uprawnień agencji obejmuje zadania straży przybrzeżnej wykonywane w ścisłej współpracy z Europejską Agencją Bezpieczeństwa Morskiego i Europejską Agencją Kontroli Rybołówstwa, takie jak wspólne loty patrolowe w celu kontroli rybołówstwa i kontroli granicznej w środkowej części regionu śródziemnomorskiego. Znaczne zwiększenie zasobów i wyposażenia zapewniło agencji zwiększone zdolności interwencyjne. Również nowe obowiązkowe zasoby szybkiej reakcji wzmocniły zdolność agencji do szybkiego reagowania na sytuacje nadzwyczajne na unijnych granicach zewnętrznych.

Obecnie na różnych odcinkach granic zewnętrznych UE służbę pełni ponad 1 700 funkcjonariuszy straży granicznej i innych członków odpowiedniego personelu oddelegowanych przez Agencję. Wkrótce Agencja będzie mogła także delegować zespoły na terytorium Serbii i byłej jugosłowiańskiej republiki Macedonii, aby wspierać te państwa w skutecznej kontroli ich granic. Wzmocnienie zdolności państw trzecich do zarządzania granicami to kolejny ważny krok, do którego wzywano w Europejskim programie w zakresie migracji.

Sprawniejsze i bardziej inteligentne systemy informacyjne

Prace nad inteligentnymi granicami postępowały wraz z przedstawianiem wniosków dotyczących systemu wjazdu/wyjazdu i europejskiego systemu informacji o podróży oraz zezwoleń na podróż (ETIAS). Gdy systemy te zostaną wprowadzone, umożliwią lepsze wykrywanie możliwych zagrożeń i nadużyć związanych z migracją, a także poprawę bezpieczeństwa publicznego. W czerwcu 2017 r. Komisja przedstawiła wniosek ustawodawczy mający na celu wzmocnienie mandatu agencji eu-LISA – Europejskiej Agencji ds. Zarządzania Operacyjnego Wielkoskalowymi Systemami Informatycznymi w Przestrzeni Wolności, Bezpieczeństwa i Sprawiedliwości. Komisja jak najszybciej przygotuje wnioski mające na celu likwidację pozostających jeszcze zidentyfikowanych niedociągnięć w zakresie zarządzania danymi, w szczególności poprzez poprawę interoperacyjności unijnych centralnych systemów informacyjnych działających w tym obszarze. Przyczyni się to do lepszej ochrony granic zewnętrznych UE i poprawy jej bezpieczeństwa wewnętrznego, przykładowo przez zapewnienie, by użytkownicy końcowi – w szczególności funkcjonariusze straży granicznej, funkcjonariusze organów ścigania, urzędnicy zajmujący się kwestiami imigracyjnymi i organy sądowe – mieli szybki i nieprzerwany dostęp do wszystkich informacji potrzebnych do wykonywania ich zadań.

Hotspoty

Oprócz wyżej wymienionych wysiłków mających na celu wzmocnienie ochrony granic zewnętrznych UE utworzenie hotspotów w Grecji i we Włoszech stanowi namacalne osiągnięcie na szczeblu operacyjnym i konkretny przykład zastosowania zasad solidarności i podziału odpowiedzialności w reakcji na presję, pod którą znalazły się te państwa członkowskie.

Obecnie w Grecji działa 5 hotspotów, natomiast we Włoszech jest ich 4; w Grecji dysponują one łącznie ponad 7 000 miejsc, a we Włoszech – ponad 1 500. Szacuje się, że do hotspotów pomiędzy dniem 1 stycznia 2016 r. i 15 września 2017 r. przybyło ponad 261 000 migrantów (185 000 do Grecji i ponad 76 000 do Włoch). Zapewniono im opiekę medyczną i badania przesiewowe, zostali oni odpowiednio zidentyfikowani, pobrano od nich odciski palców, poddano ich kontroli bezpieczeństwa, zarejestrowano i poinformowano o przysługujących im prawach – wszystko to odbywało się w jednym miejscu, aby zapewnić niezwłoczne skierowanie ich na ścieżkę odpowiedniej procedury, umożliwiającej przyspieszenie procesu podejmowania decyzji na temat ich statusu. W 2015 r. przed utworzeniem hotspotów tylko od 58 % migrantów przybywających do Włoch pobierano odciski palców; obecnie, dzięki podejściu opartemu na hotspotach, pobiera się je od prawie 100 % migrantów. Hotspoty ułatwiły przeprowadzanie większej liczby dodatkowych kontroli bezpieczeństwa przez Europol i władze krajowe, co przyczyniło się do identyfikacji profili ryzyka i walki z sieciami przemytników. Hotspoty stały się także jednym z narzędzi ułatwiających wdrażanie systemów relokacji w Grecji i we Włoszech przez skuteczne organizowanie udzielania informacji i kierowanie kwalifikujących się osób ubiegających się o azyl w ramy procedur relokacji. Hotspoty przyczyniły się także do lepszej identyfikacji osób narażonych na zagrożenia (takich jak ofiary handlu ludźmi, osoby cierpiące na poważne problemy zdrowotne i nieletni pozbawieni opieki) i kierowania ich do odpowiednich służb udzielających wsparcia.

Opierając się na wyżej wymienionych osiągnięciach i wykorzystując skoordynowane wsparcie agencji UE, Grecja i Włochy powinny także kompleksowo wykorzystać pełen potencjał operacyjny podejścia opartego na hotspotach. Biorąc pod uwagę zmiany tendencji i potrzeb, oba państwa muszą być przygotowane do rozbudowy i zwiększenia zdolności przyjmowania oraz poprawy warunków w hotspotach, a także do lepszego uwzględniania konkretnych potrzeb grup wymagających szczególnego traktowania (standardowa ocena podatności na zagrożenia przeprowadzana przez specjalistów, urzędnicy do spraw ochrony dzieci, wydzielone obszary itd.). Należy także zapewnić przejrzysty podział ról i obowiązków oraz skuteczniejszą koordynację w terenie w ścisłej współpracy z przyjmującymi państwami członkowskimi, w szczególności poprzez regionalne grupy zadaniowe UE, którym powinno się nadać jasny zakres uprawnień.

Hotspoty okazały się elastycznym i przydatnym instrumentem UE, który można dostosować do każdego państwa członkowskiego znajdującego się w podobnej sytuacji. W oparciu o wnioski wyciągnięte z doświadczeń Grecji i Włoch Komisja przedstawi w późniejszym terminie na jesieni wytyczne obejmujące wzór standardowych procedur operacyjnych dotyczących tworzenia i wykorzystywania hotspotów w przypadku nieproporcjonalnej presji migracyjnej wywieranej na granicę zewnętrzną jednego z państw członkowskich.

2.4.    Obowiązek Europy w zakresie ochrony: silna wspólna polityka azylowa i zwiększenie liczby legalnych dróg migracji do Europy

Ochrona zewnętrznych granic UE musi iść w parze z w pełni skuteczną, sprawiedliwą i humanitarną wspólną polityką azylową. Komisja, podejmując wraz z państwami członkowskimi zdecydowane działania mające na celu zmniejszenie presji azylowej we Włoszech i w Grecji, zaproponowała także całościową reformę wspólnego europejskiego systemu azylowego.

