52013SC0513

DOKUMENT ROBOCZY SŁUŻB KOMISJI

STRESZCZENIE OCENY SKUTKÓW

Towarzyszący dokumentowi

Wniosek dotyczący dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady

w sprawie unijnych ram prawnych dotyczących naruszeń przepisów prawa celnego i stosownych sankcji

1.           PROBLEM

Przepisy prawa celnego dotyczące wymiany handlowej między obszarem celnym Unii a państwami trzecimi są całkowicie zharmonizowane i zebrane we Wspólnotowym kodeksie celnym od 1992 r. Kodeks ten uległ znacznej zmianie w rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 450/2008 z kwietnia 2008 r. ustanawiającym wspólnotowy kodeks celny (zmodernizowany kodeks celny). Obecnie ulegnie on przekształceniu w Unijny kodeks celny, co ma na celu dostosowanie przepisów prawa celnego do wykorzystania systemów elektronicznych w obszarze ceł i handlu, by promować dalszą harmonizację i jednolite stosowanie przepisów prawa celnego oraz dostarczyć przedsiębiorcom w Unii odpowiednie narzędzia umożliwiające im rozwój działalności gospodarczej w wymiarze globalnym.

Wprawdzie prawo celne jest w pełni zharmonizowane, ale jego egzekwowanie zapewniające zgodność z przepisami celnymi i zgodne z prawem nakładanie sankcji jest regulowane krajowymi przepisami państw członkowskich. Skutkiem tego egzekwowanie przepisów prawa celnego podlega 27 różnym zestawom przepisów dotyczących nakładania sankcji oraz różnym tradycjom administracyjnym i sądowym. Oznacza to, że naruszenie pewnych obowiązków wynikających ze zharmonizowanych przepisów prawa celnego UE jest karane sankcjami, które różnią się swoim charakterem i dotkliwością w zależności od właściwego państwa członkowskiego.

Skuteczne zarządzanie unią celną, stworzenie równych warunków działania dla przedsiębiorców działających na rynku wewnętrznym oraz odpowiednie wdrożenie pewnych polityk unijnych (ochrony środowiska, rolnej itp.) zależą w znacznym stopniu od ujednoliconego egzekwowania przepisów prawa celnego w państwach członkowskich. Obecnie polityki wdraża się w ramach złożonej struktury obejmującej 27 różnych porządków prawnych oraz różnych praktyk administracyjnych i sądowych.

W przeszłości doprowadziło to do pewnych trudności na poziomie międzynarodowym dotyczących przestrzegania przez Unię zasad WTO w odniesieniu do jednolitego wdrożenia przepisów prawa celnego.

Ponadto wspólne wdrożenie i egzekwowanie tych przepisów jest istotne z punktu widzenia równego traktowania przedsiębiorców. Ma to praktyczne przełożenie na dostęp do uproszczeń celnych w ramach statusu upoważnionego przedsiębiorcy oraz równoważnych uproszczeń, jako że uproszczenia te w dużej mierze zależą od stopnia, w jakim przedsiębiorcy przestrzegają przepisów celnych. Możliwe różnice w tym zakresie wynikające z krajowych przepisów prawa celnego mogą negatywnie wpłynąć na równy dostęp do tych uproszczeń.

2.           NEGATYWNE SKUTKI STWIERDZONEGO PROBLEMU

Przedsiębiorcy w Unii, mający na co dzień do czynienia z kwestiami celnymi, najbardziej odczuwają negatywne skutki obowiązywania 27 różnych systemów egzekwowania unijnych przepisów celnych. Działają oni bowiem w warunkach braku pewności prawa wynikającego z różnic w traktowaniu naruszeń unijnych przepisów prawa celnego w porządkach prawnych państw członkowskich.

Systemy administracji celnej w państwach członkowskich mogą nie mieć możliwości spójnego działania, ponieważ w Unii nie wypracowano wspólnego podejścia dotyczącego traktowania naruszeń przepisów prawa celnego oraz stosownych sankcji. Takie różnice mogą doprowadzić do wzajemnego braku zaufania między tymi systemami.

3.           POMOCNICZOŚĆ

Zgodnie z art. 5 ust. 3 TUE zasada pomocniczości nie ma zastosowania w zakresie, w jakim Unia ma wyłączne kompetencje.

