52008DC0496

[pic] | KOMISJA WSPÓLNOT EUROPEJSKICH |

Bruksela, dnia 23.7.2008

KOM(2008) 496 wersja ostateczna

SPRAWOZDANIE KOMISJI DO PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO I RADY

w sprawie zarządzania środkami unijnymi przez Bułgarię

1. WPROWADZENIE

Bułgaria otrzymała od Unii Europejskiej znaczące wsparcie finansowe i techniczne w okresie przedakcesyjnym. Także w ramach perspektywy finansowej na lata 2007-2013 przewidziano dla niej duże wsparcie finansowe (6,852 mld EUR z samych funduszy strukturalnych). Celem wsparcia przedakcesyjnego, czyli środków z programów PHARE, SAPARD (rolnictwo) i instrumentu ISPA (infrastruktura), oraz udzielanego na mocy Aktu Przystąpienia wsparcia tymczasowego, czyli środków z Instrumentu Przejściowego, instrumentu przepływu środków pieniężnych i instrumentu finansowego Schengen, jest pomoc Bułgarii w konsolidacji reform społeczno-gospodarczych i w osiągnięciu zdolności do absorpcji większych kwot pomocy, które napływają z funduszy strukturalnych. Stan wdrożenia wymienionych programów jest mniej lub bardziej zaawansowany, jednak nie na wszystkie środki podpisano już umowy i do wypłacenia wciąż pozostają duże kwoty. Wdrażanie funduszy strukturalnych i pozostałych programów (takich jak instrument finansowy Schengen), które objęte są obecną perspektywą finansową dopiero się rozpoczęło, zrealizowane zostały jedynie płatności zaliczkowe.

O ile każdy z programów wdrażany jest według specyficznych, odrębnych zasad, istnieją pewne wspólne standardy w zakresie zarządzania i kontroli finansowej, które powinny zostać spełnione. Należy np. przestrzegać restrykcyjnych procedur udzielania zamówień publicznych (procedura przetargowa, ocena i przyznawanie zamówień), konieczna jest także rygorystyczna kontrola finansowa. Środki unijne udostępniane są jedynie wtedy, gdy można wykazać i poświadczyć, że zarządzanie finansowe przebiega należycie.

Bułgaria ma trudności we wdrażaniu wielu z tych programów. Musi ona udowodnić, że adekwatne mechanizmy, pozwalające zapewnić należyte zarządzanie finansowe, istnieją i sprawnie funkcjonują. Zdolności administracyjne są słabo rozwinięte. Ponadto pojawiły się poważne zarzuty nieprawidłowości oraz podejrzenia nadużyć i konfliktów interesów w stosunku do osób zaangażowanych w procedurę udzielenia zamówień. W wyniku dochodzeń unijnego Urzędu ds. Zwalczania Nadużyć Finansowych (OLAF), w ramach których badano sposób zarządzania środkami unijnymi przez władze bułgarskie, częściowo zawieszono finansowanie z funduszy przedakcesyjnych i zamrożono płatności w ramach różnych innych instrumentów finansowych.

Zważywszy na nałożone na nią na mocy Traktatu zobowiązania w zakresie wykonania budżetu, a zwłaszcza mając na uwadze konieczność zagwarantowania należytego zarządzania środkami unijnymi i ochrony wydatków w ramach budżetu UE, Komisja Europejska uważa za konieczne poinformowanie Parlamentu Europejskiego i Rady, tj. organów władzy budżetowej, o sytuacji w Bułgarii, krokach podjętych przez Komisję i środkach zaradczych, jakie władze bułgarskie podjęły lub mają podjąć. Niniejsze sprawozdanie przedstawia sytuację w odniesieniu do głównych programów finansowania, określa podjęte dotychczas środki oraz planowane działania, nie jest jednak wyczerpujące.