Relokacja

W obliczu bezprecedensowej liczby przybywających osób latem 2015 r. Rada, na podstawie wniosków Komisji, wydała decyzję w sprawie pierwszych w historii skoordynowanych na poziomie UE działań na szeroką skalę mających na celu relokację znacznej liczby osób ubiegających się o azyl z Włoch i Grecji, w wyniku czego presja wywierana na systemy azylowe tych dwóch krajów została skutecznie zmniejszona. Na mocy decyzji Rady państwa członkowskie zgodziły się na relokację 160 000 osób ewidentnie wymagających ochrony międzynarodowej. Jeżeli chodzi o 54 000 osób z powyższej grupy, państwom członkowskim dano możliwość wypełnienia zobowiązań wobec Włoch i Grecji w zakresie relokacji w drodze legalnego przyjmowania migrantów z Turcji.

Decyzje Rady z 2015 r. odnoszą się do migrantów ewidentnie wymagających ochrony międzynarodowej przybyłych na terytorium Włoch i Grecji do dnia 26 września 2017 r. Bezpośrednim priorytetem powinno być zapewnienie, by wszystkie pozostałe osoby, które przybyły do tych krajów przed tą datą i które spełniają wszystkie wymagania zawarte w decyzjach Rady zostały niezwłocznie relokowane z Włoch i Grecji. Oczekuje się, że łącznie około 37 000 osób zostanie skutecznie relokowanych w ramach tego systemu. Dlatego ważne jest, by wszystkie państwa członkowskie, przede wszystkim Polska, Węgry i Republika Czeska, a także te państwa, które nie dokonały pełnej relokacji przydzielonych im osób, wzmogły swoje wysiłki.

Presja migracyjna wywierana na Włochy i Grecję pozostaje wysoka z powodu nagromadzonych zaległości związanych z napływem migrantów w 2016 r. i w pierwszej połowie 2017 r. Dlatego UE powinna w dalszym ciągu okazywać solidarność z Włochami i Grecją. Komisja jest gotowa zapewnić wsparcie finansowe państwom członkowskim, które ponoszą wysiłki związane z relokacją wykraczające poza aktualnie obowiązujące systemy. W razie potrzeby należy utrzymać i wzmacniać pomoc zapewnianą Włochom i Grecji przez Europejski Urząd Wsparcia w dziedzinie Azylu i inne agencje UE.

Wspólny europejski system azylowy

Chociaż program relokacji w nadzwyczajnej sytuacji przyniósł wymierne rezultaty, zmniejszając presję wywieraną na Grecję i Włochy, oczywiste jest, że doraźne środki nie są rozwiązaniem długofalowym. Presja wywierana na unijny system azylowy, a w szczególności poważne zaburzenia stwierdzone w systemie dublińskim służącym do określania odpowiedzialności wśród państw członkowskich, uwidoczniły potrzebę głębokiej reformy strukturalnej wspólnego europejskiego systemu azylowego. W związku z tym w maju i lipcu 2016 r. Komisja zaproponowała przegląd wszystkich głównych instrumentów prawnych wspólnego europejskiego systemu azylowego w celu zapewnienia bardziej zharmonizowanego i skutecznego systemu, w którym osoby ubiegające się o azyl będą traktowane w ten sam sposób przez wszystkie państwa członkowskie pod względem warunków przyjmowania, procedur i ustalania statusu; systemu zwalczającego nadużycia i wtórne przepływy; w którym status nadaje się tylko osobom ewidentnie wymagającym ochrony międzynarodowej; oraz w którym zapewniono sprawiedliwy podział odpowiedzialności za osoby ubiegające się o azyl w całej Unii dzięki kompleksowej reformie systemu dublińskiego.

Negocjacje w sprawie siedmiu przedłożonych wniosków ustawodawczych postępują w różnym tempie. Osiągnięto porozumienie polityczne w zakresie wniosku dotyczącego Agencji Unii Europejskiej ds. Azylu oraz rozpoczęto rozmowy trójstronne w sprawie wniosku dotyczącego systemu Eurodac. Dokonano także postępów w negocjacjach dotyczących dyrektywy w sprawie warunków przyjmowania, rozporządzeń w sprawie kwalifikowania i procedur azylowych oraz wniosku w sprawie unijnych ram przesiedleń. Jednak dyskusje dotyczące reformy systemu dublińskiego pozostają wciąż daleko w tyle. Potrzebne jest odnowione zaangażowanie, by dokonać znacznych postępów we wszystkich tych sprawach, w szczególności w zakresie reformy systemu dublińskiego. Sugestie dotyczące sposobów osiągnięcia tego celu są zawarte w sekcji 3.1 niniejszego komunikatu.

Jednocześnie równolegle z finalizacją negocjacji w sprawie reformy wspólnego europejskiego systemu azylowego kluczowe pozostaje spójne wdrażanie obowiązującego dorobku prawnego UE w dziedzinie azylu przez państwa członkowskie, zwłaszcza że przyczyni się to do dobrego funkcjonowania strefy Schengen jako obszaru swobodnego przepływu. W tym kontekście oraz zwłaszcza w celu zapewnienia spójnego stosowania rozporządzenia dublińskiego Grecja powinna kontynuować wysiłki zmierzające do wdrożenia zalecenia Komisji z dnia 8 grudnia 2016 r., aby zapewnić stopniowe wznowienie zobowiązań Grecji na mocy obowiązującego rozporządzenia dublińskiego. Kontynuacja relokacji z Grecji powinna także przyczynić się do ułatwienia tego stopniowego wznowienia. Węgry powinny podjąć pilne działania na rzecz usunięcia uchybień zidentyfikowanych przez Komisję w uzupełniającym wezwaniu do usunięcia uchybienia, w szczególności mając na względzie fakt, że uchybienia te prowadzą do zawieszenia przez władze państw członkowskich przekazywania spraw azylowych do Węgier na podstawie rozporządzenia dublińskiego. Państwa członkowskie powinny również szybciej reagować na wnioski o przejęcie na podstawie rozporządzenia dublińskiego płynące z Włoch i Grecji, w szczególności te oparte na powiązaniach rodzinnych.

Migrujące dzieci

Musimy także zintensyfikować i skoordynować nasze wysiłki na rzecz realizacji działań, które są pilnie potrzebne w celu wzmocnienia ochrony migrujących dzieci, jak wskazano w komunikacie „Ochrona migrujących dzieci” z dnia 12 kwietnia 2017 r. 25 i powtórzono w konkluzjach Rady z dnia 8–9 czerwca 2017 r. 26 . Znaczna liczba migrujących dzieci przybywających do Europy w ostatnich latach okazała się dużym obciążeniem dla krajowych systemów i administracji; sytuacja ta obnażyła również wiele braków w dziedzinie ochrony migrujących dzieci. Poczyniono już pewne postępy w usuwaniu tych niedociągnięć (przykładowo w obszarze zaspokajania pilnych potrzeb w zakresie ochrony w państwach członkowskich znajdujących się pod presją, przy wsparciu UE i jej agencji, lub w zapewnianiu kształcenia w sytuacjach wyjątkowych), jednak wciąż potrzeba dalszych (i lepiej skoordynowanych) działań na szczeblu UE i państw członkowskich w zakresie sześciu głównych obszarów interwencji wskazanych w tym komunikacie 27 . Nastąpił także szybki postęp na szczeblu unijnym w kierunku utworzenia europejskiej sieci placówek opiekuńczych. Promocja rozwiązań alternatywnych w stosunku do umieszczenia w ośrodku detencyjnym będzie także jednym z głównych zagadnień poruszanych podczas Europejskiego forum na rzecz praw dziecka, które odbędzie się w dniach 6–8 listopada 2017 r.

