Sprawa C‑833/19 P

Prawo Unii Europejskiej

przeciwko

Hamasowi

Wyrok Trybunału (wielka izba) z dnia 23 listopada 2021 r.

Odwołanie – Wspólna polityka zagraniczna i bezpieczeństwa – Zwalczanie terroryzmu – Środki ograniczające skierowane przeciwko niektórym osobom i podmiotom – Zamrożenie środków finansowych – Wspólne stanowisko 2001/931/WPZiB – Rozporządzenie (WE) nr 2580/2001 – Utrzymanie organizacji w wykazie osób, grup i podmiotów, które uczestniczyły w aktach terrorystycznych – Indywidualne uzasadnienie doręczone organizacji i zawarte w dokumencie odrębnym od aktu zawierającego uzasadnienie o charakterze ogólnym – Uwierzytelnienie indywidualnego uzasadnienia – Artykuł 297 ust. 2 TFUE

1. Odwołanie – Zarzuty – Żądania, których celem jest zmiana uzasadnienia – Niedopuszczalność

   (regulamin postępowania przed Trybunałem, art. 169 § 1)

   (zob. pkt 36, 38, 40)

2. Akty instytucji – Uwierzytelnianie przyjętych aktów – Zasady – Regulamin wewnętrzny Rady – Zasada pewności prawa

   (regulamin wewnętrzny Rady, art. 15)

   (zob. pkt 55, 57, 58, 60)

3. Skarga o stwierdzenie nieważności – Zarzuty – Naruszenie istotnych wymogów proceduralnych – Naruszenie przepisów regulaminu wewnętrznego Rady dotyczących uwierzytelniania wydawanych przez nią aktów – Zarzut, który sąd powinien uwzględnić z urzędu

   (art. 263, art. 297 ust. 2 TFUE; regulamin wewnętrzny Rady, art. 15)

   (zob. pkt 56)

4. Akty instytucji – Uwierzytelnianie przyjętych aktów – Zasady – Regulamin wewnętrzny Rady – Zgodność z prawem – Decyzja o zamrożeniu środków finansowych skierowana przeciwko niektórym osobom i podmiotom podejrzewanym o prowadzenie działalności terrorystycznej – Akty zbliżone jednocześnie do aktów o charakterze ogólnym i do zbioru indywidualnych decyzji – Decyzja i uzasadnienie znajdujące się w odrębnych dokumentach – Obowiązek podpisania uzasadnienia – Brak

   [art. 297 ust. 2 akapit pierwszy TFUE; regulamin wewnętrzny Rady, art. 15; decyzje Rady: (WPZiB) 2018/475, (WPZiB) 2018/1084; rozporządzenia Rady: 2018/468, 2018/1071]

   (zob. pkt 64–73, 75)

5. Akty instytucji – Uzasadnienie – Obowiązek – Zakres – Istotny wymóg formalny różny od wymogu uwierzytelnienia aktów

   (art. 296 TFUE)

   (zob. pkt 74)

Streszczenie

Trybunał utrzymał w mocy akty Rady pozostawiające Hamas w europejskim wykazie organizacji terrorystycznych

Sąd nie powinien był stwierdzić nieważności pozostawienia Hamasu w tym wykazie na tej podstawie, że Rada nie uwierzytelniła za pomocą podpisu indywidualnych uzasadnień tych aktów

Wyrokiem z dnia 4 września 2019 r., Hamas/Rada ( 1 ), Sąd stwierdził nieważność, w kontekście skargi o stwierdzenie nieważności wniesionej na podstawie art. 263 TFUE, czterech aktów Rady Unii Europejskiej przyjętych w 2018 r. ( 2 ), na mocy których Hamas pozostawiono w wykazie załączonym do wspólnego stanowiska 2001/931/WPZiB. Został on umieszczony tam jako organizacja uczestnicząca w aktach terrorystycznych i z tego tytułu był objęty środkami w postaci zamrożenia środków finansowych i zasobów gospodarczych. Pomimo oddalenia siedmiu z ośmiu zarzutów podniesionych wówczas przez Hamas w celu zakwestionowania umieszczenia go w wykazie Sąd stwierdził nieważność zaskarżonych aktów w zakresie, w jakim dotyczyły one tej organizacji, ze względu na brak uwierzytelnienia przez Radę uzasadnień dotyczących tych aktów za pomocą podpisu, które to uzasadnienia znajdowały się w odrębnych dokumentach. Sąd powołał się w tym względzie na wymóg złożenia podpisu ustanowiony w art. 297 ust. 2 akapit pierwszy TFUE oraz w art. 15 regulaminu wewnętrznego Rady ( 3 ).