Sytuacja jest poważna. Zdając sobie sprawę z rozmiaru problemów, rząd bułgarski podjął ostatnio szereg działań naprawczych – rozpoczęto między innymi prace nad proceduralnymi i legislacyjnymi zmianami, które są niezbędne, aby rozwiązać problem konfliktu interesów, zapewnić przejrzystość i skuteczność procedur udzielania zamówień publicznych, umożliwić wprowadzanie niezbędnych zmian w przepisach krajowych, odpowiednio reagować w przypadku stwierdzenia nadużyć oraz udzielić krajowemu urzędnikowi zatwierdzającemu odpowiednich uprawnień. Nominowano kilku ważnych urzędników wysokiego szczebla – m.in. wicepremiera, który odpowiedzialny jest za koordynację środków unijnych i przewodniczy jednocześnie bułgarskiemu działowi koordynacji ds. zapobiegania nadużyciom. Powołano także nowego dyrektora organu kontroli oraz dyrektora centralnej jednostki finansujaco-kontraktującej (CFCU). Działania te zmierzają w dobrym kierunku, należy jednak podkreślić, że powinny im towarzyszyć wiarygodne, strukturalne działania naprawcze i gruntowne reformy.

2. ANALIZA SYTUACJI W ODNIESIENIU DO POSZCZEGÓLNYCH INSTRUMENTÓW FINANSOWYCH

2.1. Instrumenty finansowe, w stosunku do których stwierdzono nieprawidłowości lub braki

2.1.1. PHARE/Instrument Przejściowy

Celem wsparcia udzielanego w ramach programu PHARE i Instrumentu Przejściowego jest pomoc Bułgarii w pomyślnej realizacji reform instytucjonalnych i w osiągnięciu zdolności do absorpcji znacznie większych kwot pomocy, jakie napłyną do tego kraju wraz z uruchomieniem funduszy strukturalnych. W okresie od 2004 do 2007 r. na wsparcie dla Bułgarii w ramach programów PHARE i Instrumentu Przejściowego przeznaczono łącznie około 650 mln EUR, która to kwota jest obecnie wdrażana. Umowy na wsparcie z programu PHARE mogą być zawierane najpóźniej do listopada 2008 r. a z Instrumentu Przejściowego – do grudnia 2009 r. Środkami zarządzają bułgarskie władze w ramach rozszerzonego zdecentralizowanego systemu zarządzania za pośrednictwem czterech agencji wdrażających, które otrzymały akredytację Komisji w czerwcu 2007 r.

Problemy

Prowadzony monitoring i kontrole systemów zarządzania i kontroli pozwoliły wykryć poważne ich braki. Czynności te pozwoliły stwierdzić również szereg nieprawidłowości, potencjalnych nadużyć i konfliktów interesów osób zarządzających programami i kontrahentów. W lutym służby Komisji zawiesiły płatności na rzecz dwóch agencji wdrażających, a mianowicie centralnej jednostki finansujaco-kontraktującej (CFCU) oraz agencji wdrażającej przy ministerstwie rozwoju regionalnego i prac publicznych (MRDPW). Komisja zażądała również, aby agencje podjęły odpowiednie działania naprawcze w celu usprawnienia swoich systemów zarządzania i kontroli. Do tej pory władze bułgarskie nie podjęły wszelkich niezbędnych działań w celu zagwarantowania należytego zarządzania finansowego, w niewystarczającym stopniu również zajęły się rozwiązywaniem stwierdzonych problemów.

Dalsze działania

Komisja pozbawiła właśnie dwie agencje wdrażające (CFCU oraz MRDPW) prawa do zarządzania środkami pomocy z programu PHARE i Instrumentu Przejściowego. CFCU i MRDPW nie będą więc mogły zawierać już umów związanych z tymi programami, które dotyczyłyby kwoty 250 mln EUR pomocy. Umowy partnerskie, realizowane przy wykorzystaniu tych środków, nie wchodzą w zakres tej decyzji ze względu na fakt, że nie stwierdzono nieprawidłowości w zarządzaniu nimi. W zarządzanie tymi umowami ściśle zaangażowane jest partnerskie państwo członkowskie.

Ponadto Komisja podtrzymuje swoją decyzję o zawieszeniu płatności na rzecz wymienionych dwóch agencji. Komisja zamierza nadal obserwować rozwój sytuacji, szczególnie zwracając uwagę na działania, jakie władze bułgarskie podejmą w celu zapewnienia należytego zarządzania finansowego i rozwiązywania stwierdzonych problemów.

