52014JC0017

ELEMENTY STRATEGII UE W AFGANISTANIE NA LATA 2014-2016

1. Cel

W dniu 20 stycznia 2014 r. Rada stwierdziła, że nadrzędnym celem strategicznym w kontekście przyszłej roli UE w Afganistanie powinien być rozwój afgańskich instytucji w celu zapewnienia odporności koniecznej do ochrony osiągniętych dotychczas postępów oraz w celu utworzenia platformy na rzecz bardziej efektywnego i - w ostatecznym rozrachunku - trwałego państwa afgańskiego. [1]

UE jest od dawna zaangażowana w Afganistanie i jest obecnie w trakcie potwierdzania swoich zobowiązań finansowych do 2020 r. Wiele państw członkowskich wyraziło gotowość do dalszego długoterminowego wsparcia. Afganistan to kraj, który jest największym odbiorcą pomocy ze strony UE[2]. Niniejszy dokument stanowi ramy strategiczne na rzecz lepszej koordynacji zaangażowania UE i państw członkowskich w działania cywilne w Afganistanie w okresie od połowy 2014 r. do 2016 r.; określa on cele UE na lata 2014-2016 oraz przedstawia zaplanowane działania służące realizacji tych celów. Strategia musi być wystarczająco elastyczna, aby zarówno wywierać wpływ, jak i zapewnić właściwe reagowanie na szereg potencjalnych scenariuszy wydarzeń w Afganistanie. Cel strategiczny i cele szczegółowe zostały już określone wcześniej, nie ma jeszcze jednak jasności co do rozmiarów i skali międzynarodowej obecności wojskowej w okresie po 2014 r. W przypadku bardzo ograniczonej obecności międzynarodowej oczekiwania co do stopnia postępów i udzielanej pomocy międzynarodowej w celu wsparcia priorytetów rządu afgańskiego będą musiały z konieczności zostać ograniczone.

2. Kontekst polityczny

Afganistan poczynił w ostatniej dekadzie znaczne postępy w dziedzinie polityki, bezpieczeństwa, gospodarki i rozwoju. Jednak uzyskane korzyści są w większości przypadków podatne na zagrożenia i nie są nieodwracalne. Kraj ten stoi przed poważnymi wyzwaniami na nadchodzące trzy lata, jeśli chodzi o zabezpieczenie poczynionych postępów i wdrożenie niezbędnych reform i struktur umożliwiających Afganistanowi realizację ostatecznego celu, jakim jest osiągnięcie w pełni trwałego państwa.

Trudno jest obecnie formułować rzetelne prognozy dotyczące sytuacji w Afganistanie w 2016 r. Oczywiste jest, że Afgańczycy w ciągu najbliższych trzech lat będą w coraz większym stopniu przejmować kontrolę nad swoimi sprawami. Wpływ społeczności międzynarodowej zostanie ograniczony. Nawet przy najbardziej optymistycznych założeniach Afganistan nadal będzie państwem niestabilnym, z jednym z najniższych wskaźników rozwoju społecznego na świecie, uzależnionym od międzynarodowej pomocy finansowej i podatnym na wybuchy konfliktów z użyciem przemocy. Rząd centralny będzie musiał podjąć działania ograniczające zagrożenia stwarzane przez rebeliantów, korupcję i kryminalizację państwa – w szczególności związane z pieniędzmi pochodzącymi z handlu narkotykami – oraz utrzymać bezpieczeństwo i zapewnić świadczenie usług w słabo zaludnionych obszarach wiejskich, jeżeli ma on zachować wiarygodność i poparcie społeczne.