Jeśli w wyniku oceny skutków podjęta zostanie inicjatywa ustawodawcza w obszarze karnym, będzie ona podlegała przepisom art. 83 ust. 2 TFUE. Jako że artykuł ten dotyczy kompetencji dzielonych (zgodnie z art. 4 ust. 2 lit. j) TFUE), należy zwrócić szczególną uwagę na zasadę pomocniczości, zgodnie z którą Unia podejmuje działania legislacyjne tylko wtedy, gdy ze względu na skalę i skutki możliwe jest lepsze ich osiągnięcie na poziomie Unii. Jako że celem zaproponowanego działania jest zbliżenie przepisów prawa celnego w zakresie sankcji we wszystkich państwach członkowskich, jedynie Unia ma możliwość osiągnięcia tego celu, przyjmując wiążące przepisy. Ponadto w tym konkretnym przypadku chodzi o w pełni zharmonizowany obszar polityki (unia celna); w obszarze tym obowiązują w pełni ujednolicone przepisy, których skuteczne wdrożenie jest warunkiem koniecznym istnienia unii celnej.

4.           CELE

Celem ogólnym niniejszej inicjatywy jest zapewnienie skutecznego wdrożenia i egzekwowania przepisów w unii celnej w UE. Inicjatywa ma następujące cele szczegółowe:

(1) zapewnienie dalszego wypełniania zobowiązań międzynarodowych przez Unię;

(2) stworzenie ram unijnych dla jednolitego egzekwowania przepisów prawa celnego w zakresie postępowania w przypadku naruszenia przepisów oraz nakładania stosownych sankcji;

(3) wyrównanie warunków działania dla przedsiębiorców w unii celnej.

Cele szczegółowe wymienione w pkt 2 i 3 powyżej wymagają osiągnięcia następujących celów operacyjnych:

· ujednolicenie zasad dotyczących sytuacji podlegających sankcjom w unii celnej (zagwarantowanie, że ten sam rodzaj czynu, stanowiący złamanie jednego lub większej liczby przepisów prawa celnego, kwalifikuje się jako ten sam rodzaj naruszenia);

· opracowanie wspólnej dla wszystkich państw członkowskich UE skali sankcji za poszczególne naruszenia;

· ograniczenie kosztów i przeszkód związanych z istnieniem różnych rodzajów naruszeń przepisów celnych i różnych systemów sankcji, którym podlegają przedsiębiorstwa dopełniające formalności celnych w innych państwach członkowskich.

5.           WARIANTY STRATEGICZNE

Wariant strategiczny A – Scenariusz odniesienia (brak działań)

Obecnie przepisy prawa celnego w Unii są w pełni zharmonizowane. W każdym państwie członkowskim obowiązuje jednak inny system sankcji za naruszenia unijnych przepisów prawa celnego. Państwa członkowskie będą nadal egzekwowały wypełnianie zobowiązań celnych w drodze przepisów krajowych, a wytyczne dotyczące statusu upoważnionego przedsiębiorcy będą źródłem pewnych wskazówek w zakresie interpretacji kryteriów umożliwiających uzyskanie takiego statusu. Nie będą jednak one miały mocy prawnej.

Wariant strategiczny B – Środek ustawodawczy w obrębie obowiązujących unijnych ram prawnych

W tym scenariuszu Komisja wniosłaby o zmianę obowiązujących unijnych przepisów prawa celnego przez:

· wyszczególnienie rodzajów sankcji administracyjnych, nieposiadających charakteru karnego,

· stworzenie rozszerzonej definicji kryterium dotyczącego przestrzegania przepisów prawa celnego, które muszą spełnić podmioty ubiegające się o status upoważnionego przedsiębiorcy lub inne uproszczenia celne.

Wariant strategiczny C – Środek ustawodawczy w sprawie zbliżenia przepisów dotyczących rodzajów naruszeń przepisów prawa celnego oraz sankcji innych niż sankcje karne

W ramach tego środka ustawodawczego ustanowiono by wspólną nomenklaturę dla naruszeń przepisów prawa celnego niemających charakteru karnego w oparciu o zobowiązania wynikające z unijnych przepisów prawa celnego oraz sporządzono by wykaz sankcji wpisujących się we wspólną skalę, w odniesieniu do poszczególnych naruszeń.

Wariant strategiczny D – Dwa osobne środki ustawodawcze mające zbliżyć zarówno przepisy dotyczące naruszeń przepisów prawa celnego pociągających za sobą odpowiedzialność karną i sankcji karnych, jak i przepisy dotyczące naruszeń niepociągających za sobą odpowiedzialności karnej i sankcji innych niż sankcje karne.