2.1.2. SAPARD

W ramach programu SAPARD Bułgaria kwalifikuje się do otrzymania pomocy w wysokości 445 mln EUR, z czego do tej pory wypłacono 235 mln EUR.

Problemy

Jeśli chodzi o SAPARD, zidentyfikowano trzy problematyczne kwestie.

Pierwsza z nich to problemy w zarządzaniu pewnymi projektami, których wartość określa się na 26 mln EUR. Projekty te są obecnie przedmiotem dochodzeń OLAF-u ze względu na podejrzenia nadużyć i korupcji. Władze bułgarskie wszcząć miały ostatnio procedury odzyskiwania środków.

Problematyczny jest także fakt wszczęcia dochodzeń wobec byłego dyrektora wykonawczego bułgarskiej agencji SAPARD, dotyczących wdrażania środka o łącznej wartości 10 mln EUR. Dyrektor wykonawczy został odwołany ze stanowiska w 2007 r. z powodu zarzutów o nieprawidłowości w zarządzaniu państwowym funduszem rolnictwa. Władze bułgarskie pierwotnie stwierdziły, że zarzuty te nie były związane z zarządzaniem środkami z SAPARD. Jednakże w wyniku przeprowadzonego później dochodzenia, bułgarska prokuratura przedstawiła byłemu dyrektorowi zarzuty „bezprawnego zatwierdzania projektów” w ramach środka „inwestycje na rynkach hurtowych”. Przeciwko dyrektorowi wszczęte zostało postępowanie karne.

Trzecia problematyczna kwestia określona została we wnioskach z kontroli, przeprowadzonej niedawno przez służby Komisji. Kontrola dotyczyła łącznej kwoty pomocy, która wciąż pozostaje do wypłacenia beneficjentom w ramach programu SAPARD, w wysokości 105 mln EUR (tj. 63% łącznej kwoty pozostającej do wydatkowania w ramach programu). W trakcie kontroli w odniesieniu do trzech głównych działań inwestycyjnych w ramach programu stwierdzono poważne braki w systemie kontroli.

Dalsze działania

Komisja poinformowała krajowego urzędnika zatwierdzającego o wynikach kontroli, dotyczących trzech działań inwestycyjnych i wystąpiła o opracowanie planu działań. Do dnia 31 lipca 2008 r. krajowy urzędnik zatwierdzający ma przekazać Komisji ten plan wraz z harmonogramem jego realizacji.

Ponadto Komisja poinformowała władze bułgarskie, że w odniesieniu do jakichkolwiek dodatkowych wydatków, ponoszonych w ramach tych trzech działań, realizacja wniosków o płatności, składanych przez krajowego urzędnika zatwierdzającego, zostaje wstrzymana do momentu zapewnienia przez Bułgarię prawidłowego funkcjonowania krajowych systemów, zgodnie z wymaganiami Komisji. Do września 2008 r. krajowy urzędnik zatwierdzający ma poinformować Komisję o usprawnieniach systemów, jakie konieczne są do realizacji tego celu. Po otrzymaniu od władz bułgarskich informacji, że działania naprawcze zostały w pełni wdrożone, i potwierdzeniu tego stanu przez niezależny organ kontrolny, Komisja rozważy wznowienie płatności. Płatności realizowane przez krajowego urzędnika zatwierdzającego na rzecz beneficjentów końcowych mogą zostać wznowione gdy wdrożony zostanie plan działania.

2.1.3. ISPA – Fundusz Spójności

Wiele państw członkowskich miało problemy z terminową realizacją projektów dotyczących transeuropejskiej sieci i infrastruktury technicznej w zakresie ochrony środowiska, jednak w Bułgarii tempo realizacji takich inwestycji jest wyjątkowo wolne. W odniesieniu do tego typu projektów, które w początkowym okresie realizacji objęte były wsparciem przedakcesyjnym w ramach instrumentu ISPA, a które obecnie korzystają już ze środków z Funduszu Spójności, dotychczas wykorzystanych zostało jedynie 18% dostępnych środków (156 mln EUR z dostępnych 879 mln EUR). W grudniu 2007 r. Komisja zwróciła się do władz bułgarskich o przedstawienie planu określającego działania, jakie pozwoliłyby przyspieszyć tempo realizacji projektów, które zostały określone jako problematyczne. Plan działania przeanalizowany został zarówno przez właściwe ministerstwa jak i służby Komisji, określono konkretne przyczyny opóźnień oraz usprawnienia, jakie należałoby wprowadzić. Usprawnienia te powinny zostać wdrożone dość szybko, tak aby zagwarantować realizację wszystkich projektów przed upływem ostatecznego terminu poświadczania wydatków (koniec 2010 r.).

