52007SC0189

[pic] | KOMISJA WSPÓLNOT EUROPEJSKICH |

Bruksela, dnia 13.2.2007

SEK(2007) 189 wersja ostateczna

Zalecenie

OPINIA RADY

zgodnie z art. 9 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE) nr 1466/97 z dnia 7 lipca 1997 r. w sprawie zaktualizowanego programu konwergencji Estonii na lata 2006-2010

(przedstawiona przez Komisję)

UZASADNIENIE

1. INFORMACJE OGÓLNE

Pakt na rzecz stabilności i wzrostu, który wszedł w życie dnia 1 lipca 1998 r., opiera się na dążeniu do zapewnienia solidnych finansów państwa jako środka służącego umocnieniu warunków stabilności cen oraz silnego, trwałego wzrostu, sprzyjającego tworzeniu nowych miejsc pracy. Przeprowadzona w 2005 r. reforma paktu potwierdziła jego przydatność w zakresie utrzymywania dyscypliny budżetowej, a jednocześnie miała na celu wzmocnienie jego skuteczności i podstaw gospodarczych oraz ochronę stabilności finansów publicznych w perspektywie długoterminowej.

Stanowiące część Paktu na rzecz stabilności i wzrostu rozporządzenie Rady (WE) nr 1466/97 w sprawie wzmocnienia nadzoru pozycji budżetowych oraz nadzoru i koordynacji polityk gospodarczych[1] stanowi, że państwa członkowskie muszą przedstawiać Radzie i Komisji programy stabilności lub konwergencji oraz ich coroczne zaktualizowane wersje (państwa członkowskie, które przyjęły jednolitą walutę, przedstawiają (zaktualizowane) programy stabilności, a te, które jej jeszcze nie przyjęły, przedstawiają (zaktualizowane) programy konwergencji). Pierwszy program konwergencji Estonii przedstawiono w maju 2004 r. Zgodnie z rozporządzeniem Rada zaopiniowała go w dniu 5 lipca 2004 r. na podstawie zalecenia Komisji i po zasięgnięciu opinii Komitetu Ekonomiczno-Finansowego. Zgodnie z tą samą procedurą zaktualizowane programy stabilności i konwergencji są oceniane przez Komisję i badane przez wyżej wymieniony Komitet, przy czym istnieje również możliwość zbadania programów przez Radę.

2. PODSTAWY OCENY ZAKTUALIZOWANEGO PROGRAMU

Komisja zbadała przedstawioną w dniu 1 grudnia 2006 r. najnowszą, zaktualizowaną wersję programu konwergencji Estonii i przyjęła zalecenie dotyczące opinii Rady w sprawie przedmiotowego programu (główne aspekty podlegające ocenie przedstawiono w ramce).

W celu określenia kontekstu, w którym dokonywana jest ocena strategii budżetowej przedstawionej w zaktualizowanej wersji programu konwergencji, poniżej przedstawiono podsumowanie:

1. wyników gospodarczych i budżetowych w okresie ostatnich dziesięciu lat;

2. najnowszej oceny sytuacji kraju w odniesieniu do części prewencyjnej Paktu na rzecz stabilności i wzrostu (podsumowanie opinii Rady dotyczącej poprzedniej aktualizacji programu konwergencji); oraz

3. dokonanej przez Komisję oceny krajowego programu reform przedstawionego w październiku 2006 r.

2.1. Najnowsze wyniki gospodarcze i budżetowe

Estonii udało się pomyślnie zakończyć proces przejścia do sprawnej gospodarki rynkowej i obecnie odnotowuje ona najwyższe tempo wzrostu gospodarczego spośród wszystkich krajów UE. Rynek pracy i rynki produktów charakteryzują się wysoką elastycznością. Dzięki wysokiemu wzrostowi wynagrodzeń, następującemu równolegle do wysokiego wzrostu wydajności, Estonia szybko nadrabia dystans wobec UE pod względem standardu życia. W ostatnich latach dobrym wynikom w eksporcie towarzyszy także szybki wzrost popytu wewnętrznego. Jednak osiągnięte sukcesy stawiają ostatnio Estonię przed nowymi wyzwaniami. Po wielu latach dynamicznego wzrostu gospodarka stoi w obliczu ograniczeń możliwości produkcyjnych, zwłaszcza ze względu na zacieśniający się rynek pracy. Na znaczne ryzyko przegrzania gospodarki wskazują rosnąca stopa inflacji podstawowej, wysoki deficyt bilansu płatniczego oraz silny wzrost kredytów prowadzący do hossy na rynku nieruchomości.

