52009DC0514

[pic] | KOMISJA WSPÓLNOT EUROPEJSKICH |

Bruksela, dnia 8.10.2009

KOM(2009) 514 wersja ostateczna

SPRAWOZDANIE KOMISJI DLA RADY I PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO

w sprawie realizacji pomocy makrofinansowej dla krajów trzecich w 2008 r. {SEC(2009) 1279}

SPRAWOZDANIE KOMISJI DLA RADY I PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO

w sprawie realizacji pomocy makrofinansowej dla krajów trzecich w 2008 r. {SEC(2009) 1279}

SPIS TREŚCI

SPRAWOZDANIE KOMISJI DLA RADY I PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO w sprawie realizacji pomocy makrofinansowej dla krajów trzecich w 2008 r. 1

1. Wprowadzenie 3

2. Kontekst 3

2.1. Informacje ogólne 3

2.2. Pomoc makrofinansowa w 2008 r. 4

2.3. Krótki przegląd ostatnich operacji w krajach będących beneficjentami 4

2.3.1. Bałkany Zachodnie 4

2.3.2. Wschodnie kraje sąsiadujące 4

2.3.3. Kraje basenu Morza Śródziemnego 5

3. Rozkład geograficzny oraz ocena pomocy makrofinansowej 5

3.1. Rozkład geograficzny 5

3.2. Ocena 6

3.2.1. Albania 6

3.2.2. Serbia i Czarnogóra 6

4. Poprawa zarządzania finansami w krajach będących beneficjentami – ocena operacyjna 7

5. Wnioski o przyznanie pomocy oraz przyszłe propozycje Komisji 8

1. WPROWADZENIE

W niniejszym sprawozdaniu przedstawiono ogólny przegląd pomocy makrofinansowej UE dla krajów trzecich, w tym kontekst historyczny, podsumowanie operacji przeprowadzonych w 2008 r. oraz informacje na temat ostatnich operacji w krajach kandydujących, potencjalnych krajach kandydujących, a także krajach objętych polityką sąsiedztwa. Sprawozdanie to zawiera również tabele statystyczne przedstawiające informacje na temat różnych operacji przeprowadzanych od 1990 r.

W sprawozdaniu uwzględniono również wyniki ocen przeprowadzonych w 2008 r. Celem tych ocen jest oszacowanie wpływu pomocy makrofinansowej na istotne aspekty procesu stabilizacji gospodarczej oraz na wdrażanie reform strukturalnych w krajach będących beneficjentami pomocy. Postęp osiągnięty w tym zakresie odzwierciedla zarazem stopień, w jakim spełnione zostały odpowiednie warunki dotyczące polityki gospodarczej, od których uzależnione było udzielenie wspólnotowej pomocy makrofinansowej.

W związku z zawartym w sprawozdaniu specjalnym z marca 2002 r. zaleceniem Trybunału Obrachunkowego w sprawie poprawy zarządzania finansami w krajach będących beneficjentami pomocy, począwszy od 2004 r. Komisja z pomocą firmy audytorskiej przeprowadziła we wszystkich tych krajach szereg operacyjnych ocen obiegów i procedur finansowych związanych z pomocą makrofinansową. Wnioski z przeprowadzonych ocen są należycie uwzględniane przy określaniu warunków polityki powiązanych z realizacją wspomnianej pomocy.

Niniejsze sprawozdanie zostaje przedłożone zgodnie z decyzjami Rady dotyczącymi wspólnotowej pomocy makrofinansowej lub wyjątkowej pomocy finansowej dla krajów trzecich i nawiązuje do sprawozdań przedstawianych w latach ubiegłych. Jednocześnie publikowane jest także bardziej szczegółowe sprawozdanie (dokument roboczy służb Komisji SEC(2009)…) zawierające informacje dotyczące gospodarki i finansów krajów będących beneficjentami.

2. Kontekst

2.1. Informacje ogólne

Pomoc makrofinansowa służy wspieraniu procesów reform politycznych i gospodarczych w krajach będących beneficjentami i realizowana jest w połączeniu z programami pomocowymi MFW i Banku Światowego. Pomoc ta przyznawana jest zgodnie z określonymi zasadami potwierdzonymi w konkluzjach Rady z dnia 8 października 2002 r., które podkreślają wyjątkowy charakter pomocy, jej komplementarność z finansowaniem udzielanym przez międzynarodowe instytucje finansowe oraz jej uzależnienie od spełnienia określonych warunków makroekonomicznych. Przy ścisłej współpracy z MFW i Bankiem Światowym, ta dostosowana do potrzeb poszczególnych krajów pomoc wspólnotowa służy wsparciu licznych krajów trzecich i jest zasadniczo ukierunkowana na stabilizację sytuacji finansowej i stworzenie struktur gospodarki rynkowej.