Problemy

W styczniu 2008 r. w prasie bułgarskiej pojawiały się zarzuty wobec dyrektora wykonawczego Krajowego Funduszu Drogowego (NRIF) o konflikt interesów, wynikły z zawierania przez NRIF umów z firmą budowlaną, kontrolowaną przez członka rodziny dyrektora. Aresztowano także dwóch innych urzędników NRIF, odpowiedzialnych za zarządzanie środkami unijnymi, którym postawiono zarzuty łapówkarstwa. Dnia 24 stycznia Komisja wystosowała do bułgarskiego Ministerstwa Finansów pismo z żądaniem wstrzymania płatności na rzecz trzech zarządzanych przez NRIF projektów, finansowanych z Funduszu Spójności (poprzednio ISPA). W piśmie Komisja zażądała także, aby NRIF nie podpisywał żadnych nowych umów na lata 2007-2013, do czasu gruntownego zbadania tej sprawy i podjęcia działań naprawczych. Powołano nowego dyrektora wykonawczego.

Finansowanie projektów infrastruktury drogowej (144 mln EUR na projekty realizowane obecnie w ramach Funduszu Spójności (poprzednio ISPA)) zostało wstrzymane, trwają przygotowania do formalnego jego zawieszenia. W dalszym ciągu nie są zawierane nowe umowy (na lata 2007-2013) dotyczące projektów infrastruktury drogowej.

Po przeprowadzonych dochodzeniach, pierwsze sprawozdania z kontroli, przedłożone Komisji przez bułgarskie Ministerstwo Finansów, nie dostarczyły wystarczających gwarancji, że NRIF będzie zdolny do odpowiedniego wdrażania projektów finansowanych z Funduszu Spójności. Komisja zaleciła przeprowadzenie niezależnej kontroli. Wnioski takiej kontroli mogłyby posłużyć jako podstawa do sformułowania konkretnego i szczegółowego planu działania, określającego kroki, jakie należy podjąć, aby usprawnić systemy zarządzania i kontroli w NRIF. Dnia 18 czerwca 2008 r. służby Komisji otrzymały sprawozdanie z kontroli, przeprowadzonej w imieniu władz bułgarskich przez międzynarodową firmę audytową wraz ze szczegółowym planem działania, sporządzonym w oparciu o „wstępne” wnioski z kontroli.

Dalsze działania:

Ostatnio mianowany wicepremier odpowiedzialny za środki unijne jest świadomy istniejących problemów i pracuje nad usprawnieniem ogólnej koordynacji i procesu wdrażania funduszy strukturalnych w Bułgarii.

W celu uproszczenia i usprawnienia systemu wdrażania władze bułgarskie zmniejszyły ostatnio liczbę instytucji zarządzających projektami uprzednio finansowanymi z ISPA. To posunięcie spowoduje, że Krajowy Fundusz Drogowy znajdzie się pod ścisłym nadzorem i kontrolą ministerstwa transportu.

Jednym z głównych wniosków wynikających ze sprawozdania kontrolerów zewnętrznych była konieczność przeprowadzenia kolejnych dochodzeń, zwłaszcza w odniesieniu do szeregu potencjalnych konfliktów interesów. Obecnie władze bułgarskie pracują nad organizacją tego typu dochodzeń. Równocześnie podjęto wstępne działania w celu bardziej ogólnej przebudowy struktury organizacyjnej NRIF. Należy uznać to za pierwszy, mający duże znaczenie krok w ramach wspomnianego powyżej planu działania.

Jeśli plan działania zostanie w pełni i terminowo zrealizowany, stanie się on zasadniczym elementem oceny zgodności na potrzeby programów operacyjnych z dziedziny rozwoju regionalnego i transportu, w ramach których NRIF otrzymuje wsparcie. Terminy zakończenia oceny zgodności upływają między wrześniem a listopadem 2008 r. Poświadczenie wydatków wymienionych programów operacyjnych uzależnione jest od pozytywnej opinii organu ds. oceny zgodności.