2.2. Ocena zawarta w opinii Rady dotyczącej poprzedniego programu

W dniu 14 lutego 2006 r. Rada przyjęła opinię w sprawie zaktualizowanego programu konwergencji Estonii na lata 2005-2009. Zdaniem Rady „sytuację budżetową ogólnie można uznać za dobrą, a strategia budżetowa stanowi przykład prawidłowego kształtowania polityki fiskalnej w zgodzie z wymogami paktu”. Biorąc pod uwagę „wynik budżetu na rok 2005, znacznie lepszy od zakładanego w programie, oraz konieczność unikania polityki procyklicznej” Rada zachęciła Estonię, „aby w celu przeprowadzenia dalszej korekty nierównowagi w handlu zagranicznym starała się osiągnąć większą nadwyżkę budżetową w 2006 r. oraz w kolejnych latach”.

2.3. Dokonana przez Komisję ocena krajowego programu reform z października 2006 r.

Sprawozdanie z realizacji krajowego programu reform Estonii zostało przedstawione w dniu 12 października 2006 r. w kontekście zaktualizowanej strategii lizbońskiej na rzecz wzrostu i zatrudnienia. W przedstawionym przez Estonię krajowym programie reform za najważniejsze kwestie uznano badania i rozwój oraz innowacje, a także zatrudnienie.

Z dokonanej przez Komisję oceny tego programu (przyjętej w ramach przedstawionego w grudniu 2006 r. rocznego sprawozdania Komisji z postępów w realizacji strategii lizbońskiej[2]) wynika, że Estonia z dużym powodzeniem realizuje krajowy program reform. Estonia podejmuje również znaczne starania o dostosowanie krajowego programu reform do polityki spójności.

Biorąc pod uwagę osiągnięte postępy, Estonię zachęcono do skoncentrowania się również na kwestiach edukacji oraz uczenia się przez całe życie, badań i rozwoju oraz innowacji, polityki konkurencji, aktywnej polityki i elastyczności na rynku pracy.

Główne aspekty podlegające ocenie Zgodnie z wymaganiami art. 5 ust. 1 (w przypadku programów stabilności) i art. 9 ust. 1 (w przypadku programów konwergencji) rozporządzenia Rady (WE) nr 1466/97, ocena obejmuje następujące kwestie: czy założenia ekonomiczne, na których opiera się program, są realistyczne; czy przedstawiony przez dane państwo członkowskie średniookresowy cel budżetowy oraz prowadząca do niego ścieżka dostosowania są odpowiednie; czy podejmowane i/lub proponowane działania mające na celu przestrzeganie ścieżki dostosowania wystarczą, by osiągnąć średniookresowy cel budżetowy w trakcie cyklu; w ramach oceny ścieżki dostosowania prowadzącej do średniookresowego celu budżetowego: czy podejmowane działania korygujące są intensyfikowane w okresach dobrej koniunktury, podczas gdy w okresach dekoniunktury mogą być ograniczane, oraz – w przypadku strefy euro oraz państw członkowskich należących do systemu ERM II – czy dane państwo realizuje coroczną poprawę salda dostosowanego cyklicznie bez uwzględnienia środków jednorazowych i tymczasowych o referencyjną wartość 0,5 % PKB, pozwalającą na osiągnięcie średniookresowego celu budżetowego; w ramach definiowania ścieżki dostosowania prowadzącej do średniookresowego celu budżetowego (w przypadku państw członkowskich, które jeszcze go nie osiągnęły) lub pozwolenia na czasowe odejście od niego (w przypadku państw, które tego dokonały): realizację kluczowych reform strukturalnych, przynoszących bezpośrednie oszczędności w perspektywie długoterminowej (między innymi poprzez zwiększanie dynamiki potencjalnego wzrostu), a tym samym mających konkretny wpływ na długoterminową stabilność finansów publicznych (pod warunkiem zachowania odpowiedniego marginesu bezpieczeństwa odnośnie do referencyjnej wartości 3 % PKB oraz spodziewanego powrotu sytuacji budżetowej do celu średniookresowego w okresie objętym programem), ze szczególnym uwzględnieniem reform systemu emerytalnego wprowadzających strukturę wielofilarową, obejmującą obowiązkowy filar kapitałowy; czy prowadzona przez dane państwo członkowskie polityka gospodarcza jest zgodna z ogólnymi wytycznymi polityki gospodarczej. Wiarygodność założeń makroekonomicznych programu ocenia się w odniesieniu do prognozy służb Komisji z jesieni 2006 r., z zastosowaniem między innymi powszechnie przyjętej metodyki szacowania produktu potencjalnego i sald dostosowywanych cyklicznie. Zgodność z ogólnymi wytycznymi polityki gospodarczej ocenia się w odniesieniu do ogólnych wytycznych polityki gospodarczej w dziedzinie finansów publicznych, zawartych w zintegrowanych wytycznych na lata 2005-2008. W ramach oceny zbadano również: zmiany wskaźnika zadłużenia oraz długoterminową perspektywę stabilności finansów publicznych, którym zgodnie ze sprawozdaniem Rady z dnia 20 marca 2005 r. w sprawie „Poprawy wdrażania Paktu na rzecz stabilności i wzrostu” należy poświęcić „należytą uwagę w procesie nadzoru nad sytuacją budżetu”; podejście do oceny długoterminowej stabilności przedstawiono w komunikacie Komisji z dnia 12 października 2006 r.[3]; stopień integracji z krajowym programem reform, przedstawianym przez państwa członkowskie w kontekście strategii lizbońskiej na rzecz wzrostu gospodarczego i zatrudnienia; w skierowanym do Rady Europejskiej piśmie przewodnim z dnia 7 czerwca 2005 r. w sprawie ogólnych wytycznych polityki gospodarczej na lata 2005-2008 Rada ECOFIN stwierdziła, że krajowe programy reform powinny być zgodne z programami stabilności i konwergencji; zgodność z kodeksem postępowania[4], w którym między innymi określono jednolitą strukturę i jednolite tabele danych dla programów konwergencji i stabilności. |