2.2. Pomoc makrofinansowa w 2008 r.

W 2008 r. Rada nie przyjęła żadnych nowych decyzji.

Pomoc makrofinansowa w formie dotacji została wypłacona na rzecz Republiki Mołdowy (25 mln EUR) oraz Libanu (15 mln EUR).

2.3. Krótki przegląd ostatnich operacji w krajach będących beneficjentami

2.3.1. Bałkany Zachodnie

Kosowo

Jedyną trwającą operacją na Bałkanach Zachodnich jest pomoc makrofinansowa dla Kosowa (w ramach rezolucji Rady Bezpieczeństwa ONZ 1244/99), przyznana przez Radę w listopadzie 2006 r. w formie dotacji przeznaczonej na zasilenie budżetu Kosowa w maksymalnej wysokości 50 mln EUR (decyzja Rady 2006/880/WE, Dz.U. L 339 z 6.12.2006, s. 39). Ponieważ warunki uruchomienia tej pomocy, uzgodnione z władzami w podpisanym w grudniu 2007 r. protokole ustaleń, nie zostały spełnione, wypłata pełnej kwoty 50 mln EUR nie była w 2008 r. możliwa i pozostaje ona nadal do wypłacenia. W dniu 11 lipca 2008 r. podczas konferencji darczyńców, której Komisja przewodniczyła i której przedmiotem była pomoc finansowa dla Kosowa w latach 2008-2011, Komisja udzieliła jednak warunkowej zgody na dodatkową pomoc makrofinansową w wysokości maksymalnie 100 mln EUR, która również miałaby zostać udzielona w formie dotacji na zasilenie budżetu.

Serbia i Czarnogóra

W dniu 2 października 2008 r. Rada przyjęła decyzję 2008/784/WE ustanawiającą odrębną odpowiedzialność Czarnogóry i zmniejszającą proporcjonalnie odpowiedzialność Serbii w odniesieniu do pożyczek długoterminowych przyznanych przez Wspólnotę Federacji Serbii i Czarnogóry (byłej Federalnej Republice Jugosławii – FRJ) zgodnie z decyzjami Rady 2001/549/WE i 2002/882/WE[1], która upoważnia Komisję do podpisania z władzami Czarnogóry odrębnej umowy pożyczki. Decyzja ta jest wyłącznie wynikiem uzyskania niepodległości przez Czarnogórę w czerwcu 2006 r., a także osiągniętego przez Serbię i Czarnogórę w lipcu 2006 r. porozumienia co do podziału zadłużenia zagranicznego między te dwa kraje. Decyzja ta nie prowadzi do powstania nowych zobowiązań dla Wspólnoty i nie ma wpływu na jej budżet.

Po zawarciu i wejściu w życie odrębnej umowy pożyczki z Czarnogórą, bieżące zobowiązania Serbii zostały odpowiednio skorygowane w drodze wymiany listów między Serbią i Komisją.

2.3.2. Wschodnie kraje sąsiadujące

Republika Mołdowy

W 2008 r. Komisja zakończyła realizację programu pomocy makrofinansowej na łączną kwotę 45 mln EUR, uchwalonego przez Radę w dniu 16 kwietnia 2007 r. Druga i trzecia transza, wynoszące odpowiednio 10 i 15 mln EUR, zostały wypłacone w czerwcu i grudniu 2008 r. Program ten stanowił część pakietu finansowego stanowiącego wsparcie porozumienia rządu z MFW w ramach programu ograniczania ubóstwa i wspierania wzrostu gospodarczego (ang. Poverty Reduction and Growth Facility, PRGF ), realizowanego w okresie od maja 2006 r. do maja 2009 r.