W drugiej połowie bieżącego roku Komisja oceni stan realizacji planu działania NRIF. Na podstawie wyników tej oceny, Komisja zdecyduje czy systemy monitoringu i kontroli zostały wystarczająco usprawnione a zdolności administracyjne rozbudowane i czy w związku z tym podpisywanie umów i przekazywanie środków może zostać wznowione.

2.2. Instrumenty finansowe we wstępnej fazie rozruchu

Wiele programów znajduje się dopiero we wstępnej fazie wdrażania. Oznacza to, że do tej pory dokonano jedynie płatności zaliczkowych, a Komisja bada obecnie czy ustanowione przez Bułgarię systemy zarządzania i kontroli gwarantują należyte zarządzanie finansowe środkami.

2.2.1. Fundusze regionalne i Fundusz Spójności

W okresie 2007-2013 Bułgaria ma otrzymać z funduszy regionalnych i Funduszu Spójności wsparcie w wysokości 5667 mln EUR. Przygotowania i wdrażanie środków z nowego okresu programowania funduszy strukturalnych rozpoczęło się w Bułgarii dość dobrze. Wszystkie programy zostały przedstawione i zatwierdzone we właściwym czasie, trwa również realizacja wielu programów operacyjnych.

Zgodnie z przepisami ustanawiającymi zasady wdrażania polityki spójności, władze bułgarskie przeprowadzają obecnie ogólną ocenę zgodności w odniesieniu do całego systemu zarządzania funduszami strukturalnymi i funduszem spójności. Ocena ta przygotowywana jest pod nadzorem krajowego organu kontrolnego. Wzmocnienie zdolności tego organu jest dla Komisji szczególnie ważną kwestią. W czerwcu 2008 r. powołano nowego dyrektora tej jednostki, podpisana została również umowa ramowa dotycząca korzystania z usług kontrolerów zewnętrznych.Oba te posunięcia zostały bardzo pozytywnie ocenione, jednak powinny im towarzyszyć dalsze działania, mające na celu w szczególności znaczną poprawę wewnętrznych zdolności administracyjnych tego organu.

2.2.2. Europejski Fundusz Społeczny (EFS)

W Bułgarii ze środków EFS współfinansowane są dwa programy operacyjne – rozwoju zasobów ludzkich i zdolności administracyjnych, na łączną kwotę 1,185 mld EUR. Wymienione programy operacyjne zostały przyjęte w październiku 2007 r., a pierwsze programy dotacji i operacje rozpoczęły się w 2008 r. Zgodnie z przepisami odnośnego rozporządzenia finansowego (rozporządzenie 1083/2006) zostały wykonane jedynie automatyczne płatności zaliczkowe (na kwotę 59 mln EUR). Ocena zgodności systemów zarządzania i kontroli wydatków z Europejskiego Funduszu Społecznego w Bułgarii przeprowadzona zostanie przez Komisję w drugiej połowie 2008 r., na podstawie informacji dostarczonych przez władze bułgarskie.

Dalsze działania

Ocena zgodności musi poświadczyć, że systemy ustanowione przez Bułgarię są zgodne z odnośnym rozporządzeniem finansowym i gwarantują należyte zarządzanie finansowe i skuteczne wdrażanie środków z EFS. Do czasu przyjęcia przez Komisję oceny zgodności, władze bułgarskie nie otrzymają zwrotu kosztów żadnego z projektów. Oczekuje się, że władze bułgarskie przedłożą dokumentację niezbędną do przeprowadzania oceny zgodności latem lub na początku jesieni bieżącego roku.

2.2.3. Europejski Fundusz Rybacki

W grudniu 2007 r. Komisja Europejska zatwierdziła program operacyjny dla bułgarskiego sektora rybołówstwa, obejmujący lata 2007-2013. Łącznie kwalifikowalne wydatki publiczne w ramach programu wynoszą 107 mln EUR, przy czym wsparcie unijne z Europejskiego Funduszu Rybackiego wyniosło 80 mln EUR. Program obejmuje całe terytorium Bułgarii, które posiada statut regionu konwergencji.