Afganistan jest położony w skomplikowanym i niestabilnym regionie. Pomimo licznych niedociągnięć demokracja i wolność słowa są bardziej rozwinięte w Afganistanie niż w znacznej części tego regionu. W wielu państwach sąsiednich miały ostatnio miejsce wewnętrzne konflikty z użyciem przemocy, które przeniosły się częściowo do Afganistanu z powodu słabości tego państwa; konflikty te w powiązaniu z trwającym konfliktem w Afganistanie spowodowały jego nasilenie. Proces pokojowy w Afganistanie powinien pozostawać w gestii Afgańczyków i być przez nich kierowany, jest jednak oczywiste, że ważną rolę do odegrania mają wszystkie podmioty regionalne, zarówno w zakresie skutecznego ugruntowania procesu pokojowego, jak i utrzymania wszelkich wynikających z tego porozumień pokojowych, co przyniosłoby korzyści nie tylko Afganistanowi, ale także całemu regionowi. Zwiększona współpraca regionalna i współzależność może odegrać ważną rolę we wspieraniu procesu politycznego poprzez tworzenie zachęt dla państw w regionie do korzystania z bardziej stabilnej sytuacji w Afganistanie, w szczególności poprzez propagowanie zwiększonej wymiany handlowej i działalności gospodarczej.

W perspektywie krótkoterminowej trwające działania rebeliantów i proces przekazania odpowiedzialności za bezpieczeństwo pogłębiają trudną sytuację polityczną i gospodarczą. Opóźnienia w finalizacji dwustronnej umowy dotyczącej bezpieczeństwa między rządem Afganistanu a USA, która jest warunkiem wstępnym do zapewnienia ciągłej obecności sił międzynarodowych, dodatkowo zwiększa niepewność co do sytuacji po 2014 r. W przypadku braku satysfakcjonującego wszystkie strony porozumienia pokojowego prawdopodobne jest, że istotne rozbieżności w zakresie warunków działania na różnych obszarach kraju będą wymagać elastycznego i zróżnicowanego podejścia – począwszy od bardziej stabilnych obszarów, w których w dalszym ciągu rozwijane będą bardziej znormalizowane stosunki sprzyjające budowie państwowości, a skończywszy na niektórych obszarach objętych konfliktem, które będą wymagały podejścia skoncentrowanego na pomocy humanitarnej. W wyniku konfliktu wewnętrznie przesiedlono ponad 600 tys. osób. Państwa sąsiadujące, zwłaszcza Iran i Pakistan, nadal przyjmują dużo uchodźców z Afganistanu. Potrzeby humanitarne wśród najsłabszych grup społeczeństwa Afganistanu utrzymają się w przewidywalnej przyszłości. Ciągły postęp będzie w dużym stopniu zależeć od zdolności nowego rządu do: poczynienia postępów w wynegocjowaniu włączającego wszystkie strony porozumienia politycznego ze wszystkimi najważniejszymi ugrupowaniami rebeliantów i bojówek, utrzymania bezpieczeństwa, ograniczenia korupcji oraz uchwalenia kluczowych reform gospodarczych i politycznych.

Wiarygodność i powodzenie tych przemian zależy w równym stopniu od wzmocnienia demokratycznych i odpowiedzialnych rządów w Afganistanie na wszystkich poziomach, jak i od potencjału sił bezpieczeństwa. Jest to zadanie długoterminowe, wielopokoleniowe, ale postęp w ciągu najbliższych trzech lat może zarówno zapobiec zaprzepaszczeniu osiągniętych rezultatów, jak i stworzyć ważne podstawy dla dalszego rozwoju w nadchodzących latach. Istnieje znaczne ryzyko, że Afganistan stanie w obliczu poważnego kryzysu gospodarczego, jeśli rząd nie będzie w stanie zdobyć zaufania w celu przyciągnięcia inwestycji i powstrzymać odpływ kapitału wraz ze zmniejszaniem się obecności międzynarodowej i wygasaniem umów o świadczenie pomocy. W szczególności konieczne jest stworzenie miejsc pracy dla około 400 tys. Afgańczyków wkraczających każdego roku na rynek pracy. Jeżeli zapotrzebowanie to nie zostanie zaspokojone, istnieje ryzyko, że nowe pokolenie nie mającej stałego zatrudnienia i wyobcowanej młodzieży może zasilić szeregi ugrupowań rebeliantów oraz zwiększyć niekontrolowaną i nielegalną imigrację do państw sąsiednich i Europy.

