Sprawa T‑256/19

Bashar Assi

przeciwko

Radzie Unii Europejskiej

Wyrok Sądu (czwarta izba) z dnia 24 listopada 2021 r.

Wspólna polityka zagraniczna i bezpieczeństwa – Środki ograniczające przyjęte wobec Syrii – Zamrożenie środków finansowych – Błędy w ocenie – Proporcjonalność – Prawo własności – Prawo do wykonywania działalności gospodarczej – Nadużycie władzy – Obowiązek uzasadnienia – Prawo do obrony – Prawo do rzetelnego procesu

1. Akty instytucji – Uzasadnienie – Obowiązek – Zakres – Środki ograniczające skierowane przeciwko Syrii – Zakaz wjazdu i przejazdu oraz zamrożenie środków finansowych wiodących przedsiębiorców działających w Syrii – Decyzja wpisująca się w kontekst znany zainteresowanemu umożliwiająca mu zrozumienie zakresu podjętego wobec niego środka – Dopuszczalność zwięzłego uzasadnienia

   [art. 296 TFUE; decyzja Rady 2013/255/WPZiB, zmieniona decyzjami (WPZiB) 2015/1836, (WPZiB) 2019/87, (WPZiB) 2019/806, (WPZiB) 2020/719, art. 27 ust. 2 lit. a), art. 28 ust. 2 lit. a), załącznik I; rozporządzenia Rady nr 36/2012, 2019/85, 2019/798, 2020/716, załącznik II]

   (zob. pkt 40–45, 52, 56)

2. Wspólna polityka zagraniczna i bezpieczeństwa – Szczególne środki ograniczające skierowane przeciwko niektórym osobom i podmiotom w związku z sytuacją w Syrii – Decyzja 2013/255 i rozporządzenie nr 36/2012 – Kryteria przyjmowania środków ograniczających – Wiodący przedsiębiorcy działający w Syrii – Pojęcie

   [art. 29 TUE; decyzja Rady 2013/255/WPZiB, zmieniona decyzjami (WPZiB) 2015/1836, (WPZiB) 2020/719, art. 27 ust. 2 lit. a), art. 27 ust. 3, art. 28 ust. 2 lit. a), art. 28 ust. 3; rozporządzenia Rady nr 36/2012, zmienione rozporządzeniami: 2015/1828, art. 15 ust. 1a lit. a), art. 15 ust. 1b, 2020/716]

   (zob. pkt 50, 51, 94, 171)

3. Prawo Unii Europejskiej – Zasady – Prawo do obrony – Prawo do skutecznej ochrony sądowej – Środki ograniczające skierowane przeciwko Syrii – Zamrożenie środków finansowych osób, podmiotów lub organów związanych z reżimem syryjskim – Obowiązek podania do wiadomości indywidualnych i szczególnych powodów uzasadniających wydane decyzje – Zakres – Powiadomienie zainteresowanego w drodze publikacji w Dzienniku Urzędowym – Dopuszczalność

   [Karta praw podstawowych Unii Europejskiej, art. 41 ust. 2 lit. a), art. 52 ust. 1; decyzja Rady (WPZiB) 2019/87, rozporządzenie Rady 2019/85]

   (zob. pkt 61–70)

4. Wspólna polityka zagraniczna i bezpieczeństwa – Szczególne środki ograniczające skierowane przeciwko Syrii – Zamrożenie środków finansowych osób, podmiotów lub organów związanych z reżimem syryjskim – Prawo do obrony – Przekazanie dowodów obciążających – Kolejna decyzja, na podstawie której pozostawiono nazwisko lub nazwę skarżącego w wykazie osób objętych tymi środkami – Brak nowych podstaw – Naruszenie prawa do bycia wysłuchanym – Brak

   [decyzja (WPZiB) 2019/806; rozporządzenie Rady 2019/798]

   (zob. pkt 72–75, 77)

5. Wspólna polityka zagraniczna i bezpieczeństwa – Środki ograniczające skierowane przeciwko Syrii – Zamrożenie środków finansowych osób, podmiotów lub organów związanych z reżimem syryjskim – Prawo do obrony – Przekazanie dowodów obciążających – Kolejna decyzja, na podstawie której pozostawiono nazwisko lub nazwę danej osoby w wykazie osób objętych tymi środkami – Nowi powody – Powiadomienie zainteresowanego o nowych okolicznościach w celu zebrania jego uwag – Naruszenie prawa do bycia wysłuchanym – Brak

