Sprawa T‑514/19

DI

przeciwko

Europejskiemu Bankowi Centralnemu

Wyrok Sądu (czwarta izba w składzie powiększonym) z dnia 9 czerwca 2021 r.

Służba publiczna – Personel EBC – Zwrot kosztów leczenia i kosztów kształcenia – Fałszerstwo – Postępowanie dyscyplinarne – Rozwiązanie stosunku pracy – Postępowanie karne – Umorzenie – Uniewinnienie – Kompetencje Zarządu – Pewność prawa – Przedawnienie wszczęcia postępowania dyscyplinarnego – Paremia, zgodnie z którą postępowanie karne wstrzymuje postępowanie dyscyplinarne – Domniemanie niewinności – Bezstronność komisji dyscyplinarnej – Naruszenie prawa – Moc dowodowa przedstawionych dowodów – Rozsądny termin – Proporcjonalny charakter kary – Intensywność kontroli sądowej – Odpowiedzialność

1. Urzędnicy – Pracownicy Europejskiego Banku Centralnego – Reprezentacja – Komitet pracowniczy – Obowiązkowe zasięgnięcie opinii – Zakres – Decyzja Zarządu Banku o skorzystaniu z uprawnień dyscyplinarnych wobec pracownika, w miejsce organu upoważnionego w drodze delegowania uprawnień – Wyłączenie

   [Protokół w sprawie statutu Europejskiego Systemu Banków Centralnych i Europejskiego Banku Centralnego, art. 11.6; warunki zatrudnienia pracowników Europejskiego Banku Centralnego, art. 44 ppkt ii), art. 48, 49; regulamin pracowniczy Europejskiego Banku Centralnego, art. 8.3.17]

   (zob. pkt 46–52)

2. Urzędnicy – Pracownicy Europejskiego Banku Centralnego – Środki dyscyplinarne – Postępowanie – Wszczęcie – Termin – Charakter wiążący

   (regulamin pracowniczy Europejskiego Banku Centralnego, art. 8.3.2)

   (zob. pkt 58)

3. Urzędnicy – Pracownicy Europejskiego Banku Centralnego – Środki dyscyplinarne – Postępowanie – Wszczęcie – Termin – Rozpoczęcie biegu terminu – Wykrycie okoliczności faktycznych – Pojęcie – Konieczność dokładnej znajomości okoliczności faktycznych – Brak

   (regulamin pracowniczy Europejskiego Banku Centralnego, art. 8.3.2, 8.3.14, 8.3.15)

   (zob. pkt 63–66)

4. Urzędnicy – Pracownicy Europejskiego Banku Centralnego – Środki dyscyplinarne – Postępowanie – Zasada niezajmowania się sytuacją pracownika, wobec którego toczy się postępowanie karne na podstawie tych samych okoliczności – Obowiązywanie w Banku – Brak

   [regulamin pracowniczy, załącznik IX, art. 25; warunki zatrudnienia pracowników Europejskiego Banku Centralnego, art. 9 lit. c)]

   (zob. pkt 103–106)

5. Urzędnicy – Pracownicy Europejskiego Banku Centralnego – Środki dyscyplinarne – Kara – Zwolnienie – Decyzja wydana w stosunku do pracownika, wobec którego toczy się postępowanie karne w związku z tymi samymi czynami, bez orzekania o winie zainteresowanego w postępowaniu karnym – Naruszenie zasady domniemania niewinności – Brak

   (zob. pkt 120, 121)

6. Urzędnicy – Pracownicy Europejskiego Banku Centralnego – Środki dyscyplinarne – Postępowanie – Komisja dyscyplinarna – Obowiązek sprawdzenia, czy posiadane przez nią informacje są wystarczające – Zgodność z prawem – Kontrola sądowa – Granice

   (regulamin pracowniczy Europejskiego Banku Centralnego, art. 8.3.14)

   (zob. pkt 139, 140)

7. Skargi urzędników – Zarzuty – Zarzut dotyczący naruszenia prawa do obrony – Zarzut dotyczący w rzeczywistości nieuzyskania pożądanego wyniku poprzez skorzystanie z prawa do obrony – Oddalenie

   (zob. pkt 156)

8. Urzędnicy – Pracownicy Europejskiego Banku Centralnego – Środki dyscyplinarne – Kara – Zwolnienie – Kontrola sądowa – Zakres