3. Cel strategiczny i cele szczegółowe

Strategia UE koncentruje się na obszarach istotnych dla osiągnięcia postępów w Afganistanie do 2016 r., z uwzględnieniem ram prawnych ustanowionych przez międzynarodowe konferencje w 2011 i 2012 r., w szczególności tokijskich ram wzajemnej odpowiedzialności, które przez większość tego okresu nadal będą stanowiły podstawę stosunków między szerszą wspólnotą międzynarodową a rządem Afganistanu.

Decydujące znaczenie reformy systemowej dla zapewnienia postępu w Afganistanie jest jednym z powodów, dla których UE będzie w dalszym ciągu wspierać zasady tokijskich ram wzajemnej odpowiedzialności, dostosowując pomoc do priorytetów rządu i wykorzystując zbiorowy wpływ finansowania UE w celu stwarzania bodźców do reform. Strategia ta będzie również platformą wdrażania umowy o współpracy dotyczącej partnerstwa i rozwoju, co pozwoli zapewnić ramy prawne dla długoterminowego zaangażowania UE, pod warunkiem zakończenia negocjacji i podpisania projektu umowy przez nadchodzącą administrację.

Nadrzędnym celem strategicznym UE na lata 2014-2016 będzie rozwój afgańskich instytucji w celu zapewnienia odporności koniecznej do ochrony osiągniętych dotychczas postępów oraz w celu utworzenia platformy na rzecz bardziej efektywnego i - w ostatecznym rozrachunku - trwałego państwa afgańskiego.

Cel ten będzie obejmował cztery cele szczegółowe, które skupiają zaangażowanie UE na tych dziedzinach, w których może ona wnieść największą wartość dodaną i wzmocnić wspólne wartości podzielane przez Europejczyków i Afgańczyków, w tym demokrację, praworządność oraz prawa człowieka. Cele te zostały tak zaplanowane, aby się wzajemnie uzupełniały. Na przykład skuteczność policji cywilnej jest bez wątpienia zarówno kluczowym elementem dla zapewnienia praworządności i poszanowania praw człowieka, jak również sama jest od nich uzależniona. We wszystkich obszarach strategii UE w Afganistanie walka z korupcją oraz działania na rzecz większego poszanowania praw kobiet będą najważniejszymi elementami naszego zaangażowania. Cele będą następujące:

wspieranie pokoju, stabilności i bezpieczeństwa w regionie poprzez popieranie porozumienia pokojowego uwzględniającego wszystkie strony, łagodzenie zagrożeń związanych z narkotykami i przestępczością zorganizowaną oraz wspieranie rozwoju zawodowego i odpowiedzialnej cywilnej służby policyjnej; wzmocnienie demokracji: dobrze funkcjonująca demokracja musi być osadzona w demokratycznym nadzorze na szczeblu kraju, prowincji i mniejszych jednostek administracyjnych, w organizacji przejrzystych wyborów uwzględniających całe społeczeństwo oraz budowaniu potencjału głównych instytucji zarządzania państwem; zachęcanie do rozwoju gospodarczego i społecznego, w tym tworzenie przejrzystych ram gospodarczych w celu pobudzenia inwestycji, zwiększenia dochodów, przydziału środków finansowych, wzmocnienia odporności i poprawy dostępu do opieki zdrowotnej i edukacji, w tym w odniesieniu do najsłabszych grup ludności; wspieranie praworządności i poszanowania praw człowieka, zwłaszcza praw kobiet i dzieci poprzez promowanie poszanowania praw człowieka (w tym w szczególności pełne wdrożenie ustawowej ochrony praw kobiet i dziewcząt), wspieranie większej równości wobec prawa wszystkich obywateli i pomoc w rozwoju kompleksowych ram na rzecz wzmocnienia i zreformowania sektora wymiaru sprawiedliwości.

