KOMISJA EUROPEJSKA

Bruksela, dnia 1.2.2017

COM(2017) 48 final

SPRAWOZDANIE KOMISJI DLA PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO I RADY

Sprawozdanie dotyczące funkcjonowania europejskiego rynku uprawnień do emisji dwutlenku węgla

Spis treści

1.    WPROWADZENIE    

2.    INFRASTRUKTURA EU ETS    

2.1.    Uwzględnienie działalności, instalacji i operatorów statków powietrznych    

2.2.    Rejestr Unii    

3.    FUNKCJONOWANIE RYNKU UPRAWNIEŃ DO EMISJI DWUTLENKU WĘGLA W 2015 r.    

3.1.    Podaż: uprawnienia wprowadzane do obrotu    

3.1.1.    Pułap    

3.1.2.    Wydane uprawnienia    

3.1.2.1.    Przydział bezpłatnych uprawnień    

3.1.2.2.    Program NER300    

3.1.2.3.    Sprzedaż uprawnień na aukcji    

3.1.2.4.    Odstępstwo od stosowania pełnego systemu aukcyjnego w odniesieniu do sektora energetycznego    

3.1.3.    Międzynarodowe jednostki emisji    

3.2.    Popyt: uprawnienia wyłączone z obiegu    

3.3.    Zachowanie równowagi między podażą a popytem    

4.    LOTNICTWO    

5.    NADZÓR RYNKU    

5.1.    Charakter prawny uprawnień do emisji i status podatkowy    

6.    MONITOROWANIE, RAPORTOWANIE I WERYFIKACJA EMISJI    

7.    PRZEGLĄD UZGODNIEŃ ADMINISTRACYJNYCH W PAŃSTWACH CZŁONKOWSKICH    

8.    ZGODNOŚĆ I EGZEKWOWANIE    

9.    WNIOSKI I PROGNOZA    

1.WPROWADZENIE

Od 2005 r. unijny system handlu uprawnieniami do emisji (EU ETS) stanowił kamień węgielny strategii UE na rzecz ograniczania emisji gazów cieplarnianych z przemysłu i sektora energetycznego w sposób racjonalny pod względem kosztów. System przyczynia się znacząco do osiągnięcia celu redukcji emisji UE na 2020 r. – UE jest na dobrej drodze do osiągnięcia swojego celu, a nawet przekroczenia go. Aby osiągnąć cel uzgodniony przez przywódców UE w październiku 2014 r. jako część ram polityki klimatyczno-energetycznej do roku 2030, polegający na zredukowaniu emisji o co najmniej 40 % do 2030 r., należy jednak zapewnić dalsze postępy. Ten krajowy cel zostanie zrealizowany zbiorczo przez UE w sposób racjonalny pod względem kosztów, prowadząc do redukcji w sektorach objętych i nieobjętych systemem handlu uprawnieniami do emisji. Sprawnie funkcjonujący i zreformowany EU ETS będzie stanowił główny mechanizm służący do realizacji tego celu, którym jest obniżenie emisji w sektorach objętych EU ETS o 43 % w porównaniu z 2005 r.

W lipcu 2015 r. Komisja przedstawiła wniosek ustawodawczy 1 w sprawie przeglądu EU ETS na potrzeby następnej dekady. Reformowanie i przeprowadzanie przeglądu EU ETS stanowi integralną część działania na rzecz osiągnięcia stabilnej unii energetycznej, która stanowi kluczowy obszar polityki obecnej Komisji.

W lipcu 2016 r. Komisja przedstawiła pakiet środków w celu przyspieszenia przejścia wszystkich sektorów gospodarki w Europie na gospodarkę niskoemisyjną 2 . W jednym z wniosków ustawodawczych 3 ustanowiono w odniesieniu do państw członkowskich wiążące roczne cele redukcji emisji gazów cieplarnianych na lata 2021–2030 w odniesieniu do sektorów nieobjętych EU ETS. Ogólnie nowe ramy opierają się na zasadach sprawiedliwości, solidarności, opłacalności i integralności środowiskowej. 

Silniejszy, lepiej funkcjonujący europejski rynek uprawnień do emisji dwutlenku węgla ma potencjał, aby wnieść znaczący wkład w przejście na gospodarkę niskoemisyjną i bezpieczną pod względem energetycznym w Europie. Jako największy na świecie rynek uprawnień do emisji dwutlenku węgla, EU ETS odgrywa także ważną rolę we wnoszeniu wkładu w globalne działania uzgodnione w grudniu ubiegłego roku w Paryżu jako część pierwszego światowego, powszechnego porozumienia w sprawie zmian klimatu.

Pierwsze sprawozdanie w sprawie stanu europejskiego rynku uprawnień do emisji dwutlenku węgla 4 opublikowano w listopadzie 2012 r. (sprawozdanie w sprawie rynku uprawnień do emisji dwutlenku węgla z 2012 r.). Jego celem było przeanalizowanie funkcjonowania rynku uprawnień do emisji dwutlenku węgla i rozważenie konieczności podjęcia działania regulacyjnego w świetle narastania nadwyżki uprawnień. W kontekście pierwszego sprawozdania unii energetycznej z listopada 2015 r. 5 Komisja Europejska przyjęła drugie sprawozdanie w sprawie funkcjonowania rynku uprawnień do emisji dwutlenku węgla (sprawozdanie w sprawie rynku uprawnień do emisji dwutlenku węgla z 2015 r.) jako część sprawozdania z postępów w realizacji programu działań na rzecz klimatu. Sprawozdanie to objęło lata 2013–2014 i przedstawiono w nim również pewne inicjatywy przyjęte w 2015 r.

Niniejsze sprawozdanie w sprawie funkcjonowania rynku uprawnień do emisji dwutlenku węgla, wymagane na podstawie art. 10 ust. 5 i art. 21 ust. 2 dyrektywy 2003/87/WE 6 (dyrektywa w sprawie EU ETS), obejmuje 2015 r., ale przedstawia także pewne inicjatywy zaproponowane lub uzgodnione w 2016 r. O ile nie wskazano inaczej, dane wykorzystane do celów niniejszego sprawozdania są danymi publicznie dostępnymi będącymi w posiadaniu Komisji przed czerwcem 2016 r.

Ogólne informacje na temat różnych aspektów EU ETS, które zawarto już w poprzednich sprawozdaniach w sprawie rynku uprawnień do emisji dwutlenku węgla, wskazano w ramkach w całym sprawozdaniu.

2.INFRASTRUKTURA EU ETS

2.1.Uwzględnienie działalności, instalacji i operatorów statków powietrznych

Według sprawozdań sporządzonych na podstawie art. 21 i złożonych w 2016 r. za rok sprawozdawczy 2015 łączna liczba dopuszczonych instalacji wynosi zaledwie niecałe 10 950 w porównaniu z ok. 11 200 rok wcześniej i ok. 11 400 dwa lata wcześniej.

W 2015 r. w ramach działań EU ETS przeważającą większość spalanych paliw stanowiły paliwa kopalne. Niemniej jednak 27 państw członkowskich 7 zgłosiło także wykorzystanie biomasy w powiązaniu z niemal 2 000 instalacji (18 % wszystkich instalacji w 1966 r.). Tylko 4 państwa członkowskie nie zgłosiły żadnego wykorzystania biomasy (FR, LI, LT, MT). Wskazania emisji powiązanych z biomasą nie były kompletne we wszystkich sprawozdaniach państw członkowskich na podstawie art. 21 (DK, IE, LV, PT, RO), jednak w oparciu o faktycznie przedstawione dane emisje z wykorzystanej biomasy wynosiły ok. 125 mln ton CO2 (ok. 7 % w porównaniu z emisjami zgłoszonymi w EU ETS). Tylko dwa państwa członkowskie (DE i SE) zgłosiły niewielkie wykorzystanie biopaliwa, obejmujące łącznie czterech operatorów statków powietrznych 8 .

W ramach kategorii określonych w oparciu o roczne emisje 9 , dane z 2015 r. wskazują, że w 2014 r. 72 % instalacji należało nadal do kategorii A, 21 % – do kategorii B i tylko 7 % – do kategorii C. W 2015 r. ponad 5 700 instalacji (z wyjątkiem Włoch) zgłoszono jako „instalacje o niskim poziomie emisji” (57 % wszystkich z wyjątkiem Włoch) 10 . Duży odsetek instalacji o niskim poziomie emisji zaliczonych do kategorii A potwierdza znaczenie opartej na podziale i innych uproszczeniach architektury systemu monitorowania, raportowania i weryfikacji opracowanego z uwzględnieniem proporcjonalności.