Dotychczas dokonano jedynie płatności zaliczkowych, a ocena zgodności przewidywana jest na grudzień 2008 r. Zakłada się, że początek realizacji programu nastąpi w rzeczywistości we wrześniu 2008 r., kiedy to zostanie ogłoszone pierwsze zaproszenie do składania wniosków. Krajowa Agencja Rybactwa i Akwakultury (NAFA) odpowiedzialna jest za wdrażanie programu operacyjnego Europejskiego Funduszu Rybackiego. Obecnie pracuje ona nad wzmocnieniem swoich zdolności administracyjnych w zakresie realizacji programu operacyjnego i wdrażania wspólnej polityki rybołówstwa.

Dalsze działania

Podobnie jak w przypadku pozostałych programów z zakresu funduszy strukturalnych, warunkiem zwrotu wydatków dla konkretnego projektu jest otrzymanie pozytywnej oceny zgodności. Ponadto przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rybackiego przewidują szereg możliwości zawieszenia, wstrzymania lub korekty finansowej środków na zobowiązania w ramach programu operacyjnego, w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości lub systematycznych braków w systemach zarządzania i kontroli. Zintegrowane podejście audytowe stosowane jest do programu rybołówstwa jak i do programów strukturalnych i z dziedziny rolnictwa.

2.2.4. Instrument przepływu środków pieniężnych i instrument finansowy Schengen

Bułgaria jest beneficjentem środków z instrumentu przepływu środków pieniężnych i instrumentu finansowego Schengen, przy czym całkowita kwota pomocy wspólnotowej wynosi 239,5 mln EUR. Zgodnie z przepisami art. 32 Aktu Przystąpienia, który stanowi, że co najmniej 50% całkowitej kwoty przydzielonych środków wykorzystuje się w celu finansowania działań na granicach zewnętrznych Unii i wprowadzanie w życie dorobku Schengen, Bułgaria przeznaczyła 161 mln EUR (67%) na część „Schengen”.

Dalsze działania

Bułgarskie władze muszą zagwarantować odpowiednie zarządzanie częścią Schengen i należytą kontrolę, zwłaszcza w odniesieniu do zasad zawierania umów i procedur zamówień publicznych. Nie ma żadnej pewności, że wymieniona powyżej w pkt 2.1.1. centralna jednostka finansujaco-kontraktująca (CFCU), która miała juz trudności w zarządzaniu środkami z programu PHARE, jest w stanie dostarczyć odpowiednich gwarancji. CFCU powinna wprowadzić odpowiednie zabezpieczenia proceduralne gwarantujące, że na etapie oceny w procedurze przetargowej nie istnieje, ani w przyszłości nie powstanie, żaden konflikt interesów. Dokonanie znaczących korekt finansowych lub odzyskanie kwot jest możliwe w chwili rozliczania rachunków, w przypadku poważnych braków w systemach zarządzania i kontroli.

2.2.5. Środki w ramach programu ogólnego „Solidarność i zarządzanie przepływami migracyjnymi”

Bułgaria bierze udział w programie ogólnym i w 2007 r. otrzymała łącznie środki w wysokości 1mln EUR (dla dwóch z funduszy), a w 2008 r. 1,8 mln EUR (dla 3 z 4 funduszy).

Dalsze działania

Bułgarskie władze wyznaczone do zarządzania środkami w ramach programu ogólnego „Solidarność i zarządzanie przepływami migracyjnymi” muszą podnieść swoje zdolności administracyjne w zakresie przygotowywania programów i eksploatacji systemów kontroli. Należy zadbać o poprawę zdolności absorpcji zarówno organów przyznających jak i beneficjentów.

2.3. Współpraca z OLAF-em

OLAF przeprowadził dochodzenia w sprawach dotyczących środków z programów PHARE i SAPARD. Dochodzenia te pozwoliły stwierdzić pewne zasadnicze braki w zdolnościach administracyjnych i sądowych kraju.