Przesiedlenie, przyjęcie ze względów humanitarnych i inne formy legalnego przyjęcia

Aby zastąpić niebezpieczne i nielegalne przepływy migracyjne do UE bezpiecznymi i legalnymi drogami migracji, od samego początku kryzysu UE prowadziła prace nad zapewnieniem większego zakresu legalnych kanałów dostępu rosnącej liczbie wysiedleńców wymagających ochrony międzynarodowej. W tym kontekście w lipcu 2015 r. na podstawie zalecenia Komisji uruchomiono pierwszy unijny program przesiedleń, a także system przesiedleń „jeden za jednego” w ramach oświadczenia UE–Turcja. Programy te, będące integralną częścią naszej kompleksowej reakcji, dają pozytywne wyniki. W latach 2015–2017 niektóre państwa członkowskie dokonały przesiedleń po raz pierwszy, a bardziej doświadczone kraje zwiększyły swoje zobowiązania i przejęły większą liczbę osób niż przedtem. W efekcie w tym okresie w ramach europejskich programów przesiedlono ponad 23 000 osób. Tylko w 2016 r. państwa członkowskie przesiedliły ponad 14 200 uchodźców w ramach programów krajowych i wielostronnych – co oznaczało istotny wzrost w porównaniu z 8 155 osób przesiedlonych w 2015 r., 6 550 w 2014 r. i między 4 000 a 5 000 osób rocznie w latach 2010–2013. Wzrost ten pokazuje wartość dodaną i potencjał pogłębionej współpracy i koordynacji na szczeblu unijnym w obszarze przesiedleń oraz zwiększonego finansowania unijnego wspierającego wysiłki państw członkowskich w tym zakresie.

2.5.    Legalna migracja, wizy i integracja

Legalna migracja

Dobrze zarządzana legalna migracja może pomóc UE sprostać wyzwaniom związanym z kurczeniem się liczby ludności w wieku produkcyjnym i istnieniem strukturalnych niedoborów umiejętności na unijnym rynku pracy, stanowiąc uzupełnienie działań w zakresie poprawy umiejętności i zatrudniania istniejącej siły roboczej. Komisja przedłożyła już w zeszłym roku wniosek dotyczący skuteczniejszej dyrektywy w sprawie niebieskiej karty i wzywa współprawodawców do zintensyfikowania negocjacji oraz osiągnięcia ambitnego i szybkiego porozumienia w tej ważnej kwestii. Bardzo ambitny system niebieskiej karty UE jest niezbędny do tego, aby umożliwić jej przyciągnięcie wysoko wykwalifikowanych pracowników, których potrzebuje jej gospodarka.

Jednocześnie Komisja prowadzi ocenę aktualnego wspólnotowego dorobku prawnego w dziedzinie legalnej migracji 28 w celu identyfikacji wszelkich istotnych braków, kwestii problematycznych i niespójności oraz rozważenia możliwości uproszczenia i usprawnienia obecnych ram. Bada również systemy „wyrażania zainteresowania” wykorzystywane przez państwa niebędące członkami UE. Może to, wraz z lepszym wdrożeniem dyrektyw w sprawie legalnej migracji (w szczególności w odniesieniu do studentów, naukowców, pracowników sezonowych lub przenoszonych wewnątrz przedsiębiorstwa), przyczynić się do lepszego zarządzania migracją pracowników na poziomie UE i do przyciągania konkretnych umiejętności zgodnie z potrzebami unijnych gospodarek.

Wizy

Wspólna polityka wizowa UE jest zasadniczym narzędziem ułatwiającym uprawianie turystyki i prowadzenie działalności gospodarczej, jednak prawidłowo funkcjonująca polityka wizowa stanowi także kluczowe narzędzie zapobiegania zagrożeniom dla bezpieczeństwa lub zagrożeniom związanym z nielegalną migracją do UE.

W kwietniu 2014 r. Komisja przedstawiła wnioski w sprawie kodeksu wizowego w wersji przekształconej i w sprawie wiz objazdowych w celu wspierania wzrostu gospodarczego poprzez ułatwienia wizowe sprzyjające turystyce i handlowi. Negocjacje między współprawodawcami w sprawie tych wniosków nie przyniosły żadnego znaczącego postępu. W międzyczasie sytuacja migracyjna i dotycząca bezpieczeństwa uległa natomiast znaczącej zmianie.

W reakcji na obecne wyzwania migracyjne i dotyczące bezpieczeństwa podjęto niedawno środki dotyczące ruchu bezwizowego do UE, takie jak przyjęcie na początku 2017 r. wzmocnionego mechanizmu zawieszającego pozwalającego UE na tymczasowe zawieszenie ruchu bezwizowego w przypadku państw mogących stanowić znaczące ryzyko migracyjne lub ryzyko dla bezpieczeństwa oraz proponowany przyszły europejski system informacji o podróży oraz zezwoleń na podróż (ETIAS).

Wspólna polityka wizowa wymaga jednak dalszego dostosowania do obecnych wyzwań z uwzględnieniem nowych rozwiązań IT i zrównoważenia korzyści wynikających z uproszczonego ruchu wizowego i bezwizowego (np. dla handlu, turystyki, kontaktów międzyludzkich) z ulepszonym zarządzaniem migracjami, bezpieczeństwem i granicami.

W związku z tym w oparciu o konsultacje z państwami członkowskimi i Parlamentem Europejskim Komisja zgłosi w styczniu 2018 r. swoje pomysły dotyczące modernizacji wspólnej polityki wizowej UE w perspektywie krótko- i długoterminowej. W związku z tym Komisja dokona krytycznej oceny tego, czy obecna polityka wizowa nadal jest dopasowana do bieżących i przyszłych wyzwań. Główne cele będą obejmować dostosowanie polityki wizowej do rozwoju nowych systemów zarządzania granicami (system wjazdu/wyjazdu i ETIAS), lepsze stosowanie polityki wizowej we współpracy z państwami trzecimi, a także zapewnienie lepszej równowagi między kwestiami związanymi z migracją i bezpieczeństwem, kwestiami gospodarczymi i ogólnymi stosunkami zewnętrznymi.

W pierwszej kolejności należy wyeliminować obecne rozbieżne praktyki prowadzące do konkurencji między państwami członkowskimi w zakresie wydawania wielokrotnych wiz wjazdowych przez zastosowanie bardziej zharmonizowanej polityki wizowej. Jednocześnie należy dokonać przeglądu niektórych przepisów w zakresie wydawania wiz (np. dotyczących wiz o długim okresie ważności lub opłat wizowych), aby mogły one odgrywać rolę w unijnej polityce readmisyjnej. W styczniu 2018 r. Komisja przedłoży szczegółowy wniosek mający na celu uregulowanie tych kwestii. Ponadto w czerwcu 2018 r. Komisja złoży wniosek w sprawie przeglądu ram prawnych wizowego systemu informacyjnego (VIS) w celu dalszej poprawy procedur wizowych, w tym aspektów związanych z ochroną danych i dostępem dla organów ścigania, aby dalej zwiększać wykorzystywanie systemu VIS w odniesieniu do nowych kategorii i zastosowań danych, a także w pełni wykorzystywać instrumenty interoperacyjności. Oba wnioski przyczynią się do lepszego zarządzania migracjami, wzmocnienia bezpieczeństwa i poprawy kontroli granic zewnętrznych.