Pomimo że podział instalacji na kategorie A, B i C oraz instalacje o niskim poziomie emisji w państwach członkowskich zasadniczo wykazuje tą samą ogólną tendencję, w sektorach branżowych lub w zakresie objętych działań występują większe różnice. We wszystkich państwach członkowskich występują instalacje objęte EU ETS, w których mają miejsce procesy spalania. Inne działania zgłoszone przez większość państw członkowskich obejmują rafinację ropy naftowej, produkcję stali, cementu, wapna, szkła, ceramiki oraz masy włóknistej i papieru. Tylko dwa państwa (Francja i Norwegia) zgłosiły, że wydały zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie wychwytywania i składowania CO2. W odniesieniu do działań w ramach EU ETS dodatkowo wymienionych dla emisji gazów cieplarnianych innych niż CO2, zgłaszane są zezwolenia wydane w odniesieniu do aluminium pierwotnego i perfluorowęglowodorów w 13 państwach (DE, EL, ES, FR, IS, IT, NL, NO, RO, SI, SK, SE, UK), natomiast w odniesieniu do produkcji kwasu azotowego i N2O - w 20 państwach (z wyjątkiem DK, EE, IE, IS, CY, LI, LV, LU, MT, PT, SI). Inne sektory związane z emisją N2O zostały zgłoszone jedynie w trzech państwach członkowskich i obejmują produkcję kwasu adypinowego (DE, FR, IT) oraz produkcję glioksalu i kwasu glioksalowego (DE, FR).

Jak zgłoszono w 2015 r., tylko niewielka liczba państw członkowskich skorzystała z możliwości wyłączenia z EU ETS małych podmiotów uczestniczących w systemie zgodnie z art. 27 dyrektywy w sprawie EU ETS. W dyrektywie zaproponowano taką możliwość w celu jeszcze większego ograniczenia kosztów administracyjnych w odniesieniu do małych podmiotów uczestniczących w systemie i wolno z niej korzystać w przypadku, gdy wdrożone zostały równoważne środki dotyczące redukcji emisji gazów cieplarnianych. Według sprawozdań przedstawionych w 2016 r. z tej możliwości korzysta osiem państw (DE, ES, FR, HR, IS, IT, SI, UK), w szczególności w odniesieniu do instalacji służących do spalania i do produkcji ceramiki. Całkowita ilość wyłączonych emisji za 2015 r. wyniosła około 4 mln ton CO2 (około 0,22 % całkowitych zweryfikowanych emisji) w porównaniu z 3,9 mln ton w 2014 r. i 4,7 mln ton CO2 w 2013 r.

Warto zauważyć, że ze sprawozdań państw członkowskich złożonych zgodnie z art. 21 w 2016 r. wynika, że tylko niewielka liczba państw członkowskich skorzystała z przepisu art. 13 rozporządzenia w sprawie monitorowania i sprawozdawczości 11 zezwalającego na stosowanie uproszczonych planów monitorowania w przypadkach o niskim ryzyku. Jedynie BE (Flandria), FR, HR, LI, LT i HU zgłaszają stosowanie takich planów w przypadku instalacji i jedynie PL, IS i FI - w przypadku transportu lotniczego.

Jeżeli chodzi o uwzględnienie operatorów statków powietrznych, oszacowano, że liczba operatorów statków powietrznych zgłoszonych w ramach planów monitorowania objętych EU ETS obecnie wynosi mniej niż 530 za 2015 r., w porównaniu z ponad 610 zgłoszonymi za 2014 r.

2.2.Rejestr Unii

W 2016 r. rejestr Unii włączy Maltę i Cypr do międzynarodowego dziennika transakcji ONZ, jak również wdroży w koordynacji z ONZ niezbędne funkcje w celu prowadzenia procesów określonych w decyzji 3/CMP.11 Konferencji Stron protokołu z Kioto 12 .

Jako centralny administrator rejestru Unii Komisja, w porozumieniu z krajowymi administratorami rejestrów, dąży również do ciągłego usprawniania funkcji rejestru, zwiększania jego bezpieczeństwa i przystępności dla użytkownika.

Dalsze szczegółowe informacje na temat EU ETS zostały przedstawione w podręczniku ETS 13 . 

3.FUNKCJONOWANIE RYNKU UPRAWNIEŃ DO EMISJI DWUTLENKU WĘGLA W 2015 r. 

W niniejszym rozdziale przedstawiono informacje na temat podaży i popytu w ramach EU ETS, które obejmują informacje dotyczące pułapu emisji, przydziału bezpłatnych uprawnień, programu NER300, sprzedaży na aukcji i odstępstwa od stosowania pełnego systemu aukcyjnego w odniesieniu do sektora energetycznego w niektórych państwach członkowskich oraz stosowanie międzynarodowych jednostek emisji.

Jeżeli chodzi o popyt, przedstawiono w nim informacje dotyczące zweryfikowanych emisji oraz zachowania równowagi między podażą a popytem.

3.1.Podaż: uprawnienia wprowadzane do obrotu

3.1.1.Pułap

W tabeli 1 przedstawiono dane liczbowe dotyczące pułapu w odniesieniu do każdego roku w latach 2013-2020 (3. etap).

Tabela 1: Pułap EU ETS na lata 2013–2020

3.1.2.Wydane uprawnienia

3.1.2.1.Przydział bezpłatnych uprawnień

Na 3. etapie 39 % całkowitej ilości dostępnych uprawnień zostanie przydzielone bezpłatnie na instalacje przemysłowe i instalacje wytwarzające energię elektryczną ze względu na ciepło, które wytwarzają. Ta część przydziału bezpłatnych uprawnień będzie dalej zwiększana ze względu na przydziały dla nowych instalacji do 2020 r. Obecnie niemożliwe jest określenie, jaka część rezerwy dla nowych instalacji zostanie wykorzystana w następnych latach. Niemniej jednak zgodnie z tendencjami przewiduje się, że nie więcej niż 2 % pułapu może zostać przydzielone bezpłatnie z rezerwy dla nowych instalacji. W związku z tym oczekuje się, że przydział bezpłatnych uprawnień na 3. etapie wyniesie ok. 41 % całkowitej kwoty. Ponadto ok. 2 % całkowitego pułapu przeznaczono na sfinansowanie programu NER300 (zob. sekcja 3.1.2.2.). W związku z tym udział aukcji w 3. etapie wynosi 57 %.

Na 3. etapie nowe instalacje objęte EU ETS oraz instalacje zwiększające zdolność produkcyjną kwalifikują się do objęcia dodatkowym przydziałem bezpłatnych uprawnień z rezerwy dla nowych instalacji. Po odjęciu 300 mln uprawnień na rzecz programu NER300 początkowa rezerwa dla nowych instalacji wynosiła 480,2 mln uprawnień. Do lipca 2016 r. zarezerwowano 109,2 mln uprawnień na potrzeby 492 instalacji na cały okres trwania 3. etapu. Pozostałą rezerwę dla nowych instalacji, która wynosi 371,0 mln uprawnień, można rozdzielić w przyszłości między kolejne nowe instalacje lub istniejące instalacje zwiększające swoją zdolność produkcyjną. Oczekuje się jednak, że znaczna liczba tych uprawnień pozostanie nieprzydzielona.

Do lipca 2016 r. przydział zmniejszono o około 231,4 mln uprawnień przeznaczonych dla instalacji, które zamknięto lub których produkcję lub zdolność produkcyjną ograniczono w porównaniu z ich produkcją lub zdolnością produkcyjną wykorzystaną początkowo do wyliczenia przydziału w ramach 3. etapu.

Tabela 2: Liczba uprawnień (w mln) przydzielonych bezpłatnie na rzecz przemysłu w roku 2013, 2014, 2015 i 2016 14

Ponieważ popyt na przydział bezpłatnych uprawnień przekroczył dostępną ilość, przydział na wszystkie instalacje w ramach ETS ograniczono o taki sam odsetek w wyniku zastosowania „jednorodnego międzysektorowego współczynnika korygującego” (zgodnie z dyrektywą w sprawie ETS). Współczynnik korygujący odpowiada zmniejszeniu liczby przydziałów bezpłatnych uprawnień o ok. 6 % w 2013 r., który to przydział wzrasta co roku, aż do osiągnięcia ok. 18 % w 2020 r. W następstwie licznych wniosków sądów krajowych o orzeczenie w trybie prejudycjalnym w kwietniu 2016 r. Trybunał Sprawiedliwości w wyroku 16 na dzień 1 marca 2017 r. unieważnił mającą obecnie zastosowanie wartość międzysektorowego współczynnika korygującego. Należy ponownie obliczyć międzysektorowy współczynnik korygujący, przestrzegając podejścia wskazanego przez Trybunał Sprawiedliwości w odniesieniu do rozszerzonego zakresu EU ETS (w tym nowych działań i nowych gazów na 2013 r.). Zmienione wartości będą miały zastosowanie do przydziału bezpłatnych uprawnień w latach 2018–2020 i przyczynią się do zmniejszenia przydziału bezpłatnych uprawnień dla przemysłu przy jednoczesnym wzroście wolumenu uprawnień będących przedmiotem aukcji w tych latach.

3.1.2.2.Program NER300

Fundusze uzyskane w drodze monetyzacji przyznano na projekty wybrane w dwóch rundach zaproszeń do składania wniosków w grudniu 2012 r. i lipcu 2014 r. Ogólnie przyznano 2,1 mld EUR na jeden system CCS i 37 projektów w zakresie energii ze źródeł odnawialnych w 19 państwach członkowskich UE. Oczekuje się, że zapewnią one dźwignię finansową dla kwoty 2,7 mld EUR inwestycji prywatnych. W tym momencie realizuje się trzy projekty NER300: projekt dotyczący bioenergii BEST we Włoszech, projekt dotyczący bioenergii Verbiostraw w Niemczech i Windpark Blaiken w Szwecji (szczegóły znajdują się w sprawozdaniu w sprawie rynku uprawnień do emisji dwutlenku węgla z 2015 r.).