Zauważono, że w przypadku wykrycia nadużycia, brakuje chęci podejmowania zdecydowanych, szybkich działań i współpracy z innymi organami. Stało się tak na przykład w sprawie dotyczącej płatności z programu SAPARD – mając do czynienia z podejrzeniem nieprawidłowości, konfliktu interesów czy nadużycia z udziałem środków wspólnotowych, państwowy fundusz rolnictwa (SFA), organ odpowiedzialny za płatności, nie przeciwdziałał im w sposób aktywny. We współpracy i koordynacji działań między różnymi organami zaangażowanymi w te kwestie dostrzeżono poważne braki. W tym przypadku nie wydaje się, aby Naczelna Prokuratura Kasacyjna była właściwym organem do przekazywania materiału dowodowego SFA, aby ten mógł wszcząć procedury odzyskiwania środków. Z drugiej strony z chwilą rozpoczęcia takich procedur, sprawa przechodzi w ręce państwowych służb zajmujących się odzyskiwaniem należności, które wchodzą w skład ministerstwa finansów. SFA nie powinien zatem odgrywać już w tej sprawie żadnej roli, a proces powinien zostać wstrzymany. W praktyce oznacza to, że nie ma jednego organu, na którym spoczywałaby odpowiedzialność, a tym samym, że nie istnieje efekt odstraszający, powstrzymujący przed kontynuowaniem złych zachowań.

W ramach postępowań prowadzonych przez bułgarskie władze sądowe odnotowano tendencję do dzielenia sprawy na mniejsze elementy, co powoduje, że postępowanie i jego wynik tracą na skuteczności. Zdarzało się również, że postępowania sądowe były wszczynane, a następnie zamykane bez uzasadnienia, co dodatkowo utrudniało OLAF-owi prowadzenie dochodzeń.

Ponadto OLAF borykał się z problemami naruszenia poufności, przekłamań i wycieku poufnych informacji. Istnieją poważne podejrzenia o udział przestępczości zorganizowanej. Ostatnio mianowany wicepremier jest świadomy powagi sytuacji i podjął już pewne działania naprawcze. Obiecano między innymi, że zostanie opracowana i przyjęta ustawa, która ułatwi OLAF-owi prowadzenie na mocy rozporządzenia (WE) 2185/96 kontroli na miejscu i zapewni mu w tym zakresie niezbędne wsparcie. OLAF ściśle współpracuje także z władzami bułgarskimi, aby zagwarantować, że odpowiednie wnioski zostaną wyciągnięte ze sprawy płatności z programu SAPARD zarówno w zakresie prowadzenia postępowania sądowego jak i pod względem kontroli w odniesieniu do obecnych i przyszłych przypadków.

3. WNIOSKI

Wsparcie unijne dla Bułgarii jest praktycznym wyrazem solidarności Unii wobec obywateli tego kraju. Środki mają wspierać rozwój mniej uprzywilejowanych obszarów Bułgarii, wywołać niezbędne inwestycje w sektorze transportu, telekomunikacji i energii, promować konkurencyjność, powodować wzrost spójności społecznej oraz poprawę ogólnych wyników gospodarczych Bułgarii i zwiększać jej stabilność.

Skuteczność tej pomocy zależy od istnienia wydajnych i wiarygodnych systemów zarządzania i kontroli finansowej, pozwalających zapewnić należyte zarządzanie na wszystkich etapach realizacji projektu – od oceny wykonalności i opracowania projektu, przez procedurę przetargową i podpisywanie umów do kontroli ex-ante i ex-post oraz oceny.

Ze względu na poważne braki w zdolnościach administracyjnych i sądowych na poziomie lokalnym, regionalnym i centralnym, Bułgaria nie jest w stanie w pełni czerpać korzyści z oferowanego jej wsparcia. Na funkcjonowanie bułgarskiej administracji publicznej negatywnie wpływają wysoka fluktuacja personelu, niskie zarobki, które stwarzają zachętę do korupcji oraz przestarzałe, scentralizowane procedury. Źródłem poważnych obaw jest w szczególności brak chęci do zastosowania środków wykonawczych w celu natychmiastowego odzyskania pomocy oraz innych środków ochronnych w przypadku wykrycia nieprawidłowości i nadużyć, a de facto brak niezależności krajowego organu kontrolnego i agencji wdrażających. Poważnym problemem jest także brak odpowiedzialności i przejrzystości procedur przetargowych, w ramach których kontraktowane są środki otrzymywane w ramach wsparcia unijnego.