Ten wariant miałby szerszy zasięg niż wariant C, ponieważ obejmowałby zarówno środek ustawodawczy przewidziany w wariancie C, jak i inny środek ustawodawczy mający zbliżyć przepisy dotyczące naruszeń przepisów prawa celnego pociągających za sobą odpowiedzialność karną i sankcji karnych, tym samym rozszerzając zakres działań. W scenariuszu tym uwzględniono by zatem wszystkie możliwe rodzaje naruszeń przepisów prawa celnego i przestępstw celnych oraz zapewniono by zbliżenie przepisów dotyczących zarówno sankcji karnych, jak i sankcji innych niż karne.

Wariant odrzucony – scenariusz „miękkiego prawa”: wydanie wytycznych dotyczących sposobu, w jaki należy interpretować przestrzeganie przepisów prawa celnego

W kwietniu 2012 r. wydano wytyczne dotyczące statusu upoważnionego przedsiębiorcy, które są częścią środków wykonawczych do obecnie obowiązujących przepisów prawa celnego. W związku z tym są one częścią scenariusza odniesienia, wariant ten został zatem odrzucony.

6.           OCENA SKUTKÓW

6.1.        Wariant strategiczny A – Scenariusz odniesienia

Każde państwo członkowskie nadal posiadałoby swój własny system sankcji w przypadku naruszenia przepisów prawa celnego. Nie zmniejszono by różnic w egzekwowaniu przepisów celnych na obszarze celnym Unii; ponadto nadal zagrożone byłoby równe traktowanie przedsiębiorców, niezależnie od państwa członkowskiego, w którym mają siedzibę.

6.2.        Wariant strategiczny B – Zmiana przepisów wchodzących w skład obowiązujących unijnych ram prawnych

W wyniku wprowadzenia takich samych sankcji niemających charakteru karnego w całej Unii złagodzono by różnice w systemach sankcji za naruszenia przepisów prawa celnego w różnych państwach członkowskich. Podobnie ograniczenie równego traktowania przedsiębiorców jeśli chodzi o dostęp do uproszczeń celnych byłoby znacznie mniejsze, ponieważ zakwalifikowanie naruszenia do kategorii poważnego i powtarzającego się naruszenia przepisów prawa celnego lub kategorii naruszenia o niewielkim znaczeniu, będących elementami przestrzegania wymogów celnych, nie leżałoby w gestii państw członkowskich, lecz byłoby raczej określane na poziomie Unii. Niemniej jednak decyzja, jaki rodzaj czynu należy uznać za naruszenie przepisów prawa celnego i objąć sankcjami innymi niż karne, nadal należałaby do państw członkowskich. Prowadziłoby to do różnic w traktowaniu przedsiębiorców w zależności od właściwego państwa członkowskiego, co oznacza, że w ramach tego scenariusza nie rozwiązano by wszystkich stwierdzonych problemów (zobowiązania międzynarodowe, wdrażanie pozostałych polityk itp.).

6.3.        Wariant strategiczny C – Środek ustawodawczy w sprawie zbliżenia przepisów dotyczących rodzajów naruszeń przepisów prawa celnego niepociągających za sobą odpowiedzialności karnej oraz sankcji innych niż sankcje karne

W ramach tego wariantu zapewniono by wspólne i uproszczone przepisy prawne (o ile wspólne byłyby główne zobowiązania, wykaz naruszeń, jak również rodzaj i skala sankcji za naruszenia przepisów prawa celnego), łatwiejszy proces wdrożenia przepisów w państwach członkowskich oraz bardziej skuteczne egzekwowanie przepisów prawa celnego. Ponadto w dalszym stopniu zwiększono by proporcjonalność sankcji, ponieważ część naruszeń zostałaby objęta sankcjami innymi niż karne.

Bezpośrednim wynikiem powyższego (w przypadku wykrycia naruszenia) byłby skuteczniejszy terminowy pobór dochodów (zasobów własnych). Przyczyniłoby się do tego również zwiększenie stopnia zgodności w zgłoszeniach, jako że ograniczone zostałoby ryzyko występowania luk prawnych spowodowanych rozbieżnościami w przepisach krajowych.

Unia skuteczniej przestrzegałaby zobowiązań wynikających z uczestnictwa w WTO, ponieważ istniałby instrument prawny, w ramach którego ustanowiono by wspólny system sankcji za naruszenia przepisów prawa celnego UE.

Zapewnione byłoby równe traktowanie przedsiębiorców pod względem przyznawania statusu upoważnionego przedsiębiorcy oraz dostępu do uproszczeń celnych, ponieważ zmniejszyłyby się różnice w traktowaniu poważnych naruszeń przepisów w poszczególnych państwach członkowskich. W ten sposób interpretacja kryterium przestrzegania przepisów prawa celnego stanie się bardziej jednolita.