Tabela 3: Projekty NER300, które otrzymały dotacje w ramach pierwszego zaproszenia do składania wniosków 17

3.1.2.3.Sprzedaż uprawnień na aukcji

W okresie sprawozdawczym aukcje odbywały się za pośrednictwem następujących platform aukcyjnych:

Platforma European Energy Exchange AG („EEX”) prowadząca sprzedaż na aukcji jako wspólna platforma aukcyjna dla 25 państw członkowskich uczestniczących we wspólnym postępowaniu o udzielenie zamówienia oraz dla Polski, która zdecydowała o wycofaniu się ze wspólnego postępowania o udzielenie zamówienia, jednak nie wybrała jeszcze własnej platformy aukcyjnej; na dzień 5 września 2016 r. EEX prowadzi aukcje jako druga wspólna platforma aukcyjna wybrana dnia 13 lipca 2016 r.;

Platforma EEX prowadzi sprzedaż aukcyjną dla Niemiec jako platforma aukcyjna „opt-out”;

ICE Future Europe („ICE”) prowadzi sprzedaż aukcyjną dla Zjednoczonego Królestwa jako platforma aukcyjna „opt-out”.

Islandia, Liechtenstein i Norwegia nie rozpoczęły jeszcze aukcyjnej sprzedaży uprawnień.

Za pośrednictwem EEX prowadzącej aukcyjną sprzedaż w imieniu 27 państw członkowskich (25 państw członkowskich współpracujących w ramach wspólnej platformy aukcyjnej, Niemiec i Polski) sprzedano na aukcji 88 % całkowitej liczby uprawnień sprzedawanych na aukcji, a za pośrednictwem ICE sprzedano na aukcji 12 % całkowitego wolumenu w imieniu Zjednoczonego Królestwa.

Do dnia 30 czerwca 2016 r. na potrzeby 3. etapu przeprowadzono ponad 820 aukcji. W poniższej tabeli przedstawiono przegląd wolumenów uprawnień 3. etapu sprzedawanych na aukcji za pośrednictwem EEX i ICE w roku 2012 (tzw. wczesne aukcje 18 ), 2013, 2014, 2015 i 2016. Wolumeny uprawnień do emisji ogólnych określono biorąc pod uwagę decyzję o opóźnieniu sprzedaży 900 mln uprawnień z lat 2014, 2015, 2016–2019 i 2020 zgodnie z rozporządzeniem Komisji (UE) nr 176/2014, a wolumeny uprawnień do emisji lotniczych określono biorąc pod uwagę czasowe odstępstwa dla sektora lotnictwa ustanowione decyzją nr 377/2013/UE i rozporządzeniem (UE) nr 421/2014.

Tabela 4: Liczba uprawnień w ramach 3. etapu sprzedanych na aukcjach EEX i ICE

Aukcje zwykle przebiegały bezproblemowo, a ceny rozliczenia aukcji były zwykle zgodne z cenami rynku wtórnego, przy czym nie występowały istotne problemy ani incydenty. Jedna aukcja przeprowadzona przez EEX dla Polski została anulowana w okresie sprawozdawczym. Anulowanie nastąpiło po zaledwie trzech anulowaniach, które miały miejsce w 2013 r., krótko po rozpoczęciu sprzedaży na aukcjach na 3. etapie. W dodatku 2 do załącznika zawarto przegląd cen rozliczenia aukcji wszystkich uprawnień do emisji ogólnych z aukcji od 2013 r. do dnia 30 czerwca 2016 r., w tym przegląd liczby uczestników i wskaźnik wypłacalności.

Platformy aukcyjne publikują szczegółowe wyniki każdej aukcji na specjalnych stronach internetowych. Ponadto Niemcy, Polska i Zjednoczone Królestwo oraz Komisja w imieniu państw członkowskich korzystających ze wspólnej platformy aukcyjnej, publikują comiesięczne sprawozdania w sprawie aukcji 19 , w których można znaleźć dalsze informacje o wynikach aukcji, w tym o uczestnictwie, wskaźniku wypłacalności i cenach.

Łączne dochody uzyskane z aukcji przeprowadzonych od 2012 r. do czerwca 2016 r. przekroczyły 14 mld EUR. Zgodnie z dyrektywą w sprawie EU ETS państwa członkowskie powinny wykorzystać co najmniej 50 % dochodu ze sprzedaży aukcyjnych, w tym wszystkie dochody z uprawnień rozdzielonych na potrzeby solidarności i wzrostu, na cele związane z klimatem i energią. W 2015 r. sprzedaż na aukcji uprawnień ETS przyniosła państwom członkowskim 4,9 mld EUR dochodu. Według informacji przekazanych Komisji w 2015 r. państwa członkowskie wydały lub planowały wydać średnio 77 % tych dochodów na określone cele związane z klimatem i energią 20 . Więcej informacji na temat wykorzystania dochodów ze sprzedaży aukcyjnych można będzie znaleźć w sprawozdaniu dotyczącym stanu unii energetycznej z 2016 r.

W grudniu 2015 r. Komisja zainicjowała konsultacje społeczne w sprawie funkcjonowania rozporządzenia w sprawie sprzedaży na aukcji 21 . Z wyjątkiem kilku aspektów, w przypadku których można byłoby rozważyć możliwe usprawnienia techniczne, wyniki aukcji i reakcje na konsultacje społeczne potwierdzają, że obecna struktura rozporządzenia w sprawie sprzedaży na aukcji gwarantuje ogólną płynność, sprawność i skuteczność przeprowadzania aukcji i przydziału uprawnień, w tym w ograniczonym systemie „opt-out”.

3.1.2.4.Odstępstwo od stosowania pełnego systemu aukcyjnego w odniesieniu do sektora energetycznego

Liczbę takich bezpłatnych uprawnień przydzielonych bezpłatnie wytwórcom energii elektrycznej w 2015 r. przedstawiono w tabeli 5. Maksymalną liczbę wydanych uprawnień rocznie wskazano w dodatku 1 do załącznika. Jeżeli liczba przydzielonych uprawnień jest niższa niż maksymalna liczba uprawnień, które można przydzielić, „niewykorzystane” uprawnienia można przydzielić bezpłatnie w następnym roku (następnych latach) w zależności od odpowiednich przepisów krajowych państw członkowskich. Uprawnienia nieprzydzielone bezpłatnie na zasadzie odstępstwa zostaną ostatecznie sprzedane na aukcji. W pierwszym roku można było zgłaszać określone w planie krajowym inwestycje, których realizacji podjęto się począwszy od czerwca 2009 r. W odniesieniu do lat 2013 i 2014 zgłoszono koszty 500 inwestycji, z których 135 ukończono, a w odniesieniu do 22 zgłoszono unieważnienie, natomiast pozostałe są w trakcie realizacji, lecz nie zostały jeszcze ukończone.

Całkowita wysokość zgłoszonego wsparcia inwestycji w latach 2009–2015 wynosi ok. 9,49 mld EUR. Około 80 % wsparcia zostało przeznaczone na modernizację i doposażanie infrastruktury, natomiast pozostałe inwestycje dotyczyły czystych technologii lub dywersyfikacji dostaw energii. Do przykładowych inwestycji należą: nowa kogeneracyjna turbina kondensacyjna w Estonii (modernizacja infrastruktury), odbudowa lokalnych sieci grzewczych w Bułgarii (doposażanie infrastruktury), zastąpienie węgla energią ze źródeł odnawialnych w postaci utylizacji odpadów w Republice Czeskiej (czyste technologie) oraz budowa gazociągu międzysystemowego gazu ziemnego na Węgrzech (dywersyfikacja dostaw energii).

Tabela 5: Liczba bezpłatnych uprawnień wydanych na podstawie art. 10c

Wykres 1: Bezpłatne uprawnienia wydane na podstawie art. 10c

Zgodnie z dyrektywą w sprawie EU ETS państwa członkowskie korzystające z odstępstwa muszą publikować roczne sprawozdania z realizacji inwestycji wymienionych w swoich planach krajowych. Należy również publikować informacje o zastosowaniach. Z doświadczenia wynika, że opublikowane do tej pory istniejące sprawozdania różnią się między sobą pod względem formatu i treści. W niektórych przypadkach państwa członkowskie ograniczają lub agregują informacje dotyczące kosztów inwestycji, powołując się na tajemnicę przedsiębiorstwa. Sprawozdania są zazwyczaj publikowane na stronach internetowych odpowiedniego ministerstwa, np. Ministerstwa Energii (Bułgaria, Litwa, Rumunia) lub Ministerstwa Środowiska (Republika Czeska, Estonia, Cypr, Węgry, Polska).