Integracja

Państwa członkowskie odgrywają podstawową rolę w rozwijaniu strategii i polityk integracyjnych, a ich doświadczenia i potencjał w dziedzinie integracji są bardzo zróżnicowane. W związku z tym UE ma do odegrania ważną rolę, aby pomóc im w opracowaniu i wdrażaniu skutecznych strategii integracji, wymianie najlepszych praktyk i dzięki temu przyczynić się do stworzenia równych warunków działania w zakresie integracji na poziomie UE. Wdrożenie unijnego Planu działania na rzecz integracji obywateli państw trzecich, przedstawionego w 2016 r., już przyniosło rezultaty na wielu frontach. Przykłady tych rezultatów obejmują reformę europejskiej sieci integracji w celu wzmocnienia wymiany informacji i wzajemnego uczenia się organów krajowych odpowiedzialnych za integrację, uruchomienie narzędzia do tworzenia profilu umiejętności obywateli państw trzecich w celu wspierania państw członkowskich we wczesnym tworzeniu profilu umiejętności i kwalifikacji migrantów, a także bezprecedensowe wsparcie finansowe udzielone wszystkim podmiotom odgrywającym rolę w integracji, w tym społeczeństwu obywatelskiemu.

Sprostanie konkretnym wyzwaniom związanym z integracją obywateli państw trzecich w naszych społeczeństwach pozostanie priorytetem w perspektywie krótko- i długoterminowej, w związku z czym Komisja zachęca państwa członkowskie do nadania tej kwestii odpowiedniej rangi.

W maju 2017 r. Komisja zainaugurowała inicjatywę „Pracodawcy razem na rzecz integracji”, której celem jest promowanie starań pracodawców polegających na wspieraniu integracji obywateli państw trzecich na rynku pracy. Komisja pracuje także nad nawiązaniem współpracy z partnerami społecznymi i gospodarczymi na poziomie europejskim, aby ściślej współpracować w celu wspierania szybszej i skuteczniejszej integracji uchodźców na europejskim rynku pracy. Konkretne wsparcie finansowe pozwoli na dalsze podtrzymanie tego procesu i wspieranie konkretnych działań w państwach członkowskich.

Uznając kluczową rolę władz lokalnych i regionalnych w procesie integracji, Komisja podjęła także prace nad pogłębieniem współpracy z władzami lokalnymi i regionalnymi oraz zwiększeniem udzielanego im wsparcia, w szczególności poprzez agendę miejską obejmującą partnerstwo na rzecz włączenia migrantów i uchodźców. Działania te będą kontynuowane na przykład dzięki pilotażowej akademii miejskiej poświęconej integracji oraz poprzez ukierunkowane finansowanie polegające na wspieraniu ponadnarodowych sieci miast współpracujących w zakresie integracji.

3.    Kolejne kroki w realizacji Europejskiego programu w zakresie migracji

Migracja pozostanie decydującą kwestią dla UE w nadchodzących latach. Przedstawione powyżej dotychczasowe i obecne działania w różnych obszarach, między innymi w zakresie zarządzania granicą zewnętrzną, będą wymagały kontynuowania, ponieważ zagrożenia związane z migracjami i potrzeba ratowania życia wciąż są obecne.

Aby móc w pełni realizować Europejski program w zakresie migracji, równocześnie z pełnym stosowaniem wszystkich istniejących przepisów i wnoszeniem niezbędnego wkładu do wspólnych działań i funduszy, Unia Europejska musi obecnie zwiększyć starania w ramach czterech obszarów priorytetowych, które obejmują: ustalenie odpowiednich ram prawnych w celu zbudowania przyszłościowego wspólnego europejskiego systemu azylowego, poprawę legalnych sposobów migracji w celu zwalczania nielegalnej migracji, zwiększenie skuteczności powrotów w celu skierowania zasobów do osób, które ich potrzebują, a także współpracę z priorytetowymi państwami i organizacjami w celu lepszego zarządzania migracjami.

3,1.    Reforma wspólnego europejskiego systemu azylowego

Mimo że działania podjęte do tej pory przez Unię Europejską w odpowiedzi na sytuację kryzysową, w tym zastosowanie mechanizmu relokacji w sytuacjach nadzwyczajnych, pozwoliły na osiągnięcie wymiernych rezultatów, nie możemy ciągle polegać na środkach doraźnych. Reforma wspólnego europejskiego systemu azylowego jest kluczową częścią kompleksowej strategii migracyjnej i wymaga dalszych prac w zakresie poszczególnych kwestii dotyczących migracji, aby możliwe było osiągnięcie rezultatów.

Aby reforma ta przebiegła pomyślnie, system musi być odporny na kryzys. Wymaga to zapewnienia skutecznej reakcji na niespodziewane sytuacje, ściślejszej współpracy między systemami krajowymi oraz większego zaufania między państwami członkowskimi, w tym w odniesieniu do mechanizmu solidarnościowego zapewniającego sprawiedliwy podział odpowiedzialności.

Jak stwierdził przewodniczący Jean-Claude Juncker w orędziu o stanie Unii 2017, osiągnięcie dobrych rezultatów w zakresie reformy wspólnego europejskiego systemu azylowego będzie wymagało podjęcia wysiłku przez wszystkie strony, aby mogły one wyjść sobie naprzeciw. Komisja będzie otwarta na kompromis, jeśli tylko rezultat końcowy będzie odpowiedni dla Unii, a także sprawiedliwy dla wszystkich państw członkowskich.

Jak zauważyła Rada Europejska 29 , istnieje porozumienie co do tego, że zreformowany system azylowy musi zapewniać odpowiednią równowagę między odpowiedzialnością a solidarnością i odporność na przyszłe kryzysy. System musi być efektywny, musi być w stanie oprzeć się presji migracyjnej, eliminować czynniki przyciągające, jak również przepływy wtórne zgodnie z prawem międzynarodowym, musi także zwalczać nadużycia i zapewniać odpowiednie wsparcie najbardziej dotkniętym państwom członkowskim. Rada Europejska powróci do tego zagadnienia, w związku z czym wezwała Radę do kontynuowania negocjacji przy aktywnej pomocy Komisji.

Zreformowany system dubliński to jedyne rozwiązanie strukturalne, a pilne postępy prowadzące do porozumienia politycznego w tej kwestii pozostają decydującym czynnikiem realizacji reformy wspólnego europejskiego systemu azylowego. Istnieje teraz okazja do przyspieszenia prac nad pozostałymi nierozstrzygniętymi kwestiami i poczynienia dalszych postępów przez określenie zarysu przyszłego ogólnego porozumienia w sprawie wspólnego europejskiego systemu azylowego do końca bieżącego roku.

Równocześnie z negocjacjami w sprawie reformy systemu dublińskiego konieczne są dalsze postępy w zakresie wszystkich pozostałych wniosków: wniosku w sprawie przeglądu warunków przyjmowania, wniosków w sprawie kwalifikowania w odniesieniu do azylu i w sprawie procedur azylowych, a także wniosku w sprawie wprowadzenia unijnych ram przesiedleń.