- Zalecenie

OPINIA RADY

zgodnie z art. 9 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE) nr 1466/97 z dnia 7 lipca 1997 r. w sprawie zaktualizowanego programu konwergencji Estonii na lata 2006-2010

RADA UNII EUROPEJSKIEJ,

uwzględniając Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską,

uwzględniając rozporządzenie Rady (WE) nr 1466/97 z dnia 7 lipca 1997 r. w sprawie wzmocnienia nadzoru pozycji budżetowych oraz nadzoru i koordynacji polityk gospodarczych[5], w szczególności jego art. 9 ust. 3,

uwzględniając zalecenie Komisji,

po zasięgnięciu opinii Komitetu Ekonomiczno-Finansowego,

PRZEDSTAWIA NINIEJSZĄ OPINIĘ:

4. W dniu [27 lutego 2007 r.] Rada zbadała zaktualizowany program konwergencji Estonii na lata 2006-2010.

5. Scenariusz makroekonomiczny, na którym opiera się program, przewiduje spadek tempa wzrostu realnego PKB z 11 % w 2006 r. do 8¼ % w 2007 r. oraz 7½ % w kolejnych latach objętych programem. Z dostępnych obecnie informacji wynika, że scenariusz ten jest oparty na ostrożnych założeniach dotyczących wzrostu gospodarczego. Zakładana w perspektywie średnioterminowej ścieżka rozwoju gospodarczego, która przewiduje stopniowe wyhamowanie obecnego, bliskiego przegrzaniu gospodarki tempa wzrostu, jest jednak związana z wieloma zagrożeniami. Przedstawione w programie prognozy dotyczące inflacji wydają się realistyczne.

6. W prognozie służb Komisji z jesieni 2006 r. nadwyżkę sektora general government w 2006 r. oszacowano na 2,5 % PKB, podczas gdy w poprzedniej zaktualizowanej wersji programu konwergencji zakładano, że wyniesie ona 0,3 % PKB. Ten dużo lepszy wynik, zawarty również w najnowszej wersji programu, wynika z przeniesienia niespodziewanie korzystnego wyniku za 2005 r. oraz z zaskakującej dynamiki wzrostu w roku 2006.

7. Główne cele przedstawionej w programie średniookresowej strategii budżetowej to utrzymanie co najmniej równowagi budżetowej w sektorze general government oraz zapewnienie długookresowej stabilności finansów publicznych w obliczu wpływu starzenia się społeczeństwa na budżet. Strategia budżetowa zakłada spadek nadwyżki zasadniczej sektora general government z 2½ % PKB w 2006 r. do około 1¼ % w latach 2007-2008, a następnie jej wzrost do około 1½ % PKB. Biorąc pod uwagę pomijalne wydatki z tytułu odsetek, saldo pierwotne będzie wykazywało podobny rozwój. Przyczyną spadku nadwyżki w 2007 r. jest wzrost wskaźnika wydatków, podczas gdy wskaźnik dochodów będzie się nadal zmniejszał. Począwszy od 2008 r. ogólne wskaźniki dochodów i wydatków będą się zmniejszać w jednakowym tempie, głównie na skutek obniżenia podatku dochodowego oraz wzrostu wydatków, który będzie pozostawał w tyle za dynamicznym wzrostem nominalnego PKB. W zaktualizowanym programie zrezygnowano z dotychczasowej praktyki dążenia do w pełni zrównoważonego salda sektora general government , które w ostatnich latach z reguły wykazywało nadwyżkę. W zamian planuje się uzyskiwanie znacznych nadwyżek przez cały okres objęty programem, co stanowi ważny krok naprzód pod względem uwzględniania cyklu koniunkturalnego gospodarki. W świetle bardziej korzystnego (i bardziej realistycznego) scenariusza makroekonomicznego, wartości docelowe zostały w porównaniu z poprzednim programem skorygowane w górę o co najmniej jeden punkt procentowy począwszy od roku 2007.