Uprawnienia, które nie zostaną przyznane bezpłatnie, zostają wystawione na sprzedaż aukcyjną. Poniższe wykresy przedstawiają obecny rozdział uprawnień na lata 2013–2015. Na przykład Polska posiada ok. 50 mln niewykorzystanych uprawnień, które odjęto od jej przydziału uprawnień sprzedanych na aukcji w latach 2013–2014, jednak uprawnienia te nie zostały jeszcze przyznane bezpłatnie.

Wykres 2: Rozdział uprawnień (przydzielone, sprzedane na aukcji, pozostałe niewykorzystane)

3.1.3.Międzynarodowe jednostki emisji

Chociaż dokładna liczba uprawnień do jednostek emisji na 2. i 3. etapie będzie częściowo zależna od liczby przyszłych zweryfikowanych emisji, analitycy rynku szacują, że wyniesie ona około 1,6 mld jednostek. Na dzień 30 kwietnia 2016 r. łączna liczba wykorzystanych lub wymienionych międzynarodowych jednostek emisji wynosi 1,468 mld, co stanowi ponad 90 % dozwolonej maksymalnej liczby jednostek emisji.

Na okres po 2020 r. Rada Europejska podjęła decyzję w sprawie celu redukcji emisji krajowych, co oznacza, że w następnym okresie rozliczeniowym EU ETS nie przewiduje się wykorzystania międzynarodowych jednostek emisji.

Poniższe wykresy ilustrują wymianę międzynarodowych jednostek emisji. Pełny przegląd znajduje się w dodatku 3 do załącznika.

Wykres 3: Podsumowanie wymiany międzynarodowych jednostek emisji do dnia 31 października 2016 r.

3.2.Popyt: uprawnienia wyłączone z obiegu

Z informacji odnotowanych w rejestrze Unii wynika, że w 2015 r. emisje gazów cieplarnianych z instalacji uczestniczących w unijnym systemie handlu uprawnieniami do emisji (EU ETS) obniżyły się o około 0,4 %. Potwierdza to tendencję spadkową panującą przez ostatnie pięć lat funkcjonowania systemu.

Tabela 6: Zweryfikowane emisje

Źródło: ogólnodostępna strona dziennika transakcji Unii Europejskiej (EUTL) (http://ec.europa.eu/environment/ets/).

Dane dotyczące PKB zgodne z danymi zgłoszonymi pod adresem:  http://epp.eurostat.ec.europa.eu/tgm/table.do?tab=table&init=1&plugin=1&language=en&pcode=tec00115  

(dostęp we wrześniu 2016 r.). Zweryfikowane emisje lotnicze zostały zgłoszone oddzielnie w sekcji 4.

Liczba dobrowolnie anulowanych uprawnień (nie wykorzystanych na potrzeby zgodności) wynosiła w 2015 r. 69 627 uprawnień. Ogólnie zarejestrowano dotychczas 130 124 anulowanych uprawnień.

3.3.Zachowanie równowagi między podażą a popytem

Na początku 3. etapu EU ETS charakteryzował się dużym brakiem równowagi między podażą i popytem na uprawnienia, co spowodowało nadwyżkę ok. 2,1 mld uprawnień w 2013 r. W 2014 r. nadwyżka ta nieznacznie zmalała do poziomu około 2,07 mld uprawnień, a w 2015 r. znacznie zmalała do ok. 1,78 mld uprawnień.

Spadek nadwyżek odzwierciedla zmniejszenie się wolumenu aukcji z powodu wdrożenia środka opóźnienia sprzedaży 22 , w związku z czym przełożono sprzedaż aukcyjną 400 mln uprawnień w 2014 r., 300 mln w 2015 r. i 200 mln w 2016 r. Uprawnienia te zostaną ostatecznie przeniesione do rezerwy stabilności rynkowej. W przypadku braku opóźnienia sprzedaży w 2015 r. nadwyżka byłaby o ponad 40 % wyższa. Emisje zmniejszyły się zaledwie o niewielki procent w 2015 r., co doprowadziło do znacznego ograniczenia netto różnicy pomiędzy podażą i popytem.

Aby rozwiązać kwestię braku strukturalnej równowagi między podażą i popytem na uprawnienia, przedłożono wniosek ustawodawczy w sprawie ustanowienia rezerwy stabilności rynkowej oraz zwiększenia elastyczności podaży uprawnień do emisji na aukcji. Rezerwę stabilności rynkowej uzgodniono w 2015 r. 23 i zostanie ona wdrożona od 2019 r.

W rocznym sprawozdaniu w sprawie rynku uprawnień do emisji dwutlenku węgla można skonsolidować dane dotyczące podaży i popytu, które są publikowane zgodnie z harmonogramem obowiązków sprawozdawczych wynikających z dyrektywy w sprawie EU ETS oraz jej przepisów wykonawczych. Wspomniany harmonogram, odpowiednie dane i zakres przedstawiono w tabeli 2 w dodatku 4 do załącznika.

Ponieważ rezerwa stabilności rynkowej zacznie funkcjonować w 2019 r., od 2017 r. w połowie maja Komisja będzie regularnie publikowała informacje na temat łącznej liczby uprawnień w obiegu w odniesieniu do roku poprzedniego.

Na wykresie 4 24 przedstawiono dane liczbowe dotyczące odpowiednio skumulowanej podaży i skumulowanego popytu dla ETS do końca 2014 r. Całkowita podaż w 2013 r. wynosiła około 2,18 mld uprawnień, a całkowity popyt wynosił około 1,96 mld uprawnień. W 2014 r. zarówno całkowita podaż jak i całkowity popyt zmniejszyły się do około 1,87 mld uprawnień. W 2015 r. podaż zmniejszyła się do 1,58 mld uprawnień, natomiast popyt uległ nieznacznemu zmniejszeniu do 1,85 mld uprawnień. W następstwie w 2013 r. nadwyżka wzrosła o ok. 220 mln uprawnień do ponad 2 mld uprawnień, w 2014 r. liczba ta pozostała stabilna, a następnie spadła w 2015 r. do ok. 1,78 mld uprawnień. Nadwyżka ma zatem najniższy poziom od początku bieżącego okresu rozliczeniowego. Zmniejszona podaż w latach 2014–2015 odzwierciedlała niższy wolumen aukcji w związku z wdrożeniem opóźnienia sprzedaży. Wykres 5 przedstawia rozwój podaży i popytu w latach 2013–2015.

Wykres 4: Równowaga pomiędzy skumulowaną podażą i skumulowanym popytem do końca 2015 r.

Podaż (skumulowana, w milionach) Popyt (skumulowany, w milionach)

Wykres 5: Rozwój podaży i popytu w latach 2013–2015

4.LOTNICTWO

Według sprawozdań złożonych zgodnie z art. 21 w 2016 r. 524 operatorów statków powietrznych obecnie posiada plan monitorowania (w porównaniu z 611 zgłoszonymi za poprzedni rok). Z tej liczby 56 % (296) stanowili operatorzy wykonujący zarobkowe przewozy lotnicze, a pozostałe 44 % (228) – operatorzy niewykonujący zarobkowych przewozów lotniczych. Łącznie zakwalifikowano 274 operatorów (52 % całkowitej liczby) jako małe podmioty uczestniczące w systemie (w porównaniu z 329, czyli 54 %, rok wcześniej).

Zweryfikowane emisje pochodzące z działalności lotniczej prowadzonej między portami lotniczymi w EOG wyniosły 56,9 mln ton CO2 w 2015 r., co stanowi wzrost o 3,6 % w stosunku do 54,9 mln ton CO2 w 2014 r.

Początkowy przydział operatorów statków powietrznych dostosowano również do ograniczonego zakresu w obrębie EOG. Dostosowany przydział bezpłatnych uprawnień wynosił 25 32,3 mln uprawnień w 2015 r.

Liczbę uprawnień przeznaczonych na sprzedaż na aukcji w 2015 r. określono na podstawie przewidywanej rocznej sumy wynoszącej 5,7 mln w następstwie korekt wolumenów uprawnień sprzedawanych na aukcji zgodnie z rozporządzeniem (UE) nr 421/2014. Te uprawnienia sprzedano na aukcji między majem a grudniem 2015 r.

Te dane wskazują popyt netto na uprawnienia do emisji lotniczych wynoszący około 19 mln ton w 2015 r.

5.NADZÓR RYNKU

W MiFID2 i w rozporządzeniu w sprawie nadużyć na rynku, przyjętych w 2014 r., przewidziano pewne dostosowania ogólnego systemu do specyfiki rynku uprawnień do emisji dwutlenku węgla (zob. sprawozdanie w sprawie rynku uprawnień do emisji dwutlenku węgla z 2015 r.).

Kilka środków poziomu 2 obejmujących szczegóły przepisów w ramach MiFID2 i rozporządzenia w sprawie nadużyć na rynku przyjęto w 2015 r. i 2016 r.

Ponadto w ramach działań następczych w związku z zaleceniem Trybunału Obrachunkowego 26 Komisja zwiększyła częstotliwość kontaktów między służbami w obrębie Komisji zaangażowanymi w opracowywanie prawodawstwa mającego wpływ na europejski rynek uprawnień do emisji dwutlenku węgla.