3 a) Wspieranie pokoju, stabilności i bezpieczeństwa

Zapewnienie trwałego bezpieczeństwa będzie wymagać porozumienia pokojowego z udziałem ugrupowań rebeliantów, prowadzącego do znacznego ograniczenia konfliktów i przemocy w tym kraju. UE będzie dążyć do propagowania porozumienia uwzględniającego wszystkie strony, pozostającego w gestii Afgańczyków i przez nich kierowanego i będzie reagować w sposób sprzyjający rozwiązywaniu konfliktów. Współpraca regionalna może odegrać ważną rolę w zapewnianiu stabilności, a państwa sąsiadujące powinny w pełni uczestniczyć we wspieraniu pokoju i stabilności. W tym czasie potencjał afgańskich krajowych sił bezpieczeństwa (ANSF) będzie miał zasadnicze znaczenie w ograniczeniu działalności rebeliantów i stwarzaniu podstaw do zapewnienia bezpieczeństwa. W 2012 r. na szczycie w Chicago określono szereg zobowiązań ze strony wspólnoty międzynarodowej w zakresie wspierania rozwoju potencjału ANSF. Jednak ta strategia UE koncentruje się wyłącznie na rozwoju cywilnych sił policyjnych.

UE wykorzysta swoje zaangażowanie i instrumenty do realizacji poniższych celów cząstkowych.

Cele cząstkowe:

Ø wspieranie porozumienia uwzględniającego wszystkie strony, pozostającego w gestii Afgańczyków i przez nich kierowanego oraz procesu pojednania zmierzającego do osiągnięcia porozumienia politycznego, które położy kres przemocy, będzie wykluczać jakiekolwiek powiązania z terroryzmem oraz zapewni poszanowanie praw człowieka, w szczególności praw kobiet;

Ø wzmocnienie współpracy politycznej i gospodarczej pomiędzy Afganistanem a jego sąsiadami;

Ø wspieranie strategii polegającej na regionalnym rozwiązaniu kwestii reintegracji uchodźców afgańskich, opartej na zasadzie dobrowolnej repatriacji i trwałości;

Ø wzmocnienie kierowanych przez Afgańczyków starań na rzecz poprawy jakości i stabilności cywilnych sił policyjnych;

Ø wzmocnienie afgańskich i regionalnych starań zmierzających do ograniczenia przestępczości zorganizowanej i produkcji narkotyków, handlu narkotykami i popytu na nie.

3 b) Wzmocnienie demokracji

Zapewnienie dobrze funkcjonującej polityki będzie miało kluczowe znaczenie dla legitymacji państwa. Wymaga to dobrze działającego demokratycznego nadzoru oraz rozdziału władzy wykonawczej, ustawodawczej i sądowej. Zmianę instytucjonalną powinny uzupełniać zróżnicowane, niezależne media, pluralistyczne i aktywne społeczeństwo obywatelskie oraz większy udział i reprezentacja kobiet na wszystkich szczeblach sprawowania urzędu publicznego. Działania te pomogą zapewnić siłę instytucji demokratycznych, zwiększyć odpowiedzialność państwa wobec obywateli i usprawnić skuteczne świadczenie usług na rzecz obywateli.

UE wykorzysta swoje zaangażowanie i instrumenty do wspierania poniższych celów cząstkowych.

Cele cząstkowe:

Ø solidne struktury i procedury wyborcze;

Ø wiarygodne wybory parlamentarne w 2015 r., których wyniki będą szeroko akceptowane przez Afgańczyków;

Ø większa odpowiedzialność organów wykonawczych dzięki parlamentarnemu, niezależnemu nadzorowi;

Ø zmniejszenie korupcji i wzmocnienie odpowiedzialności poprzez rozwijanie zdolności zarządzania na szczeblu niższym niż krajowy, z naciskiem na poprawę świadczenia usług i zarządzania budżetem.

3 c) Zachęcanie do rozwoju gospodarczego i społecznego

Afganistan musi zwalczać korupcję w celu zwiększenia zaufania obywateli do państwa i poprawy zaufania inwestorów. Trwałe inwestycje oraz rozwój sektora prywatnego i gospodarki wiejskiej będą miały kluczowe znaczenie dla osiągnięcia poziomu wzrostu koniecznego do tworzenia miejsc pracy i zwiększania dochodu krajowego. Są one niezbędne w celu zmniejszenia ubóstwa, poprawy warunków życia, zapewnienia podstawowych usług, szczególnie opieki zdrowotnej i edukacji oraz przyspieszenia rozwoju społecznego, które pozostaje znacznie poniżej norm regionalnych.

UE wykorzysta swoje zaangażowanie i instrumenty do wspierania rządu w realizacji poniższych celów cząstkowych.