8. Saldo strukturalne (tj. saldo dostosowywane cyklicznie, bez uwzględnienia środków jednorazowych oraz innych środków tymczasowych), obliczone zgodnie z powszechnie przyjętą metodyką, ma ulec pogorszeniu o około jeden punkt procentowy i osiągnąć ½ % PKB w 2007 r., a następnie wzrosnąć do ponad 1 % PKB w 2008 r. i do ponad 1½ % PKB w latach 2009-2010. Podobnie jak w poprzedniej aktualizacji programu konwergencji, przedstawionym w programie średniookresowym celem budżetowym jest zrównoważenie budżetu w kategoriach strukturalnych, przy czym zakłada się, że cel ten zostanie osiągnięty w całym okresie objętym programem. Ponieważ cel ten jest bardziej ambitny niż wymaga tego minimalna pośrednia wartość odniesienia (szacowana jako deficyt wynoszący około 2 % PKB), jego osiągnięcie powinno zapewnić margines bezpieczeństwa chroniący przed ryzykiem wystąpienia nadmiernego deficytu. Cel średniookresowy mieści się w zakresie określonym dla strefy euro i państw członkowskich grupy ERM II w Pakcie na rzecz stabilności i wzrostu oraz w kodeksie postępowania i jest znacznie bardziej ambitny, niż nakazywałby wskaźnik zadłużenia i długoterminowy średni wzrost produktu potencjalnego.

9. Ryzyko związane z celami budżetowymi określonymi w programie wydaje się być zasadniczo zrównoważone. Założenia makroekonomiczne dla całego okresu objętego programem można uznać za ostrożne. Prognozy dotyczące wpływów podatkowych wydają się ogólnie wiarygodne. Zakładane ograniczenie wzrostu wydatków byłoby jednak łatwiej osiągnąć, gdyby średniookresowe ramy planowania budżetowego miały bardziej wiążący charakter.

10. W świetle powyższej oceny ryzyka przedstawiony w programie kurs polityki budżetowej wydaje się wystarczający do osiągnięcia celu średniookresowego w całym okresie objętym programem z dużym marginesem bezpieczeństwa, tak jak przewidziano to w programie. Zapewnia on również wystarczający margines bezpieczeństwa chroniący przed przekroczeniem progu deficytu wynoszącego 3 % PKB przy normalnych wahaniach makroekonomicznych w okresie objętym programem. Nakreślony w programie kurs polityki budżetowej jest nie do końca zgodny z Paktem na rzecz stabilności i wzrostu, gdyż działa procyklicznie w przypadku dobrej koniunktury w roku 2007, kiedy to saldo strukturalne ma zmniejszyć się o około 1 % PKB.

11. Szacuje się, że w 2006 r. dług publiczny brutto spadł do 3,7 % PKB, czyli znacznie poniżej określonej w Traktacie wartości referencyjnej wynoszącej 60 % PKB. W programie przewidziano obniżenie się wskaźnika zadłużenia o kolejne dwa punkty procentowe w okresie objętym programem.

12. Długoterminowy wpływ starzenia się społeczeństwa na budżet należy w Estonii do najniższych w UE, a według przewidywań poziom związanych z tym wydatków jako udział w PKB ma w najbliższych dziesięcioleciach spadać, na co wpłynie znaczne ograniczenie wydatków w następstwie reformy systemu emerytalnego. Obecny poziom zadłużenia brutto jest w Estonii bardzo niski i utrzymanie zdrowych finansów publicznych – zgodnie z planami budżetowymi na okres objęty programem – przyczyniłoby się do zmniejszenia zagrożeń dla długoterminowej stabilności finansów publicznych. Generalnie wydaje się, że zagrożenia dla finansów publicznych Estonii kształtują się na niskim poziomie.

