KOMISJA EUROPEJSKA

Bruksela, dnia 23.7.2014

SWD(2014) 256 final

DOKUMENT ROBOCZY SŁUŻB KOMISJI

STRESZCZENIE OCENY SKUTKÓW

Towarzyszący dokumentowi:

Komunikat Komisji Europejskiej do Parlamentu Europejskiego i Rady

Efektywność energetyczna i jej wkład w bezpieczeństwo energetyczne a ramy polityczne dotyczące klimatu i energii do roku 2030

{COM(2014) 520 final}
{SWD(2014) 255 final}

STRESZCZENIE OCENY SKUTKÓW

1.Kontekst polityczny

1.W 2007 r. Rada Europejska wyznaczyła cel 20% oszczędności energii pierwotnej do 2020 r. (w porównaniu z prognozami na 2007 r.). W dyrektywie w sprawie efektywności energetycznej ustalono wspólne ramy działań na rzecz promowania efektywności energetycznej, aby zapewnić osiągnięcie tego celu. W dyrektywie zobowiązano Komisję do przeprowadzenia do czerwca 2014 r. oceny, czy osiągnięcie tego celu przez Unię jest prawdopodobne, i – w razie konieczności – do zaproponowania dalszych działań.

2.W opublikowanej niedawno europejskiej strategii bezpieczeństwa energetycznego 1 podkreślono rolę zmniejszania zapotrzebowania na energię, które „jest jednym z najskuteczniejszych narzędzi służących ograniczeniu uzależnienia UE od energii ze źródeł zewnętrznych oraz narażenia na podwyżki cen”.

3.W Komunikacie 2030 ustalono obszerne procedury dla unijnych ram dotyczących klimatu i energii na okres 2020–2030 2 . W Komunikacie stwierdzono, że „cel obniżenia emisji gazów cieplarnianych na poziomie 40% wymagałby zwiększonego poziomu oszczędności energii w wysokości około 25% w 2030 r.” 3 , ale jednocześnie zaznaczono, że dokładne cele dla przyszłej polityki oszczędności energii oraz działań koniecznych do jej realizacji mają zostać ustalone w ramach przeglądu dyrektywy w sprawie efektywności energetycznej oraz na podbudowie analizy leżącej u podstaw ram do 2030 r. oraz celów i zadań w zakresie obniżenia emisji gazów cieplarnianych i w zakresie energii odnawialnej zaproponowanych w Komunikacie 2030.

2.Zdobyte doświadczenia oraz określenie problemu

4.Po początkowym wzroście z 1 618 Mtoe w 2000 r. do 1 721 Mtoe w 2006 r. zużycie energii pierwotnej w Unii stale się zmniejsza. Mimo że kryzys gospodarczy, który zaczął się w 2008 r., miał znaczący wpływ na zapotrzebowanie na energię, to jednak oszczędności wynikające z efektywności energetycznej (uzyskane dzięki cenom i strategiom politycznym) były większe. Efektywność poprawiała się już od 2000 r., a od 2008 r. tempo poprawy wzrosło. Jednakże jeżeli tendencja ta się utrzyma do 2020 r., to około 1/3 wartości obniżenia zużycia energii w porównaniu z poziomem referencyjnym z 2007 r. będzie wynikiem niższego niż zakładany wzrostu gospodarczego, a jedynie około 2/3 będzie wynikiem zwiększającej się efektywności energetycznej.

5.W latach 2008–2012 zużycie energii pierwotnej spadło w większości państw członkowskich. Dużą rolę w tym względzie odgrywały zmiany w poziomie aktywności gospodarczej, podobnie jak zmiany w produkcji energii oraz strukturze przemysłu. W niektórych krajach wpływ tych czynników był niwelowany przez zmiany w poziomie konsumpcji (np. wzrost średniej powierzchni mieszkalnej).

6.Ramy polityczne w zakresie efektywności energetycznej bardzo się rozwinęły w ostatnich latach. Cel Unii – 20% oszczędności energii – jest teraz jasno określony, dając tym samym polityczną siłę rozpędu, wskazówki dla inwestorów oraz punkt odniesienia do mierzenia postępu. Na szczeblu europejskim jak dotąd najbardziej skutecznymi działaniami okazały się normy energooszczędności produktów, w tym ekoprojekt oraz oznakowanie stopnia energooszczędności produktów oraz prawodawstwo związane z CO2 dotyczące samochodów i vanów. Dyrektywa w sprawie charakterystyki energetycznej budynków (wersja przekształcona z 2010 r.) oraz dyrektywa w sprawie efektywności energetycznej z 2012 r. mają dalszy potencjał do napędzania efektywności energetycznej w Unii, o ile zostaną odpowiednio wdrożone przez państwa członkowskie. Długoterminowy potencjał dyrektywy w sprawie efektywności energetycznej jest jednak w pewnym stopniu ograniczony przez to, że jej niektóre kluczowe przepisy przestaną obowiązywać w 2020 r.