   [decyzja Rady (WPZiB) 2020/719; rozporządzenie Rady 2020/716]

   (zob. pkt 78, 80)

6. Unia Europejska – Sądowa kontrola zgodności z prawem aktów instytucji – Środki ograniczające skierowane przeciwko Syrii – Zakres kontroli – Dowód zasadności środka – Ciążący na właściwym organie Unii obowiązek wykazania – w razie zakwestionowania – zasadności powodów wysuniętych przeciwko zainteresowanym osobom lub podmiotom

   [Karta praw podstawowych Unii Europejskiej, art. 47; decyzja Rady 2013/255/WPZiB, zmieniona decyzjami (WPZiB) 2019/87, (WPZiB) 2019/806, (WPZiB) 2020/719, załącznik I; rozporządzenia Rady nr 36/2012, 2019/85, 2019/798, 2020/716, załącznik II]

   (zob. pkt 87–93)

7. Unia Europejska – Sądowa kontrola zgodności z prawem aktów instytucji – Środki ograniczające skierowane przeciwko Syrii – Zakres kontroli – Umieszczenie skarżącego w załączonym do zaskarżonej decyzji wykazie z uwagi na fakt, że jest on wiodącym przedsiębiorcą działającym w Syrii – Dokumenty publicznie dostępne – Moc dowodowa

   [decyzja Rady 2013/255/WPZiB, zmieniona decyzjami (WPZiB) 2019/87, (WPZiB) 2019/806, (WPZiB) 2020/719, załącznik I; rozporządzenia Rady nr 36/2012, 2019/85, 2019/798, 2020/716, załącznik II]

   (zob. pkt 96, 104, 107, 109, 114)

8. Wspólna polityka zagraniczna i bezpieczeństwa – Środki ograniczające skierowane przeciwko Syrii – Zamrożenie środków finansowych i zasobów gospodarczych – Skarga o stwierdzenie nieważności wniesiona przez wiodącego przedsiębiorcę działającego w Syrii, którego dotyczy decyzja o zamrożeniu środków finansowych – Rozłożenie ciężaru dowodu – Decyzja oparta na łańcuchu poszlak – Moc dowodowa – Zakres

   [decyzja Rady 2013/255/WPZiB, zmieniona decyzjami (WPZiB) 2019/87, (WPZiB) 2019/806, (WPZiB) 2020/719, załącznik I; rozporządzenia Rady nr 36/2012, 2019/85, 2019/798, 2020/716, załącznik II]

   (zob. pkt 115, 116, 121, 127, 129, 130, 135, 140, 151, 152, 158, 159, 170)

9. Wspólna polityka zagraniczna i bezpieczeństwa – Szczególne środki ograniczające skierowane przeciwko niektórym osobom i podmiotom w związku z sytuacją w Syrii – Decyzja 2013/255 i rozporządzenie nr 36/2012 – Domniemanie wspierania reżimu syryjskiego przez wiodących przedsiębiorców działających w Syrii – Dopuszczalność – Warunki – Domniemanie wzruszalne – Dowód przeciwny – Brak

   [decyzja Rady 2013/255/WPZiB, zmieniona decyzjami (WPZiB) 2019/87, (WPZiB) 2019/806, załącznik I; rozporządzenia Rady nr 36/2012, 2019/85, 2019/798, załącznik II]

   (zob. pkt 161–164, 166, 169)

10. Wspólna polityka zagraniczna i bezpieczeństwa – Szczególne środki ograniczające skierowane przeciwko niektórym osobom i podmiotom w związku z sytuacją w Syrii – Decyzja 2013/255 i rozporządzenie nr 36/2012 – Kryteria przyjmowania środków ograniczających – Wsparcie dla reżimu syryjskiego i czerpane z niego korzyści – Pojęcie – Autonomiczne kryterium prawne – Umieszczenie w wykazach w oparciu o łańcuch konkretnych, precyzyjnych i spójnych poszlak – Brak

    [decyzja Rady 2013/255/WPZiB, zmieniona decyzją (WPZiB) 2020/719, załącznik I; rozporządzenia Rady nr 36/2012, 2020/716, załącznik II]

    (zob. pkt 176, 180–182)

11. Wspólna polityka zagraniczna i bezpieczeństwa – Środki ograniczające skierowane przeciwko Syrii – Zamrożenie środków finansowych i ograniczenia w zakresie wjazdu osób, podmiotów i organów związanych z reżimem syryjskim – Ograniczenie prawa własności i prawa do swobodnego wykonywania działalności gospodarczej – Naruszenie zasady proporcjonalności – Brak