Trybunał w składzie wielkiej izby uchylił wyrok Sądu z dnia 4 września 2019 r. Trybunał orzekł, że Sąd naruszył prawo, orzekając, iż uzasadnienia dotyczące pozostawienia Hamasu w wykazach załączonych do zaskarżonych aktów powinny były zostać podpisane przez przewodniczącego i sekretarza generalnego Rady na tej samej zasadzie co same te akty, które zawierają ogólne uzasadnienie. Ponadto według Trybunału uzasadnienia te zostały przyjęte przez Radę równocześnie ze wspomnianymi aktami, z którymi były nierozerwalnie związane, a ich autentyczność nie została skutecznie zakwestionowana.

Ocena Trybunału

Trybunał przypomniał w pierwszej kolejności, że z wyroku Komisja/BASF ( 4 ), na którym Sąd oparł się w zaskarżonym wyroku, wynika, iż odręczny podpis na akcie, w szczególności złożony przez przewodniczącego instytucji, która go przyjęła, stanowi sposób jego uwierzytelnienia, mający na celu zapewnienie pewności prawa poprzez utrwalenie w językach autentycznych tekstu przyjętego przez tę instytucję. Takie uwierzytelnienie pozwala zatem zweryfikować, w razie zakwestionowania, czy doręczone lub opublikowane teksty są w pełni zgodne z teksami przyjętymi i z wolą ich autora. O ile we wskazanym wyroku Trybunał przypomniał również, że część normatywna i uzasadnienie decyzji stanowią nierozerwalną całość, o tyle Trybunał zauważył w niniejszej sprawie, że sporne akty, w odróżnieniu od decyzji rozpatrywanej we wspomnianym wyroku, są podpisane przez przewodniczącego instytucji, która je przyjęła, mianowicie Rady, oraz jej sekretarza generalnego. Ponadto akty te, w brzmieniu, w jakim zostały opublikowane, zawierają ogólne uzasadnienie. Trybunał wskazał również, że w wyroku Komisja/BASF zagadnienie, jakie powstało, nie dotyczyło tego, czy całe uzasadnienie aktu powinno zostać uwierzytelnione za pomocą podpisu, gdy część tego uzasadnienia znajduje się w odrębnym dokumencie, lecz w szczególności braku tożsamości tekstu decyzji przyjętej przez jej autora z treścią tej samej decyzji w wersji opublikowanej i doręczonej. Ze względu na te różne okoliczności Trybunał stwierdził, że rozważania poczynione przezeń w wyroku Komisja/BASF nie mogą zostać zastosowane do niniejszej sprawy.

Trybunał przypomniał w drugiej kolejności swoje orzecznictwo, zgodnie z którym akty przewidujące środki ograniczające, takie jak sporne akty, mają szczególny charakter w zakresie, w jakim są zbliżone zarówno do aktów o charakterze ogólnym – ponieważ są skierowane do adresatów określonych w sposób ogólny i abstrakcyjny – jak i do zbioru indywidualnych decyzji stosowanych wobec osób i podmiotów wymienionych w wykazach zawartych w załącznikach do tych aktów. Z zasady ustanowionej w art. 297 ust. 2 akapit pierwszy TFUE wynika, że sporne akty, które stanowią akty o charakterze nieustawodawczym przyjęte w formie rozporządzeń lub decyzji niewskazujących adresata, muszą być podpisane przez przewodniczącego Rady, o ile są zbliżone do aktów o charakterze generalnym w rozumieniu tego orzecznictwa. Natomiast w zakresie, w jakim sporne akty są zbliżone do zbioru indywidualnych decyzji, nie podlegają one takiemu obowiązkowi podpisania, lecz jedynie obowiązkowi notyfikacji wynikającemu z art. 297 ust. 2 akapit trzeci TFUE. Dotyczy to zatem uzasadnień towarzyszących spornym aktom, takich jak doręczone Hamasowi, które znamionuje nie ogólny charakter tych aktów, lecz ich aspekt zbliżający je do zbioru indywidualnych decyzji. W związku z tym przewodniczący Rady nie musi podpisywać, oprócz aktu zawierającego uzasadnienie o charakterze ogólnym środków ograniczających, indywidualnego uzasadnienia dotyczącego takiego aktu. Wystarczy, by uzasadnienie to zostało należycie uwierzytelnione za pomocą innych środków.