5.1.Charakter prawny uprawnień do emisji i status podatkowy

Tylko jedno państwo (IS) nie zgłosiło kwestii w sprawie charakteru prawnego uprawnień do emisji w swoim systemie prawnym. Uprawnienia do emisji opisano w różny sposób – jako instrumenty finansowe, aktywa niematerialne i prawne, prawa własności i towary. Co najmniej trzy państwa (LU, NO, DE) przewidują zmianę prawodawstwa w najbliższej przyszłości.

W odniesieniu do statusu podatkowego uprawnień według sprawozdań złożonych zgodnie z art. 21 w 2016 r. jedynie niewielka liczba państw członkowskich (DK, PT, UK) zgłasza, że do wydawania uprawnień do emisji ma zastosowanie podatek od wartości dodanej (VAT) 27 . Natomiast VAT jest należny od transakcji związanych z uprawnieniami do emisji na rynku wtórnym w większości państw członkowskich (wszystkich z wyjątkiem CY, EE, IS, LI). Większość państw członkowskich zgłasza, że stosują mechanizm odwrotnego obciążenia 28 w przypadku transakcji związanych z uprawnieniami do emisji. Można dodatkowo opodatkować uprawnienia do emisji w przypadku korporacji. Szesnaście państw członkowskich zgłosiło, że nie wprowadziło takiego opodatkowania.

W następstwie zalecenia Trybunału Obrachunkowego Komisja rozpoczęła we wrześniu 2016 r. badanie w sprawie charakteru prawnego uprawnień do emisji EU ETS. Powyższe badanie umożliwi między innymi przedstawienie charakterystycznych cech prawnych uprawnień na podstawie obowiązującego prawodawstwa UE, orzecznictwa i krajowych systemów prawnych państw członkowskich zgodnie ze sprawozdaniem sporządzonym na podstawie art. 21 dyrektywy w sprawie ETS.

6.MONITOROWANIE, RAPORTOWANIE I WERYFIKACJA EMISJI

6.1.Sytuacja ogólna

Komisja w dalszym ciągu dąży do stałej poprawy wytycznych i formularzy, które udostępnia w celu ułatwienia spójnego wdrożenia przez państwa członkowskie wymogów rozporządzenia w sprawie monitorowania i raportowania oraz wymogów rozporządzenia w sprawie weryfikacji i akredytacji 29 . Jedna nowa inicjatywa dotyczy opracowania „krótkich przewodników”, aby pomóc zainteresowanym stronom zrozumieć i zidentyfikować najważniejsze ustalenia EU ETS w szybszy i bardziej zwięzły sposób. Każdy krótki przewodnik ma ok. 10 stron i zawiera linki do bardziej szczegółowych porad oraz, w stosownych przypadkach, do formularzy. Inne krótkie przewodniki wydaje się dla operatorów instalacji, operatorów statków powietrznych, właściwych organów, weryfikatorów i krajowych jednostek akredytujących.

Inna nowa inicjatywa dotyczy przygotowania przewodnika na temat kontroli EU ETS. Ma to na celu pomóc w koordynacji odpowiedzi państw członkowskich na zalecenie Trybunału Obrachunkowego, aby państwa te wdrożyły spójniejsze i skuteczniejsze ramy wdrażania EU ETS, w tym kontrole.

Komisja nadal kontroluje realizację monitorowania, raportowania, weryfikacji i akredytacji we wszystkich państwach członkowskich. Ocenę okresu funkcjonowania za 2014 r., sprawozdania sporządzone zgodnie z art. 21 przedłożone za lata 2013–2014 oraz informacje przedłożone w odpowiedzi na wnioski o dalsze informacje poddano dalszej ocenie, aby opracować plan działania dostosowany do potrzeb każdego państwa, zawierający porady w zakresie potencjalnych usprawnień, które można zastosować przy wdrażaniu przez nie monitorowania, raportowania, weryfikacji i akredytacji EU ETS. W stosownych przypadkach doprecyzowano wytyczne i zorganizowano szkolenia, aby rozwiązać niektóre kwestie najczęściej pojawiające się w większości planów działania. Inne działania następcze przybrały postać organizowania wzajemnej oceny monitorowania, raportowania, weryfikacji i akredytacji, budowania regionalnych zdolności oraz przeprowadzania spotkań dwustronnych w państwach członkowskich.

Uznaje się, że poprawiono skuteczność systemu zapewniania zgodności, ponieważ dzięki rozporządzeniu w sprawie monitorowania i raportowania państwa członkowskie uzyskały możliwość wprowadzenia obowiązku elektronicznej sprawozdawczości. Większość państw członkowskich zgłosiło wykorzystanie formularzy lub systemów w oparciu o minimalne wymagania określone w publikacjach Komisji. Trzynaście państw członkowskich zgłosiło w 2016 r., że korzystają z pewnej formy zautomatyzowanych systemów informatycznych do celów sprawozdawczości EU ETS (w porównaniu z 10 takimi systemami w 2015 r.).

Aby wspomóc państwa członkowskie w zakresie dalszej dostępności zautomatyzowanego systemu, Komisja wprowadziła system DECLARE ETS do monitorowania, raportowania, weryfikacji i akredytacji (w maju 2016 r.). System ten, bazujący na sieci internetowej, opracowano, aby promować wydajność administracyjną i bardziej zharmonizowane podejście. System został opracowany, aby wspierać zobowiązania związane z EU ETS w zakresie planów monitorowania, rocznych raportów na temat wielkości emisji, sprawozdań z weryfikacji i sprawozdań dotyczących udoskonaleń w państwach członkowskich. Komisja Europejska stworzyła platformę i jej patronuje, ale dostęp ogranicza się do zobowiązań nałożonych na podstawie rozporządzenia w sprawie monitorowania i raportowania oraz rozporządzenia w sprawie weryfikacji i akredytacji, tj. do właściwych organów, operatorów i, w stosownych przypadkach, weryfikatora wybranego przez operatora. System umożliwia również uczestniczącym państwom członkowskim pozyskanie danych do sprawozdań ogólnych.

6.2.Zastosowane monitorowanie

Według sprawozdań sporządzonych na podstawie art. 21 i złożonych przez państwa członkowskie Komisji, dotyczących stosowania dyrektywy w sprawie ETS w 2015 r., w przypadku większości instalacji wykorzystuje się metodologię opartą na obliczeniach. Jedynie w przypadku 151 instalacji (w 22 państwach członkowskich) zgłoszono korzystanie z systemów ciągłego pomiaru emisji, najczęściej w Niemczech (CO2 w 28 instalacjach, N2O – 10, oba – 1) i Republice Czeskiej (CO2 – 14, N2O – 4).

Tylko 13 państw członkowskich zgłosiło korzystanie z rozwiązania rezerwowego łącznie w 40 instalacjach, obejmującego 6,6 mln ton ekwiwalentu CO2 (w porównaniu z 6,1 mln ton ekwiwalentu CO2 w poprzednim roku). Za ponad połowę tej łącznej emisji odpowiada 12 instalacji w Niderlandach.

Elastyczność w wyborze dozwolonej metodologii monitorowania wspiera opłacalność w ramach monitorowania, raportowania i weryfikacji. Innym ważnym elementem przeznaczonym do tego celu jest podejście wykorzystujące poziomy dokładności. W przypadku wszystkich parametrów wymaganych w celu określenia danych dotyczących emisji zdefiniowano tzw. „poziomy dokładności”, aby wysiłki redukcyjne lub wymogi dotyczące poziomu niepewności były proporcjonalne do wielkości instalacji. W rozporządzeniu w sprawie monitorowania i raportowania wprowadzono wymóg dotyczący wszystkich prowadzących instalacje, zgodnie z którym muszą oni spełnić kryteria pewnych minimalnych poziomów dokładności, przy czym większe źródła emisji muszą spełnić kryteria wyższych poziomów (wiążących się z bardziej wiarygodną jakością danych), natomiast do mniejszych źródeł mają zastosowanie mniej rygorystyczne wymogi ze względu na oszczędność kosztową  30 .

Przeważająca większość instalacji spełnia minimalne poziomy zobowiązań wynikających z rozporządzenia w sprawie monitorowania i raportowania. Jedynie w przypadku 113 instalacji kategorii C (w porównaniu z 118 w poprzednim roku) zgłoszono, że 14 % (taki sam odsetek jak w poprzednim roku) nie spełnia wymogu pod względem co najmniej jednego parametru, aby można było zastosować najwyższe poziomy dokładności mające zastosowanie do głównych strumieni materiałów wsadowych (w odniesieniu do 2013 r. liczba ta wynosiła 137 instalacji, 16 % wszystkich łącznie). Te odchylenia są dozwolone jedynie w przypadku, gdy prowadzący instalację wykaże, że osiągnięcie najwyższego poziomu dokładności jest technicznie niewykonalne lub prowadzi do nieracjonalnych kosztów. Jeżeli okaże się, że te warunki nie mają już zastosowania, prowadzący instalacje będą musieli ulepszyć swoje systemy monitorowania. W podobny sposób państwa członkowskie zgłosiły liczbę instalacji kategorii B, które nie spełniają wymogów najwyższego poziomu dokładności dla głównych strumieni materiałów wsadowych lub źródeł emisji. Związane z tym sprawozdania otrzymano od 22 państw członkowskich (tak samo jak w poprzednim roku), które wykazały, że dopuszcza się ponad 26 % instalacji kategorii B z pewnymi odstępstwami od poziomu wymagań określonych w rozporządzeniu w sprawie monitorowania i raportowania (w porównaniu z 28 % w poprzednim roku).