Gruzja

Przyjęty w styczniu 2006 r. program pomocy w formie dotacji w wysokości 33,5 mln EUR nie mógł zostać zakończony. W ramach tego programu w roku 2006 dokonano łącznie wypłaty 23 mln EUR. Jednakże w 2008 r. nie udało się zakończyć przeglądu warunków udostępnienia trzeciej i ostatniej transzy (podobna sytuacja miała już miejsce w roku 2007), ponieważ nie został spełniony jeden ze szczególnych warunków udostępnienia tej transzy: wbrew przewidywaniom parlament nie uchwalił ustawy dotyczącej organizacji audytu zewnętrznego. W związku z tym ostatnia transza nie została wypłacona, a w międzyczasie program wygasł. Jednocześnie na konferencji darczyńców w październiku 2008 r. w Brukseli Komisja zgodziła się na nowy program pomocy makroekonomicznej dla Gruzji, w ramach którego miałyby zostać przyznane dotacje w wysokości maksymalnie 46 mln EUR. Wsparcie zadeklarowano w kontekście starań wspólnoty międzynarodowej o pomoc dla Gruzji służącą złagodzeniu następstw konfliktu z Rosją z sierpnia 2008 r.

2.3.3. Kraje basenu Morza Śródziemnego

Liban

W grudniu 2008 r. Komisja udostępniła pierwszą transzę dotacji w wysokości 15 mln EUR w ramach programu pomocy makrofinansowej przyjętego w dniu 10 grudnia 2007 r. Na program składają się dotacja w wysokości 30 mln EUR oraz pożyczka w wysokości 50 mln EUR, przy czym każda z nich ma zostać wypłacona w dwóch transzach. Wypłaty pierwszej transzy pożyczki (25 mln EUR) dokonano na początku czerwca 2009 r. Udostępnienie drugiej transzy jest planowane jeszcze przed końcem 2009 r., o ile spełnione zostaną odpowiednie warunki.

3. Rozkład geograficzny oraz ocena pomocy makrofinansowej

3.1. Rozkład geograficzny

Pomoc makrofinansowa WE ma w zamierzeniu przyczyniać się do stabilizacji makroekonomicznej krajów będących beneficjentami oraz łagodzić ich problemy związane z bilansem płatniczym i budżetem. Odgrywa też ona bardzo pożyteczną rolę we wspieraniu reform strukturalnych. Decyzje przyznające największe kwoty pomocy makrofinansowej podejmowano (oraz dokonywano odnośnych wypłat) w pierwszych latach transformacji politycznej i gospodarczej w krajach Europy Środkowo-Wschodniej.

Z biegiem lat wzrosła liczba krajów, którym Wspólnota udzieliła tego rodzaju wsparcia, ponieważ coraz więcej państw sąsiadujących z UE stawało w obliczu problemów z bilansem płatniczym i zobowiązywało się realizować programy reform gospodarczych. Doprowadziło to do przesunięcia geograficznego punktu ciężkości przyznawanej pomocy, która w początkowym okresie udzielana była głównie krajom Europy Środkowo-Wschodniej. Od 2000 r. pomoc makrofinansowa była już udzielana wyłącznie krajom Bałkanów Zachodnich (73 % decyzji w latach 2000-2008) oraz Nowym Niepodległym Państwom. Jedyny wyjątek stanowiła przyjęta w 2007 r. decyzja Rady w sprawie programu pomocy na rzecz Libanu.

3.2. Ocena

Komisja realizuje program ocen, aby oszacować wpływ pomocy makrofinansowej w poszczególnych krajach będących beneficjentami. Analizy przeprowadzane są przez konsultantów zewnętrznych, którzy zostali wybrani w drodze otwartego zaproszenia do składania ofert pod nadzorem „komitetu sterującego”. Od 2004 r. przeprowadzono łącznie 7 ocen. W 2008 r. zakończono dwie oceny, dotyczące Albanii oraz Serbii i Czarnogóry, z których główne wnioski są następujące:

3.2.1. Albania

Ocena dotyczyła pomocy makrofinansowej udzielonej przez Komisję Europejską Albanii w okresie od kwietnia 2004 r. do lipca 2006 r. Pomoc składała się z pożyczki w wysokości 9 mln EUR oraz dotacji w wysokości 16 mln EUR, przy czym ta ostatnia została wypłacona w dwóch transzach.