Zdaniem Trybunału wykładnia art. 15 regulaminu wewnętrznego Rady prowadzi do takiego samego rozwiązania. Wspomnianego przepisu, którego wykładni należy dokonywać w świetle właściwych postanowień traktatu, nie można interpretować w ten sposób, że nakłada on na przewodniczącego i sekretarza generalnego tej instytucji wymóg złożenia podpisu bardziej rygorystyczny niż ten wynikający z art. 297 ust. 2 akapit pierwszy TFUE. Trybunał podkreślił, że taki formalny obowiązek podpisania indywidualnego uzasadnienia nie może również zostać wywiedziony z obowiązku uzasadnienia przewidzianego w art. 296 TFUE. Wymogi wynikające z tego obowiązku nie mogą bowiem być mylone z wymogami dotyczącymi uwierzytelnienia aktu Unii, ponieważ kontrola dochowania tego ostatniego wymogu jest warunkiem wstępnym wszelkiej innej kontroli tego aktu. Trybunał uznał zatem zarzut pierwszy odwołania za zasadny i uchylił wyrok Sądu.

Ponieważ stan sprawy, zgodnie z art. 61 akapit pierwszy statutu Trybunału, pozwalał na wydanie orzeczenia, Trybunał stwierdził w trzeciej kolejności, że Rada przedstawiła dokumenty wykazujące, iż uzasadnienia przyjęto równocześnie ze spornymi aktami podpisanymi przez przewodniczącego i sekretarza generalnego Rady, z którymi były nierozerwalnie związane, oraz że Hamas nie powołał się na żadną poszlakę mogącą podważyć pełną tożsamość tekstu uzasadnień, które zostały mu doręczone, z tekstem przyjętym przez Radę. Ponieważ autentyczność tych uzasadnień nie została skutecznie podważona przez Hamas, Trybunał oddalił w całości skargę wniesioną przez Hamas.

( 1 ) Wyrok z dnia 4 września 2019 r., Hamas/Rada (T‑308/18, EU:T:2019:557).

( 2 ) Decyzja Rady (WPZiB) 2018/475 z dnia 21 marca 2018 r. dotycząca aktualizacji wykazu osób, grup i podmiotów objętych art. 2, 3 i 4 wspólnego stanowiska 2001/931/WPZiB w sprawie zastosowania szczególnych środków w celu zwalczania terroryzmu i uchylenia decyzji (WPZiB) 2017/1426 (Dz.U. 2018, L 79, s. 26); rozporządzenie wykonawcze Rady (EU) 2018/468 z dnia 21 marca 2018 r. dotyczące wykonania art. 2 ust. 3 rozporządzenia (WE) nr 2580/2001 w sprawie szczególnych środków restrykcyjnych skierowanych przeciwko niektórym osobom i podmiotom mających na celu zwalczanie terroryzmu oraz uchylające rozporządzenie wykonawcze (UE) 2017/1420 (Dz.U. 2018, L 79, s. 7); decyzja Rady (WPZiB) 2018/1084 z dnia 30 lipca 2018 r. dotycząca aktualizacji wykazu osób, grup i podmiotów objętych art. 2, 3 i 4 wspólnego stanowiska 2001/931/WPZiB w sprawie zastosowania szczególnych środków w celu zwalczania terroryzmu i uchylenia decyzji (WPZiB) 2018/475 (Dz.U. 2018, L 194, s. 144); rozporządzenie wykonawcze Rady (UE) 2018/1071 z dnia 30 lipca 2018 r. dotyczące wykonania art. 2 ust. 3 rozporządzenia (WE) nr 2580/2001 w sprawie szczególnych środków restrykcyjnych skierowanych przeciwko niektórym osobom i podmiotom mających na celu zwalczanie terroryzmu oraz uchylające rozporządzenie wykonawcze (UE) 2018/468 (Dz.U. 2018, L 194, s. 23).

( 3 ) Zgodnie z art. 15 regulaminu wewnętrznego Rady, zatytułowanym „Podpisywanie aktów”: „Teksty aktów przyjętych przez Parlament Europejski i Radę zgodnie ze zwykłą procedurą ustawodawczą, a także teksty aktów przyjętych przez Radę są podpisywane przez przewodniczącego urzędującego w momencie przyjęcia tych aktów oraz przez Sekretarza Generalnego. Sekretarz Generalny może upoważnić dyrektorów generalnych Sekretariatu Generalnego do podpisywania aktów” [decyzja Rady 2009/937/UE z dnia 1 grudnia 2009 r. dotycząca przyjęcia regulaminu wewnętrznego Rady (Dz.U. 2009, L 325, s. 35)].

( 4 ) Wyrok z dnia 15 czerwca 1994 r., Komisja/BASF i in. (C‑137/92 P, EU:C:1994:247).