   (Karta praw podstawowych Unii Europejskiej, art. 47)

   (zob. pkt 160, 161, 195–197)

9. Urzędnicy – Pracownicy Europejskiego Banku Centralnego – Środki dyscyplinarne – Postępowanie – Przebieg – Termin – Brak charakteru zawitego – Dochowanie rozsądnego terminu – Kryteria oceny

   (regulamin pracowniczy Europejskiego Banku Centralnego, art. 8.3.15 do 8.3.17)

   (zob. pkt 177, 178)

10. Urzędnicy – Pracownicy Europejskiego Banku Centralnego – Środki dyscyplinarne – Postępowanie – Przebieg – Termin – Brak szybkości – Naruszenie obowiązku dbałości – Konsekwencje – Uchylenie kary – Brak

    (regulamin pracowniczy Europejskiego Banku Centralnego, art. 8.3.15‑8.3.17)

    (zob. pkt 180)

11. Urzędnicy – Pracownicy Europejskiego Banku Centralnego – Środki dyscyplinarne – Kara – Obowiązek uzasadnienia – Zakres

    (zob. pkt 183)

12. Urzędnicy – Pracownicy Europejskiego Banku Centralnego – Środki dyscyplinarne – Kara – Okoliczność obciążająca – Odmowa zwrotu kwoty nienależnie pobranej w momencie wszczęcia postępowania dyscyplinarnego – Zaliczenie – Utrata zaufania – Zaliczenie – Konieczność powtórzenia się naruszenia – Brak

    (warunki zatrudnienia pracowników Europejskiego Banku Centralnego, art. 45 tiret ósme)

    (zob. pkt 204–206, 211, 212, 224)

13. Urzędnicy – Pracownicy Europejskiego Banku Centralnego – Środki dyscyplinarne – Kara – Okoliczność obciążająca – Pojęcie

    (warunki zatrudnienia pracowników Europejskiego Banku Centralnego, art. 45 tiret ósme)

    (zob. pkt 209)

14. Urzędnicy – Pracownicy Europejskiego Banku Centralnego – Środki dyscyplinarne – Kara – Okoliczność łagodząca – Niska grupa zaszeregowania i niewielki staż pracy – Postępowanie dyscyplinarne dotyczące odzyskiwania nienależnych kwot – Wyłączenie

    (warunki zatrudnienia pracowników Europejskiego Banku Centralnego, art. 45 tiret piąte)

    (zob. pkt 216)

15. Urzędnicy – Pracownicy Europejskiego Banku Centralnego – Środki dyscyplinarne – Kara – Okoliczność obciążająca – Zachowanie mogące naruszać dobre imię i wiarygodność Banku jako instytucji finansowej – Zaliczenie – Konieczność wykazania znajomości faktów przez osoby postronne – Brak

    (warunki zatrudnienia pracowników Europejskiego Banku Centralnego, art. 45 tiret drugie)

    (zob. pkt 219)

16. Urzędnicy – Pracownicy Europejskiego Banku Centralnego – Środki dyscyplinarne – Kara – Okoliczność obciążająca – Sprzeczne z interesami finansowymi Banku zachowanie pracownika, który ma te interesy chronić – Zaliczenie

    (warunki zatrudnienia pracowników Europejskiego Banku Centralnego, art. 45 tiret drugie)

    (zob. pkt 220)

17. Urzędnicy – Pracownicy Europejskiego Banku Centralnego – Środki dyscyplinarne – Kara – Okoliczność łagodząca – Czas trwania postępowania dyscyplinarnego – Wyłączenie

    (warunki zatrudnienia pracowników Europejskiego Banku Centralnego, art. 45)

    (zob. pkt 227)

Streszczenie

Skarżący, DI, był członkiem personelu Europejskiego Banku Centralnego (zwanego dalej „Bankiem”), gdy w listopadzie 2016 r. wszczęto przeciwko niemu postępowanie dyscyplinarne dotyczące wniosków o zwrot niektórych kosztów leczenia oraz korepetycji, które to wnioski zostały przedstawione w sposób nieprawidłowy. Równocześnie wobec DI toczyły się trzy postępowania karne, wszczęte przez niemiecką prokuraturę, dotyczące tych samych czynów.