7.Na szczeblu narodowym państwa członkowskie odnotowują sukces dzięki różnym działaniom. Aktualne informacje przekazane przez państwa członkowskie w krajowych planach działania państw członkowskich na rzecz racjonalizacji zużycia energii na 2014 r. wskazują dalsze wzmacnianie krajowych strategii politycznych, w tym nowych środków wdrożenia dyrektywy w sprawie efektywności energetycznej w wielu państwach członkowskich.

8.Pomimo postępu w tym zakresie analizy wskazują, że przy obecnym tempie do osiągnięcia celu UE w zakresie oszczędności energii na poziomie 20% do 2020 r. zabraknie około 1–2 punktów procentowych.

9.Różne analizy sytuacji po roku 2020, w tym autorstwa Międzynarodowej Agencji Energetycznej i Instytutu Fraunhofer ISI, wskazują, że obecne ramy polityczne nie będą wystarczające do zapewnienia pełnej realizacji potencjału opłacalnego oszczędzania energii. W ocenie skutków dołączonej do Komunikatu 2030 także wyraźnie stwierdzono, że obecna polityka (opisana w Scenariuszu referencyjnym 4 ) nie zapewni opłacalnego przejścia do gospodarki niskoemisyjnej, pozwalając na oszczędności na poziomie zaledwie 21% do 2030 r. w porównaniu z prognozami z 2007 roku.

10.Głównym powodem, dla którego cel do 2020 r. może nie zostać osiągnięty, jest to, że pomimo ostatnich pozytywnych zmian ze strony państw członkowskich nie ma czasami wystarczającego zaangażowania we wdrażanie istniejących ram prawnych. W odniesieniu do perspektywy czasowej po 2020 r. niektóre z kluczowych narzędzi polityki zostały zaprojektowane z myślą o ramach czasowych do 2020 r. i w związku z tym nie zapewniają długoterminowych bodźców do inwestowania w efektywność energetyczną. Ponadto nawet przy obecnych zasadach wciąż istnieją ważne bariery na drodze do poprawy efektywności energetycznej.

11.Z tych zasadniczych powodów ogólnym problemem pozostaje to, że potencjał opłacalnego oszczędzania energii (zarówno w perspektywie krótkoterminowej, jak i długoterminowej) nie jest w pełni wykorzystywany i dlatego też efektywność energetyczna w niewystarczającym stopniu przyczynia się do realizacji celów polityki energetycznej Unii. Ma to następujące konsekwencje: a) wysokie zapotrzebowanie na energię zwiększa zależność Unii od importu, zwłaszcza importu gazu; b) niewykorzystany potencjał efektywności energetycznej ma negatywny wpływ na dostępność energii i ogranicza konkurencyjność unijnej gospodarki; c) wysokie zapotrzebowanie na energię sprawia, że przejście do gospodarki niskoemisyjnej jest droższe, ponieważ wiele działań na rzecz efektywności energetycznej to jedne z opcji obniżenia emisji gazów cieplarnianych najniższym kosztem.

3.Pomocniczość 

12.W centrum realizacji polityki efektywności energetycznej są państwa członkowskie, a interwencja Unii powinna być dobrze ukierunkowana i stanowić wsparcie dla ich działań. Rola Unii polega na: a) ustanowieniu wspólnych ram, które będą podstawą spójnych i wzajemnie się wzmacniających mechanizmów, i jednoczesnym pozostawieniu państwom członkowskim odpowiedzialności za ustalenie środków do osiągnięcia uzgodnionych celów; b) tworzeniu platformy wymiany dobrych praktyk i stymulowania budowania zdolności; c) ustaleniu minimalnych wymogów w obszarach, w których istnieje ryzyko zakłócenia wewnętrznego rynku przez indywidualne działania państw członkowskich; d) wykorzystaniu unijnych instrumentów do promowania efektywności energetycznej, np. przez finansowanie.

4.Zakres i cele 

13.Głównym celem jest zagwarantowanie, że efektywność energetyczna przyczynia się do rozwoju konkurencyjnego, zrównoważonego i bezpiecznego systemu energetycznego w Unii.

