Sprawy połączone C‑551/19 P i C‑552/19 P

ABLV Bank AS i in.

przeciwko

Europejskiemu Bankowi Centralnemu

Wyrok Trybunału (trzecia izba) z dnia 6 maja 2021 r.

Odwołanie – Unia gospodarcza i walutowa – Unia bankowa – Rozporządzenie (UE) nr 806/2014 – Restrukturyzacja i uporządkowana likwidacja instytucji kredytowych i niektórych firm inwestycyjnych w ramach jednolitego mechanizmu restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji (SRM) oraz jednolitego funduszu restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji – Artykuł 18 – Procedura restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji – Warunki – Podmiot znajdujący się na progu upadłości lub zagrożony upadłością – Stwierdzenie przez Europejski Bank Centralny (EBC) sytuacji znajdowania się na progu upadłości lub zagrożenia upadłością – Akt przygotowawczy – Akt niepodlegający zaskarżeniu – Niedopuszczalność

1. Skarga o stwierdzenie nieważności – Akty podlegające zaskarżeniu – Pojęcie – Akty wywołujące wiążące skutki prawne – Akty przygotowawcze – Wyłączenie – Ocena Europejskiego Banku Centralnego stwierdzająca, że dana instytucja kredytowa znajduje się na progu upadłości lub jest zagrożona upadłością – Niedopuszczalność

   [art. 263 TFUE; rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady nr 806/2014, art. 18 ust. 1 lit. a)]

   (zob. pkt 39–44, 46–49)

2. Polityka gospodarcza i pieniężna – Polityka gospodarcza – Jednolity mechanizm restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji instytucji kredytowych i niektórych firm inwestycyjnych – Przyjęcie programu restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji – Warunki – Wymóg szybkości – Odrębne funkcje Jednolitej Rady ds. Restrukturyzacji i Uporządkowanej Likwidacji (SRB) i Europejskiego Banku Centralnego (EBC) – Odpowiedzialność SRB

   [rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady nr 806/2014, art. 18 ust. 1 lit. a), art. 86 ust. 2]

   (zob. pkt 55, 56, 60–75)

Streszczenie

Wnoszącymi odwołania są ABLV Bank AS, będący instytucją kredytową z siedzibą na Łotwie i spółką dominującą grupy ABLV (sprawa C‑551/19 P), oraz akcjonariusze ABLV Bank AS (sprawa C‑552/19 P). ABLV Bank Luxembourg SA to instytucja kredytowa z siedzibą w Luksemburgu, która jest jedną ze spółek zależnych grupy ABLV i której jedynym akcjonariuszem jest ABLV Bank. Obie te instytucje kredytowe były uznawane za podmioty istotne i podlegały z tego tytułu nadzorowi Europejskiego Banku Centralnego (EBC) w ramach jednolitego mechanizmu nadzorczego ustanowionego przez rozporządzenie w sprawie jednolitego mechanizmu nadzorczego ( 1 ) (zwane dalej „rozporządzeniem SSM”).

W dniu 13 lutego 2018 r. United States Department of the Treasury (departament skarbu Stanów Zjednoczonych Ameryki) ogłosił projekt środków mających na celu uniemożliwienie grupie ABLV dostępu do systemu finansowego w dolarach amerykańskich (USD). W następstwie ogłoszenia tego projektu grupa ABLV znalazła się w trudnej sytuacji, w wyniku czego rozpoczęto badanie konieczności przyjęcia programu restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji przewidzianego przez rozporządzenie w sprawie restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji ( 2 ) (zwane dalej „rozporządzeniem SRM”).

Procedura restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji jest postępowaniem złożonym, które – zależnie od okoliczności – może obejmować udział kilku organów europejskich, takich jak EBC, Jednolita Rada ds. Restrukturyzacji i Uporządkowanej Likwidacji (zwana dalej „SRB”), Komisja Europejska i Rada Unii Europejskiej, a także odpowiednich krajowych organów do spraw restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji.