Cele cząstkowe:

Ø zwiększenie rozwoju społecznego, w tym najsłabszych grup ludności, zwłaszcza w dziedzinie edukacji i ochrony zdrowia;

Ø poprawa zarządzania finansami publicznymi;

Ø wzmocnienie samowystarczalności finansowej państwa afgańskiego dzięki zwiększeniu jego zdolności do generowania dochodów;

Ø pobudzanie gospodarki wiejskiej.

3 d) Wspieranie praworządności i praw człowieka

Wiele pozostaje jeszcze do zrobienia w kwestii zagwarantowania postępów w dziedzinie praw człowieka i zapewnienia pełnego wdrożenia przepisów ustawowych. Rozwijanie dobrze funkcjonującego i skutecznego wymiaru sprawiedliwości będzie miało podstawowe znaczenie dla zapewnienia przestrzegania praw Afgańczyków, w szczególności afgańskich kobiet i dziewcząt, oraz poprawy praworządności. Skuteczna praworządność wzmocni odpowiedzialność i zwiększy zaufanie przedsiębiorców, jednakże będzie to wymagało znaczącego rozwoju instytucjonalnego. UE wykorzysta swoje zaangażowanie i instrumenty do realizacji poniższych celów cząstkowych.

Cele cząstkowe:

Ø lepsza ochrona praw człowieka, w szczególności praw kobiet i dzieci;

Ø wspieranie wszystkich elementów formalnego wymiaru sprawiedliwości w celu zapewnienia współpracy w sposób bardziej skuteczny, niezależny, wydajniejszy, mniej skorumpowany i bardziej dostępny, przy lepszym poszanowaniu zasad praworządności;

Ø propagowanie położenia kresu kulturze bezkarności za poważne zbrodnie wojenne i przypadki łamania praw człowieka;

Ø zachowanie prawa do wolności zgromadzeń i wzmocnienie prawa do wolności wypowiedzi.

4. Podsumowanie

Sami Afgańczycy będą w dużej mierze odpowiedzialni za to, czy ten proces transformacji będzie udany i zapewni Afganistanowi podstawy do osiągnięcia ostatecznego celu jakim jest samowystarczalność. Społeczność międzynarodowa podkreślała jednak wielokrotnie wolę przekazywania pomocy technicznej i finansowej na wyjątkowym poziomie, aby pomóc Afganistanowi w dalszym umacnianiu osiągniętych już postępów. Strategia ta zapewni lepszą koordynację działań UE i państw członkowskich w zakresie wspierania narodu afgańskiego i wspomnianych zasad, w tym lepsze dostosowanie do celów rządu afgańskiego, oraz zachęci do wdrażania najważniejszych reform. Strategia zapewni nadrzędne ramy dla orientacyjnego planu realizacji, w którym zostanie określony planowany podział pracy pomiędzy instrumenty UE i działania państw członkowskich. Chociaż cel strategiczny i cele szczegółowe powinny być wystarczająco solidne, aby uwzględnić większość scenariuszy rozwoju sytuacji w Afganistanie, plan realizacji, a zwłaszcza tempo realizacji, będzie w dużej mierze zależeć od aspektu bezpieczeństwa.

[1] Rada oświadczyła również „UE skoncentruje swoje wysiłki na dziedzinach, w których wnosi największą wartość dodaną. Kluczowym celem powinno być propagowanie pokoju, stabilności i bezpieczeństwa w Afganistanie i szerzej pojętym regionie; umacnianie demokracji; sprzyjanie rozwojowi gospodarczemu i społecznemu, w tym dalsza poprawa dostępu do opieki zdrowotnej i edukacji, oraz wzmacnianie praworządności i poszanowania praw człowieka, a zwłaszcza praw kobiet i dziewcząt. Strategia powinna uwzględniać wymiar regionalny i charakteryzować się elastycznością, tak by odpowiadała we właściwy sposób na ewentualne zmiany zachodzące w Afganistanie”.

[2] Dotyczy to zarówno całości, jak i wielu indywidualnych darczyńców, w tym samej UE, Niemiec, Włoch, Szwecji, Danii, Finlandii i Niderlandów.