    [art. 5 ust. 4 TUE; Karta praw podstawowych Unii Europejskiej, art. 15, 16, 17; decyzja Rady 2013/255/WPZiB, zmieniona decyzjami (WPZiB) 2015/1836, (WPZiB) 2019/87, (WPZiB) 2019/806, art. 28 ust. 6, art. 28 ust. 7, art. 34, załącznik I; rozporządzenia Rady nr 36/2012, zmienione rozporządzeniem 2015/1828, art. 32 ust. 4, 2019/85, 2020/798, załącznik II]

    (zob. pkt 192–194, 196–201)

Streszczenie

Bashar Assi jest przedsiębiorcą obywatelstwa syryjskiego, posiadającym udziały i prowadzącym działalność w wielu sektorach syryjskiej gospodarki. W styczniu 2019 r. jego nazwisko zostało umieszczone, a następnie, w maju 2019 r. i w maju 202, pozostawione w wykazach osób i podmiotów objętych środkami ograniczającymi przyjętymi przez Radę Unii Europejskiej ( 1 ) wobec Syryjskiej Republiki Arabskiej, po pierwsze jako partnera założyciela przedsiębiorstwa lotniczego, po drugie jako prezesa zarządu Amana Dimashq, przedsiębiorstwa uczestniczącego w budowie luksusowego kompleksu mieszkalno-handlowego wspieranego przez reżim syryjski; po trzecie, od 2020 r., z powodu utworzenia spółki Aman Facilities wspólnie z Samerem Fozem, którego nazwisko jest również umieszczone w wykazach, oraz na jego rzecz Rada uznała, że działalność ta umożliwiała Basharowi Assiemu czerpanie korzyści z reżimu syryjskiego oraz wspieranie go.

Uzasadnienie to opierało się, po pierwsze, na kryterium wiodącego przedsiębiorcy działającego w Syrii, zdefiniowanym w art. 27 ust. 2 lit. a) i art. 28 ust. 2 lit. a) decyzji 2013/255 ( 2 ), zmienionej decyzją 2015/1836, oraz w art. 15 ust. 1a lit. a) rozporządzenia nr 36/2012 ( 3 ), zmienionego rozporządzeniem 2015/1828, a po drugie, na kryterium powiązania z reżimem syryjskim określonym w art. 27 ust. 1 i art. 28 ust. 1 wspomnianej decyzji i w art. 15 ust. 1 lit. a) wspomnianego rozporządzenia.

Sąd uwzględnił skargę skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji (WPZiB) 2020/719 i rozporządzenia wykonawczego (UE) 2020/716 (zwanych dalej „aktami utrzymującymi z 2020 r.”), ponieważ Rada, która oparła się w szczególności na wcześniejszej działalności skarżącego, nie zgromadziła wystarczająco konkretnych, precyzyjnych i spójnych poszlak w celu wykazania zasadności wspomnianych powodów umieszczenia w wykazie, w szczególności w świetle przeciwnych dowodów przedstawionych przez skarżącego.

Ocena Sądu

Co się tyczy, w pierwszej kolejności, podnoszonego statusu wiodącego przedsiębiorcy działającego w Syrii, Sąd zbadał dowody przedstawione zarówno przez Radę, jak i przez skarżącego w przedmiocie jego działalności gospodarczej.

Co się tyczy statusu prezesa zarządu spółki Aman Dimashq, Sąd stwiedził, że jeżeli Rada zamierzała oprzeć się na wcześniejszej działalności skarżącego w aktach utrzymujących z 2020 r., to powinna ona przedstawić poważne i spójne poszlaki pozwalające racjonalnie uznać, że po złożeniu rezygnacji we wspomnianej strukturze w maju 2019 r., zainteresowany utrzymywał z nią związki, czego Rada nie uczyniła. Ponieważ spółka Aman Dimashq była aktywnie uczestniczyła w projekcie z zakresu nieruchomości Marota city wspieranym przez reżim syryjski, Sąd stwierdził również, że Rada nie mogła przyjąć udziału skarżącego jako członka kierownictwa Aman Dimashq we wspomnianym projekcie z zakresu nieruchomości, podczas gdy nie utrzymywał on już związku z tą spółką.