14.Konkretne cele to:

-osiągnięcie porozumienia co do działań koniecznych do osiągnięcia w 2020 roku 20% celu w zakresie efektywności energetycznej, co oznacza, że właściwe podmioty powinny otrzymać informacje o działaniach, które trzeba podjąć w najbliższej perspektywie;

-osiągnięcie porozumienia w sprawie poziomu ambicji polityki w zakresie efektywności energetycznej w perspektywie długoterminowej, dzięki czemu państwa członkowskie i inwestorzy będą mieli zapewnioną większą przewidywalność i pewność.

5.Opis wariantów polityki i metodologii

15.W odniesieniu do wariantów polityki mających na celu pomoc w osiągnięciu celu na 2020 r. rozważane są następujące możliwości:

a.Brak działań.

b.Nowe prawo pierwotne określające wiążące cele krajowe lub dodatkowe wiążące środki.

c.Wzmocnienie wdrażania bieżącej polityki.

Wariant a nie został poddany dalszej szczegółowej analizie, ponieważ w tym wariancie cel na 2020 r. nie zostałby w pełni osiągnięty, a co za tym idzie, nie pojawiłyby się korzyści związane z jego osiągnięciem.

16.Podczas analizy optymalnego celu oszczędności energii na 2030 r. powstały modele sześciu scenariuszy analizujące przypadki stopniowego wzrostu intensywności wysiłków na rzecz efektywności energetycznej we wszystkich sektorach, których dotyczą aktualne działania. Porównanie wyników tych scenariuszy z poziomem referencyjnym umożliwiło ocenę wpływu różnego poziomu wysiłków na system energetyczny (w tym bezpieczeństwo dostaw), konkurencyjność oraz zrównoważony charakter, zarówno w perspektywie roku 2030, jak i 2050. Scenariusze te umożliwiają oszczędności w roku 2030 odpowiednio na poziomie 27,4%, 28,3%, 29,3%, 30,7%, 35,0%% i 39,8% w porównaniu z wartościami bazowymi PRIMES 2007. Są one dalej nazywane odpowiednio scenariuszami EE27, EE28, EE29, EE30, EE35 i EE40. Analiza opiera się na ocenie skutków leżącej u podstaw komunikatu „2030” i jest z nią w pełni spójna oraz obejmuje cel obniżenia emisji gazów cieplarnianych o 40%, a także (co najmniej) 27-procentowy udział energii odnawialnej w zużyciu energii końcowej, zaproponowane przez Komisję jako wiążący cel na 2030 r. Uwzględniono w niej też postęp poczyniony przez państwa członkowskie w osiąganiu krajowych celów wynikających z dyrektywy w sprawie efektywności energetycznej.

17.W odniesieniu do architektury ram efektywności energetycznej po 2020 r. zidentyfikowano następujące warianty:

a.Brak działań. Oznacza to, że po 2020 r. nie będą wyznaczanie żadne cele w zakresie efektywności energetycznej.

b.Orientacyjny cel Unii powiązany z konkretnymi działaniami Unii. Byłaby to kontynuacja aktualnych ram.

c.Wiążący cel Unii powiązany z konkretnymi działaniami Unii. Byłoby to powtórzenie podejścia zaproponowanego przez Komisję w komunikacie „2030” dla źródeł energii odnawialnej.

d.Wiążące cele państw członkowskich w powiązaniu z polityką Unii jedynie w obszarach związanych z rynkiem wewnętrznym.

18.Poza tym, niezależnie od charakteru i poziomu możliwego celu, należy rozważyć, jak cel ten może zostać sformułowany. Możliwe są następujące warianty sformułowania celu:

a.Cel określany przez poziom konsumpcji;

b.Cel określany przez poziom intensywności;

c.Podejście hybrydowe.

6.Analiza skutków i wnioski

Warianty polityki mające na celu pomoc w osiągnięciu celu na 2020 r.

19.W odniesieniu do 2020 r. analiza skutków pokazuje, że właściwe wdrożenie bieżących ram politycznych byłoby jednocześnie konieczne i wystarczające do wypełnienia spodziewanej luki dzielącej od osiągnięcia celu. Natomiast jest mało prawdopodobne, że wprowadzenie nowego prawa pierwotnego przyczyniłoby się znacząco do wypełnienia tej luki przy założeniu minimalnego okresu koniecznego do przeprowadzenia normalnej procedury ustawodawczej i transpozycji do prawa krajowego.