Powyższe potwierdza, że przepisy rozporządzenia w sprawie monitorowania i raportowania dotyczące takich uchybień (mając na uwadze, że prowadzący instalację musi je w należyty sposób uzasadnić i muszą one zostać zatwierdzone przez właściwy organ) mają zastosowanie w praktyce, a przestrzeganie tych przepisów przez prowadzących instalacje jest ogólnie dobre.

W przypadku operatorów statków powietrznych dostępnych jest mniej rozwiązań mających zastosowanie do monitorowania emisji. Wykonalne są jedynie podejścia oparte na obliczeniach, a główny parametr, który należy określić dla lotów objętych EU ETS, stanowi zapotrzebowanie na paliwo.

6.3.Akredytowana weryfikacja

Zgodnie ze sprawozdaniami na postawie art. 21 złożonymi w 2016 r. liczba akredytowanych weryfikatorów według zakresu akredytacji wynosiła w sumie 1 077 weryfikatorów akredytowanych we wszystkich zakresach działania. Najczęściej poszczególni weryfikatorzy posiadają akredytację w większej liczbie zakresów działania niż jeden, w związku z czym liczba ta nie równa się łącznej liczbie weryfikatorów. W sprawozdaniach państw członkowskich na postawie art. 21 nie podaje się łącznej liczby weryfikatorów, jednak uzasadniony szacunek w oparciu o liczbę akredytowanych w odniesieniu do spalania (głównego zakresu akredytacji) wskazuje, że w weryfikacjach z 2015 r., brało udział łącznie co najmniej 130 różnych akredytowanych weryfikatorów. Sprawozdania państw członkowskich na postawie art. 21 przedłożone w 2016 r. wskazują, że w weryfikacjach dotyczących lotnictwa z 2015 r. brało udział 51 indywidualnych akredytowanych weryfikatorów. Rozporządzenie w sprawie weryfikacji i akredytacji zobowiązuje każdą krajową jednostkę akredytującą do prowadzenia bazy danych zawierającej aktualne informacje o akredytowanych weryfikatorach, w tym zakresów akredytacji. Europejska Współpraca w Dziedzinie Akredytacji stanowi centralne ogniwo łączące ze stosownymi krajowymi jednostkami akredytującymi i ich listami akredytowanych weryfikatorów EU ETS 31 .

Wzajemne uznawanie weryfikatorów między państwami członkowskimi funkcjonuje prawidłowo: większość państw członkowskich (28, wszystkie z wyjątkiem FR, LV, SI) zgłosiła, że na ich terytorium działa co najmniej jeden zagraniczny weryfikator. Dostępność weryfikatorów nie stanowiła wąskiego gardła w systemie w żadnym z trzech pierwszych lat wdrażania rozporządzenia w sprawie weryfikacji i akredytacji.

Stopień przestrzegania przepisów rozporządzenia w sprawie weryfikacji i akredytacji przez weryfikatorów uważa się za wysoki, jak wyraźnie wynika z niezbyt częstego zgłaszania środków administracyjnych przez państwa członkowskie. Żadne państwo członkowskie nie zgłosiło zawieszenia lub wycofania akredytacji (w porównaniu z jednym zawieszeniem i jednym wycofaniem akredytacji rok wcześniej). Tylko cztery państwa członkowskie (w porównaniu z trzema rok wcześniej) zgłosiły ograniczenie w zakresie akredytacji weryfikatora dotyczące tylko pięciu weryfikatorów (w porównaniu z 6 rok wcześniej). Chociaż większa liczba państw członkowskich zgłosiła otrzymanie skarg na weryfikatorów w tym roku (dziewięć w porównaniu z siedmioma), liczba skarg zmniejszyła się o 20 % i zgłoszono rozstrzygnięcie 96 % otrzymanych skarg (w porównaniu z 99 % rok wcześniej). Jedenaście państw członkowskich zgłosiło wykrycie niezgodności związanych z weryfikatorami jako części procesu wymiany informacji pomiędzy krajowymi jednostkami akredytującymi a właściwymi organami (w porównaniu z ośmioma w poprzednim roku).

7.PRZEGLĄD UZGODNIEŃ ADMINISTRACYJNYCH W PAŃSTWACH CZŁONKOWSKICH

Zgodnie ze sprawozdaniami państw członkowskich sporządzonymi na podstawie art. 21 przedłożonymi w 2016 r. istnieją średnio cztery różne właściwe organy zaangażowane we wdrażanie EU ETS w poszczególnych państwach członkowskich. Należy jednak zauważyć, że w niektórych przypadkach państwa członkowskie mogą zgłaszać szereg regionalnych/lokalnych organów jako jeden właściwy organ.

Jedną z najważniejszych kwestii jest koordynacja między właściwymi organami, co ma na celu zapewnienie jednolitego i prawidłowego stosowania wymogów prawnych w każdym państwie członkowskim i jest ona promowana poprzez odpowiednie przepisy rozporządzenia w sprawie monitorowania i raportowania. W sprawie koordynacji między właściwymi organami państwa członkowskie zgłosiły, że korzystają z różnych narzędzi w stosownych przypadkach.

W odniesieniu do 2015 r. 12 państw członkowskich zgłosiło, że wprowadziły instrumenty ustawodawcze na potrzeby centralnego zarządzania planami monitorowania lub sprawozdaniami dotyczącymi emisji (w porównaniu z 10 zgłoszonymi poprzednio). W 10 przypadkach jednostka centralna zapewnia wiążące instrukcje i wytyczne (w porównaniu z 8 zgłoszonymi rok wcześniej). Czternaście państw członkowskich zgłosiło, że właściwy organ centralny dobrowolnie przeprowadza przegląd i udziela porad w kwestii planów monitorowania, powiadomień i raportów na temat wielkości emisji (w porównaniu z 11 rok wcześniej). Czternaście państw członkowskich zgłosiło również, że posiadają regularne grupy robocze lub organizują spotkania organów (w porównaniu z 12 zgłoszonymi wcześniej), a 9 państw zgłosiło organizację łączonych szkoleń (w porównaniu z 8 zgłoszonymi wcześniej). Dziesięć państw członkowskich zgłosiło korzystanie ze wspólnej platformy informatycznej jako kolejnego środka zapewnienia koordynacji (w porównaniu z 9 zgłoszonymi rok wcześniej). Tylko siedem państw członkowskich (EE, IT, CY, HU, LI, LU, MT) nie wskazało żadnego obowiązującego rozwiązania spośród powyższych; niektóre nie angażują wielu lub złożonych struktur właściwych organów.

W sprawie opłat administracyjnych nakładanych przez państwa członkowskie (w związku z udzielaniem zezwoleń na plany monitorowania i z zatwierdzonymi planami monitorowania) 16 państw zgłosiło, że nie obciążają one operatorów instalacji żadnymi opłatami (DE, EE, EL, IE, FR, IT, CY, LI, LV, LT, LU, MT, NL, SK, SE). Operatorzy statków powietrznych nie uiszczają opłat w 16 państwach (BE, CZ, DE, EE, EL, ES, IT, CY LI, LT, LU, LV, MT, NL, SK, SE). Jeżeli pobierane są opłaty, ich wysokość różni się w zależności od państwa członkowskiego i konkretnej wykonanej usługi. Na przykład opłaty związane z zezwoleniem i zatwierdzeniem planu monitorowania instalacji wahają się w granicach 10–7 690 EUR, a opłaty za aktualizację zezwolenia – w granicach 10–2 481 EUR. Podobne różnice mają miejsce w odniesieniu do lotnictwa, gdzie opłaty za zatwierdzenie planu monitorowania wynoszą 10–2 400 EUR, a opłaty za aktualizację planu monitorowania 10–827 EUR.

Ogólnie należy wywnioskować, że systemy państw członkowskich są w wysokim stopniu skuteczne jako systemy dostosowane do organizacji administracyjnej państwa. Zasada pomocniczości ma zastosowanie. Komunikację między samorządami terytorialnymi państw członkowskich i udostępnianie najlepszych praktyk wśród właściwych organów, w tym poprzez działania Forum Zgodności EU ETS, należy w dalszym ciągu wzmacniać i promować.

8.ZGODNOŚĆ I EGZEKWOWANIE

EU ETS charakteryzuje się bardzo wysokim poziomem zgodności: każdego roku około 99 % emisji rzeczywiście zostaje objętych wymaganymi liczbami uprawnień. W okresie sprawozdawczym poziom zgodności EU ETS był ponownie bardzo wysoki. Mniej niż 1 % instalacji, które zgłosiły emisje za 2015 r., nie zrzekło się uprawnień obejmujących ich całkowite emisje przed upływem terminu w dniu 30 kwietnia 2016 r. Te (zazwyczaj małe) instalacje odpowiadają za ok. 0,5 % emisji objętych EU ETS. W sektorze lotnictwa poziom zgodności EU ETS był również bardzo wysoki: operatorzy statków powietrznych odpowiedzialni za ponad 99 % emisji lotniczych objętych EU ETS przestrzegali przepisów. Wśród nich znalazło się ponad 100 przedsiębiorstw wykonujących zarobkowe przewozy lotnicze z siedzibą poza UE, które obsługiwały loty w obrębie EOG.