Korupcja na wysokim szczeblu i przestępczość zorganizowana pogłębiają dodatkowo ogólną, administracyjną i sądową, niewydolność kraju. Zgodnie z tym, co Komisja podkreślała już we wszystkich swoich sprawozdaniach na temat mechanizmu współpracy i weryfikacji, w tym w sprawozdaniu załączonym do niniejszego komunikatu, konieczne jest ciągłe zaangażowanie i wyniki w walce z korupcją i przestępczością zorganizowaną. Fakt ten ma bezpośredni wpływ na potencjał administracyjny Bułgarii, a co za tym idzie – jej zdolności do należytego zarządzania środkami unijnymi i odpowiedniego gospodarowania nimi. Bułgaria musi nie tylko znacznie rozwinąć swoje zdolności administracyjne ale także zdecydowanie ograniczyć korupcję na wysokim szczeblu i podjąć skuteczną walkę z zorganizowaną przestępczością.

Ze względu na fakt, iż zbliżają się terminy podpisywania umów na środki pochodzące z niektórych funduszy, pilne działania są niezbędne, w przeciwnym razie Bułgaria straci przysługującą jej pomoc. Bułgaria musi:

- poprawić zdolności administracyjne w zakresie zarządzania środkami unijnymi, zapewniając stabilny, wyszkolony i dysponujący fachową wiedzą personel. Powołując osoby na stanowiska kierownicze wysokiego szczebla należy unikać konfliktu interesów;

- wyeliminować przypadki istniejącego zbiegu konfliktu interesów w ogólnym zarządzaniu środkami i zapobiegać powstawaniu takich sytuacji;

- poprawić nadzór i zwiększyć przejrzystość procedur przetargowych na poziomie centralnym, regionalnym i lokalnym, zgodnie z odnośnymi przepisami unijnymi;

- zwiększyć kontrolę legalności i prawidłowości wydatków, prowadząc rzeczywiste i regularne kontrole na miejscu i kontrole swoich własnych oraz pozostałych programów finansowania;

- odpowiednio chronić środki unijne, a w stosowanych przypadkach – gdy wykryta zostaje nieprawidłowość lub nadużycie – dopilnować, aby nakazy egzekucji były natychmiastowo wykonywane bezpośrednio przez właściwe organy wdrążające lub nadzoru;

- niezwłocznie zgłaszać Komisji wszelkie przypadki potwierdzonych nieprawidłowości lub nadużyć lub podejrzenia ich zaistnienia. Konieczne jest przyjęcie jednoznacznych definicji nieprawidłowości i nadużyć oraz wytycznych dotyczących zasad sprawozdawczości;

- wdrożyć środki zapobiegające naruszeniu poufności, przekłamaniom i wyciekowi poufnych informacji w celu zapewnienia właściwej wymiany informacji, która nie utrudnia postępowań i czynności prawnych;

- w stosownych przypadkach szybko wdrażać środki ochronne, naprawcze lub dyscyplinarne i informować Komisję o wszelkich tego typu przypadkach;

- kontynuować działania zmierzające do poprawy koordynacji działań ministerstw i różnych zainteresowanych stron zarówno na poziomie centralnym, regionalnym jak i lokalnym.

Ostatnio podjęto już pierwsze działania na szczeblu krajowym w celu zaradzenia tym zasadniczym brakom w zakresie zarządzania programami i kontroli finansowej. Jest to dobre posunięcie, zmierzające w dobrym kierunku, i konieczna jest jego kontynuacja. Komisja gotowa jest służyć Bułgarii radą i pomocą w rozwiązywaniu tych problemów. Wzywa ona równocześnie państwa członkowskie do kontynuowania udzielania Bułgarii pomocy w postaci niezależnej, wysokiej jakości wiedzy fachowej. Jak tylko Bułgaria podejmie niezbędne działania naprawcze w celu usprawnienia systemów zarządzania finansowego i kontroli, Komisja gotowa jest anulować swoją decyzję o cofnięciu akredytacji dwóm agencjom wdrażającym, a mianowicie centralnej jednostce finansujaco-kontraktującej oraz agencji wdrażającej przy ministerstwie rozwoju regionalnego i prac publicznych.