Wpływ netto na stabilizację makroekonomiczną wynikał z bezpośrednich efektów zwiększenia środków budżetowych w latach 2006-2007, jak również pośrednich efektów, których źródłem była wypłata wynagrodzeń w sektorze publicznym za pośrednictwem sektora bankowego, co doprowadziło do wzrostu akcji kredytowej. Łączny wpływ na wzrost PKB w latach 2004-2008 powinien mieścić się w granicach między 0,1 a 0,6 %. Jednocześnie doszło do nieznacznego wzrostu inflacji i minimalnego osłabienia kursu leka albańskiego.

Ostatecznie stwierdzono, że pomoc makrofinansowa miała bardzo ograniczony, ale pozytywny wpływ na średnio- i długookresowe perspektywy albańskiego bilansu płatniczego. Pewien pozytywny skutek można też widzieć w niewielkim bezpośrednim wpływie na tempo wzrostu gospodarczego w latach 2004-2008. Wpływ pomocy makrofinansowej na pozostałe aspekty sytuacji bilansu płatniczego jest pomijalny.

3.2.2. Serbia i Czarnogóra

Ocena dotyczyła pomocy makrofinansowej udzielonej Serbii i Czarnogórze w okresie od listopada 2002 r. do lutego 2006 r.

Pomoc ta umożliwiła nieco większe rozluźnienie polityki makroekonomicznej, co minimalnie zwiększyło tempo wzrostu gospodarczego. Bezpośrednie krótkoterminowe skutki makroekonomiczne były jednak bardzo nieznaczne, co wynikało głównie ze względnie niewielkiej wysokości pomocy. Pomoc makrofinansowa może mieć potencjalnie dużo większy wpływ na średniookresowe perspektywy makroekonomiczne dzięki przyspieszeniu reform strukturalnych.

Podsumowując stwierdzono, że pomoc makrofinansowa miała pozytywny wpływ na średnio- i długookresowe perspektywy bilansu płatniczego, nawet jeśli wpływ netto był prawdopodobnie ograniczony i pośredni. Wydaje się, że pomoc makrofinansowa oddziaływała głównie poprzez wymuszenie reform strukturalnych i ogólną poprawę zarządzania makroekonomicznego.

W chwili obecnej prowadzone są oceny programów pomocy makroekonomicznej dla Gruzji i Republiki Mołdowy, a sprawozdania końcowe z tych ocen powinny zostać opublikowane w trzecim kwartale 2009 r. Postanowiono również przeprowadzić meta-ocenę ogólnego wpływu pomocy makrofinansowej, której pierwsze rezultaty powinny być dostępne w drugim półroczu 2009 r.

4. Poprawa zarządzania finansami w krajach będących beneficjentami – ocena operacyjna

W 2008 r. przeprowadzono jedną monitorującą ocenę operacyjną (w Kosowie). W latach 2004-2007 przeprowadzono łącznie siedem ocen operacyjnych w krajach korzystających z pomocy makrofinansowej (tj. w Albanii, Armenii, Serbii i Czarnogórze, Bośni i Hercegowinie, Gruzji i Kosowie). Program działań podejmowanych w ramach poszczególnych ocen operacyjnych jest opracowywany we współpracy z firmą konsultingową i uwzględnia informacje zawarte w dostępnych sprawozdaniach innych darczyńców pomocy, a w szczególności analizy PEFA. Miały też miejsce misje monitorujące (w Albanii, Armenii, Tadżykistanie, Gruzji oraz Kosowie) służące ocenie usprawnień, jakie wprowadzono w administracjach krajowych w następstwie pierwszych misji.

Badania koncentrują się z jednej strony na ocenie niezależności banków centralnych i funkcjonowania ich działów księgowości. Z drugiej strony badane są ministerstwa finansów (w odniesieniu do procedur budżetowych, organizacji skarbu państwa oraz działów audytu wewnętrznego, kadr oraz technologii informatycznych). Funkcjonowanie zewnętrznych instytucji audytu również poddawane jest przeglądowi w celu oceny ich skuteczności w zakresie kontroli.

Wnioski z ocen operacyjnych przekazywane są władzom krajowym, które mają możliwość zgłaszania uwag do analizy zawartej w sprawozdaniu.