Właściwe organy w państwach członkowskich przyczyniają się nadal w znacznym stopniu do wysokiego poziomu przestrzegania przepisów przez prowadzących instalacje, prowadząc różne kontrole zgodności w odniesieniu do rocznych sprawozdań dotyczących emisji. Zgodnie z informacjami zawartymi w sprawozdaniach sporządzonych na podstawie art. 21 złożonych w 2016 r. wszystkie państwa członkowskie (poza IT i SE) przeprowadziły kontrolę 100 % (poza FR – 90 %) rocznych sprawozdań dotyczących emisji pod kątem ich kompletności i wewnętrznej spójności. Ponadto istnieją przesłanki, że państwa członkowskie sprawdzają średnio ponad 80 % sprawozdań ze spójności w porównaniu z planami monitorowania i 70 % z danymi dotyczącymi przydziałów. Dwadzieścia cztery państwa członkowskie zgłosiły, że również przeprowadziły kontrolę krzyżową pod kątem innych danych/szczegółowych informacji.

W oparciu o sprawozdania państw członkowskich na podstawie art. 21 z 2016 r. właściwe organy w 16 państwach członkowskich (BG, DK, ES, FR, HR, LV, NL, AT, NO, PL, PT, RO, FI, SK, SE, UK) musiały dokonać ostrożnych szacunków łącznie w przypadkach jedynie 45 instalacji (mniej niż 0,5 %). Dla porównania rok wcześniej było 37 takich instalacji (0,3 %), a emisje powiązane wyniosły zaledwie 8,3 mln ton CO2 w porównaniu z 9,1 mln ton rok wcześniej (poniżej 0,5 % łącznej emisji w obu przypadkach). Najczęstsze powody takich szacunków obejmowały brak raportu na temat wielkości emisji do 31 marca lub raporty na temat wielkości emisji, które nie były w pełni zgodne z wymaganiami określonymi w rozporządzeniu w sprawie monitorowania i raportowania oraz w rozporządzeniu w sprawie weryfikacji i akredytacji.

Ostrożne szacunki dla operatorów statków powietrznych były wyższe – wynosiły 103 (PT – 47; FR – 21; RO – 16; UK – 10; IT – 6; AT, ES i IE – po jednym przypadku) – przy czym wszystkie poza jednym były związane z brakiem raportu na temat wielkości emisji do 31 marca. Stanowi to niemal 20 % wszystkich operatorów statków powietrznych, ale we wszystkich przypadkach dotyczyło to małych podmiotów uczestniczących w systemie (w większości przypadków bardzo małych podmiotów uczestniczących w systemie), co miało negatywny wpływ na bardzo niewielką ilość łącznej emisji.

Kontrole przeprowadzone przez właściwe organy są nadal ważne dla potrzeb uzupełnienia pracy weryfikatora i zapewnienia wysokiej jakości systemu monitorowania, raportowania i weryfikacji. W odniesieniu do 2015 r. wszystkie państwa członkowskie (poza IT, EL, LU, MT, SE) potwierdziły, że prowadzą dalsze kontrole wyrywkowe i kontrole na miejscu, aby sprawdzić wykonanie instalacji i ich zgodność z planami monitorowania, rozporządzeniem w sprawie monitorowania i raportowania oraz rozporządzeniem w sprawie weryfikacji i akredytacji. Trzynaście państw członkowskich (BE, BG, DK, HR, IE, LV, NL, AT, PL, RO, SI, SK, FI) wskazało tego rodzaju kontrole rozszerzone na operatorów statków powietrznych.

W odniesieniu do 2015 r. w przypadkach bardzo niewielu instalacji zgłoszono zastosowanie „kary za przekroczenie emisji” (tylko w przypadkach 12 instalacji) w 6 państwach członkowskich (DE, NL, PL, PT, RO, UK). W przypadku lotnictwa ES, IS, SE, UK zgłosiły kary za przekroczenie emisji nałożone łącznie na 9 operatorów statków powietrznych, jedno państwo członkowskie (PT) zgłosiło 47 operatorów statków powietrznych, co zdaje się pokrywać z tą samą liczbą zgłoszoną w ramach ostrożnych szacunków, sugerując związek z bardzo małymi podmiotami uczestniczącymi w systemie.

Inne kary możliwe w państwach członkowskich znacząco się różnią, biorąc pod uwagę rodzaj naruszeń i poziom kary. Niektóre państwa członkowskie zgłosiły, że kary będą określane przez sąd na podstawie danego przypadku. Większość państw członkowskich zgłosiła niższy lub wyższy wymiar kary (odpowiednio), przy czym minimalny wymiar kary wahał się od kilkudziesięciu EUR aż do 50 000 EUR, a maksymalny – od 100 EUR do 16 mln EUR. Dziewięć państw członkowskich (BE, DK, EE, IE, FR, CY, LU, NO, SE) zgłosiło również możliwość zastosowania kary w postaci kary pozbawienia wolności w wymiarze od 3 miesięcy do dziesięciu lat.

Jedenaście państw członkowskich potwierdziło stworzenie tej drugiej kategorii kar w trakcie okresu sprawozdawczego za 2015 r. Nie zgłoszono żadnych kar pozbawienia wolności, jedynie grzywny dotyczące 35 instalacji oraz grzywny w łącznej wysokości 13 356 036 EUR nałożone na 5 operatorów statków powietrznych, pomimo że grzywnę w wysokości 12 327 070 EUR nałożono tylko na jedną instalację (z zakresu IT) ze względu na prowadzenie działalności bez zezwolenia. Najczęściej zgłaszanym przestępstwem było nieprzedłożenie we właściwym terminie rocznych sprawozdań dotyczących zweryfikowanych emisji (11 przypadków), następnie nieprzestrzeganie zatwierdzonego planu monitorowania/rozporządzenia w sprawie monitorowania i raportowania (6 przypadków), niezgłoszenie zmian zdolności (5 przypadków) i nieprzestrzeganie warunków zezwoleń (4 przypadki). Inne sprawy obejmowały nieprzedłożenie sprawozdań dotyczących udoskonaleń, niepowiadomienie o zmianach w planie monitorowania, nieprzekazanie wystarczającej ilości uprawnień do 30 kwietnia i nieposiadanie planu monitorowania.

Forum Zgodności EU ETS dalej stanowi skuteczny mechanizm wymiany informacji w zakresie monitorowania, raportowania i weryfikacji między państwami członkowskimi i właściwymi organami oraz identyfikowania najlepszej praktyki skutecznego wdrażania. Ostatnio w listopadzie 2016 r. odbyła się coroczna konferencja na temat zgodności z EU ETS. Przyczynia się ona do zapewnienia jak największej świadomości na temat działań Forum Zgodności, w szczególności w odniesieniu do jego pięciu grup zadaniowych do spraw monitorowania i raportowania, akredytacji i weryfikacji, lotnictwa, sprawozdawczości elektronicznej oraz wychwytywania i składowania dwutlenku węgla. W międzyczasie szczegóły dotyczące spotkań i bieżącej pracy grup zadaniowych są udostępniane wszystkim właściwym organom EU ETS za pośrednictwem wspólnej strony internetowej.

Grupa robocza administratorów rejestru stanowi forum współpracy między państwami członkowskimi i Komisją jako centralnym administratorem w sprawie kwestii i procedur dotyczących funkcjonowania rejestru Unii i wdrożenia rozporządzenia w sprawie rejestru.

9.WNIOSKI I PROGNOZA

W 2015 r. EU ETS przyczynił się do dalszej redukcji emisji w UE, pozostając głównym narzędziem w dziedzinie przeciwdziałania zmianie klimatu i skutecznym instrumentem ograniczania emisji w ekonomicznie efektywny sposób. Zmniejszenie emisji gazów cieplarnianych z instalacji uczestniczących w systemie o około 0,4 % potwierdza tendencję spadkową panującą przez ostatnie pięć lat.

Ponadto 2015 r. jest pierwszym rokiem, w którym nadwyżka uprawnień zgromadzona w systemie od 2009 r. – głównie ze względu na głęboką i trwałą recesję gospodarczą, która w większym niż przewidywano stopniu obniżyła emisje – po raz pierwszy wykazała znaczący spadek. Jest to wynikiem wdrożenia krótkoterminowego środka w celu uwzględnienia rosnącego zakłócenia równowagi między podażą a popytem, tzw. opóźnienia sprzedaży, które opóźniło sprzedaż na aukcji 300 mln uprawnień w okresie od 2015 r. do lat 2019–2020, łącznie z emisjami stałymi. Jego efekt zostanie uzupełniony rezerwą stabilności rynkowej, która zacznie działać od stycznia 2019 r.

Ponadto trzeci rok w ramach 3. etapu w dalszym ciągu wskazywał, że struktura EU ETS jest trwała. Od 2005 r. dzięki systemowi dostarcza się sygnał cenowy dotyczący emisji dwutlenku węgla elektrowniom i innym instalacjom w celu promowania badań, rozwoju i inwestycji w czyste, niskoemisyjne technologie.