Analiza optymalnego celu na 2030 r.

20.W odniesieniu do wpływu systemu energetycznego, włączając w to bezpieczeństwo dostaw, wszystkie scenariusze pokazują, że polityka efektywności energetycznej skutecznie obniża zużycie energii (zarówno pierwotnej, jak i końcowej) oraz zmniejsza energochłonność. Różne scenariusze pokazują pewne różnice w zużyciu różnych źródeł energii pierwotnej.

21.Efektywność energetyczna ma znaczący wpływ na bezpieczeństwo dostaw, co dotyczy w szczególności importu gazu. Obniżenie importu energii netto przekłada się na oszczędności na imporcie paliw kopalnych. Dla scenariuszy EE27, EE28 i EE29 oszczędności w wydatkach na import paliw kopalnych w okresie 2011–2030 mogą sięgnąć 285–346 mld EUR. W przypadku bardziej ambitnych celów oszczędności energii na poziomie rzędu co najmniej 30% oszczędności mogą wynieść 395–549 mld EUR.

22.W odniesieniu do skutków gospodarczych koszty systemów energetycznych wzrastają we wszystkich scenariuszach w porównaniu ze scenariuszem referencyjnym. Rosnąca efektywność energetyczna prowadzi do średniego rocznego wzrostu (2011–2030) kosztów systemów energetycznych w scenariuszach polityki na poziomie 0,01–0,8 punktu procentowego PKB powyżej poziomu referencyjnego. Wzrost ten w wartościach absolutnych (średnia roczna na okres 2011–2030) wynosi 2–114 mld EUR.

23.W strukturze kosztów widoczna jest ogólna zmiana: koszty nabycia energii maleją, a koszty kapitałowe i bezpośrednie inwestycje w efektywność rosną. Nakłady inwestycyjne gwałtownie rosną we wszystkich scenariuszach, przy czym wzrost jest większy w bardziej ambitnych scenariuszach i ponownie dotyczy głównie sektora mieszkalnictwa i usług.

24.Zmiany w cenach elektryczności w porównaniu z poziomem referencyjnym są bardzo niewielkie i dla 2030 r. wahają się między 1% a 3%. Cena w systemie handlu uprawnieniami do emisji znacznie się różni w zależności od scenariusza, co odzwierciedla znaczenie udziału efektywności energetycznej w obniżaniu emisji w sektorach objętych systemem (poprzez obniżenie zapotrzebowania na elektryczność), oraz faktu, że efektywność energetyczna przynosi znaczne obniżenie zużycia w sektorach nieobjętych systemem handlu uprawnieniami do emisji. Wraz z wyznaczaniem coraz ambitniejszych celów strategie polityczne w zakresie efektywności energetycznej prowadzą do obniżenia zarówno kosztów, jak i bodźców pochodzących z samego systemu handlu uprawnieniami do emisji do obniżania emisji gazów cieplarnianych.

25.Wpływ na PKB w przypadku scenariuszy obniżania emisji gazów cieplarnianych o 40% oraz wzrastającej efektywności energetycznej może być negatywny albo pozytywny (w zależności od przyjętego podejścia teoretycznego i wynikających z tego założeń), a głównym czynnikiem jest wielkość inwestycji. W modelach zakładających ogólną równowagę „efekt wypychania” prowadzi do negatywnych efektów. Jeżeli nie zakłada się, że zasoby są aktualnie w pełni wykorzystywane, wówczas wpływ na PKB jest pozytywny.

26.Jeżeli chodzi o wpływ na społeczeństwo, to tak samo jak w przypadku PKB ogólny wpływ na zatrudnienie netto zależy od wielu założeń. Ogólnie wpływ na zatrudnienie jest pozytywny dzięki wykorzystaniu dochodu z podatku od emisji dwutlenku węgla do obniżenia kosztów pracy. Analiza wskazuje, że wpływ na zatrudnienie będzie w sumie bardziej pozytywny w przypadku scenariuszy zakładających bardziej ambitną politykę w zakresie efektywności energetycznej, odzwierciedlając znaczny potencjał tworzenia miejsc pracy w tych obszarach (zwłaszcza w sektorze budowlanym) – a wielkość efektu zależy od podejścia teoretycznego.