Jako że ważne jest szybkie przyjęcie tych wszystkich wzajemnie połączonych inicjatyw zgodnie ze Wspólnym oświadczeniem w sprawie priorytetów ustawodawczych Unii Europejskiej na rok 2017 30 , Komisja z zadowoleniem przyjmuje widoczne postępy osiągnięte do tej pory w odniesieniu do wniosków w sprawie reformy systemu Eurodac i Agencji Unii Europejskiej ds. Azylu. Komisja zachęca Parlament Europejski i Radę do osiągnięcia porozumienia w zakresie tych ważnych narzędzi wspierających wdrażanie wspólnego europejskiego systemu azylowego, rozumiejąc jednocześnie, że niektóre aspekty mogą wymagać zmian w świetle ogólnego porozumienia. Takie podejście pozwoliłoby na jak najszybszą wdrożenie przyjętego systemu w praktyce.

3.2.    Usprawnienie legalnych dróg migracji

3.2.1. Przesiedlenia

Przesiedlenia (jak i inne podobne formy przyjęcia ze względów humanitarnych) pozostają kluczowym narzędziem ochrony. Są one wyraźnym przejawem globalnej solidarności z państwami trzecimi i podziału odpowiedzialności za osoby wymagające ochrony. Komisja popiera wezwanie Wysokiego Komisarza Narodów Zjednoczonych ds. Uchodźców Filippa Grandiego do przesiedlenia kolejnych 40 000 uchodźców z Libii i krajów sąsiadujących. Działania w zakresie przesiedleń są także częścią unijnej polityki azylowej i migracyjnej. Legalne drogi migracji, stanowiące alternatywę dla nielegalnych i niebezpiecznych podróży, pomagają ratować życie, przyczyniają się do ograniczenia nielegalnej migracji, a także łagodzą presję migracyjną wywieraną na narażone państwa członkowskie.

Opierając się na zwiększonych wysiłkach podjętych w ostatnich dwóch latach oraz mając na względzie fakt, że globalne potrzeby w zakresie przesiedleń pozostają na historycznie wysokim poziomie sięgającym 1,2 mln osób, do października 2019 r. UE powinna dążyć do przesiedlenia dodatkowo co najmniej 50 000 osób potrzebujących ochrony międzynarodowej. Aby osiągnąć ten cel, Komisja zaleca obecnie przesiedlenie co najmniej 50 000 osób potrzebujących ochrony międzynarodowej i zamierza przeznaczyć 500 mln EUR na ten cel. Zalecenie to ma związek z procedurą składania zobowiązań w zakresie przesiedleń uruchomioną w dniu 4 lipca 2017 r., w ramach której do tej pory złożono zobowiązania dotyczące około 14 000 osób. Dzięki tej nowej inicjatywie powinniśmy zapewnić dalsze przesiedlenia z Turcji w celu realizacji oświadczenia UE–Turcja (także mając na uwadze przyszły program dobrowolnego przyjmowania ze względów humanitarnych), z Jordanii i Libanu, w których przebywa duża liczba uchodźców, a także z państw położonych wzdłuż szlaku środkowośródziemnomorskiego w Afryce Północnej i w Rogu Afryki, a mianowicie z Libii, Egiptu, Nigru, Sudanu, Czadu i Etiopii. Większy nacisk na przesiedlenia z państw położonych wzdłuż szlaku środkowośródziemnomorskiego będzie także stanowił wspracie zaplanowanego przez Biuro UNHCR tymczasowego mechanizmu ewakuacji w sytuacjach nadzwyczajnych z Libii. Zobowiązania powinny zostać złożone do końca października.

Jednakże UE powinna odejść od doraźnych programów na rzecz stabilnych ram. W lipcu 2016 r. Komisja złożyła wniosek w sprawie stworzenia unijnych ram przesiedleń, które stanowiłyby solidne podstawy dla bezpiecznych i legalnych sposobów uzyskania ochrony międzynarodowej poza terytorium UE. Przyjęcie tego wniosku staje się naglące w kontekście opracowania kompleksowej i zrównoważonej polityki migracyjnej UE.

Jednocześnie państwa członkowskie powinny kontynuować pełne wykorzystywanie innych dostępnych legalnych sposobów migracji dla osób potrzebujących ochrony. W szczególności zachęca się państwa członkowskie do szukania sposobów tworzenia prywatnych systemów sponsorowania, w przypadku gdy wsparcie w zakresie osiedlania się i integracji osób potrzebujących ochrony, w tym w zakresie związanych z tym kosztów, może zostać udzielone przez prywatne grupy organizacji społeczeństwa obywatelskiego. Aby ułatwić te wysiłki i nadal poszerzać możliwości tworzenia takich programów w UE, Komisja zaprosiła EASO do koordynowania projektu pilotażowego 31 dotyczącego prywatnych systemów sponsorowania z udziałem państw członkowskich oraz do angażowania we współpracę z państwami członkowskimi szerokiego spektrum odpowiednich organizacji społeczeństwa obywatelskiego, organizacji międzynarodowych, a także potencjalnych sponsorów prywatnych.

3.2.2. Projekty pilotażowe dotyczące legalnej migracji

Rola kanałów legalnej migracji we współpracy z państwami trzecimi powinna wzrosnąć, umożliwiając osiągnięcie konkretnych rezultatów z uwzględnieniem naszych obecnych i przyszłych potrzeb społeczno-gospodarczych. Legalna migracja już teraz stanowi ważny element przepływów migracyjnych do UE. Lepsza i dostosowana do potrzeb współpraca w zakresie legalnej migracji z państwami trzecimi, z których pochodzą migranci i przez które odbywa się ich tranzyt, może pomóc w ograniczeniu nielegalnej migracji, oferując bezpieczne i legalne alternatywy osobom migrującym; może ona wypełnić też luki w wybranych sektorach rynków pracy w państwach członkowskich UE, ułatwiając jednocześnie współpracę w zakresie takich kwestii, jak zapobieganie nielegalnej migracji, readmisja i powrót nielegalnych migrantów.

Z tego powodu, przy jednoczesnym pełnym poszanowaniu kompetencji państw członkowskich określonych w traktatach, Komisja jest gotowa, by w 2018 r. koordynować projekty pilotażowe z państwami trzecimi oraz zapewnić związane z tym wsparcie finansowe, w przypadku gdy państwa członkowskie zaangażowałyby się w przyjęcie pewnej liczby migrantów przybywających poprzez legalne kanały, w szczególności migrantów przybywających w celach ekonomicznych. Początkowo projekty pilotażowe mogłyby być testowane we współpracy z wybranymi państwami trzecimi w oparciu o jakość partnerstwa w zakresie zarządzania migracjami oraz poziom konkretnej współpracy w dziedzinie zwalczania nielegalnych przepływów i readmisji nielegalnych migrantów. Podczas tego procesu ważne jest promowanie udziału sektora prywatnego, a w szczególności podmiotów gospodarczych i społecznych. Partnerstwa publiczno-prywatne, które są bardzo skuteczne w dziedzinie integracji, odgrywają kluczową rolę w identyfikacji potrzeb rynków pracy UE i istniejących niedoborów oraz w ocenie tego, jak migracja może pomóc zaradzić tym niedoborom, a także w zapewnianiu bardziej skutecznej integracji na rynku pracy.