Na koniec postępowania dyscyplinarnego, po umorzeniu jednego z postępowań karnych i uniewinnieniu DI z zarzutów w drugim z nich, lecz przed wydaniem rozstrzygnięcia w trzecim, Bank postanowił rozwiązać z DI stosunek pracy bez wypowiedzenia, ponieważ stwierdził, że DI był winien, po pierwsze, uchybienia ciążącemu na nim obowiązkowi lojalności wobec instytucji; po drugie, uchybienia ciążącemu na nim obowiązkowi przestrzegania wspólnych wartości Banku i prowadzenia życia zawodowego i prywatnego w zgodzie z regulaminem pracowniczym; po trzecie, tego, że w sposób ciągły uchybiał ciążącemu na nim obowiązkowi ochrony interesów finansowych instytucji; a po czwarte, tego, że mógł narazić na szwank dobre imię Banku.

Po umorzeniu trzeciego postępowania karnego DI zwrócił się do Banku o ponowne rozpatrzenie decyzji o rozwiązaniu z nim stosunku pracy. W następstwie oddalenia tego wniosku przez Bank, DI wniósł do Sądu skargę o stwierdzenie nieważności decyzji o rozwiązaniu stosunku pracy i decyzji o odmowie wznowienia postępowania dyscyplinarnego.

Sąd, orzekający w powiększonym składzie, oddalił skargę i dokonał uściśleń w kwestii rozpoczęcia biegu terminu przedawnienia wszczęcia postępowania dyscyplinarnego, w kwestii autonomii kwalifikacji prawnej czynu jako przewinienia dyscyplinarnego w stosunku do jego kwalifikacji przez sąd karny, w kwestii zastosowania w tym obszarze domniemania niewinności oraz w kwestii intensywności kontroli sądowej.

Ocena Sądu

W pierwszej kolejności, w odniesieniu do terminu przedawnienia wszczęcia postępowania dyscyplinarnego Sąd przypomniał, że termin ten ma na celu zapewnienie pewności prawa i że ten podstawowy wymóg stoi na przeszkodzie sytuacji, w której administracja mogłaby opóźniać w nieskończoność wykonywanie przysługujących jej uprawnień. W konsekwencji w przypadku gdy istnieją przepisy ustalające terminy przedawnienia dla wszczęcia postępowania dyscyplinarnego, należy odstąpić od wszelkich względów związanych z rozsądnym terminem. W postępowaniu dyscyplinarnym terminy dotyczące przebiegu postępowania nie są terminami zawitymi poza terminami jego wszczęcia, które są zawite.

W odniesieniu do pojęcia wykrycia okoliczności faktycznych, które rozpoczyna bieg terminu przedawnienia Sąd stwierdził, że nie może ono wymagać dokładnej i szczegółowej znajomości wszystkich okoliczności stanowiących przewinienie dyscyplinarne. Ponadto pojęcie to nie wymaga ostatecznego ustalenia okoliczności faktycznych, ponieważ ich wykrycie odsyła do wiedzy o nich, a nie do ich udowodnienia. Tym samym, wykrycie okoliczności faktycznych następuje w chwili, gdy znane fakty są wystarczające, aby umożliwić ocenę prima facie istnienia uchybienia obowiązkom zawodowym, które z kolei zależy od potencjalnie naruszonych obowiązków i wymogów związanych z każdym z nich. Sąd wywiódł z tego w rozpatrywanej sprawie, że Bank naruszył zasady dotyczące przedawnienia niektórych uchybień zarzucanych skarżącemu. Jednak nie miało to wpływu na zgodność z prawem decyzji o rozwiązaniu stosunku pracy.

Następnie, co się tyczy paremii, zgodnie z którą postępowanie karne wstrzymuje postępowanie dyscyplinarne Sąd zauważył, że chociaż art. 25 załącznika IX do regulaminu pracowniczego urzędników Unii Europejskiej kwalifikuje tę paremię jako zasadę, nie wiąże ona Banku od momentu uchylenia z dniem 1 stycznia 2009 r. analogicznego przepisu, który znajdował się w warunkach zatrudnienia pracowników Banku (zwanych dalej „warunkami zatrudnienia”).