W niniejszej sprawie EBC w dniu 18 lutego 2018 r. zobowiązał Finanšu un kapitāla tirgus komisija (komisję ds. rynków finansowych i kapitałowych, Łotwa), będącą na Łotwie krajowym organem do spraw restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji, do zastosowania względem ABLV Bank moratorium, by umożliwić mu ustabilizowanie swojej sytuacji. EBC wezwał również Commission de surveillance du secteur financier (komisję ds. nadzoru nad sektorem finansowym, Luksemburg), będącą krajowym organem do spraw restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji w Luksemburgu, do zastosowania podobnych środków wobec ABLV Bank Luxembourg.

Zgodnie z rozporządzeniem SRM w dniu 22 lutego 2018 r. EBC przekazał SRB swój projekt oceny dotyczącej sytuacji znajdowania się ABLV Bank i ABLV Bank Luxembourg na progu upadłości lub ich zagrożenia upadłością. W dniu 23 lutego 2018 r. EBC stwierdził, że ABLV Bank oraz ABLV Bank Luxembourg znajdują się na progu upadłości lub są zagrożone upadłością ( 3 ). Tego samego dnia SRB uznała jednak, że podjęcie wobec owych banków działania w ramach restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji nie jest konieczne w interesie publicznym ( 4 ).

Pismami złożonymi w Sądzie w dniu 3 maja 2018 r. ( 5 ). wnoszący odwołania zażądali stwierdzenia nieważności aktów EBC, w których uznał on, że owe banki znajdują się na progu upadłości lub są zagrożone upadłością. W postanowieniach z dnia 6 maja 2019 r. Sąd odrzucił te skargi jako niedopuszczalne, uznając, że zaskarżone akty są środkami przygotowawczymi w postępowaniu mającym na celu umożliwienie SRB wydania decyzji ( 6 ).

Trybunał oddalił wniesione odwołania. W wydanym wyroku dokonał on rozróżnienia pomiędzy funkcjami SRB a funkcjami EBC.

Ocena Trybunału

W zarzucie pierwszym wnoszący odwołania podnieśli, że Sąd, badając dopuszczalność skarg, powinien był uwzględnić dokonaną przez EBC ocenę tego, czy wspomniane banki znajdują się na progu upadłości lub są zagrożone upadłością.

Trybunał stwierdził, że Sąd nie naruszył orzecznictwa, zgodnie z którym w celu zbadania dopuszczalności skargi należy dokonać analizy istoty zaskarżonego aktu na podstawie obiektywnych kryteriów, do których należą jego treść, kontekst jego wydania oraz uprawnienia instytucji, która go wydała. Ponadto Sąd nie naruszył prawa, gdy uwzględnił również zamiar EBC, przypisując jednak temu subiektywnemu kryterium rolę jedynie dodatkową.

Zdaniem Trybunału błędem jest domniemywanie, że wszystkie akty instytucji mają charakter decyzyjny, chyba że wyraźnie wskazano w nich, że tak nie jest. Przyjęcie takiego domniemania byłoby sprzeczne z przywołanym przez Trybunał orzecznictwem. W odpowiedzi na argumenty wnoszących odwołania Trybunał zauważył, że dokonanie przez EBC oceny proporcjonalności rozważanego środka nie jest elementem wystarczającym do potwierdzenia wiążącego charakteru aktu zawierającego ową ocenę. Każdy środek musi być bowiem zgodny z zasadami ogólnymi prawa Unii, w szczególności z zasadą proporcjonalności, w związku z czym proporcjonalność danego środka może podlegać analizie w akcie tymczasowym w toku postępowania administracyjnego obejmującego kilka etapów. Okoliczność, iż EBC doręczył i opublikował rozpatrywane akty, nie oznacza, że jego zamiarem było nadanie owym aktom wiążącego charakteru ani że akty te per se posiadają taki charakter. Jeżeli chodzi o oświadczenie przez EBC, że likwidacja odnośnych instytucji kredytowych jest nieunikniona, Trybunał zauważył, że do likwidacji tej doszło nie w następstwie aktów EBC, lecz decyzji akcjonariuszy podjętej wskutek decyzji SRB, zgodnie z którą zastosowanie programu restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji nie było konieczne w interesie publicznym.