3.3.    Skuteczniejsza polityka w zakresie powrotów

Zgodnie z danymi statystycznymi przekazanymi przez państwa członkowskie liczba obywateli państw trzecich nielegalnie przebywających w UE w 2016 r. wynosiła prawie 1 mln osób, przy czym liczba obywateli państw trzecich, którym nakazano opuszczenie UE w samym tylko 2016 r. wynosiła prawie 500 000 osób. Jako że w samych latach 2015–2016 liczba wniosków o udzielenie azylu sięgnęła około 2,6 mln, przy czym odsetek pozytywnie rozpatrzonych wniosków w pierwszej instancji wynosił 57 % w 2016 r. (50 % w pierwszym kwartale 2017 r.), państwa członkowskie mogą spodziewać się w najbliższej przyszłości potrzeby zapewnienia powrotu dla ponad 1,5 mln osób.

W sytuacji gdy jedynie 36 % nielegalnych migrantów powraca do swoich krajów, jasne jest, że musimy zdecydowanie wzmocnić nasze wysiłki w tym zakresie. Dysponowanie skutecznym systemem zawracania osób, które nie mają prawa pobytu, to jedyny sposób, aby Europa mogła okazywać solidarność uchodźcom, którzy naprawdę potrzebują ochrony.

Skuteczne powroty byłyby także w pierwszej kolejności silnym sygnałem zniechęcającym do podejmowania niebezpiecznych nielegalnych podróży do UE. Istniejące prawodawstwo UE 32 już zawiera wspólny zestaw przepisów, które powinny być przestrzegane i wdrożone w ramach krajowych systemów powrotów.

W obliczu niezadowalającej obecnej sytuacji nieodzowne jest, aby przy wsparciu Komisji zarówno państwa członkowskie, jak i Europejska Agencja Straży Granicznej i Przybrzeżnej, podjęły dodatkowe działania mające na celu skuteczne powroty. Osiągnięcie tego nie jest możliwe bez wspólnego i systematycznego podejmowania działań oraz wzmacniania współpracy z państwami trzecimi, tak aby zapewnić realizację zobowiązań w zakresie readmisji własnych obywateli, opierając się na umowie ramowej o partnerstwie, na działaniach następczych po szczycie w Valletcie, a także w miarę potrzeb na wszelkich innych możliwościach politycznych.

Usprawnienie unijnego zarządzania powrotami przez Europejską Agencję Straży Granicznej i Przybrzeżnej 

Europejska Agencja Straży Granicznej i Przybrzeżnej jest upoważniona do organizowania, koordynowania i prowadzenia operacji powrotowych i interwencji powrotowych oraz zapewniania państwom członkowskim niezbędnej pomocy w organizacji takich operacji na poziomie UE. Aby to osiągnąć, agencja musi przyspieszyć proces odchodzenia od podejścia napędzanego zapotrzebowaniem, w przypadku którego podejmuje ona działania tylko na wniosek jednego państwa członkowskiego lub większej ich liczby, na rzecz podejścia opartego na proaktywnym zarządzaniu powrotami, w przypadku którego stanie się ona prawdziwą siłą napędową dla UE i państw członkowskich. Aby podołać temu zakresowi zadań, obecna jednostka ds. powrotów powinna zostać przekształcona w specjalny, odpowiednio wyposażony i dysponujący odpowiednim personelem Departament ds. Powrotów w ramach agencji. Departament ten musi przejąć główną rolę we wdrażaniu wszystkich środków i narzędzi określonych w rozporządzeniu w sprawie Europejskiej Straży Granicznej i Przybrzeżnej. Aby osiągnąć maksymalne rezultaty, agencja musi opracować plany operacyjne zawierające konkretne cele w zakresie powrotów do połowy 2018 r. dla wszystkich państw członkowskich zgodnie z ich potrzebami i priorytetami dotyczącymi powrotów, skupiając się na tych państwach trzecich, w stosunku do których obowiązują porozumienia o readmisji. W razie potrzeby agencja może rozważyć utworzenie swoich przedstawicielstw operacyjnych w najważniejszych państwach członkowskich.

Agencja powinna również opracować projekty pilotażowe przygotowujące i testujące innowacyjne rozwiązania na rzecz wspólnego zarządzania powrotami, np. przez zastosowanie mechanizmu dotyczącego wspólnego korzystania ze zdolności przez państwa członkowskie (w tym w zakresie wspólnego zarządzania procesami tworzenia projektów i związanych z nimi zamówień publicznych, wspólnego zawierania umów, w tym dotyczących lotów komercyjnych, wspólnych zdolności detencyjnych i zarządzania ośrodkami detencyjnymi, wspólnego wsparcia konsularnego).

Działania państw członkowskich

Powodzenie działań podejmowanych przez Europejską Straż Graniczną i Przybrzeżną będzie jednak możliwe wyłącznie wówczas, gdy towarzyszyć im będą zwiększone wysiłki ze strony państw członkowskich. Państwa członkowskie powinny kontynuować wdrażanie zalecenia i uaktualnionego planu działania w zakresie powrotów, wykorzystując w pełni elastyczność istniejącego prawodawstwa. Powinny one usprawnić swoje krajowe systemy powrotów, aby wspierać integrację operacyjną działań w zakresie powrotów na poziomie unijnym zgodnie z organizacją przyjętą przez Europejską Agencję Straży Granicznej i Przybrzeżnej, w szczególności przez regularne przekazywanie informacji o planowaniu orientacyjnym krajowych operacji w zakresie powrotów, w tym o liczbie osób powracających i państwach trzecich będących państwami powrotu.

Przy skoordynowanym wsparciu agencji UE państwa członkowskie znajdujące się na granicy zewnętrznej powinny także w sposób kompleksowy wykorzystywać pełny potencjał operacyjny podejścia opartego na hotspotach, aby zapewnić szybsze i skuteczniejsze zarządzanie operacjami powrotowymi, zwłaszcza w sytuacjach znacznych napływów nielegalnych migrantów. Może to obejmować stosowanie niezbędnych środków w celu szybkiej identyfikacji osób, które w sposób oczywisty nie wymagają ochrony lub osób, których wnioski są niedopuszczalne, a także stosowanie skutecznych środków zapewniających szybkie powroty takich osób.

Prowadzona przez Komisję aplikacja zarządzania nielegalną migracją (IRMA) powinna być dalej rozwijana i zintegrowana w 2018 r. z procesem działań prowadzonych przez Europejską Agencję Straży Granicznej i Przybrzeżnej oraz państwa członkowskie w zakresie zarządzania powrotami.

Komisja w składanych regularnie sprawozdaniach będzie podsumowywać postępy w tym zakresie. Komisja będzie współpracować z państwami członkowskimi, aby śledzić postępy w zakresie powrotów, dzielić się informacjami dotyczącymi zmian w dziedzinie nielegalnej migracji, a także zapewni regularną informację zwrotną dotyczącą działania systemów powrotowych w UE, uwzględniając zarówno państwa członkowskie, jak i Europejską Agencję Straży Granicznej i Przybrzeżnej.

W przypadku dalszej fragmentaryzacji i przede wszystkim niezadowalającego odsetka powrotów konieczne mogą być dalsze działania ujednolicające. Może to obejmować standaryzację wszystkich aspektów procesu powrotów, od identyfikacji/zatrzymania, aż do przeprowadzenia powrotu, zbliżenie przepisów dotyczących ryzyka ucieczki, podstaw do zastosowania środka detencyjnego i przepisów dotyczących wydawania zakazów wjazdu, prace nad zwiększeniem spójności z procedurami azylowymi, a także ułatwienie wykonywania wydawanych przez państwa członkowskie decyzji w zakresie powrotów obowiązujących w całej UE, przy podziale odpowiedzialności za ich wykonywanie między państwa członkowskie i Europejską Agencję Straży Granicznej i Przybrzeżnej.