13. Program konwergencji zawiera jakościową ocenę ogólnego wpływu reform wymienionych w przedstawionym w październiku 2006 r. sprawozdaniu z realizacji krajowego programu reform w ramach średniookresowej strategii budżetowej. Podano w nim również pewne informacje o bezpośrednich kosztach lub oszczędnościach budżetowych wynikających z najważniejszych reform przewidzianych w krajowym programie, a w przedstawionych prognozach budżetowych bezpośrednio uwzględniono skutki działań nakreślonych w krajowym programie reform dla finansów publicznych. Przedstawione w programie konwergencji środki w dziedzinie finansów publicznych wydają się spójne z działaniami przewidzianymi w krajowym programie reform. W szczególności w obu programach położono nacisk na rozsądną politykę fiskalną jako zasadniczy element stabilizacji makroekonomicznej.

14. Strategia budżetowa określona w programie jest zasadniczo zgodna z ogólnymi wytycznymi polityki gospodarczej zawartymi w zintegrowanych wytycznych na lata 2005-2008.

15. Co do wymagań odnośnie do danych, określonych w kodeksie postępowania dotyczącym programów stabilności i konwergencji, w programie przestawiono wszystkie dane obowiązkowe i większość opcjonalnych[6].

Ogólnie sytuację budżetową w średnim okresie można uznać za dobrą, zaś strategia budżetowa stanowi przykład prawidłowej polityki fiskalnej, prowadzonej zgodnie z wymogami Paktu na rzecz stabilności i wzrostu. Planowane zmniejszenie nadwyżki budżetowej w roku 2007 – czyli w okresie dobrej koniunktury – oznacza jednak nadanie polityce fiskalnej charakteru procyklicznego.

W świetle powyższej oceny wzywa się Estonię do osiągnięcia w roku 2007 nadwyżki budżetowej wyższej niż zakładana w programie, tak aby wspierać stabilizację makroekonomiczną oraz dalszą korektę nierównowagi bilansu płatniczego.

Porównanie głównych prognoz makroekonomicznych i budżetowych

2 Saldo dostosowywane cyklicznie (jak w poprzednich wierszach) bez środków jednorazowych i innych środków tymczasowych. |

3 Środki jednorazowe i inne środki tymczasowe zgodnie z programem (0,6 % PKB w 2006 r. oraz 0,4 % PKB w 2007 r. – wszystkie te środki obniżają deficyt). |

4 Środki jednorazowe i inne środki tymczasowe według prognozy służb Komisji z jesieni 2006 r. (0,2 % PKB w 2005 r.; 0,6 % PKB w 2006 r.; 0,4 % PKB w 2007 r. oraz 0,2 % PKB w 2008 r. – wszystkie te środki obniżają deficyt). |

5 W oparciu o szacunkowy potencjalny wzrost w wysokości odpowiednio 9,1 %, 9,6 %, 9,9 % i 9,9 % w latach 2005-2008. |

[1] Dz.U. L 209 z 2.8.1997, str. 1. Rozporządzenie zmienione rozporządzeniem (WE) nr 1055/2005 (Dz.U. L 174 z 7.7.2005, str. 1). Wszystkie dokumenty przytoczone w niniejszym tekście są dostępne na stronie internetowej: http://europa.eu.int/comm/economy_finance/about/activities/sgp/main_en.htm

[2] Komunikat Komisji na wiosenny szczyt Rady Europejskiej „Realizacja odnowionej strategii lizbońskiej na rzecz wzrostu gospodarczego i zatrudnienia – rok wyników” z 12.12.2006, KOM(2006) 816.

[3] Komunikat Komisji do Rady i Parlamentu Europejskiego „Długoterminowa stabilność finansów publicznych w UE” z 12.10.2006, COM(2006) 574, oraz Komisja Europejska, Dyrekcja Generalna ds. Gospodarczych i Finansowych (2006), „The long-term sustainability of public finances in the European Union”, European Economy nr 4/2006.

[4] „Szczegółowe zasady wdrażania Paktu na rzecz stabilności i wzrostu oraz wytyczne dotyczące formy i treści programów stabilności i konwergencji”, zatwierdzone przez Radę ECOFIN dnia 11 października 2005 r.

[5] Dz.U. L 209 z 2.8.1997, str. 1. Rozporządzenie zmienione rozporządzeniem (WE) nr 1055/2005 (Dz.U. L 174 z 7.7.2005, str. 1). Dokumenty przytoczone w niniejszym tekście są dostępne na stronie internetowej: http://europa.eu.int/comm/economy_finance/about/activities/sgp/main_en.htm

[6] Nie przedstawiono w szczególności niektórych zmiennych dotyczących rynku pracy oraz danych o wierzytelnościach netto (względnie zadłużeniu netto) sektora prywatnego.