Przed ustosunkowaniem się do zarzutu drugiego Trybunał zwrócił uwagę na cechy rozporządzenia SRM. Jednym z celów tego rozporządzenia jest szybkie podejmowanie decyzji, tak aby stabilność finansowa nie była zagrożona. Otóż uznanie decyzyjnego charakteru dokonywanej przez EBC oceny tego, czy podmiot znajduje się na progu upadłości lub jest zagrożony upadłością, mogłoby mieć istotny wpływ na szybkość tej procedury. Trybunał zauważył ponadto, że okoliczność, iż skarga przysługuje wyłącznie na decyzje SRB ( 7 ), wydaje się potwierdzać, że prawodawca nie zamierzał przyznać EBC kompetencji decyzyjnych w tej dziedzinie.

Trybunał przypomniał, że SRB może przyjąć program restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji jedynie wtedy, gdy spełnione są trzy warunki ( 8 ), a mianowicie podmiot znajduje się na progu upadłości lub jest zagrożony upadłością, nie ma racjonalnych podstaw, by oczekiwać, że środki inne niż restrukturyzacja i uporządkowana likwidacja zapobiegłyby jego upadłości w rozsądnych ramach czasowych, a podjęcie działania w ramach restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji jest konieczne w interesie publicznym.

Trybunał zauważył, że dokonywana przez EBC ocena tego, czy podmiot znajduje się na progu upadłości lub jest zagrożony upadłością, dotyczy tylko jednego z tych warunków. Wskazał on ponadto, że przy dokonywaniu tej oceny rolę pierwszorzędną odgrywa EBC ze względu na ekspertyzę, jaką dysponuje, i przysługujący mu dostęp do informacji ostrożnościowych. SRB może jednak samodzielnie dokonać oceny tego, czy podmiot znajduje się na progu upadłości lub jest zagrożony upadłością, na przykład wtedy, gdy EBC uzna, że podmiot nie znajduje się na progu upadłości, i posiada ona wyłączną kompetencję do ustalenia, czy owe trzy warunki są spełnione. SRB nie jest związana oceną dokonaną przez EBC i może się z tą oceną nie zgodzić. Przeciwnie, to do SRB należy usunięcie nieprawidłowości, skoro to na jej decyzje przysługuje skarga ( 9 ).

Zdaniem Trybunału EBC jako organ nadzoru dysponuje szczególną ekspertyzą. Rozróżnienie pomiędzy nadzorem nad instytucjami kredytowymi a ich restrukturyzacją i uporządkowaną likwidacją nie ma jednak wpływu na charakter wspomnianej oceny, będącej aktem przygotowawczym: akt, w drodze którego dokonuje się cofnięcia zezwolenia udzielonego danemu podmiotowi, nie jest zatem równoważny z oceną tego, czy podmiot ten znajduje się na progu upadłości lub jest zagrożony upadłością.

( 1 ) W rozumieniu art. 6 ust. 4 rozporządzenia Rady (UE) nr 1024/2013 z dnia 15 października 2013 r. powierzającego Europejskiemu Bankowi Centralnemu szczególne zadania w odniesieniu do polityki związanej z nadzorem ostrożnościowym nad instytucjami kredytowymi (Dz.U. 2013, L 287, s. 63).

( 2 ) Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 806/2014 z dnia 15 lipca 2014 r. ustanawiające jednolite zasady i jednolitą procedurę restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji instytucji kredytowych i niektórych firm inwestycyjnych w ramach jednolitego mechanizmu restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji oraz jednolitego funduszu restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji oraz zmieniające rozporządzenie (UE) nr 1093/2010 (Dz.U. 2014, L 225, s. 1).

( 3 ) Zgodnie z art. 18 ust. 1 akapit pierwszy lit. a) rozporządzenia SRM.

( 4 ) W rozumieniu art. 18 ust. 1 akapit pierwszy lit. c) i art. 18 ust. 5 rozporządzenia SRM.

( 5 ) Sprawy T‑281/18 i T‑283/18.

( 6 ) Pismami złożonymi w Sądzie również w dniu 3 maja 2018 r. wnoszący odwołania wnieśli skargi o stwierdzenie nieważności decyzji SRB z dnia 23 lutego 2018 r. (T‑280/18 i T‑282/18). Postępowania w przedmiocie tych skarg toczą się obecnie przed Sądem.

( 7 ) Artykuł 86 ust. 2 rozporządzenia SRM.

( 8 ) Artykuł 18 ust. 1 akapit pierwszy lit. a)–c) rozporządzenia SRM.

( 9 ) Artykuł 86 ust. 2 rozporządzenia SRM.