3,4.    Wymiar zewnętrzny: ramy partnerstwa na rzecz migracji

Od czasu przyjęcia Europejskiego programu w zakresie migracji UE wprowadza różne elementy składowe w pełni rozwiniętej zewnętrznej polityki migracyjnej, uzupełniającej jej szersze zaangażowanie zewnętrzne i zaangażowanie w dziedzinie rozwoju. UE i państwa członkowskie powinny kontynuować współpracę oraz systematycznie koordynować swoje działania na podstawie umowy ramowej o partnerstwie i procesu z Valletty w celu konsolidacji postępu dokonanego w zakresie wspólnego zarządzania przepływami migracyjnymi z państwami pochodzenia i tranzytu.

Ponad rok wdrażania umowy ramowej o partnerstwie pokazuje, że podejście to miało korzystny wpływ na działania w krajach partnerskich polegające na reformie systemów zarządzania migracjami i efektywniejszym przeciwdziałaniu przemytowi, jednak wciąż nie doprowadziło ono do wzmocnionej współpracy w zakresie powrotów. Realizacja postępów wymaga dodatkowych inwestycji w wielu obszarach.

Fundusz powierniczy UE na rzecz Afryki, w szczególności jego północnoafrykański segment, powinien być nadal wzmacniany poprzez dodatkowe finansowanie przez państwa członkowskie. Jako że fundusz powierniczy UE dla Afryki wygaśnie w 2020 r., w kontekście dyskusji nad następnymi unijnymi wieloletnimi ramami finansowymi należy rozważyć najbardziej odpowiednie rozwiązanie zapewniające skuteczne finansowanie zewnętrznej polityki migracyjnej. Ponadto należy nadal przyznawać środki na misje WPBiO, w tym środki niezbędne do uzupełnienia luk w ich rozmieszczeniu.

Aby uzyskać lepsze wyniki w zakresie powrotów i readmisji, należy przyjąć bardziej systematyczne i skuteczne podejście do rozwiązania kwestii braku współpracy ze strony najważniejszych państw trzecich będących krajami pochodzenia i wykorzystać wszelkie dostępne zachęty i środki nacisku na szczeblu zarówno UE, jak i państw członkowskich. Oznacza to poszerzenie zakresu polityk UE wspierających te wysiłki, np. poprzez utworzenie procedur legalnej migracji za pośrednictwem unijnych projektów pilotażowych lub zwiększenia wsparcia dla reintegracji. Unia Europejska będzie równolegle prowadziła negocjacje formalne i przyjmowała ustalenia nieformalne, takie jak standardowe procedury operacyjne. W przypadkach uporczywego braku współpracy dodatkową mobilizację może zapewnić inicjatywa państw członkowskich na rzecz koordynacji wspólnej odpowiedzi poprzez środki wizowe, stosownie do potrzeb i w zakresie obowiązujących przepisów wizowych.

Rozwiązanie kwestii rosnącej presji migracyjnej na szlaku środkowośródziemnomorskim znajduje się w centrum działań, także tych realizowanych w ramach partnerstwa. Prowadzone są działania ukierunkowane na skuteczną kontynuację strategii określonej we wspólnym komunikacie „Migracja na szlaku środkowośródziemnomorskim” ze stycznia 2017 r. i działań określonych w deklaracji maltańskiej z lutego 2017 r. oraz w planie działań Komisji z lipca 2017 r. 33 . Inicjatywy wielostronne, takie jak grupa kontaktowa w sprawie szlaku środkowośródziemnomorskiego i szczyt migracyjny, który odbył się w Paryżu w dniu 28 sierpnia, nadały nowy impet bieżącym pracom nad odzyskaniem kontroli nad przepływami migracyjnymi na tym szlaku.

Aby skonsolidować dotychczasowe wyniki, UE będzie dalej rozwijać wszelkie inicjatywy niezbędne do rozwiązania problemu migrantów zablokowanych w Libii, koncentrując się na ich najpilniejszych potrzebach, a mianowicie na rozwiązaniu krytycznej sytuacji w ośrodkach detencyjnych dla migrantów, w szczególności przez:

·zintensyfikowanie działań realizowanych za pośrednictwem Biura UNHCR i Międzynarodowej Organizacji ds. Migracji w celu zapewnienia migrantom ochrony i wsparcia; poprawę warunków życia osób umieszczonych w ośrodkach detencyjnych; poprawę dostępu do ochrony w przypadku migrantów najbardziej podatnych na zagrożenia; promowanie alternatyw dla ośrodków detencyjnych, w tym tworzenie zakwaterowania przeznaczonego dla osób wymagających szczególnego traktowania;

·opracowanie w ramach funduszu powierniczego UE dla Afryki nowych projektów skierowanych do władz lokalnych i promowanie możliwości społeczno-gospodarczych wśród lokalnych społeczności;

·zwiększenie wysiłków na rzecz stopniowego zmniejszania liczby migrantów zablokowanych w Libii w drodze dalszego przyspieszania działań realizowanych przy współpracy z Międzynarodową Organizacją ds. Migracji w zakresie pomocy w dobrowolnym powrocie i z Biurem UNHCR poprzez wsparcie dla planów na rzecz tymczasowego mechanizmu ewakuacji;

·zwiększenie zdolności władz Libii do kontrolowania południowej granicy kraju i zintensyfikowanie współpracy z państwami sąsiadującymi.

Z tego powodu UE będzie nadal wspierała Organizację Narodów Zjednoczonych w podejmowaniu działań na rzecz wypracowania rozwiązania politycznego dla Libii, jako że jedynie stabilność i pokój mogą stworzyć utrzymujące się długofalowo warunki niezbędne do zapewnienia zrównoważonego zarządzania przepływami migracyjnymi.

Nadchodzący szczyt UE–Unia Afrykańska w Abidżanie będzie dobrą okazją do podsumowania wspólnych dla UE i Afryki wzywań, w tym migracji, wzmocnienia długofalowego partnerstwa w szerokim zakresie dziedzin i w szczególności wysiłków wobec młodzieży.

Działania realizowane w ramach partnerstwa będą kluczowym wkładem do dyskusji na szczeblu międzynarodowym, która będzie kontynuacją deklaracji nowojorskiej przyjętej podczas Zgromadzenia Ogólnego Narodów Zjednoczonych we wrześniu 2016 r. UE będzie ściśle koordynować swoje działania z państwami członkowskimi i wykorzysta wszelkie środki polityczne i dyplomatyczne, aby osiągnąć ambitne cele inicjatywy ONZ Global Compact na rzecz bezpiecznej, uporządkowanej i legalnej migracji i rozwinąć inicjatywę Global Compact na rzecz uchodźców i Kompleksowe ramy reakcji na kwestię uchodźców we współpracy z państwami pilotażowymi.

4.    Podsumowanie

Na podstawie przyjętego w 2015 r. Europejskiego programu w zakresie migracji wdrożono ramy mające na celu zapewnienie postępów we wszystkich aspektach zarządzania migracjami. Program ten ukształtował reakcję Unii na kryzys oraz wprowadził solidne ramy dla potrzebnych zmian strukturalnych w naszych systemach migracyjnych i azylowych.