Wreszcie, co się tyczy statusu członka założyciela Aman Facilities wspólnie z S. Fozem i na jego rzecz, Sąd stwierdził, że o ile skarżący przyznał, że utworzył tę spółkę, o tyle w świetle akt sprawy nie można twierdzić, że działał na rzecz S. Foza.

W świetle powyższego Sąd stwierdził, że przyjmując akty utrzymujące z 2020 r., Rada nie wykazała w sposób wystarczający statusu skarżącego jako wpływowego przedsiębiorcy działającego w Syrii.

Co się tyczy, w drugiej kolejności, wspierania reżimu syryjskiego i korzyści, jakie z tego reżimu miał czerpać skarżący z uwagi na swoją działalność gospodarczą, Sąd przypomniał przede wszystkim, że w odniesieniu do określonej osoby powody umieszczenia w wykazie mogą się pokrywać, ponieważ można zaklasyfikować osobę jako wiodącego przedsiębiorcę prowadzącego działalność w Syrii, a jednocześnie w związku z tą samą działalnością uznać, że czerpie ona korzyści z reżimu syryjskiego lub go wspiera.

W niniejszej sprawie, ponieważ w czasie, gdy przyjmowano akty utrzymujące z 2020 r., skarżący nie był już prezesem zarządu spółki Aman Dimashq, nie można było uznać go, ze względu na udział tej spółki w projekcie z zakresu nieruchomości Marota city, za osobę czerpiącą korzyści z reżimu syryjskiego lub wspierającą ten reżim. Podobnie, ponieważ spółka Fly Aman nie była jeszcze gotowa do działania, żaden dowód nie wskazuje na to, że skarżący, jako partner założyciel tej spółki, czerpał korzyści z reżimu syryjskiego ani że go wspierał. Wreszcie, jeśli chodzi o spółkę Aman Facilities, sam fakt założenia spółki i jej rejestracji w celu tego założenia nie jest ponadto wystarczający, aby uznać, że skarżący czerpie korzyści z reżimu syryjskiego lub go wspiera.

W związku z tym Sąd stwierdził, że drugi powód umieszczenia nazwiska skarżącego w wykazie ze względu na jego powiązanie z reżimem syryjskim nie został wystarczająco wykazany przez Radę i że pozostawienie nazwiska skarżącego w aktach z 2020 r. jest bezzasadne.

W konsekwencji Sąd stwierdził nieważność decyzji Rady (WPZiB) 2020/719 i rozporządzenia wykonawczego Rady (UE) 2020/716 w zakresie, w jakim dotyczą one skarżącego.

( 1 ) Decyzja wykonawcza Rady (WPZiB) 2019/87 z dnia 21 stycznia 2019 r. w sprawie wykonania decyzji 2013/255/WPZiB dotyczącej środków ograniczających skierowanych przeciwko Syrii (Dz.U. 2019, L 18 I, s. 13) i rozporządzenie wykonawcze Rady (UE) 2019/85 z dnia 21 stycznia 2019 r. w sprawie wykonania rozporządzenia (UE) nr 36/2012 w sprawie środków ograniczających w związku z sytuacją w Syrii (Dz.U. 2019, L 18 I, s. 4); decyzja Rady (WPZiB) 2020/719 z dnia 28 maja 2020 r. zmieniająca decyzję 2013/255/WPZiB dotyczącą środków ograniczających skierowanych przeciwko Syrii (Dz.U. 2020, L 168, s. 66) i rozporządzenie wykonawcze Rady (UE) 2020/716 z dnia 28 maja 2020 r. wykonujące rozporządzenie (UE) nr 36/2012 w sprawie środków ograniczających w związku z sytuacją w Syrii (Dz.U. 2020, L 168, s. 1).

( 2 ) Decyzja Rady 2013/255/WPZiB z dnia 31 maja 2013 r., dotycząca środków ograniczających wobec Syrii (Dz.U. 2013, L 147 s. 14), zmieniona decyzją Rady (WPZiB) 2015/1836 z dnia 12 października 2015 r. (Dz.U. 2015, L 266, s. 75).

( 3 ) Rozporządzenie Rady (UE) nr 36/2012 z dnia 18 stycznia 2012 r. w sprawie środków ograniczających w związku z sytuacją w Syrii oraz uchylające rozporządzenie (UE) nr 442/2011 (Dz.U. 2012, L 16, s. 1), zmienione rozporządzeniem Rady (UE) 2015/1828 z dnia 12 października 2015 r. (Dz.U. 2015, L 266, s. 1).