W odniesieniu do wszystkich krajów na podstawie analiz konsultanta stwierdzono, że „istnieją skuteczne ramy dla właściwego zarządzania finansami”. Konsultant wskazał jednak na konieczność dokonania szeregu usprawnień. Najistotniejsze słabe punkty wykryte w ministerstwach finansów to brak scentralizowanego rachunku ministerstwa, jak również odpowiednich systemów księgowych i pisemnych procedur, a także niskiej jakości procedury zamówień publicznych. W przypadku każdego badanego ministerstwa zalecano wzmocnienie kontroli wewnętrznej poprzez rekrutację wykwalifikowanych audytorów i przeprowadzenie specjalnych programów szkoleniowych. W niektórych przypadkach uznano, iż departamenty prognoz makroekonomicznych wydają się niezdolne do wypełniania swojej roli, a niezależność zewnętrznych instytucji audytu jest niewystarczająca.

W celu poprawy zarządzania finansami publicznymi w krajach będących beneficjentami władzom krajowym przekazano zalecenia dotyczące skorygowania stwierdzonych słabych stron. Niektóre z tych zaleceń są traktowane jako działania priorytetowe, które muszą zostać zrealizowane przed dokonaniem kolejnej wypłaty. Dotyczy to na przykład wzmocnienia działu kontroli wewnętrznej w ministerstwie finansów lub przyjęcia instrukcji zawierających minimalne wymogi dotyczące podziału obowiązków w odniesieniu do takich zadań jak księgowanie, autoryzowanie i dokonywanie płatności.

Cztery lata po rozpoczęciu ocen operacyjnych i mimo opóźnień we wprowadzaniu niektórych żądanych zmian, Komisja odnotowała faktyczną poprawę na wszystkich szczeblach zarządzania finansami publicznymi w krajach będących beneficjentami.

5. Wnioski o przyznanie pomocy oraz przyszłe propozycje Komisji

W wyniku światowego kryzysu gospodarczo-finansowego szereg państw ubiegających się o członkostwo w UE oraz krajów sąsiadujących boryka się ze skutkami spowolnienia gospodarczego, w tym pogarszającą się sytuacją budżetową. W każdym z tych krajów doszło do powstania znacznej luki w finansowaniu. MFW jest najważniejszą instytucją, która pomaga w uporaniu się ze skutkami kryzysu gospodarczego, zwłaszcza że dostępna jej pula środków została znacznie zwiększona, między innymi dzięki istotnym wpłatom państw członkowskich Unii Europejskiej. MFW będzie wprawdzie odgrywał wiodącą rolę w pokonaniu kryzysu w krajach sąsiadujących z Unią Europejską, środki finansowe udostępniane przez tę instytucję mogą jednak nie wystarczyć na pokrycie wszystkich potrzeb tych krajów w zakresie finansowania zewnętrznego. W tej sytuacji pomoc makrofinansowa UE mogłaby wspierać stabilizację gospodarczą i proces reform w tym ściśle powiązanym z Unią regionie, przyczyniając się do zmniejszenia luki w finansowaniu zewnętrznym i złagodzenia presji na rezerwy walutowe w państwach ubiegających się o członkostwo i krajach sąsiadujących.

Niektóre z tych krajów zwróciły się do UE z wnioskiem o udzielenie pomocy makrofinansowej. Spośród krajów ubiegających się o członkostwo Serbia, Bośnia i Hercegowina oraz Czarnogóra wystąpiły w ostatnich miesiącach z formalnym bądź nieformalnym wnioskiem o udzielenie im pomocy makrofinansowej. Nie można wykluczyć kolejnych wniosków o pomoc składanych przez państwa Bałkanów Zachodnich. Jeśli chodzi o kraje sąsiadujące, o pomoc makrofinansową wystąpiły Gruzja, Ukraina, Armenia, a ostatnio również Białoruś i Republika Mołdowy. Również kraje nie znajdujące się w bezpośrednim sąsiedztwie UE, Republika Kirgiska i Tadżykistan, zwróciły się do Komisji z prośbą o pomoc makrofinansową. Także szczególnie dotknięta światowym kryzysem finansowym Islandia (w której doszło do załamania kursu waluty i systemu bankowego) wystąpiła do UE o pomoc finansową. Komisja dokonuje obecnie oceny tych wniosków i prawdopodobnie jeszcze w 2009 r. przedłoży wnioski legislacyjne dotyczące nowych decyzji w sprawie udzielenia pomocy makrofinansowej na rzecz wielu spośród wymienionych krajów.

[pic]

[pic]

[1] Dz.U. L 269 z 10.10.2008, s. 8.