Zgodnie ze zmienionymi przepisami, które proponuje się zastosować w ramach 4. etapu (2021-2030), EU ETS będzie w dalszym ciągu stanowił czynnik opłacalności dla inwestycji niskoemisyjnych w najbliższych latach. Silniejszy, lepiej funkcjonujący europejski rynek uprawnień do emisji dwutlenku węgla ma potencjał, aby wnieść znaczący wkład w przejście na gospodarkę niskoemisyjną i bezpieczną pod względem energetycznym w Europie. Przyczyni się on również do przejścia na gospodarkę niskoemisyjną, które jest już realizowane i nabiera rozpędu w następstwie przyjęcia pierwszego światowego porozumienia klimatycznego z Paryża w grudniu ubiegłego roku. 

Komisja będzie dalej monitorować rynek uprawnień do emisji dwutlenku węgla i przedstawi następne sprawozdanie pod koniec 2017 r.

(1)

COM(2015) 337, http://eur-lex.europa.eu/legal-content/PL/TXT/?uri=CELEX:52015PC0337

(2)

  http://ec.europa.eu/clima/news/articles/news_2016072001_pl

(3)

COM(2016) 482 final, http://eur-lex.europa.eu/legal-content/PL/TXT/?uri=CELEX:52016PC0482

(4)

COM(2012) 652 final, http://eur-lex.europa.eu/legal-content/PL/TXT/PDF/?uri=CELEX:52012DC0652&from=PL

(5)

COM(2015) 576 – załącznik 1, https://ec.europa.eu/transparency/regdoc/rep/1/2015/PL/1-2015-576-PL-F1-1-ANNEX-1.PDF

(6)

Dyrektywa 2003/87/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 13 października 2003 r. ustanawiająca system handlu przydziałami emisji gazów cieplarnianych we Wspólnocie oraz zmieniająca dyrektywę Rady 96/61/WE (Dz.U. L 275 z 25.10.2003, s. 32).

(7)

 W odniesieniu do sprawozdań sporządzanych na postawie art. 21 „państwa członkowskie” obejmują 28 państw członkowskich UE oraz kraje EOG (Islandię, Liechtenstein i Norwegię).

(8)

Emisje zgłoszone na podstawie art. 21 związane z wykorzystaniem biopaliwa wynoszą 0,001 % całkowitej emisji uczestniczącego operatora statku powietrznego.

(9)

Zob. rozporządzenie Komisji (UE) nr 601/2012 z dnia 21 czerwca 2012 r. w sprawie monitorowania i raportowania w zakresie emisji gazów cieplarnianych zgodnie z dyrektywą 2003/87/WE Parlamentu Europejskiego i Rady (Dz.U. L 181 z 12.7.2012, s. 30), zgodnie z którym instalacje kategorii C emitują ponad 500 000 ton ekwiwalentu CO2 rocznie, instalacje kategorii B emitują 500 000–50 000 ton ekwiwalentu CO2 rocznie, a instalacje kategorii A emitują mniej niż 50 000 ton ekwiwalentu CO2 rocznie. Ponadto „instalacje o niskim poziomie emisji” stanowią podzbiór instalacji należących do kategorii A, które emitują mniej niż 25 000 ton ekwiwalentu CO2 rocznie.

(10)

Włochy nadal pomijają dane dotyczące liczby instalacji będących instalacjami o niskim poziomie emisji.

(11)

Rozporządzenie Komisji (UE) nr 601/2012, zob. przypis 8.

(12)

  http://unfccc.int/resource/docs/2015/cmp11/eng/08a01.pdf

(13)

  http://ec.europa.eu/clima/publications/docs/ets_handbook_pl.pdf

(14)

Dane liczbowe obejmują zgłoszenia otrzymane do lipca 2016 r. i mogą podlegać znacznym zmianom z powodu późniejszych zgłoszeń dokonanych przez państwa członkowskie.

(15)

Początkowa ilość przed zastosowaniem ograniczeń, o których mowa w poniższej tabeli.

(16)

Sprawy połączone C-191/14, C-192/14, C-295/14, C-389/14 i C-391/14 do C-393/14.

(17)

Zgodnie z decyzją Komisji 2010/670/UE (decyzja dotycząca NER 300) w przypadku projektów, które otrzymały dotacje w ramach pierwszego zaproszenia do składania wniosków w 2012 r., ostateczną decyzję inwestycyjną należy podjąć do końca 2016 r., natomiast w przypadku projektów, które otrzymały dotacje w ramach drugiego zaproszenia do składania wniosków, przewiduje się, że podjęcie takiej decyzji nastąpi do końca czerwca 2018 r.

(18)

 Wczesne aukcje uprawnień w ramach 3. etapu przeprowadzono w 2012 r. biorąc pod uwagę powszechnie stosowaną praktykę handlową w sektorze energii elektrycznej, polegającą na sprzedaży energii na zasadzie perspektywicznej oraz dokonywania zakupu wymaganych wkładów (w tym uprawnień) po sprzedaży swoich produktów.

(19)

Sprawozdania te są dostępne na specjalnych stronach internetowych Komisji, na których można również znaleźć inne informacje dotyczące sprzedaży aukcyjnej, dostępnych pod adresem: https://ec.europa.eu/clima/policies/ets/auctioning_pl

(20)

Zob. art. 10 ust. 3 dyrektywy w sprawie EU ETS.

(21)

  http://ec.europa.eu/clima/consultations/articles/0028_pl  

(22)

Decyzja Parlamentu Europejskiego i Rady nr 1359/2013/UE z dnia 17 grudnia 2013 r. zmieniająca dyrektywę 2003/87/WE w celu wyjaśnienia przepisów dotyczących harmonogramu aukcji uprawnień do emisji gazów cieplarnianych (Dz.U. L 343 z 19.12.2013, s. 1).

(23)

Decyzja Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2015/1814 z dnia 6 października 2015 r. w sprawie ustanowienia i funkcjonowania rezerwy stabilności rynkowej dla unijnego systemu handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych i zmiany dyrektywy 2003/87/WE (Dz.U. L 264 z 9.10.2015, s. 1).

(24)

Wspomniane wykresy dotyczące lat 2013–2015 oparto na najbardziej aktualnych danych z lat, które można znaleźć w dzienniku transakcji Unii Europejskiej (EUTL). Oznacza to, że mogą one obejmować aktualne dane dotyczące lat 2013–2015.

(25)

Dane według stanu z września 2015 r.

(26)

Sprawozdanie specjalne w sprawie integralności unijnego systemu handlu uprawnieniami do emisji i jego wdrażania, http://www.eca.europa.eu/Lists/ECADocuments/SR15_06/SR15_06_PL.pdf .

(27)

Uprawnienia do emisji podlegają VAT, ponieważ stanowią świadczenie usług podlegające opodatkowaniu.

(28)

Odwrotne obciążenie przenosi odpowiedzialność za opłacenie transakcji obciążonej VAT ze sprzedającego na kupującego towar lub usługę i stanowi skuteczne zabezpieczenie przed oszustwem związanym z VAT.

(29)

Rozporządzenie Komisji (UE) nr 600/2012 z dnia 21 czerwca 2012 r. w sprawie weryfikacji raportów na temat wielkości emisji gazów cieplarnianych i raportów dotyczących tonokilometrów oraz akredytacji weryfikatorów zgodnie z dyrektywą 2003/87/WE Parlamentu Europejskiego i Rady (Dz.U. L 181 z 12.7.2012, s. 1).

(30)

Art. 26 rozporządzenia Komisji (UE) nr 601/2012.

(31)

Lista punktów dostępu krajowych jednostek akredytujących udzielających akredytacji weryfikatorom EU ETS sporządzona przez Europejską Współpracę w Dziedzinie Akredytacji: http://www.european-accreditation.org/information/national-accreditation-bodies-having-been-successfully-peer-evaluated-by-ea  

KOMISJA EUROPEJSKA

Bruksela, dnia 1.2.2017

COM(2017) 48 final

ZAŁĄCZNIK

do

SPRAWOZDANIA KOMISJI DLA PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO I RADY

Sprawozdanie dotyczące funkcjonowania europejskiego rynku uprawnień do emisji dwutlenku węgla

ZAŁĄCZNIK

Dodatek 1

Tabela: Maksymalna liczba bezpłatnych uprawnień wydawanych rocznie w ramach odstępstwa od stosowania pełnego systemu aukcyjnego w odniesieniu do sektora energetycznego

Dodatek 2

Wykres: Przegląd aukcji uprawnień do emisji ogólnych w okresie od 2013 r. do dnia 30 czerwca 2016 r.

___Cena rozliczenia aukcji

. Wskaźnik pokrycia

Number of bidders – liczba oferentów

Dodatek 3

Tabela: Podsumowanie wymiany międzynarodowych jednostek emisji do dnia 30 kwietnia 2016 r.

Dodatek 4

Tabela 1: Elementy podaży i popytu w systemie handlu emisjami

Tabela 2: Harmonogram publikacji danych