Komisja jest zdania, że regularne monitorowanie i sprawozdawczość zapewnią skuteczną realizację tego programu. Aby wzmocnić to podejście, Komisja zobowiązuje się do regularnego przedstawiania skonsolidowanego sprawozdania z postępów obejmującego wszystkie wymiary Europejskiego programu w zakresie migracji.

Jeśli nie wykorzystamy szansy, jaką stwarzają wdrożone środki stabilizujące, ryzykujemy utratę dotychczasowych osiągnięć i zamknięcie w pułapce permanentnego stanu zarządzania kryzysowego. Nadszedł zatem czas na podwojenie podejmowanych wspólnie wysiłków na rzecz zapewnienia bardziej stabilnych ram w przyszłości.

(1)

     Specjalne posiedzenie Rady Europejskiej w dniu 23 kwietnia 2015 r.

(2)

 Europejski program w zakresie migracji, COM(2015) 240 final (z dnia 13 maja 2015 r.).

(3)

Deklaracja maltańska członków Rady Europejskiej o zewnętrznych aspektach migracji: kwestia szlaku środkowo śródziemnomorskiego: http://europa.eu/rapid/press-release_IP-17-3091_pl.htm

(4)

W komunikacie dotyczącym stanu realizacji działań priorytetowych w ramach Europejskiego programu w zakresie migracji, COM(2016) 85 final z dnia 10 lutego 2016 r., określono wszystkie natychmiastowe środki podjęte w celu odzyskania kontroli.

(5)

 Liczba niedozwolonych przekroczeń granicy wynosiła średnio 78 dziennie w okresie pomiędzy 21 marca 2016 r. a 17 września 2017 r.

(6)

Na dzień 20 września ponad 9 700 Syryjczyków zostało przesiedlonych z Turcji do UE.

(7)

Na lata 2014–2020.

(8)

Wartości podane przez państwa członkowskie w sprawozdaniach z realizacji obejmujących lata 2014–2016.

(9)

Konkluzje przedstawicieli rządów państw członkowskich zebranych w Radzie w dniu 20 lipca 2015 r., dostępne pod adresem: http://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST-11130-2015-INIT/pl/pdf

(10)

COM(2016) 385 final z dnia 7 czerwca 2016 r.

(11)

Komisja regularnie sporządza sprawozdania z postępów w realizacji ram partnerstwa, zob. ostatnie sprawozdanie – COM(2017) 471 final z dnia 6 września 2017 r.

(12)

http://www.un.org/esa/ffd/publications/aaaa-outcome.html

(13)

Wspólne sprawozdanie Europol-Interpol, maj 2016 r.: szacunkowe roczne obroty z tytułu przemytu nielegalnych imigrantów wyniosły w 2015 r. od 5 do 6 mld USD i stanowiły jeden z głównych obszarów działalności zarobkowej zorganizowanych grup przestępczych w Europie.

(14)

COM(2015) 285 final z dnia 27 maja 2015 r.

(15)

SWD(2017) 117 final.

(16)

W pierwszej połowie 2017 r. zatrzymano i postawiono przed sądem 101 osób; przejęto i opieczętowano 66 pojazdów i 8 motocykli; zatrzymano też 79 osób pod zarzutem popełnienia przestępstw związanych z handlem ludźmi.

(17)

 Operacja EUNAVFOR MED SOPHIA i EUBAM Libya oraz w regionie Sahelu EUCAP Sahel Niger, EUCAP Sahel Mali i EUTM Mali.

(18)

Rozporządzenie Rady (WE) nr 377/2004 z dnia 19 lutego 2004 r. w sprawie utworzenia sieci oficerów łącznikowych ds. imigracji (Dz.U. L 64 z 2.3.2004, s. 1).

(19)

http://www.infomigrants.net/

(20)

 Zapewnia on potencjalnym migrantom informacje o legalnych drogach migracji do Europy oraz o zagrożeniach i konsekwencjach związanych z nielegalnym przybyciem do UE lub przebywaniem na jej terytorium: http://ec.europa.eu/immigration/

(21)

Obejmuje to powroty do państw trzecich oraz przekazywanie migrantów o nieuregulowanym statusie z jednego państwa członkowskiego do innego, na podstawie dwustronnych umów o readmisji zgodnie z art. 6 ust. 3 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/115/WE z dnia 16 grudnia 2008 r. w sprawie wspólnych norm i procedur stosowanych przez państwa członkowskie w odniesieniu do powrotów nielegalnie przebywających obywateli państw trzecich (Dz.U. L 348 z 24.12.2008, s. 98).

(22)

Zob. komunikat w sprawie skuteczniejszej polityki powrotowej w Unii Europejskiej – uaktualniony plan działania, COM(2017) 200 final z dnia 2 marca 2017 r.

(23)

Decyzja Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/344 z dnia 9 marca 2016 r. w sprawie utworzenia europejskiej platformy na rzecz usprawnienia współpracy w zakresie przeciwdziałania pracy nierejestrowanej (Dz.U. L 65 z 11.3.2016, s. 12).

(24)

Dane IOM, http://missingmigrants.iom.int/region/mediterranean

(25)

COM(2017) 211 final z dnia 12 kwietnia 2017 r.

(26)

http://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST-10085-2017-INIT/pl/pdf

(27)

1) eliminowanie pierwotnych przyczyn migracji (działania zewnętrzne UE); 2) szybka i kompleksowa identyfikacja i rejestracja; 3) zapewnienie odpowiedniego przyjęcia w Unii Europejskiej; 4) zapewnienie szybkiego i skutecznego dostępu do procedur określania statusu i realizacji gwarancji procesowych; 5) zapewnienie trwałych rozwiązań; oraz 6) działania przekrojowe (poszanowanie nadrzędnego interesu dziecka, bardziej efektywne wykorzystywanie danych, badania, szkolenia i finansowanie).

(28)

Zob. ocena adekwatności prawodawstwa dotyczącego legalnej migracji:    
  http://ec.europa.eu/smart-regulation/roadmaps/docs/2016_home_199_fitnesscheck_legal_migration_en.pdf

(29)

Konkluzje Rady Europejskiej z dnia 22 i 23 czerwca 2017 r., http://www.consilium.europa.eu/pl/press/press-releases/2017/06/23-euco-conclusions/

(30)

Wspólne oświadczenie w sprawie priorytetów ustawodawczych Unii Europejskiej na rok 2017 wydane przez Parlament Europejski, Radę i Komisję Europejską, https://ec.europa.eu/commission/publications/joint-declaration-eus-legislative-priorities-2017_pl  

(31)

 Działania te będą prowadzone równocześnie z zainicjowanym niedawno przez Komisję studium w zakresie wykonalności i wartości dodanej programów sponsorowania jako możliwości zapewnienia bezpiecznych kanałów wjazdu na terytorium UE.

(32)

Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/115/WE z dnia 16 grudnia 2008 r. w sprawie wspólnych norm i procedur stosowanych przez państwa członkowskie w odniesieniu do powrotów nielegalnie przebywających obywateli państw trzecich, Dz.U. L 348 z 24.12.2008, s. 98.

(33)

 SEC(2017) z dnia 4 lipca 2017 r.