Następnie, w odniesieniu do domniemania niewinności Sąd przypomniał po pierwsze, że domniemanie to nie ogranicza się do gwarancji proceduralnej w sprawach karnych, lecz jego zakres jest szerszy; po drugie, że naruszenie zasady domniemania niewinności może pochodzić od jakiegokolwiek organu publicznego; i po trzecie, że naruszenie to może wynikać z oświadczeń lub decyzji odzwierciedlających poczucie, że dana osoba jest winna, które wzbudzają u opinii publicznej przekonanie o jej winie lub przesądzają o ocenie faktów na płaszczyźnie karnej. Sąd podkreślił w tym względzie znaczenie wyboru terminów użytych przez organy publiczne. W tym względzie należy wziąć pod uwagę rzeczywiste znaczenie omawianych oświadczeń, a nie ich dosłowną formę, a także szczególne okoliczności, w jakich zostały sformułowane. W rozpatrywanej sprawie Sąd uściślił, że Bank w swojej decyzji o rozwiązaniu stosunku pracy ograniczył się w istocie do ukarania zaniedbania, które wydało się mu szczególnie poważne w przypadku pracownika instytucji finansowej. Decyzja ta nie zawiera zatem żadnego stwierdzenia winy skarżącego w odniesieniu do deliktu oszustwa będącego przedmiotem postępowania karnego i wpisuje się w ramy autonomii dokonywanej przez administrację kwalifikacji prawnej przewinienia dyscyplinarnego w stosunku do ścigania karnego za te same czyny. Tym samym Sąd stwierdził, że Bank nie naruszył prawa DI do domniemania niewinności, wydając decyzję o rozwiązaniu stosunku pracy zanim dowiedział się o wyniku dotyczącego go postępowania sądowego.

Ponadto Sąd orzekł, że decyzja odmowna w sprawie wznowienia postępowania nie stanowiła naruszenia prawa skarżącego do domniemania niewinności, ponieważ podane w tym zakresie powody nie zawierają również żadnego stwierdzenia winy skarżącego w sprawie karnej.

Sąd przypomniał jeszcze, że skuteczność kontroli sądowej wymaga, aby sąd Unii dokonał pełnej kontroli prawdziwości okoliczności faktycznych oraz prawidłowego stosowania właściwych przepisów prawa. Podobnie, sąd Unii sprawuje również pełną kontrolę nad kwalifikacją okoliczności faktycznych w świetle obiektywnych pojęć prawnych. Sprawuje on w szczególności taką kontrolę nad kwestią, czy dany czyn wchodzi w zakres prawnych pojęć okoliczności obciążających lub łagodzących. Wreszcie, chociaż warunki zatrudnienia nie przewidują stałego związku pomiędzy wskazanymi w nich sankcjami dyscyplinarnymi a różnymi rodzajami uchybień popełnionych przez pracowników i nie wyjaśniają, w jakim zakresie istnienie okoliczności obciążających lub łagodzących powinno wpływać na wybór kary, poszanowanie art. 47 karty praw podstawowych zakłada, że „kara” nałożona przez organ administracyjny, który sam nie spełnia przesłanek przewidzianych w tym artykule podlega późniejszej kontroli ze strony organu sądowego, który ma kompetencje do pełnej oceny stosunku proporcjonalności między zawinionym działaniem a karą. Sąd Unii bada w szczególności, czy organ dyscyplinarny w sposób proporcjonalny dokonał wyważenia okoliczności obciążających i łagodzących. W tym względzie Sąd przypomniał, że okoliczność obciążająca nie stanowi części składowej naruszenia, którego stwierdzenie wymaga udowodnienia okoliczności materialnych, jak i, w danym wypadku, niematerialnych. Służy ona zatem nie do charakteryzowania naruszenia jako takiego, ale wpływa na wysokość kary po stwierdzeniu naruszenia, aby uwzględnić wagę czynów jako całość i zapewnić w świetle wszystkich tych okoliczności represyjny i odstraszający skutek sankcji. Sąd uściślił, że utrata zaufania nie stanowi elementu składowego przewinienia dyscyplinarnego polegającego na braku lojalności, lecz okoliczność obciążającą wynikającą ze szczególnie szkodliwego i poważnego poziomu tego braku, zwłaszcza jeśli urzędnik lub pracownik wykazał się całkowitym brakiem szacunku wobec instytucji.