6.4.        Wariant strategiczny D – Dwa osobne środki ustawodawcze mające zbliżyć przepisy dotyczące naruszeń przepisów prawa celnego niepociągających za sobą odpowiedzialności karnej i sankcji innych niż sankcje karne z jednej strony oraz naruszeń przepisów prawa celnego pociągających za sobą odpowiedzialność karną i sankcji karnych z drugiej strony

Wariant ten opiera się częściowo na poprzednim scenariuszu, zachowując wszelkie korzyści wyszczególnione już w wariancie C; dodany jednak zostaje kolejny element, a mianowicie działanie na szczeblu UE w dziedzinach sankcji karnych i sankcji innych niż karne.

Jeżeli zachodzi potrzeba działania na szczeblu Unii, prawodawca unijny musi zdecydować, czy konieczne są sankcje o charakterze karnym, czy też wystarczą sankcje o charakterze administracyjnym. Artykuł 83 ust. 2 TFUE – podstawa prawna środka ustawodawczego w obszarze karnym – opiera się na pojęciu prawa karnego jako instrumentu ostatecznego („ultima ratio”). Wnioski w sprawie przepisów prawa karnego dotyczą zazwyczaj obszarów, w których istnieją już unijne systemy sankcji innych niż karne. Na obecnym etapie i w tym konkretnym przypadku chodzi jednak o obszar, w którym nie ustanowiono jeszcze żadnych sankcji na szczeblu UE. Nie istnieją zatem wystarczające dowody na poparcie stwierdzenia, że konieczne są sankcje o charakterze karnym. Ponadto w ostatnim wniosku dotyczącym dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie ochrony interesów finansowych Unii za pośrednictwem prawa karnego[1] częściowo uwzględniono niektóre naruszenia przepisów prawa celnego mające wpływ na pobór zasobów własnych. Tym samym oceny, czy konieczne są środki ustawodawcze o charakterze karnym dotyczące naruszeń przepisów prawa celnego, należałoby dokonać dopiero po przyjęciu środka ustawodawczego innego niż karny oraz po wdrożeniu dyrektywy w sprawie ochrony interesów finansowych Unii za pośrednictwem prawa karnego.

7.           OCENA PORÓWNAWCZA WARIANTÓW

Poniższą tabelę sporządzono w celu przedstawienia skuteczności każdego wariantu, co przyczyni się do dokonania analizy i wyboru preferowanego scenariusza.

Opcje || Wpływ na gospodarkę || Wpływ na środowisko naturalne || Dodatkowe koszty administracyjne dla państw członkowskich || Spójność polityki || Prawa podstawowe || Łączna ocena

A || 0 || 0 || 0 || 0 || 0 || 0

B || + || + || ++ || 0 || 0 || +

C || +++ || ++ || ++ || +++ || ++ || +++

D || ++ || ++ || + || + || ++ || ++

Rozmiar skutków w porównaniu ze scenariuszem odniesienia (wartość bazową oznaczono jako 0): 0, nie przewidziano zmian w stosunku do scenariusza odniesienia; + do +++ spodziewane pozytywne skutki, których siła oddziaływania odzwierciedlona jest przez odpowiednią liczbę plusów.

8.           MONITOROWANIE I OCENA

· Aby dokonać oceny skuteczności tej inicjatywy państwa członkowskie

przekażą Komisji odpowiedzi dotyczące tych samych przypadków przedstawionych w grupie projektowej dotyczących sankcji karnych za naruszenie przepisów prawa celnego. Ponadto państwa członkowskie udzielą pewnych informacji, w jaki sposób rozpatrują one przestrzeganie wymogów celnych przez przedsiębiorców, udzielając im dostępu do uproszczeń celnych i przyznając im status upoważnionego przedsiębiorcy, oraz przekażą inne ogólne informacje, np. dotyczące liczby złożonych zgłoszeń, liczby nałożonych sankcji i ich średniej kwoty.

· Przedsiębiorcy

udzielą odpowiedzi na pytania zawarte w kwestionariuszu, w tym te same pytania, które uwzględniono w drugim kwestionariuszu wykorzystanym do sporządzenia niniejszego sprawozdania, oraz kilka dodatkowych pytań, które pozwolą ocenić, w jaki sposób niniejsza inicjatywa mogła wpłynąć na możliwe zwiększenie konkurencyjności.

[1]               COM(2012) 363/3