27.Wpływ scenariuszy zakładających oszczędności energii na poziomie do 28% (zarówno w perspektywie roku 2030, jak i 2050) na koszt i dostępność energii dla gospodarstw domowych jest nieznaczny w porównaniu z poziomem scenariusza referencyjnego. W przypadku bardziej ambitnych scenariuszy udział kosztów związanych z energią w budżecie gospodarstw domowych nieznacznie się zwiększa (i to głównie dla perspektywy roku 2050), ponieważ poprawa efektywności energetycznej zazwyczaj wymaga inwestycji, których skutkiem jest wzrost kosztów kapitałowych w takich scenariuszach.

28.Pod względem zrównoważonego rozwoju (oraz zgodności z celami ram politycznych dotyczących klimatu i energii do 2030 r.) wszystkie scenariusze (poza scenariuszem EE40) wykazują obniżenie emisji gazów cieplarnianych w 2030 r. zgodnie z celem zaproponowanym w Komunikacie 2030 i zasadniczo zgodnie z zaproponowanym tam podziałem obniżania emisji (w 2030 r.) między sektory objęte i nieobjęte systemem handlu uprawnieniami do emisji. We wszystkich scenariuszach realizowany jest cel obniżenia emisji. Wszystkie scenariusze są też zgodne z celem (co najmniej) 27-procentowego udziału energii odnawialnej. 

29.Proporcje obniżania emisji gazów cieplarnianych dla różnych sektorów gospodarki nie zmieniają się w zależności od scenariusza, ponieważ w różnych scenariuszach połączenie różnych strategii politycznych w zakresie efektywności energetycznej pozostaje niezmienne (zawsze jest zgodne z logiką aktualnego prawodawstwa, jedynie cele są bardziej ambitne). Największe redukcje przypadają na sektor wytwarzania energii (co wynika z systemu handlu uprawnieniami do emisji, tak jak zaproponowano w ramach do 2030 r.) oraz na sektor mieszkalnictwa i usług (jako że kluczowe aspekty polityki efektywności energetycznej skupiają się właśnie na tych dwóch sektorach).

Architektura ram politycznych do 2030 r.

30.Co do natury prawnej możliwego przyszłego celu efektywności energetycznej wniosek z analizy jest taki, że czysto orientacyjny cel byłby opłacalny gospodarczo i spójny z ramami politycznymi dotyczącymi klimatu i energii do 2030 r. Krajowe wiążące cele byłyby niespójne z proponowanymi ramami politycznymi dotyczącymi energii i klimatu. Ich skuteczność i opłacalność gospodarcza jest niepewna. Niezaproponowanie żadnego celu też jest opcją, jednak w takim wypadku ramy polityczne na okres po 2020 r. byłyby pozbawione korzyści, jakie wyznaczenie celu przyniosło do tej pory, tj. punktu odniesienia do śledzenia postępów i odpowiedniego dostosowania polityki, sygnału dla właściwych podmiotów co do kierunku polityki oraz podstawy dla dodatkowych elementów polityki.

31.Niezależnie od tego, jak cel zostanie sformułowany, rozwój sytuacji gospodarczej powinien być uwzględniony w monitorowaniu postępów.

Finansowanie 

32.Znaczna poprawa efektywności energetycznej będzie wymagać znacznych inwestycji, które w dużej mierze będą musiały być finansowane ze środków prywatnych. Dlatego korzyści z inwestowania w efektywność energetyczną będą musiały być bardziej widoczne dla sektora finansowego, co pociąga za sobą liczne działania, takie jak: ustanowienie pewnych procedur do pomiaru i weryfikacji oszczędności energii, opracowanie norm dla procesów inwestowania w efektywność energetyczną oraz zapewnienie pomocy technicznej, aby projekty związane z efektywnością energetyczną uczynić pewnymi przedsięwzięciami.

Tabela przeglądowa kluczowych efektów różnych scenariuszy w 2030 r. (o ile nie zaznaczono inaczej)

(1)

 COM(2014) 330.

(2)

 COM(2014) 15 final.

(3)

Oszczędności energii na poziomie 25% dla celu 40% obniżenia emisji gazów cieplarnianych (GHG) odpowiadają scenariuszowi 40% obniżenia emisji gazów cieplarnianych z oceny skutków na 2030 rok, co zostało ocenione jako najbardziej opłacalny sposób osiągnięcia poziomu 40% obniżenia emisji gazów cieplarnianych.

(4)

 EU ENERGY, TRANSPORT AND GHG EMISSIONS TRENDS TO 2050 - REFERENCE SCENARIO 2013 (Tendencje dotyczące energii, transportu i emisji gazów cieplarnianych w Unii do 2050 r. – scenariusz referencyjny 2013); dokument dostępny na stronie: http://ec.europa.eu/energy/observatory/trends_2030/